El Federalismo y la planeación urbana en México by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

El Federalismo y la planeación urbana en México Dr. José Alfonso Baños Francia • Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez

José Alfonso Baños Francia. Profesor investigador en el Instituto Tecnológico Superior de Puerto Vallarta. Doctor en Ciudad, Territorio y Sustentabilidad por la Universidad de Guadalajara. Maestro en Desarrollo Sustentable y Turismo por la Universidad de Guadalajara y Arquitecto por el ITESO. Realizó una Estancia Posdoctoral en El Colegio de Sonora auspiciada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT). Sus temas de estudio e interés versan sobre la arquitectura, planeación urbana y las transformaciones territoriales de la actividad turística. Erika Patricia Cárdenas Gómez. Profesora investigadora asociada C en El Colegio de Jalisco. Doctora en Ciudad, Territorio y Sustentabilidad por la Universidad de Guadalajara. Maestra en Estudios sobre la Región por El Colegio de Jalisco y licenciada en Estudios Internacionales por la Universidad de Guadalajara. Sus temas e interés se enfocan en los estudios locales y regionales, procesos de metropolización y migración.

El Federalismo y la planeación urbana en México Dr. José Alfonso Baños Francia • Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez

Baños Francia & Cárdenas Gómez PRESENTACIÓN El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consisten en promover el conocimiento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como divulgar los trabajos de investigación realizados. Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la celebración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014. El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesivo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: El federalismo y la planeación Urbana en México del Dr. José Alfonso Baños Francia, investigador en el Instituto Tecnológico Superior de Puerto Vallarta, y la Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez, investigadora de El Colegio de Jalisco. Los autores dan cuenta del problema del crecimiento urbano y demográfico en el mundo y México, pero su intención es recalzar que en las ciudades los problemas rebasan los límites políticos administrativos de los gobiernos que la integran. En el cuadernillo se hace un 5

El Federalismo y la planeación urbana en México trazo y estudio comparado del marco institucional en materia de planeación urbana de los países federales de América Latina. Los autores sostienen que México, aun siendo pionero en la planeación urbana, sus municipios han quedado rezagados en esa materia. Esto a pesar de las reformas al artículo 115 de nuestra carta magna. Una de las explicaciones que encuentra radica en la debilidad institucional, así como de recursos para asumir tales atribuciones plenamente. Con la seguridad de que este trabajo, y respaldada por la calidad y trayectoria académica de sus autores, su lectura será de suma utilidad para abundar en el conocimiento de la realidad en planeación urbana. Con el objetivo anterior el Instituto de Estudios del Federalismo espera que este volumen cumpla con las expectativas señaladas.

Baños Francia & Cárdenas Gómez

Índice

Introducción

Elementos conceptuales del federalismo y su impronta en México

El origen del federalismo en México

Algunas características del federalismo mexicano

El federalismo y la incidencia en la planeación urbana La planeación urbana en el contexto actual Planeación urbana y federalismo en América Latina

13 13 15

El federalismo en Argentina y la planeación urbana

El federalismo en Brasil y la planeación urbana

El federalismo en Venezuela y la planeación urbana

Bases jurídicas e instrumental de la planeación urbana en México

La planeación urbana en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley General de Asentamientos Humanos

Programas, planes e instrumentos de planeación en México

Gestión del federalismo y planeación urbana

Gestión urbana en los tres órdenes de gobierno

Aspectos administrativos de la gestión urbana

La participación social en la gestión urbana

Fortalezas, debilidades y oportunidades en la gestión urbana en el marco del federalismo

Una reflexión final

Bibliografía

44 7

El Federalismo y la planeación urbana en México EL FEDERALISMO Y LA PLANEACIÓN URBANA EN MÉXICO

José Alfonso Baños Francia

Erika Patricia Cárdenas Gómez

Introducción

Este documento versa sobre el federalismo y su incidencia en la planeación urbana para las ciudades de México. El texto descansa en cinco grandes apartados: en el primero, se aborda conceptualmente el federalismo y sus características; en el segundo se estudia la planeación urbana en los tres países federales de América Latina: Argentina, Brasil y Venezuela, los cuales junto con México comparten este sistema de organización política. En el tercer apartado se presenta el marco jurídico e instrumental de la planeación en México. En el cuarto se discurre en la gestión urbana en el marco del federalismo en nuestro país. En el último apartado, se hace una revisión de las fortalezas, debilidades y oportunidades del federalismo en la planeación urbana en México. 8

Baños Francia & Cárdenas Gómez Durante el recorrido en el presente trabajo se advierte que dentro del sistema federal mexicano tiene una sólida estructura normativa para la planeación urbana, pero ésta no se aplica debido, sobre todo, a tres razones: 1) las relaciones intergubernamentales condicionadas del federalismo mexicano; 2) no son claras, ni están estipuladas las competencias y atribuciones de los diferentes órdenes de gobierno en materia de planeación urbana; y 3) es el contexto social y político, en especial al municipio, que impide el control y ordenamiento urbano. Ante este escenario se observa que en el país los procesos de urbanización son conducidos por el mercado inmobiliario en detrimento de los valores comunitarios y colectivos. De ahí que las conclusiones sugieren la viabilidad de mejorar la gestión de la planeación urbana en el marco del federalismo. Elementos conceptuales del federalismo y su impronta en México La palabra federalismo proviene del latín foeder que significa liga, alianza, tratado, pacto. El término hace alusión a una forma de gobierno en que una unión de estados reconoce la soberanía de una autoridad central pero cada una de las partes constitutivas se rige por sus propias leyes, tienen autonomía, entre otras particularidades (Gómez, 1988: 298). Un antecedente del federalismo se encuentra en el pacto firmado por las trece colonias en los Estados Unidos de Norteamérica. Estas entidades se vieron en la necesidad de establecer una forma de organización política o un pacto jurídico que les permitiera en ciertos casos, enfrentar invasiones extranjeras, sin 9

El Federalismo y la planeación urbana en México perder su soberanía en particular. El acuerdo quedó plasmado como sistema de gobierno en la constitución de los Estados Unidos de Norteamérica en 1787 (CESOP, 2006). Este hecho fue significativo porque se extendió como un modelo a seguir en varios Estados latinoamericanos, una vez que alcanzaron su independencia de España y Portugal.1 En el caso de algunos países de América Latina, surge el cuestionamiento sobre la pertinencia de adoptar el federalismo como estructura de gobierno. Una posible respuesta es el hecho de que el federalismo en un principio representó una solución política para las naciones que poseían y poseen una gran extensión territorial, albergan diversidad cultural, tienen fuertes presiones de los grupos de poder en las provincias, entre otros factores (Martínez, 2007: 2). Así pues, se debe enfatizar que el federalismo llegó para quedarse, ya que por su versatilidad ha logrado mantenerse a lo largo de varios siglos, se ha sabido a adaptar a las múltiples transformaciones registradas en los diversos periodos históricos. El origen del federalismo en México Respecto al origen del federalismo en México existen tres tesis. La primera afirma que la adopción del sistema federal en nuestro país se debió a una imitación de los Estados Unidos de América, como ya se indicó. La segunda enfatiza la fuerte participación de las diputaciones provinciales; tal afirmación se apoya en el hecho de que éstas amenazaron con separarse del país sí se 1 Investigaciones recientes muestran que existen más elementos, de carácter interno, para su adopción. Para un mejor análisis del caso mexicano véase Vázquez, 2003.

Baños Francia & Cárdenas Gómez instalaba un régimen centralista. La tercera, señala que el federalismo proviene en la práctica prehispánica de la federación de los pueblos de Tenochtitlán, Texcoco y Tlacopan (Aldana, 1984: 23 y 24). Una vez que México logró su independencia política en 1821, y después del primer experimentó imperial con Agustín Iturbide, y con la instalación del Congreso se redactó la constitución de 1824, la cual rigió los destinos de la joven nación adoptando para tal efecto, un gobierno republicano, popular y representativo dentro de un sistema federal y democrático. En la Constitución de 1824 se definieron las funciones de cada uno de los tres poderes fijando los alcances de la autoridad federal y determinando las normas generales para el gobierno de los Estados (Vázquez, 2003: 20). Una cuestión a enfatizar es el hecho de que los ayuntamientos fueron reglamentados por los congresos de los estados, con lo cual hubo notables diferencia entre uno y otro estado tanto en los criterios para su erección como en sus atribuciones (Lomelí, 2004). Es importante señalar que la adopción del federalismo en México no fue una tarea fácil pues se tuvieron que librar varias guerras intestinas en contra de los promotores del centralismo. Con la llegada al poder del general Porfirio Díaz y durante su prolongado gobierno y su proyecto modernizador, se sentaron las bases para que el Ejecutivo pudiera ser fuerte y centralista. Cuestión que sigue hasta la fecha (Rodríguez, 1984: 11 y 12). Pero en la historia política mexicana las Constituciones de 1857 y 1917, la que actualmente nos rige, han abogado por el sistema federal como forma de gobierno.

El Federalismo y la planeación urbana en México La promulgación de la Carta Magna de 1917 no impidió que los gobiernos post-revolucionarios impusieran mecanismos para hacer más efectiva la centralización recurriendo a medidas de carácter político y económico, tales como la corrupción estructural, la organización política gremial, la centralización de los recursos económicos, entre otras (Rodríguez, 1984: 12). Desde entonces se asienta así que el federalismo existe por escrito y por el otro un país centralista en los hechos. De este modo “La historia del federalismo ha sido compleja y tensa como la propia evolución de la sociedad nacional y sus instituciones, desde el origen mismo de México como nación independiente, en 1821. Al iniciar el nuevo milenio, el federalismo como forma de organizar al Estado es todavía un proceso en construcción” (Guillén, 2007: 83). Algunas características del federalismo mexicano El federalismo mexicano guarda ciertas peculiaridades al grado que algunos autores lo denominan federalismo centralista con rasgos de federalismo cooperativo. Ello se debió: 1) a la naturaleza del régimen político; 2) en los poderes meta-constitucionales del jefe del poder Ejecutivo; y 3) en un incremento de las atribuciones del Congreso con el consiguiente decremento de las atribuciones formalmente locales (Martínez, 2007: 4). Así pues, la principal característica del sistema federal es el centralismo. Al respecto Rodríguez opina que “el federalismo de jure implantado en México funciona más como un centralismo de facto. Este hecho es mucho peor que un centralismo institucional reconocido y consagrado por la ley” (Rodríguez, 1984: 10). 12

Baños Francia & Cárdenas Gómez El federalismo y la incidencia en la planeación urbana La planeación de las ciudades es una tarea significativa dirigida por el Estado; en el caso de los países federales, la coordinación entre los órdenes de gobierno es mayormente necesaria para el ordenamiento de los entornos urbanos. En esta temática, se debe enfatizar que el sistema federal es importante en el tema de la planeación de la ciudad en cuanto a que éste condiciona el marco institucional para la toma de decisiones. Pero ¿qué es la planeación territorial?. A lo cual se puede responder que es una disciplina formada por un conjunto de ciencias técnicas y artísticas que se ponen en juego para ordenar y prever el crecimiento del territorio así como de las ciudades. Ello a partir de la conciliación de las diferentes necesidades humanas (vivienda, recreación, industria, comercio) y su efectiva localización geográfica y económica (Ducci, 1989). Ahora bien, se debe enfatizar que en esta técnica e instrumento, la participación entre la sociedad y el gobierno es fundamental (Prodeur, 2004). La planeación urbana en el contexto actual Un dato significativo es el hecho “de que la población urbana crece mucho más rápidamente que la población mundial” (Massiah y Tribillon, 1993: 23). Para ejemplificar, en la década de 1990 el 45.19 por ciento de la población vivía en ciudades (Yeung, 1998: 1), mientras que a principios del siglo XXI más de la mitad de la población mundial ya vive en centros urbanos y se estima que para el 2050 el porcentaje ascienda a 65 por ciento (ONU HABITAT, 2004: 16).

El Federalismo y la planeación urbana en México Las profundas transformaciones en las ciudades a nivel mundial plantean diversos retos. Un hecho básico en el caso mexicano es que las ciudades rebasan los límites políticos administrativos que las contenían y generalmente se limitaban al municipio. Se ha dado en México un proceso de conurbación y metropolización. En el país el 55.8 por ciento de la población radica en 56 zonas metropolitanas repartidas en 345 municipios y 29 entidades federativas (ONU HABITAT y SEDESOL, 2011: 74). Estas dinámicas sugieren que la gestión urbana ha sido deficiente. Algunas razones que contribuyen a explicar esta situación son: a) los planes y programas en México y países de América Latina siguen las tendencias de crecimiento de la ciudad, es decir que tratan de ordenar cuando los problemas ya están presentes; b) la planeación urbana ha sido tomada como un discurso y las fuerzas del capital intervienen para obtener una mayor rentabilidad en sus emprendimientos. Así, el crecimiento no está determinado por los instrumentos de planeación urbana sino por las fuerzas del mercado inmobiliario que justifican que las inversiones generan empleo e impulsan la economía pero sin asumir las consecuencias negativas de sus actos. En este sentido, las empresas promotoras de vivienda han jugado un papel importante (Ramírez, 2009: 15 y 56). Los retos de las ciudades mexicanas son diversos y complejos. La gestión urbana y la práctica de la planeación urbana vuelven a ocupar un lugar estratégico en sistema federal, por lo que será necesario analizar los mecanismos que se tejen en los diferentes órdenes de gobierno en los países de Argentina, Brasil y Venezuela en materia 14

Baños Francia & Cárdenas Gómez de planeación urbana con la finalidad de dar pistas para mejorar la toma de decisiones en el tema de la planeación urbana. Planeación urbana y federalismo en América Latina El federalismo en Argentina y la planeación urbana Argentina logró su independencia de España en 1816 y hasta 1853 el país redactó su constitución. En su primer artículo estableció una forma de gobierno representativa, republicano y federal. De esto dedujeron algunos autores que la adopción del federalismo en Argentina se visualizó como forma de organización del poder para poner fin a las guerras civiles que enfrentó entre los años de 1820 y 1853. El federalismo se vio como la única manera de solucionar los conflictos políticos, económicos y sociales de un país con una enorme extensión territorial. (Hernández, s/f: 324 y 325). Aunque la ebullición política continuó hasta 1859 y en un hecho significativo, Buenos Aires decidió separarse. Hubo orden con el triunfo del general Urquiza quien firmó el Pacto de Unión entre las partes constitutivas de la federación, integrándose de nueva cuenta Buenos Aires. Asimismo, se establecieron una serie de reformas constitucionales con la finalidad de descentralizar el poder (Hernández, s/f: 327). De acuerdo con varios autores en los siguientes años se estableció en Argentina un federalismo de concertación. Asimismo, no se debe perder de vista que en dicho país fueron recurrentes los golpes militares así como los constantes enfrentamientos entre peronistas 15

El Federalismo y la planeación urbana en México y antiperonistas, seguido de conflictos entre peronistas de izquierda y derecha. La crisis política tiene su momento álgido en el periodo de 1976 a 1983, cuando el poder fue ejercido por una dictadura militar (Domínguez, 2005: s/p). En esos años de opresión política el tema de la planificación urbana era prácticamente inexistente. Los organismos encargados de velar por dicha tarea eran escasos y únicamente la ciudad de Buenos Aires disponía de ellos, incluyendo en su jurisprudencia organismos de alcance regional como la Oficina de la Región Metropolitana. De igual manera es importante señalar que este periodo se va a caracterizar por la elaboración de grandes planes pero que rara vez se implementaban (Domínguez, 2005: s/p). Con el fin de la dictadura se dio un fuerte debate entre los promotores de la planificación funcionalista y los abanderados de la planificación flexible. La primera corriente se distinguía por su carácter tecnocrático, autoritario y su vinculación en ciertos casos con las dictaduras militares. Mientras que la segunda se caracterizaba por ser estratégica, flexible, participativa y concentrada. Finalmente, se impuso la segunda y es por ello que a partir de 1989 se advierte un aumento en el rol del capital privado en la gestión urbana, la flexibilización de las normativas de edificación y uso del suelo (Domínguez, 2005: s/p). En Argentina, al igual que en otros países latinoamericanos, se ha padecido un fuerte proceso de centralización, produciendo una notoria discrepancia entre la Constitución escrita y la realidad vigente. Las razones 16

Baños Francia & Cárdenas Gómez de ello son: a) el avance del gobierno federal sin la adecuada resistencia de las provincias; b) el desarrollo de las virtualidades centralizadoras de la propia Constitución y c) la infraestructura de concentración socioeconómica en el área metropolitana de Buenos Aires en demerito de otras regiones (Hernández, s/f: 335 y 336). Un hecho trascendental para la historia de Argentina sucedió en 1994 cuando se puso en marcha una reforma que involucró aspectos institucionales, políticos, financieros, económicos y sociales. Asimismo, se estableció la autonomía de Buenos Aires y en 1996 se eligió una asamblea constituyente que redactó la primera constitución de la ciudad Autónoma de Buenos Aires (Hernández, s/f: 328 y 329). Respecto al tema de la planeación urbana en Argentina, se considera que está destinada a coordinar la integración de los aspectos espaciales o territoriales de la gestión pública. Ello plantea un desafío porque se tienen que articular los aspectos científico-técnico, institucional y a la participación ciudadana (Iglesias y Martínez, 2005: s/p). El federalismo en Brasil y la planeación urbana La adopción del federalismo en Brasil se dio con la proclamación de la República el 15 de noviembre de 1889, mediante un Decreto. En este precepto se adoptó el federalismo como la forma de gobierno señalando en el artículo primero de la Constitución que: “La República Federal del Brasil, formada por la unión indisoluble de los Estados y municipios y del Distrito Federal, se constituyen en Estado Democrático de Derecho y tiene como fundamentos…”

El Federalismo y la planeación urbana en México Un hecho significativo es que Brasil cuenta con un Distrito Federal, 27 estados o unidades de la federación y 5 565 municipios, asentados en un vasto territorio de más de ocho millones de kilómetros cuadrados. Ante la gran extensión territorial y diversidad el federalismo se estableció como el sistema de organización política, expresado en siete constituciones en las que se mantuvo la forma federativa. Algunos autores consideran que el federalismo sobrevive por su efecto acordeón, cuya flexibilidad y capacidad para adaptarse a las olas de la centralización y descentralización le ha garantizado su permanencia en varias constituciones (Araujo, 2013: 884). En cuanto al proceso de urbanización, éste comenzó en Brasil en la década de 1930 y tuvo su auge en la década de 1970. En este periodo se aprobaron diversas constituciones: 1934, 1937, 1946, 1967 y la Enmienda No. 1 de 1969. La principal característica de estas constituciones es que no estipularon algún dispositivo específico para guiar el proceso de desarrollo urbano y determinar las condiciones de gestión urbana (Fernandesi, 2010: 61). Es conveniente destacar que entre 1964-1984, la política urbana de Brasil se caracterizó por ser centralista y autoritaria ejercida por un gobierno dictatorial. Pese a ello, la planificación urbana se mostró ineficaz para responder a las demandas generadas en las ciudades por la política económica desarrollista implementada en aquellos años (Fernandesi, 2010: 6 y 61). Bajo este contexto en 1980 surgió un Movimiento Nacional de Reforma Urbana, en que participaron parte de los movimientos sociales existentes, sindicatos y organizaciones académicas. Este hecho fue transcendental porque empezó a cobrar importancia el proceso de apertura político y 18

Baños Francia & Cárdenas Gómez apuntaló a la redemocratización del país (Fernandesi, 2010: 57). Los nuevos aires democráticos en Brasil durante la década de 1980 culminaron con la promulgación de la Constitución Federal de 1988, que reforzó el papel del municipio como gestor de la política de desarrollo urbano y estableció la función social de la ciudad y de la propiedad urbana (Rodrigues y Barbosa, 2010: 23). Con ello, se dictaron las directrices generales sobre el desarrollo urbano, la propiedad privada de la tierra y de inmuebles, la planificación y gestión urbana, la resolución de una gran parte de los conflictos en torno a los terrenos remitiéndose al ámbito municipal (Rodrigues y Barbosa, 2010: 24). Otro hecho importante sucedió en el año 2001 cuando se estableció la Ley no. 10,257, denominado como el “Estatuto de la Ciudad”. Ello permitió que los artículos constitucionales 182 y 183 fueran velados por instituciones. Así pues, la premisa fundamental del Estatuto de la Ciudad fue impedir la creación de vacíos urbanos; para ello, se propuso una regulación que considera una intermediación entre los distintos actores y agentes políticos presentes en la totalidad del territorio de la ciudad, como manera de garantizar que prevalezcan los intereses colectivos (Reali y All, 2010: 44). En el año 2002 la política urbana obtuvo un fuerte impulso y se consolidó definitivamente como política pública en todo Brasil. El nuevo gobierno creó el Ministerio de las Ciudades e instituyó posteriormente la Conferencia Nacional de las Ciudades y el Consejo de las Ciudades, con el fin de implantar la Política Nacional de Desarrollo Urbano (Rodrigues y Barbosa, 2010: 24). 19

El Federalismo y la planeación urbana en México El federalismo en Venezuela y la planeación urbana El 19 de abril de 1810 el cabildo de Caracas declaró la independencia de las Provincias que formaban la Capitanía General de Venezuela siendo hasta el año de 1811 cuando aprobó su Constitución federal. Su vigencia fue de un solo año. Ante esta situación se afianzó el poder de los caudillos regionales y militares (Montero, 1996: 46). En 1830 Venezuela se separa de la Gran Colombia, promulgándose una nueva Constitución donde el Estado fue unitario pero las provincias gozaron de amplia autonomía e inclusive contaron con una Asamblea o Diputación. Al poco tiempo se suscitó un conflicto entre liberales y conservadores que finalizó en 1863. En los años siguientes Venezuela se va a caracterizar por su inestabilidad política y ello se puede observar a través de la gran cantidad de constituciones que se redactaron (Montero, 1996: 48). Para el año de 1961 se promulgó la Constitución que reguló la vida de los venezolanos por varias décadas. Ésta tuvo un corte centralista, manteniendo el predominio del gobierno nacional frente a los locales. Por mencionar un ejemplo: los gobernadores de los estados eran nombrados por el Ejecutivo Nacional y su permanencia en el cargo dependía de la discrecionalidad del mismo poder central (Montero, 1996: 48). Esta Carta Magna en materia de política urbana estableció en su artículo 2º los niveles territoriales del poder público tanto el nacional como el estatal, además de los municipios. También se estipuló que la materia urbanística es competencia nacional en su artículo 136. No obstante, a la planificación urbana no se le otorgaron 20

Baños Francia & Cárdenas Gómez los mecanismos para llevarla a la práctica. Para brindar una respuesta el gobierno creó la Ley Orgánica de la Administración Central, instauró el Ministerio de Desarrollo Urbano e impulsó programas de desarrollo urbano, construcción de viviendas y financiamiento. Así pues, en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, al Estado se le confirieron las acciones urbanísticas, siendo de competencia nacional solamente, obligándose a los poderes municipales a cooperar con el Ejecutivo Nacional para ejecución de los planes de ordenación del territorio (Bejas, 2009: 862). Ahora bien, se debe mencionar que en 1999 se reformó la Constitución de Venezuela, modificándose cinco artículos (160, 162, 174, 192 y 230) con el fin de permitir la reelección inmediata de cualquier cargo de elección popular de manera continua o indefinida. Los cuales se aprobaron en una consulta pública, donde quedó definida la reelección presidencial y todos los cargos de elección popular. De igual manera, el país cambió de nombre y se eliminó al Senado (Cambellas, 2002: 1-6). En el siguiente cuadro se puede observar los artículos constitucionales que regulan la planeación urbana en Argentina, Brasil y Venezuela.

2 La ley se materializó a través de la Ley de Descentralización promulgada en el año 2003 (Bejas, 2009: 86). Para el año de 1990 se constituyó la Comisión Rectora de la Descentralización y la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República; y en 1993 se creó la Dirección General Sectorial de Desarrollo Institucional y Descentralización, el Ministerio de Relaciones Interiores, las Corporaciones Regionales de Desarrollo, el Ministerio para la Descentralización, la Comisión Nacional para la Descentralización y el Consejo Territorial de Gobierno (Montero, 1996: 49).

El Federalismo y la planeación urbana en México Cuadro 1. Artículos regulan en materia d en Argentina, Br Artículos constitucionales que

País

Artículo 5.- Cada provincia dictará para si una Constitu principios, declaraciones y garantías de la Constitución municipal y la educación primaria. Bajo de estas condici Argentina de sus instituciones. Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, municipal y reglando su alcance y contenido en el orden

Brasil

Artículo 18.- La organización política-administrativa de la Distrito Federal y los municipios, todos autónomos, en los El artículo 21.- Compete a la Unión elaborar y ejecutar pla llo económico y social. El artículo 30, fracción 8 dispone que compete a los mun torial, mediante la planificación y control del uso, de la pa Artículo 182.- La política de desarrollo urbanístico ejecu generales fijadas, en la ley, tiene por objeto ordenar el pleno estar de sus habitantes. 1º. El plan director, aprobado por la Cámara Municipal, instrumento básico de la política de desarrollo y de ex 2º. La propiedad urbana cumple su función social cua dad expresadas en el plan director. 3º. Las expropiaciones de inmuebles urbanos serán he 4º. Se permite al poder público municipal, mediante le términos de la ley federal, de propietario de suelo urba chamiento, bajo pena de sucesivamente. 1. Parcelamiento o edificación obligatorias; 2. Impuesto sobre la propiedad rural y territorial ur 3. Expropiación con pago mediante títulos de deuda plazo de rescate de hasta diez años, en plazos anuales, los intereses legales. Artículo 183.- Aquellos que posean como suya un área años, ininterrumpidos y sin oposición, usando la como su sean propietarios de otro inmueble urbano o rural. 1º. El título de dominio y la concesión de uso serán del estado civil. 2º. Ese derecho no será reconocido al mismo poseedor 3º. Los inmuebles públicos no se adquirirán por usur

Baños Francia & Cárdenas Gómez constitucionales que e planeación urbana asil y Venezuela abordan el tema de la planeación urbana. ción bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los Nacional y que asegure su administración de justicia, su régimen ones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio conforme a lo dispuesto por el Artículo 5o. asegurando la autonomía institucional, político, administrativo, económico y financiero. República Federativa de Brasil comprende la Unión, los Estados, el términos de dicha constitución. nes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de desarroicipios promover dentro de lo posible, la adecuada ordenación terrircelación y de la ocupación del suelo urbano. tada por el Poder Público Municipal, de acuerdo con las directrices desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienobligatoria para ciudades con más de veinte mil habitantes, es el pansión urbano. ndo atiende las exigencias fundamentales de ordenación de la ciuchas con previa y justa indemnización en dinero. y especificada para el área incluida en el plan director, exigir en los ncono edificado, infrautilizado que promueva su adecuado aprovebano progresivo en el tiempo; pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con iguales o sucesivos, asegurando el valor real de la indemnización y urbana de hasta doscientos cincuenta metros cuadrados, por cinco morada o la de su familia, adquieren el dominio, siempre que no conferidos al hombre o a las mujeres, o a ambos, con independencia más de una vez. pación”.

El Federalismo y la planeación urbana en México Cuadro 1. Artículos regulan en materia d en Argentina, Br Artículos constitucionales que

País

El artículo 156.- El establecimiento, coordinación y unific ría, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre Artículo 178.- Fracción IV. Son de la competencia del de las materias que le asignen esta constitución y las leyes histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques ra civil, nomenclatura y ornato público. El artículo 182.- Se crea el Consejo Local de Planificación Venezuela concejales y concejalas, los presidentes o presidentas de y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las El artículo 184.- La Ley creará mecanismos abiertos y fle transfieran a las comunidades y grupos vecinales organi capacidad para prestarlos, promoviendo: La transferencia cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento y construcción de obras y prestación de servicios públicos. orientados por los principios de interdependencia, coord El artículo 185.- El Consejo Federal de Gobierno es el ór acciones para el desarrollo del proceso de descentralizaci y Municipios. Fuente: Elaboración propia con base en las actuales Constituciones de

Bases jurídicas e instrumental de la planeación urbana en México En este apartado se describe el marco normativo de la planeación urbana en México desde la perspectiva del federalismo en la cual se definen las competencias de los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) en las acciones de fundación, ordenamiento, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. México fue pionero en materia de planeación urbana 24

Baños Francia & Cárdenas Gómez c onstitucionales que e planeación urbana asil y Venezuela abordan el tema de la planeación urbana. ación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingenieordenación urbanística. municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión nacionales, como la ordenación territorial y urbanística; patrimonio y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectuPública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los las juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales disposiciones que establezca la ley. xibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y zados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deportes, conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán inación, cooperación y corresponsabilidad. gano encargado de la planificación y coordinación de políticas y ón y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados Argentina, Brasil y Venezuela.

en América Latina al consagrar en la Constitución Política de 1917 la intervención del Estado en la gestión del territorio nacional (Garza, 2003). En un primer momento, la práctica urbanística fue de corte intervencionista y conducida mayoritariamente por el gobierno federal pero paulatinamente se modificó el enfoque hasta impulsar en la década de 1980 la descentralización en la administración pública (ONU HÁBITAT y SEDESOL, 2011). Así pues, se debe recalcar que ante el federalismo tan centralista de México algunos presidentes se han dado 25

El Federalismo y la planeación urbana en México a la tarea de plantear reformas políticas orientadas a equilibrar la relación entre el federalismo formal, consignado en la Constitución con el de la práctica. El primero en sugerir iniciativas fue José López Portillo quien buscó consolidar la participación del municipio. Esta idea fue retomada por Miguel de la Madrid al reformar el artículo 115 constitucional. Este hecho fue importante porque fortaleció las facultades del municipio (Guzmán, 1997: 41). Dicha tendencia reformista ha continuado hasta la fecha al aprobarse diversas iniciativas para ampliar las facultades locales destacando la descentralización administrativa, particularmente en el marco de la globalización económica y de un entorno democratizador (Martínez, 2007: 5). Sin embargo, existen algunos puntos pendientes de la reforma federalista como son la consolidación de un nuevo pacto fiscal y mayores espacios para la participación de los gobiernos locales en el diseño de planes (Enríquez, 2007: 15). Respecto a las reformas al artículo 115 constitucional en 1983 y 1999 se orientaron a fortalecer la prestación de servicios y funciones públicas de los ayuntamientos al conocer éstos las necesidades de sus comunidades. Las disposiciones generales contenidas en la Constitución se detallan en la respectiva ley reglamentaria, en este caso en la Ley General de Asentamientos Humanos, siendo de observancia y obligatoriedad general para las autoridades y gobernados (González Santos, 2006). Pero a pesar del espíritu de esta ley, los municipios no han logrado atender adecuadamente dichos preceptos al carecer del financiamiento, recursos y ca26

Baños Francia & Cárdenas Gómez pacidad administrativo para cumplir con estas funciones, incluida la planeación en su territorio3. No obstante es necesario delinear el marco institucional que se deriva del sistema federal para después valorar la gestión en materia de planeación urbana. La planeación urbana en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos La planeación urbana en México tiene su base en los artículos 27, 73 y 115. Pero una crítica a como está definida la planeación urbana en nuestro marco constitucional es que ésta, a diferencia de otras Constituciones federales, es general y hasta ambigua. Así, el artículo 27 constitucional establece que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas en el territorio nacional corresponde a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Con ello, en el párrafo tercero del artículo 27 se subraya la prerrogativa que tiene el Estado para dictar las medidas necesarias que ordenen los asentamientos humanos estableciendo las provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar la obra 3 La descentralización de funciones administrativas hacia los municipios no ha venido acompañada de transferencias impositivas, lo que se expresa en una alta dependencia de los recursos otorgados por el gobierno federal. Los ingresos generados localmente representan una mínima parte de las contribuciones totales y en aquellos casos que se han tratado de incrementar, ha enfrentado costos políticos y administrativos, particularmente al incrementar los costos y base contribuyente del impuesto predial (ONU HÁBITAT y SEDESOL, 2011: 77).

El Federalismo y la planeación urbana en México pública y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Para cumplir con lo previsto en el ordenamiento anterior se faculta al Congreso federal para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal con las entidades federativas y los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, establecido en la fracción XXIX-C del artículo 73. El artículo 115 guarda un papel predominante en la gestión urbana al definir las responsabilidades políticas y administrativas de los municipios tanto en la provisión de servicios públicos como en la planeación y ordenamiento del territorio. La importancia del municipio radica en que es la base de la división territorial y organización política y administrativa del Estado mexicano, y desde la Constitución federal se le definen un catálogo de facultades, atribuciones y obligaciones exclusivas en el 115 y en otros artículos concurrentes con los estados y la federación. Cabe decir que el fortalecimiento de las atribuciones de los municipios se inscribió en los procesos de descentralización administrativa4 impulsados por el entonces presidente de México Miguel de la Madrid (Garza, 2003). Esta política de “reforma municipal” se deriva del enfoque neoliberal promovido por la clase política enfocada a transferir prerrogativas que había detentado la 4 En este sentido, González Santos (2006) subraya que en 1983 se pone en marcha el Sistema Nacional de Planeación Democrática con un enfoque basado en la descentralización, transfiriéndose facultades de ordenamiento urbano a los gobiernos municipales. Para Garza (2003) la reforma constitucional al artículo 115 asignó la gestión de los municipios en los asuntos políticos y de planeación urbana.

Baños Francia & Cárdenas Gómez esfera federal y estatal y que mermaban capacidad en los gobiernos locales. Como se ha comentado, el sentido de la propuesta era consolidar al municipio y su órgano de gobierno: el ayuntamiento, como la dimensión básica en la organización territorial, fortaleciendo su papel estratégico en la administración del desarrollo urbano basado en el conocimiento del contexto local facilitando la gestión de las ciudades. La fracción V del artículo 115 es particularmente relevante en la gestión urbana mexicana al otorgar plenas facultades al municipio para: a) formular, aprobar y administrar los planes de desarrollo urbano municipal; b) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) coadyuvar en la formulación de planes de desarrollo regional; d) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en su jurisdicción territorial; e) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) otorgar licencias y permisos para construcciones; g) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; h) formular y aplicar de programas de transporte público de pasajeros; y, i) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. El cumplimiento de estas encomiendas se logra mediante la formulación de aquellos reglamentos y dispo29

El Federalismo y la planeación urbana en México siciones administrativas necesarias por parte del ayuntamiento para alcanzar los fines estipulados en la Carta Magna. En la actualidad, la capacidad de gestión urbana de los ayuntamientos enfrenta retos ante el debilitamiento de las atribuciones gubernamentales de la sociedad global. Además, las reglas del mercado permean en la práctica urbanística recurriendo a la corrupción y fomentando la escasa implementación de los ordenamientos existentes, dado que múltiples intereses se entrelazan para sostener un modelo disfuncional donde la codicia privada se impone sobre los valores colectivos. Derivado de este marco constitucional se desprenden una serie de leyes secundarias que no sólo intentan normar sino coordinar a los diferentes órdenes de gobierno en materia de planeación urbana. Tales como: Ley General de Asentamientos Humanos El acelerado crecimiento de las ciudades mexicanas en el siglo XX impulsó que se formalizaran políticas para atender la problemática de los asentamientos humanos en la etapa de mayor expansión económica. Para entonces, México participó en encuentros internacionales5 sobre el tema resultando en la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) 5 La problemática generada por el acelerado crecimiento de las ciudades llamó la atención de la Organización de las Naciones Unidas, la cual organizó la Primera Conferencia Mundial sobre Asentamientos Humanos -Hábitat I- desarrollada en Vancouver, Canadá del 31 de mayo al 19 de junio de 1976. Esta iniciativa tuvo gran influencia en el desarrollo del modelo urbanístico global, promoviendo la integración de elementos, medios de acción y finalidades de la planeación urbana.

Baños Francia & Cárdenas Gómez en 1976 estableciendo para tal efecto, la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP6). La LGAH es considerada la mayor iniciativa legislativa en la historia de las ciudades del país al establecer un ordenamiento urbano de vanguardia; a partir de su puesta en vigor, las entidades federativas expidieron sus respectivas leyes, reglamentos, planes y/o programas así como otras disposiciones jurídicas en la materia. Con ello, se establecieron instancias dedicadas a la planeación y administración urbana en los tres órdenes de gobierno y se capacitaron cuadros de profesionales para el desarrollo de las ciudades mexicanas (Garza, 2003). El objetivo de la Ley General de Asentamientos Humanos es ordenar y regular el crecimiento de las localidades urbanas y rurales, constituyéndose en la superestructura legal. En LGAH descansa la planificación futura del desarrollo de los centros de población a nivel nacional, estatal y municipal (González Santos, 2006). Pero al estar por debajo de la Constitución y ante la facultad de los municipios en el cambio de uso de suelo (artículo 115 constitucional) es puesta en entredicha su efectividad. Si bien es cierto que en la LGAH se fijan las normas básicas para planear los centros de población y definir los 6 La creación de esta Secretaría representa la institucionalización de la planificación urbana en México al asignarse las funciones de articulación del sistema de planeación urbana nacional; además se encargaba de realizar la obra pública, por lo que a la función normativa se agregaba la capacidad de implementar la inversión. Con los años, se transformaría en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) cuyas funciones a la postre serían absorbidas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y a partir del año 2013 por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).

El Federalismo y la planeación urbana en México principios que determinan las áreas y predios con sus correspondientes usos y destinos, como las reservas urbanas para la futura expansión, así como que al ayuntamiento le corresponda formular, aprobar y administrar la zonificación dentro de su territorio estableciendo los instrumentos y planes de desarrollo urbano respectivos. Esta base jurídica o disposición sólo evade la pregunta de fondo en el marco del sistema federal: ¿a quién le corresponde el cambio de uso de suelo urbano: al municipio, al estado o la federación, o bien son necesarios más ámbitos u órdenes de gobierno o mecanismos que hagan más efectiva la planificación, gestión o coordinación en materia urbana? De este modo, y aunque pareciera que hay una sólida base jurídica de la planeación urbana para administrar el desarrollo de las ciudades mexicanas7 y que se hayan dado proceso de descentralización en materia de planeación urbana a los estados y particularmente a los municipios, ésta dista de ser ejercida con plenitud y eficiencia debido a la escasa capacidad técnica y de recursos para la encomienda. Esta debilidad exhibe la dicotomía entre los objetivos institucionales para conducir un crecimiento urbano con equilibrio y la realidad en las ciudades mexicanas, inermes ante la voracidad del mercado inmobiliario y en donde la planeación existe en el discurso oficial y no en la vivencia cotidiana de los habitantes de las comunidades. Hay así una amplia tradición en materia de planeación en México, pero ésta no 7 También se dispone de otras normatividades vinculadas a la planeación del desarrollo urbano a nivel federal como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), Ley Agraria, Ley de Aguas Nacionales, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley General de Vida Silvestre y Ley General de Bienes Nacionales, principalmente.

Baños Francia & Cárdenas Gómez es efectiva. Luego entonces el problema no es de planeación sino de discutir y precisar mecanismos, competencias y atribuciones claras en nuestro marco constitucional. No obstante, es necesario hacer un recuento de esa trayectoria en materia de planeación urbana. Programas, planes e instrumentos de planeación en México El establecimiento del marco jurídico de la planeación urbana en México dio paso a la construcción del andamiaje de programas e instrumentos para llevar a cabo los objetivos planteados. Para ello, y en atención a la concurrencia de los niveles de gobierno, se han venido formulando diversos planes en el sistema federal. Hay muchos planes y poca planeación efectiva porque el problema es que se evade la precisión en las competencias y atribuciones de los órdenes de gobierno implicados. Así, el gobierno federal había elaborado planes para abordar el desarrollo en regiones y ciudades del país antes de 19768. Luego en 1978 el Plan Nacional de Desarrollo Urbano que buscaba racionalizar la distribución 8 Desde 1947 el gobierno federal inició la planificación regional en cuencas hidrológicas; entre las más notables están la Cuenca del Papaloapan, Veracruz; el Plan Hidráulico del Noroeste (PLHINO), en Sinaloa y Sonora, y el de la Cuenca de Tepalcatepec, en Michoacán, así como el del río Grijalva, en Tabasco (Garza, 2003). En ese mismo año, el presidente Miguel Alemán establece el Departamento de Juntas Federales de Mejoras Materiales. Entre las obligaciones de las Juntas se estableció la realización del Plano Regulador en ciudades importantes del país, promulgando los instrumentos legales y reglamentarios para su puesta en marcha. Entre 1949 y 1952 se efectuaron estudios urbanos en 42 poblaciones fronterizas y portuarias (Ortiz, 2007). Posteriormente, en la administración del presidente Adolfo Ruíz Cortines se formuló en 1953 el ´Programa de Progreso Marítimo´, también conocido como la ´Marcha al Mar´.

El Federalismo y la planeación urbana en México territorial de la población y sus actividades económicas (González Aragón, 2006). Para 1979 y 1980 se elaboraron 10 planes regionales para las zonas prioritarias, los de cada entidad federativa y del Distrito Federal, las de zonas conurbadas así como 2 377 planes de desarrollo municipal (Garza, 2003). En 1983 se constituyó el Sistema Nacional de Planeación Democrática y estableció la obligatoriedad de planificar el desarrollo a nivel nacional, sintetizado en la Ley de Planeación. En la esfera urbana ello implicó la elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Urbano en diversos periodos9. Recientemente se aplicaron enfoques de planeación que parecieron ser más integrales al incluir a todos los sectores, enfatizando la relación entre la sociedad local y el medio ambiente (Aldape, 2010), pero en todos los casos, el gobierno federal ha incidido en la modelación de políticas de desarrollo urbano. Durante el gobierno de Vicente Fox Quezada, el enfoque del Programa Nacional de Desarrollo Urbano se modificó para incluir el concepto de “ordenamiento territorial” desde una metodología basada en el modelo estratégico. Y en la administración del presidente Enrique Peña Nieto en su Plan Nacional de Desarrollo, y en materia de las ciudades, se señaló que el modelo de crecimiento urbano reciente ha fomentado el desarrollo de zonas habitacionales que se encuentran alejadas de los centros urbanos, los servicios y equipamientos básicos. Esto ha generado comunidades dispersas, un debilitamiento del tejido social y el uso poco eficiente de los recursos ge9 Destacando los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano de los periodos 1984-1988, 1990-1994 y 1995-2000.

Baños Francia & Cárdenas Gómez nerando un importante número de viviendas deshabitadas. Para ello, se anota la necesidad de impulsar el desarrollo de ciudades más compactas, con mayor densidad de población y diversidad económica. Gestión del federalismo y planeación urbana En el presente apartado se exponen dinámicas de gestión urbana desde la perspectiva del federalismo para dilucidar un escenario que contribuya en el desarrollo integral de las ciudades, particularmente en México. Para hacerlo, se consideran tres esferas: órdenes de gobierno, instituciones y sociedad. Gestión urbana en los tres órdenes de gobierno En el sistema federal de México se ha establecido la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la gestión de las ciudades. Si bien se dispone de un marco jurídico para la legislación en la materia, en la práctica, las complejas dinámicas rebasan la capacidad institucional para resolver las múltiples demandas de la sociedad en el territorio, esto es así porque en este rubro nuestro marco constitucional es difuso y ambiguo. Con ello, las ciudades mexicanas muestran patrones de expansión desordenada y socialmente excluyente, donde se exacerba la segregación socio-espacial, fortaleciéndose la fragmentación urbana y aumentando la desigualdad económica (ONU Hábitat y SEDESOL, 2011). Recientemente se advierte un alejamiento de las obligaciones del gobierno federal en la proyección y coordinación de la planeación del desarrollo regional confiando en las prerrogativas de los gobiernos estatales 35

El Federalismo y la planeación urbana en México y municipales pero añadiendo a un nuevo y poderoso actor: la iniciativa privada. Un ejemplo lo constituye las políticas habitacionales implementadas en las últimas dos administraciones federales que favorecieron la construcción de miles de viviendas que no cumplen con las aspiraciones constitucionales de planear y regular los asentamientos humanos con armonía y criterios de sustentabilidad. En este tenor, las entidades federativas han mostrado mayor interés y compromiso por enfrentar los retos de la dinámica urbana10. La escasa autonomía presupuestal y deficiencia en el talento humano de los municipios dificulta una gestión adecuada, a pesar de que en teoría, éste órgano de gobierno es el más indicado para administrar el desarrollo urbano. En este sentido, se recupera la aseveración de García (2006: 40), quien afirma que: Los gobiernos locales tienen cada vez menos personal y presupuesto y menor capacidad de actuación directa en los procesos de ocupación y uso del territorio convirtiéndose así en instancias poco autónomas, con pocos canales de participación social en la gestión del territorio, y dependientes del gobierno central.

10 Un caso significativo es Jalisco, donde en los últimos años se ha renovado el marco jurídico de planeación con la aprobación de dos iniciativas relevantes: el Código Urbano y la Ley de Coordinación Metropolitana (Arellano, 2013). Además, se han impulsado mecanismos de participación ciudadana en las principales cabeceras municipales. Finalmente, hay un interés por mejorar las condiciones del transporte urbano, como se expresa con la nueva Ley de Movilidad para el estado.

Baños Francia & Cárdenas Gómez Con ello, la fuerza de la concurrencia entre niveles de gobierno parece diluirse toda vez que cada esfera parece abordar la gestión de las ciudades sin una coordinación plena y efectiva, dejando que las fuerzas del mercado ocupen el papel del Estado en la conducción del crecimiento urbano en México. Aspectos administrativos de la gestión urbana Las dificultades para hacer efectivo el marco normativo en los planes de desarrollo urbano en México encuentra diversas razones; un aspecto es la incongruencia entre lo establecido en la “ley” (teórica) y su aplicación concreta. La razón se basa en una de las tesis ya esgrimidas sobre el origen del federalismo en el Estado mexicano, que señala la adopción del sistema federal norteamericano en el siglo XIX pero sin adaptarlo a las condiciones políticas heredadas de la monarquía española, tradicionalmente autoritaria y despótica (Lujambio y Estrada, 2012). Esto se muestra en la distorsión del espíritu descentralizador consignado en el artículo 115 constitucional. Ante dicho escenario, algunos administradores de los ayuntamientos han cometido varios excesos. Uno de éstos es la constante corrupción, la cual ha favorecido que múltiples y poderosos intereses se entrelacen para obstaculizar la práctica urbanística equitativa. Se lleva a la práctica un modelo anárquico donde la codicia privada se impone sobre los valores colectivos. Asimismo, se debe reconocer que en ocasiones, la fallida implementación de los planes y programas se debe a la falta de continuidad entre los entes gubernamentales 37

El Federalismo y la planeación urbana en México que no superan los cambios de administración. Con ello se impide asegurar el largo alcance que requieren las acciones de la planeación urbana y territorial (Ortiz, 2007). Además, también pesan las diferencias en la filiación política o entre grupos de un mismo partido, lo cual ha constituido un obstáculo constante. La metodología para planear las ciudades también presenta signos de caducidad al basarse en la zonificación espacial como instrumento de aplicación de las políticas de ordenamiento territorial. Esta modalidad funcionó desde la Revolución Industrial hasta la segunda mitad del siglo XX pero las complejas interacciones del mundo global no pueden ser abordadas desde este enfoque tan fragmentado y rígido, se puede remplazar por esquemas más flexibles. Otra condición que debilita la gestión urbana eficiente en México es la baja capacitación de los funcionarios públicos responsables de administrar el desarrollo urbano, particularmente en la esfera municipal donde no se dispone de cuerpos técnicos de planificadores urbanos capaces de innovar la práctica urbanística a partir del conocimiento conceptual y empírico. Los procedimientos para la formulación y expedición de planes y programas de desarrollo urbano suelen ser complicados, largos y desgastantes tanto para los promotores de las iniciativas como para la autoridad encargada de aprobarlos. En el caso de Jalisco, iniciativas recientes consignan más de 15 acciones para formalizar algún instrumento de planeación urbana. En este sentido, podría evaluarse simplificar el procedimiento de elaboración, consulta y aprobación de los instrumen38

Baños Francia & Cárdenas Gómez tos de planeación sin descuidar su esencia y utilidad. Y en caso de que sean aprobados dichos instrumentos de ordenamiento territorial, la implementación no se hace efectiva debido a varias razones: a) el desinterés de los funcionarios en turno, b) la falta de claridad en relación con la co-responsabilidad en la administración de los planes y programas de desarrollo, c) la excesiva concentración de cargas, d) los beneficios en determinados estratos sociales, y e) la ambigüedad en el contenido de los distintos planes. Queda la sensación de que en el sistema federal de México, se dispone de muchas leyes y planes pero que no son efectivamente implementados en las ciudades mexicanas. Con ello, la planeación urbana ha dejado ser un instrumento con la capacidad para establecer las líneas de actuación que resuelvan la problemática urbana mediante la concertación de intereses, el diseño de propuestas y la metodología para su aplicación. La participación social en la gestión urbana Una de las asignaturas pendientes en la administración de la planeación urbana en México es la participación de la sociedad en la formulación, evaluación, aprobación y seguimiento de los instrumentos de ordenamiento, a pesar de estar consignada en todos los ejercicios la exigencia de la consulta pública. Un aspecto que ha limitado la participación social es el carácter excesivamente técnico de los planes y programas, cuya cabal comprensión queda en manos de expertos en la materia. Los ejercicios de planeación no han logrado permear entre los habitantes de las comu39

El Federalismo y la planeación urbana en México nidades que habrán de gozar o sufrir las consecuencias de la autorización de algún ordenamiento y ello limita el intercambio de conocimientos que enriquecerían las propuestas11. El futuro de la gestión de las ciudades pasa por la participación activa de los ciudadanos (Delgado, 2013). En el caso de los países con una base federal es imperativo alentar el ejercicio pleno y responsable de los ciudadanos en la toma de decisión de los asuntos públicos de la ciudad para confirmar su viabilidad como nodo de intercambio y encuentro social. Fortalezas, debilidades y oportunidades en la gestión urbana en el marco del federalismo Con base en el apartado anterior se resaltan las principales fortalezas así como las debilidades de la gestión urbana en el federalismo mexicano, incluidas en el siguiente cuadro. 11 Pese a ello, se tienen documentadas experiencias de planeación considerando a los actores sociales dentro de la formulación de los instrumentos de planeación. Una de ellas fue el proceso de planeación participativa promovida por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) del gobierno del Distrito Federal entre 1997 y 2000 para la realización de cinco programas parciales de desarrollo urbano en colonias o zonas de la ciudad (Ziccardi, 2003). La segunda es el movimiento denominado ´Guadalajara 2020´ con el ánimo de posicionar positivamente a la ciudad en un escenario de mediano plazo. Dentro de los logros destacan la implementación de la Vía RecreActiva, la introducción del sistema Macrobús y el Plan Maestro de Movilidad no Motorizada. También Finalmente, se menciona el ejercicio de ciudadanos extranjeros radicados en Puerto Vallarta quienes en torno a dos asociaciones de vecinos (Amapas y Conchas Chinas) financiaron, promovieron y participaron en la formulación del Plan Parcial de Desarrollo Urbano del Distrito Urbano 9 en 2012 (Baños, Muñoz y Tovar, 2013).

Baños Francia & Cárdenas Gómez

Cuadro 2. Fortalezas y debilidades de la gestión urbana en el marco del federalismo Fortalezas

Debilidades 1. El gran mosaico de municipios que existen en el país. En ellos se advierte diferencias políticas, económicas y sociales. 2. Desconocimiento de algunos funcionarios públicos en materia de la planeación urbana. 3. El periodo de gobierno de los funcionarios municipales es breLa autonomía ve. del municipio 4. La alta dependencia financiera de los gobiernos municipales con el gobierno central. 5. Se puede dar contubernio entre los gobiernos municipales y empresarios para no planear la ciudad de manera sustentable. 6. No existe un incentivo o castigo por el cumplimiento o incumplimiento de lo que estipula la ley en el rubro de la planeación urbana. 1. Los elementos jurídicos que regulan la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno ya no responden a la realidad. Existe coordinación 2. No hay una uniformidad en entre los diferentes el uso de variables y metodoloórdenes de gobierno. gías utilizadas en los documentos técnicos que rigen la planeación urbana. 3.Se utiliza la participación ciudadana como un mecanismo de legiti Fuente: Elaboración propia con base a lo presentado en el documento.

El Federalismo y la planeación urbana en México Se advierten más debilidades que fortalezas en la gestión urbana de las ciudades mexicanas lo cual representa una oportunidad significativa para que en el marco del federalismo, se mejore la administración del desarrollo urbano. Una forma de lograrlo es aprovechar las atribuciones municipales en materia de planeación urbana y asegurar la autonomía de este orden de gobierno, enfatizando su vocación cercana a las necesidades que se generan en su territorio como primera instancia de gobierno. Ello a pesar de la gran heterogeneidad entre los 2 439 municipios de México, pues algunos de los cuales albergan a millones de habitantes mientras que otros cuentan con apenas 100 pobladores (Castro, 2007: 21). Una reflexión final A lo largo del texto se consideró que el federalismo como modelo de gobierno se adoptó en México y en algunos países de América Latina para asegurar un equilibrio en la administración pública entre los diferentes órdenes. La gran extensión territorial, diversidad cultural y múltiples conflictos entre los actores del poder incidieron en la implementación del pacto federal para dar viabilidad al proyecto de nación en cada contexto. Es importante enfatizar que el federalismo de la práctica que llevan a cabo estos países es muy diferente al de la teoría, aunque cabe reconocer que el federalismo por su versatilidad ha logrado mantenerse a lo largo de varios siglos. Estos países latinoamericanos han transitado de dictaduras militares a democracias. En esos años de inestabilidad política estaba ausente el tema de la pla42

Baños Francia & Cárdenas Gómez neación urbana. En relación con las ciudades, los Estados procuraron conducir el crecimiento con una visión de beneficio social y para ello organizaron su legislación en el ánimo de asegurar el cumplimiento de los objetivos institucionales. En cuanto a México, a partir de la década de 1970 se asegura la institucionalización de la planeación urbana con la aprobación de la Ley General de Asentamientos Humanos, disponiendo la concurrencia de los gobiernos de la federación, las entidades federativas y los municipios en la materia. Pero son más importantes las reformas al artículo 115 de los años de 1983 y 1999. En ellas está el meollo del asunto. No obstante, y a pesar del entramado jurídico y normativo, en la práctica las acciones distan de ser ejercidas a cabalidad en las ciudades mexicanas. La planeación efectiva es técnica y política. México tiene una amplia tradición en la parte técnica, pero entonces, el problema es político y está vinculado al federalismo. Es ambiguo y difuso el marco jurídico para la toma de decisiones en materia de planeación urbana. Se considera que la cuestión de fondo es quién o bajo qué mecanismos, estipulados en la Constitución, se deben hacer los cambios de uso de suelo. En otras palabras la tarea es precisar en términos jurídicos el tema de la planeación urbana. Por lo tanto, es conveniente revisar el papel del Estado y la práctica del federalismo en la organización espacial de las ciudades procurando que la planeación del territorio siga siendo un mecanismo viable y eficiente para asegurar una gestión urbana con criterios de sustentabilidad.

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Otros títulos de la colección: Federalismo y Coordinación Metropolitana Dr. Roberto Arias de la Mora y Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez • La gestión del agua en el marco del Federalismo Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes y Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas • El asociacionismo entre estados en el Federalismo Dr. Alberto Arellano Ríos y Lic. Manuel Hernández González • Municipio y Federalismo fiscal Dra. Nancy García Vázquez

DIRECTORIO Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y presidente del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo Roberto López Lara Secretario General del Gobierno Javier Hurtado Director General del Instituto de Estudios del Federalismo Primera edición 2014 EDITOR RESPONSABLE Francisco Javier Jiménez Campos ARTE Y DISEÑO José Luis López González Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Juan Álvarez N° 2440 Colonia Ladrón de Guevara c.P. 44600 N° 5 El federalismo y la planeación urbana en México se terminó de imprimir durante el último trimestre de 2014, con un tiraje de 250 ejemplares. ISBN: 978-607-8136-19-3

n este cuadernillo los autores plantean que en el federalismo mexicano hay un federalismo de jure que funciona como un centralismo de facto. Con este planteamiento inicial se muestra de que la población urbana crece a ritmos acelerados y que las ciudades rebasan los límites municipales. Si bien dicho crecimiento urbano está determinado por las fuerzas del mercado inmobiliario, los autores intentan hacer una valoración de las fortalezas y debilidades de la planeación en el marco del federalismo en México.

Para lograr lo anterior, hacen un estudio comparativo entre Argentina, Brasil y Venezuela, los cuales comparten similitudes en tanto sistemas federales, junto con México, cuyo análisis se centra en el marco jurídico e instrumental de la planeación en México. En el documento se sostiene que aunque México fue pionero en materia de planeación urbana en América Latina, con las reformas al 115, que transfieren atribuciones y autonomía a los municipios, éstos no han logrado atender dichos preceptos por carecer del financiamiento, recursos y capacidad administrativa para cumplirlas. Sumado a la ambigüedad del marco constitucional, a los patrones de expansión desordenada y excluyente y la poca participación social. En esta tesitura, los autores proponen revisar el papel del Estado y la práctica del federalismo en la organización espacial de las ciudades.

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Cuadernos de Divulgación del Federalismo