Revista El Pacto by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

192 años de promulgada el Acta Constitutiva de la Federación y la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, a 159 del Constituyente de 1857 y a casi 100 del proyecto de reforma constitucional presentado por el General Venustiano Carranza Garza ante el Congreso de la Unión, resulta interesante hacer algunas reflexiones en torno a nuestro federalismo. Mientras que el Constituyente de 1824 retoma los principios autonomistas de Cádiz, y a pesar de cumplirse las profecías del padre Mier y la del obispo Portugal -uno opositor y otro recalcitrante federalista-, al llegar la década centralista (18361846) y la desaparición del Acta Constitutiva de la Federación dentro del texto de la Constitución de 1857, es hasta 1917 cuando se afianza nuestro estado federal. A la par, los federalismos del mundo, incluido el mexicano, persisten en el camino de su continua actualización; muestras inequívocas de avanzada son el caso estadounidense y el alemán. Por otro lado, desde la invasión napoleónica de 1808 España sigue inquieta, ahora lo es con las intenciones separatistas catalanas, rumbo que podrían seguir las otras 16 provincias autónomas. El carácter belicoso del hombre, que conduce a la necesidad de un pacto por la paz y defensa común -nos recuerda al Leviathan de Hobbes-, capaz de imponerse a todos para no autoaniquilarse, tan necesario en esta realidad mexicana al no contar con un pacto incluyente, y cuya norma rectora se ahoga en un mar interminable de reformas, sin límites, sin pesos ni contrapesos, arrastrando un déficit democrático y caminando en sentido diferente al federalismo. Hoy como ayer, cuando José de la Cruz publicó el Bando para el juramento de la reinstaurada Constitución de Cádiz, del 29 de agosto de 1820, de corte liberal y, tres años más tarde, cuando obligado por los aguerridos federalistas jaliscienses, el Congreso nacional se declara en favor del sistema federal, a menos de un año del centenario de nuestra actual Carta Magna, ¿los mexicanos queremos lo mismo? ¿En cada reforma constitucional se han armonizado los artículos 35, 41, 71, 72, 73, 74, 76 y 135, a los que se refiere en su artículo el Doctor José de Jesús Covarrubias? ¿Las innumerables modificaciones nos han conducido hacia un federalismo superior? De las 684 reformas que han sufrido los 136 artículos desde 1921 ¿Cuántas lo han sido a iniciativa de legisladores federales o locales? Y ¿Cuántas por iniciativa del Ejecutivo federal? Por otra parte, el importante aporte de Querétaro a los derechos sociales ¿sigue siendo vigente y compatible con las exigentes demandas en las numerosas concentraciones urbanas y en las grandes zonas despobladas, resultado de un modelo de desarrollo centralizador? ¿Es la única solución la figura del City Manager en las megaciudades? ¿Es el populismo democrático el sistema al que aspiramos? ¿Son transparentes los diversos órdenes de gobierno? Nuestros colaboradores ofrecen su perspectiva de análisis. Invitamos a participar al público en general con un texto que sea objetivo, no exceda las 2 mil 500 palabras (incluyendo pies de página, bibliografía y cuadros) y sea enviado al correo: inaotalt@hotmail.com a mediados de los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre de cada año. Adicionalmente comunicamos que el Instituto Nacional de Derechos de Autor (INDAUTOR) ha tenido a bien autorizar para nuestra revista EL PACTO el Número Internacional Normalizado de Publicaciones Seriadas (ISSN). M a r z o 2 0 16

Revista de información, Divulgación y Análisis del Federalismo Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” CONSEJO EDITORIAL Dra. Azul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Guadalajara Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara Dr. Roberto Arias de la Mora El Colegio de Jalisco Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Estado de Jalisco Mtra. Magdalena González Casillas Premio Jalisco de Literatura 2014 y ciudadana distinguida Dr. Javier Hurtado Politólogo de la Universidad de Guadalajara Lic. Xavier Garabito Tovar Ciudadano distinguido Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16 Lic. Pedro Vargas Ávalos Asociación de Cronistas Municipales del Estado de Jalisco A.C. , Año 5, N°17, marzo 2016, es una publicación trimestral

Editada y publicada por el Instituto de Estudios del Federalismo Domicilio de la publicación: Juan Álvarez N° 2440 Colonia, L adrón de Guevara, C.P. 44600, Municipio de Guadalajara, Jalisco. http://www.ief.jalisco.gob.mx Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx Editor responsable: Francisco Javier Jiménez Campos Arte y diseño: José Luis López González Corrector de estilo: Fanny Enrigue L ancaster Jones Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional de Derechos de Autor: 04-2014-102414264000-102 Número de Certificado de Licitud de Título y de Contenido: 16040 ISSN 2395-924X Teléfono: 01 (33) 30 30 18 00 Opción 1 y E xt. 50200 Impreso en: Impresos R evolución 2000 S.A. de C.V. Calle Libertad N°19 Colonia Centro C.P. 44100, Municipio de Guadalajara, Jalisco. Este Número se terminó de imprimir en el mes de abril de 2016, con un tiraje de 200 ejemplares. Los artículos firmados se consideran responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden con los puntos de vista del IEF. Se autoriza la reproducción parcial o total de los trabajos que aparecen en esta revista, siempre que se cite su procedencia y se envíe a este Instituto un ejemplar de la publicación en que éstos sean reproducidos. El material tomado de otras fuentes no puede reproducirse sin autorización. Toda solicitud al respecto deberá enviarse directamente a las fuentes respectivas.

Índice Reflexiones sobre el Federalismo Crisis en el Federalismo español. vientos autonómicos y la singularidad catalana como escusa secesionista

FABIÁN ACOSTA RICO

El Federalismo en el mundo La verdadera aportación del Constituyente de Querétaro al mundo ANDRÉS GARRIDO DEL TORAL

El Federalismo en la actualidad

El fenómeno metropolitano

Espacio Abierto

Pacto Federal JOSÉ DE JESÚS COVARRUBIAS DUEÑAS

El city manager y zonas metropolitanas OCTAVIO CHÁVEZ ALZAGA / JAIME VILLASANA DÁVILA

populismo democrático: el sistema político del siglo xxi

ANDRÉS VALDEZ ZEPEDA / DELIA H. HUERTA FRANCO / ERIKA Y. CAMACHO MURILLO

Temas Municipales Rendición de cuentas en los municipios.

Testimonios y Documentos Bando para realizar el juramento de la Constitución de Cádiz en la Nueva Galicia, publicado por José de la Cruz FABIÁN ACOSTA RICO

Un acercamiento desde los salarios de integrantes de los ayuntamientos ÓSCAR LÓPEZ CHAN

De Nuestra Biblioteca

Los gobernantes jaliscienses MAURICIO BERUBEN

Líderes del Federalismo Robert Schuman y la integración europea MAURICIO BERUBEN SANTANA Información Básica Político Electoral Municipal

Atemajac de Brizuela / Atengo FRANCISCO JIMÉNEZ

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Reflexiones sobre el Federalismo

Por: Fabián Acosta Rico*

CRISIS EN EL FEDERALISMO ESPAÑOL. Vientos autonómicos y la singularidad catalana como escusa secesionista

El ascenso demográfico y los sueños separatistas Algo de razón tiene el Doctor Angélico, Tomás de Aquino, al afirmar en su obra Opúsculo sobre el gobierno de los príncipes, que el oficio de gobernar recibe de Dios la mayor recompensa en el Cielo cuando los reyes lo ejercen con sabiduría y rectitud. Gobernar las pasiones demanda continencia y prudencia, pero mayor mérito conlleva velar por los demás salvado nuestro inercial egoísmo, de allí que responsabilizarse de las conciencias y voluntades de los prójimos es una misión que la Providencia reserva a muy pocos, diría el Aquinense. Reinar sobre miles nunca fue tarea fácil, pero gobernar una nación de decenas de millones sólo fue posible gracias al fortalecimiento administrativo y tecnológico de las estructuras de control y fiscalización de los estados. No obstante, la potencializada eficacia del Estado moderno resulta rebasada por los repuntes demográficos. La unilateralidad cultural impuesta por el paradigma filosófico racionalista sucumbe ante una pluralidad idiosincrática que subsistió, y ahora despunta, tras el repliegue de la civilización occidental. * Historiador AHJ.

| Crisis en el Federalismo español Fabián Acosta Rico

EL PACTO Como lo señala Samuel Huntington (2001), las disidencias culturales que en su aspecto minoritario, étnico-cultural, parecían condenadas a desaparecer en un mundo de sólo dos ideologías hegemónicas (capitalismo versus comunismo), reaparecen en el escenario de una postmodernidad cuyos centros de poder están cada vez más multisituados y diferidos. El debilitamiento del Estado moderno, aunado a su creciente incapacidad de tutela y protección, dan argumentos a las corrientes separatistas cuyos grupos étnicos o culturales agrupan poblaciones que igualan en número al de cualquier Estado-nación decimonónico; por ejemplo, México, en 1825, sumaba alrededor de 7 millones de habitantes, poblando un territorio casi dos veces mayor al actual; Escocia, en la actualidad, cuenta con poco más de 5 millones de habitantes; la nación kurda, un pueblo marginado y combatido por turcos e iraquíes, tiene una población estimada, repartida en varios países de Medio Oriente, de 40 millones, una cifra casi idéntica a la que habita España. Retomando las tesis de la filosofía política de San Tomás de Aquino, chico le queda el cielo a Xi Jinping, dada su responsabilidad de gobernar 1 mil 357 millones de chinos; esta cantidad de habitantes, a mediados del siglo XIX, estaba repartida en todo el mundo. Los estados megapoblados y multiétnicos se vuelven difíciles de administrar; sus

gobiernos con gran dificultad contienen el resurgir de tendencias centrífugas de carácter cultural y regional que pugnan, como en el caso de Cataluña y Escocia, por la autonomía y la independencia. Si nos enfocamos en la provincia autonómica de Cataluña, un somero cálculo nos basta para estimar que sus 7 millones y medio de pobladores bastan para apacentar el sueño separatista del ex presidente de su Generalidad, Artur Mas i Gavarró. Pasando de las ilusiones a la realidad, el proyecto de un Estado catalán independiente de España tiene a su favor la existencia de una lengua en activo, la maduración de un ethos o perfil idiosincrático del que despunta un orgullo nacionalista que raya en el chauvinismo, una economía robusta fundada en la producción industrial y en la extracción pesquera… Basta con mirar al Principado de Mónaco para demostrar que un estado, con voz y voto ante la ONU, no demanda un gran territorio; siendo muy austeros, con un par de millones de habitantes y una isla bastan para alimentar la ambición de Sancho Panza de gobernar una ínsula. El federalismo español y la crisis separatista catalana España desde la época del dictador Francisco Franco ha sufrido el separatismo vasco, y desde antes de la entrada del nuevo milenio, el partido Convergencia Democrática

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Reflexiones sobre el Federalismo

de Cataluña levantó la antes Bandera de los Reyes de la Corona de Aragón y apoyó la realización de un referéndum, en el 2014, para preguntarle a los catalanes si estaban a favor o en contra de convertir su comunidad autónoma en un nuevo Estado de la Unión Europea. La Constitución española de 1978, en su artículo 2 reconoce la existencia y los derechos de 17 comunidades autónomas, entre ellas Cataluña; en dicha repartición se parte del principio federalista de plasmar en la división político-geográfica de España las demarcaciones histórico-culturales con el propósito de respetar la pluralidad nacional, sin comprometer la unidad del Estado. Entonces ¿hay una o varias Españas? La respuesta no es fácil de contestar. La Península Ibérica ha sido cuna de varias naciones, entre ellas Portugal, que durante el reinado de Felipe II formó parte del Imperio español hasta que recuperó su independencia tras la firma del Tratado de Lisboa en 1668. Es una obviedad decir que la nación lusitana, desde siempre, se ha asumido como un estado libre y soberano. ¿Ocurre igual con aquellas, como Andalucía, Navarra, Galicia, Asturias… que se han mantenido casi toda su historia unidas, o subordinadas, a los reinos que en su momento fueron el núcleo político del Imperio español: Castilla y Aragón? Una respuesta

| Crisis en el Federalismo español Fabián Acosta Rico

para salirle al paso a los reclamos separatistas señala que España es una nación todavía en construcción que, durante la Guerra de Independencia (contra la invasión napoleónica en 1808) y la promulgación de la Constitución de 1812 o de Cádiz, dio sus primeros pasos rumbo a la unidad nacional (Martín Cubas & Pérez , 2013, pág. 4). Superado el centralismo impuesto por la dictadura franquista, el proyecto de unidad nacional se decantó, en la Constitución de 1978, por un modelo que le daba personalidad jurídica a los distintos pueblos españoles bajo la figura de comunidades autónomas. Los constituyentes debatieron e intentaron ponerse de acuerdo sobre una definición de federalismo que fuera concomitante con la prospectada en la Carta Magna de 1931 que dio, dicho sea de paso, banderazo a la Segunda República, cuya política interna propendió, en los hechos, más hacia la centralización o estado unitario, y dio observación, sólo por excepción, al autogobierno regional (Arbós Marín , 2006, pág. 36). El legislador Fraga Iribarne prevenía sobre los riesgos de sobrevalorar el modelo federalista, cuyo exitoso seguimiento en países como Alemania y Estados Unidos, no garantizaba ninguna idoneidad para España, dada la disparidad de contextos. En aquellas naciones el modelo federalista coadyuvó para unir colonias o, en su defecto, principados que de origen estaban divididos; en el caso de España el federalismo

EL PACTO puede obrar de manera contraria: para separar regiones que, a pesar de sus diferencias culturales, históricamente se habían mantenido agrupadas y en sinergia (Arbós Marín, 2006, pág. 39) De lo anterior se deduce que el Estado español tiene la prevalencia soberana sobre las regiones y que la identidad cultural e histórica de éstas no es lo bastante sustantiva para estructurar, a través de dicha identidad, algún derecho o reclamo a favor de la autonomía regional. El diputado Heribert Barrera, de Esquerra de Cataluña, esgrimió un argumento contrario, defendiendo un modelo más de tipo confederado o mínimamente federalista. Haciendo una reinterpretación del artículo 2 de la Constitución, señala que si a la letra éste dice que la soberanía reside en el pueblo español, si realmente estuviera a la medida de la realidad del país debería reparar en el carácter multinacional de España y de cómo su diversidad fundacional obliga a definir la soberanía como un elemento sustantivo de las partes, es decir, de los pueblos españoles que, voluntariamente, y sin perder su independencia y autonomía, deciden coaligarse y constituir un Estado (Arbós Marín, 2006, pág. 37) Las singularidades idiosincráticas, culturales, lingüísticas… crear un sentido de diferenciación que los lazos históricos de hermandad y solidaridad no difuminan ni sucumben ante lógica de un proyecto de integración, bajo la égida y pre-

valencia castellana, que culmina en la edificación de una patria común llamada España. Sin embargo, los partidarios de un federalismo vinculante y respetuoso, como Ramón Tamames Gómez discrepan y responden a las ínfulas culturales autonómicas, de catalanes y vascos, advirtiendo que las identidades regionales se gestaron, históricamente, no fuera sino dentro de la génesis y desarrollo del Estado español. Una Cataluña sola, independiente, jamás ha existido; desde sus orígenes formó parte de Aragón y después de toda España (Tamames, 2014, pág. 20) La geografía alimentó también una idea y un sentimiento de exclusión en los catalanes; hacia el norte su mirada topaba con los Pirineos. Al asomarse, allende sus montañas, la imaginación catalana sucumbe a la retrospectiva que la remonta a una época arcaica, medieval, cuando sus ancestros fueron súbditos del Imperio Carolingio. Imperio cuya extensión chocaba con la llamada también Marca española o Cataluña. Más allá de la Marca sólo quedaba el dominio, el reino de los infieles o seguidores del “falso profeta” Mahoma. Hacia el oriente les quedaba a los catalanes, diestros marineros, la Mare Nostrum, es decir, el Mediterráneo, cuyo encanto vino a menos con la amenaza turca; de tal suerte que la navegación enfiló, paulatinamente, desde el siglo

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Reflexiones sobre el Federalismo XVI, con rumbo al antes inexorable Océano Atlántico. Pero, remontando este constreñimiento geográfico, Cataluña procuró la integración con España:

Hasta el punto de que la historia económica común a lo largo de los siglos xviii al xx constituyó, prácticamente —sin que esa tesis se haya subrayado de manera suficiente—, una auténtica «colonización catalana» del mercado español, merced al proteccionismo arancelario, y también por obra y gracia del indudable espíritu emprendedor y de laboriosidad de las gentes del Principado. (Tamames, 2014, pág. 23) Partiendo del mismo recuento histórico, Josep Fontana no encuentra en el enlace económico catalán con el resto de España un signo de integración voluntario; lo interpreta más como una necesidad y a la vez una afirmación de su vocación económica, dada la disparidad entre los modelos de producción español y catalán. En el modelo impuesto por Felipe V a España privó la cautela respecto a la industrialización (germen de nuevas clases y de revoluciones). El soberano le apostó a la producción artesanal; mientras en Cataluña, siguiendo los pasos de Inglaterra y Holanda, avanzó la tecnificación y prosperaron las fábricas, cuyos productos tenían como destinatario natural los mercados espa-

| Crisis en el Federalismo español Fabián Acosta Rico

ñoles, tanto peninsulares como de ultramar (Fontana, 2013, pág. 2). Felipe V cimentó un estado despótico y absolutista donde no tuvo cabida ningún tipo de institución democrática. Las Cortes y la Generalidad, como fórmulas democráticas y de autogobierno respectivamente fueron abolidas. La lealtad otorgada por los catalanes a Carlos de Austria en la guerra de sucesión y la decisión de su Junta de brazos, o cuerpos parlamentarios, de continuar la guerra contra el nieto de Luis XIV, son interpretadas por Fontana como decisiones en las que Cataluña salió en defensa de sus derechos y libertades, plasmadas en sus constituciones locales; las antiguas leyes establecían un sistema de estamentos en el que todos los sectores sociales gozaban de representación y el resulta final era la unidad. Con el triunfo de Felipe V sobre su rival austriaco, se impuso en España el estilo despótico y centralista de los Borbón. Sin embargo no todo se perdió para Cataluña:

Se salvaron solamente el derecho civil catalán, por el miedo que tenían los vencedores de la confusión que pudiera crearse si lo anulaban. Y éste fue un hecho importante, porque revela la existencia en aquellos momentos de una sociedad en que las reglas que rigen las relaciones privadas –no solamente matrimonios y herencias, sino también los contra-

EL PACTO

tos, en todo lo que tiene que ver con la propiedad y el cultivo de la tierra— eran tan diferentes de las de la Corona de Castilla como para hacer imposible su sustitución. (Fontana, 2013, pág. 2) La Guerra Civil española reprodujo, en buena medida, lo acontecido durante la disputa por el trono entre Carlos y Felipe V. El bando republicano dio la batalla final al nacional o franquista en tierras catalanas, donde las clases obreras y patronales comulgaban, cultural e históricamente, con los ideales y con el inacabado proyecto político que sustentaba a la Segunda República. A Cataluña sus números demográficos le alcanzan para reclamar su independencia y el Estado español, como otros tantos, da muestra de debilidad política y económica al grado que resulta predecible el rompimiento paulatino de su unidad nacional. No obstante, una Cataluña independiente no tendría una membresía automática en la Unión Europea ni en la OTAN. Sin

olvidar que su próspera economía industrial depende en muy buena medida del mercado local o español. Los musulmanes españoles están dispuestos a respaldar los esfuerzos autonómicos catalanes; a cambio esperan que los independentistas cumplan su promesa de convertir la Gran Plaza de Toros de Barcelona en mezquita. ¿Caerá por fin la Marca Española en pos de un sueño de libertad y soberanía?

Bibliografía Aquino de, T. (2000). Opúsculo sobre el gobierno de los principes. México: Porrúa. Arbós Marín , X. (2006). Doctrinas constitucionales y federalismo en España. España: Universidad Autonoma de Barcelona. Fontana, J. (2013). España y Cataluña: trescientos años de historia. “España contra Catalunya: una mirada histórica (1714-2014)”. España: www.sinpermiso.info,. Huntington, S. (2001). Choque de civilizaciones . Argentina: Paidós. Martín Cubas, J., & Pérez , J. A. (2013). El Federalismo plurinacional ¿Fin de Viaje para el Estado autonómico? España: Díaz y Pons. Tamames, R. (2014). ¿A donde vas Cataluña? España: Ediciones Península.

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El Federalismo en el mundo

Por: Andrés Garrido del Toral*

LA VERDADERA APORTACIÓN DEL CONSTITUYENTE DE QUERÉTARO AL MUNDO

s común leer y escuchar que en el Constituyente de Querétaro se creó el derecho social, que la Carta Magna fue la primera de corte social en el mundo y que además en esta asamblea se inventaron los llamados derechos sociales, confundiendo también los conceptos de derechos sociales con garantías sociales. Todo esto trataré de aclarar en este humilde artículo, exponiéndome a la descalificación y a la crítica, porque lo que describo líneas arriba parece un dogma y considero que la ciencia ha avanzado gracias a las voces discordantes que de tarde en tarde aparecen en el escenario del mundo. Antes daré algunas notas sobre el desarrollo de esa asamblea constituyente, expresión del poder integrador del pueblo mexicano. Nada más propicio para hacer estas reflexiones que el marco del centenario de la Constitución de Querétaro. Me pregunto ¿qué fue lo que verdaderamente aportó la Asamblea Constituyente de 1916-1917 al mundo jurídico? Primero me abocaré a cons* Ex Director del Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro. Docente e investigador en la Universidad Autónoma de Querétaro.

| La verdadera aportación del Constituyente de Querétaro al mundo

Andrés Garrido del Toral

EL PACTO

truir un árbol conceptual donde desentrañe lo que entendemos por derechos humanos, garantías constitucionales, derechos sociales, derechos subjetivos públicos, garantías individuales, garantías procesales y garantías sociales. La mayoría de las constituciones occidentales reconocen los derechos humanos bajo la forma de un catálogo o una declaración de derechos y libertades fundamentales de la persona humana, si bien agrupan a éstos bajo rubros que ostentan distintas denominaciones como “declaración de derechos”, “garantías individuales y sociales”, derechos del pueblo”, “derechos individuales” e inclusive -las de más avance democrático- como “derechos humanos”, independientemente de los instrumentos procesales constitucionales que instituyen para hacer efectivos, defender o reparar la violación de éstos. Es inútil preguntarse la naturaleza o esencia jurídica de los derechos humanos porque su origen no fue legal sino filosófico, ético y ya después jurídico-político. Demostraré en este trabajo que más allá de posiciones iusnaturalistas o positivistas, los derechos humanos incluyen los derechos individuales y sociales protegidos por las garantías individuales y las sociales, y que la protección adjetiva, la más instrumental de las protecciones, está en las garantías procesales constitucionales. Derechos Humanos.- Este concepto es usado de manera distinta en diferentes ámbitos o dimensiones y depende del objetivo al que los usuarios aspiren al utilizarlo, ya que posee un carácter multidimensional pero también se enfrenta a enardecidas afirmaciones de relativismo cultural. Para empezar, encontramos la dimensión filosófica que se mueve en los campos de la axiología o de valores y que busca resolver el problema del concepto y fundamento racional de los derechos humanos. Es la dimensión original que surge de las teorías filosóficas-políticas de los siglos XVII y XVIII, en la perspectiva iusnaturalista-contractualista de autores como Thomas Hobbes, John Locke y Juan Jacobo Rousseau. En la dimensión política los derechos humanos adquieren un carácter ideológico –en las revoluciones francesa y norteamericana- en dos ámbitos espaciales de desarrollo: el nacional y el internacional, difundiéndose el primero a través de las declaraciones políticas del siglo XVIII y el segundo a partir de 1945, cuando se convierte esta dimensión en criterio de legitimidad de los estados modernos en la posguerra. El último ámbito, el jurídico, busca establecer principios de justicia y las garantías jurídicas para una efectiva aplicación y observancia de los derechos humanos. También se desenvuelve esta dimensión en los ámbitos nacionales e internacional. Aporta los estatutos técnicos e instrumentales para hacer efectivos aquellos derechos del hombre. Mario Álvarez propone como concepto de derechos humanos “Aquellas exigencias éticas de importancia fundamenM a r z o 2 0 16 |

El Federalismo en el mundo tal que se adscriben a toda persona humana, sin excepción, por razón de esa sola condición, sustentadas en valores o principios que se han traducido históricamente en normas de derecho nacional e internacional en cuanto parámetros de justicia y legitimidad política.”1 La noción derechos humanos llevó un tránsito histórico que va desde el ámbito filosófico a la dimensión política y de ahí al discurso jurídico. Que quede claro y allí sigo a Mario Álvarez con total convencimiento: el origen de la noción que aquí nos ocupa es filosófico y no jurídico.2 Es erróneo pensar que el objetivo de crear la noción de “derechos humanos” era el de construir un concepto jurídico. El fenómeno jurídico de los derechos humanos y su consecuente conceptualización jurídica es posterior a su concepción filosófica y política, insistiendo en que primero fue la de determinar sus causas y efectos y ya luego la de legitimar el poder político frente al gobernado, y hasta mucho tiempo después adquirió la dimensión de noción jurídica. En la teoría iusnaturalista los derechos humanos no son derechos en el sentido jurídico de la expresión sino exigencias, valores o atributos relativos a un nuevo ideal de persona. En la politización del concepto los derechos humanos tienen como características las de ser universales, absolutos, inalienables y eternos. La pregunta tradicional y reiterada es ¿Qué tipo de derechos son los derechos humanos? Mario Álvarez es contundente cuando argumenta que “Si los derechos humanos no son, en su noción filosófica y política sino exigencias éticas, carece de sentido preguntarse qué tipos de derechos son los ‘derechos humanos’.”3 Quiere decir que es inútil preguntarse la naturaleza o esencia jurídica de los derechos humanos porque su origen no fue legal sino filosófico, ético y ya después político. Desechada la pregunta por improcedente es mejor cues1 Álvarez Ledesma, Mario. Desarrollo histórico conceptual de los derechos humanos. U.A.Q. Comisión Estatal de los Derechos Humanos. México. 2001. p. 9. 2 Íbidem. p. 10. 3 Íbidem. p. 17.

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Andrés Garrido del Toral

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tionarse ¿Cuál es la figura o figuras jurídicas a través de las cuales se insertan o insertarán los derechos humanos en los ordenamientos de derecho positivo? O ¿Bajo qué estatuto técnico instrumental funciona la noción de derechos humanos en los ordenamientos jurídicos, vía su introducción en las constituciones y leyes nacionales y en los tratados y convenciones internacionales? A partir de la revolución de Independencia de los Estados Unidos de América y de la Revolución Francesa el derecho positivo busca hasta nuestros días consagrar e instrumentar las garantías que hagan efectiva y posible la cabal protección jurídica de los derechos humanos. Si éstos son los que el individuo posee por la sencilla razón de que es un ser humano, como habitualmente se les considera, entonces son detentados universalmente por todos los seres humanos. “En tanto derechos morales más elevados, regulan las estructuras y las prácticas fundamentales de la vida política y, en circunstancias ordinarias, tienen prioridad sobre otras demandas morales, legales y políticas. Estas dimensiones abarcan lo que denomino la universalidad moral de los derechos humanos.”4 Los derechos humanos lo mismo abarcan derechos subjetivos públicos que derechos políticos y derechos sociales; son prerrogativas morales del orden más alto y, sin embargo, por lo general se encuentran estrechamente relacionados con los derechos “inferiores”, paralelos o en la lucha por instaurar tales derechos.5 La lista de derechos humanos ha evolucionado y se ha ampliado, y continuará haciéndolo, en respuesta a factores tales como el cambio de ideas acerca de la dignidad humana, el ascenso de nuevas fuerzas políticas, los cambios tecnológicos, las nuevas técnicas de represión y hasta los triunfos pasados de los derechos humanos, lo cual permite que la atención y los recursos se reorienten hacia amenazas que antes no estaban reconocidas de manera adecuada o cuyo tratamiento resultó insuficiente. La expresión derechos humanos o derechos del hombre podrá entenderse como aquellos derechos que por antonomasia pertenecen a todo ser humano, independientemente de las particularidades accidentales de su posición en la sociedad. El identificar los derechos humanos con los derechos naturales o innatos implica la desventaja científica de adoptar la posición teórica en particular del iusnaturalismo; en cambio, al referirnos a derechos humanos tenemos la ventaja de evitar referencias a alguna posición teórica en particular. La expresión “derechos individuales” es más restringida que la de derechos humanos, pues 4 Donnelly, Jack. Derechos humanos universales en teoría y en la práctica. Segunda Edición. Gernika. México. 1998. p. 11. 5 Íbidem. p. 28. M a r z o 2 0 16 |

El Federalismo en el mundo sólo implica las facultades que corresponden al hombre en su esfera individual, mientras que la expresión derechos humanos abarca también las facultades que se derivan de la naturaleza social de los hombres. Garantías.- Según el Diccionario de la Lengua Española, es la acción y efecto de afianzar lo estipulado. Los derechos de garantía serán, en consecuencia, los que derivan de dicha acción de protección o blindado. En la ciencia jurídica, este vocablo se originó en el derecho privado pero pasó al derecho público como creación institucional de los franceses y de ellos la tomaron los demás estados nacionales para sus constituciones en el siglo XIX. Garantías constitucionales, adjetivas y sustantivas.- El concepto garantía en derecho público ha significado diversos tipos de seguridades o protecciones a favor del gobernado frente al poder público que lo gobierna. Comparto la afirmación de Isidro Montiel Duarte cuando asevera que “todo medio consignado en la Constitución para asegurar el goce de un derecho se llama garantía constitucional, aún cuando no sea de las individuales”.6 Ya desde el siglo XIX el estudioso mexicano Montiel alcanzaba a diferenciar que no sólo había garantías individuales sino también otro tipo de protecciones, como las procesales, verbigracia en su tiempo, el juicio de amparo surgido en 1840 en Yucatán, creado a nivel nacional en 1847 y perfeccionado en la Constitución de 1857. Para José Luis Soberanes, las garantías constitucionales son “el conjunto de instrumentos procesales, establecidos por la norma fundamental, con objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un órgano de autoridad política.”7 Para los doctrinarios alemanes son aquellos derechos que sin ser estrictamente constitucionales – 6 Montiel y Duarte, Isidro. Estudio sobre garantías individuales. Edición de la Facultad de Derecho de la UNAM. México. Facsímil de 1873. 1982. p 25. 7 Soberanes Fernández, José Luis. “Garantías constitucionales” en Diccionario jurídico mexicano. UNAM / Editorial Porrúa. México. 2005. p. 1792.

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Andrés Garrido del Toral

EL PACTO

por no ser derechos humanos ni parte de la estructura del Estado- el Poder Constituyente ha considerado conveniente incluir en la ley suprema para darles mayor solidez y garantizarlos mejor. Indudablemente, la principal aportación del Constituyente de Querétaro al mundo jurídico no fue la creación del derecho social y digo que no se creó en Querétaro el derecho social ni los derechos sociales porque las primeras normas de este tipo se expidieron en la Alemania del Káiser Guillermo con la asesoría del canciller Bismarck entre 1869 y 1881, cuando intentan frenar al movimiento obrero alemán, al mismo tiempo que le otorgaban la legislación social más avanzada de su tiempo para atraerlos a su autoritario régimen.8 En estas normas prusianas, no sólo había derechos sociales sino también garantías sociales como el seguro social, inventado por este gobierno. Si definimos al derecho social como el conjunto de normas jurídicas que tienen como objeto la tutela o protección de los derechos de los miembros de las clases sociales económicamente débiles, pues México no fue la cuna de los mismos, ya que Alemania e Italia habían expedido y estudiado con mucha anterioridad normas de ese tipo.9 Recordemos que Ignacio Ramírez, “El Nigromante”, como diputado constituyente en el Congreso de 1856-1857 había propuesto a la asamblea derechos a favor de campesinos, indígenas y obreros mexicanos, pero que la tendencia liberal de la mayoría de los integrantes de ese órgano deliberativo las desechó, pudiendo haber ahorrado a México la sangre derramada en la Revolución de 1910 en adelante. Argumentan algunos que en Querétaro se constitucionalizaron por primera vez derechos sociales: yo les contesto que no, que eso ocurrió en Alemania primero y luego en Italia, aunque de manera muy tímida, en preceptos aislados de las constituciones de sendos estados nacionales y agrego que en la vieja Inglaterra de la primera Revolución Industrial también hubo algunas normas laborales protectoras. Es decir, no encontramos en esos ejemplos de cartas constitucionales un catálogo vigoroso de derechos sociales como en el caso de la Constitución Mexicana de 1917, pero sí algunas normas de derecho social. Los derechos sociales los definimos como prerrogativas y pretensiones de carácter económico, social y cultural, reconocidas al ser humano, individual o colectivamente considerado. También se les puede encontrar como 8 De la Cueva, Mario. El nuevo derecho mexicano del trabajo. Tomo I. 13ª. Edición. Editorial Porrúa. México. 1993. pp. 18-19. 9 El corregidor de letras de Querétaro, Lic. Miguel Domínguez, expidió unas ordenanzas a favor de los obreros de los telares, trapiches y obrajes en que laboraban en condiciones infrahumanas, mismas normas que no fueron ratificadas por las autoridades indianas y le costó al corregidor la suspensión en su cargo. M a r z o 2 0 16 |

El Federalismo en el mundo derechos económicos y culturales, aunque no se deben confundir con las llamadas garantías sociales, de las que me ocuparé más adelante por ser también garantías constitucionales. Estos derechos sociales surgen de manera muy tímida –repito- en la legislación alemana y en las leyes secundarias italianas de finales del siglo XIX, aunque de una manera mucho más pírrica, también alcanzaron estas dos naciones a introducir en sus constituciones de manera aislada algún derecho social que en nada se compara al caso mexicano de 1917, donde la timidez no tuvo lugar y la constitucionalización de derechos y garantías sociales fue abundante y no solamente en el aspecto de tutelar los derechos económicos, sociales y culturales de los más desprotegidos económicamente considerados, sino que además de proteger y tutelar se les reivindicaría en lo individual y en lo colectivo como es el caso de los indígenas, pueblos de indios, campesinos, comunas y ejidos sobre la propiedad de tierras, aguas y bosques. El auge de este tipo de derechos tuvo lugar después de la Primera Guerra Mundial en que Rusia, China Popular, la República de Weimar y el propio Tratado de Versalles copiaron y adaptaron para sus propias necesidades el modelo de la Constitución de Querétaro de 1917. Nos dice el jurista Jesús Rodríguez que los derechos sociales tienden a proteger a la persona humana como integrante de un grupo social, pero de manera individual o colectiva pueden las personas exigir al Estado determinadas prestaciones positivas.10 De ahí que puede decirse que, a la inversa de las mal llamadas garantías individuales que limitan la acción del Estado constriñéndolo a respetar la esfera jurídica del gobernado, los derechos sociales conllevan obligaciones de hacer para el Estado a favor de todos y cada uno de los miembros de la colectividad. Los derechos que se tutelan y reivindican ya no son entonces los del individuo en abstracto, sino los de una clase o categoría de individuos para cuya realización se requiere de la intervención reguladora del aparato estatal. Se pueden dividir estos derechos en nacionales e internacionales, pero la pretensión de exigibilidad individual y colectiva de un derecho social internacional no es inmediata ya que se encuentran en instrumentos de solidaridad y cooperación internacional concretados en programas cuyo incumplimiento solamente tiene sanción moral. Un ejemplo es la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. En el caso mexicano los encontramos como el derecho al y del trabajo, el derecho de sindicación, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho a la alimentación, el derecho a la cultura 10 Rodríguez Rodríguez, Jesús. “Derechos sociales”, en Diccionario jurídico mexicano. UNAM / Editorial Porrúa. México. 2005. p. 1276.

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Andrés Garrido del Toral

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y educación, el derecho a la reproducción, el derecho al consumo y los derechos de los minusválidos, de la familia, de la mujer y de la niñez. Sostengo que no podemos confundir los derechos sociales con las garantías sociales, y voy a tener problemas para encontrar una buena definición de este concepto porque los grandes tratadistas usan como sinónimos los conceptos de garantías sociales y derechos sociales; pero si me voy a la metodología usada cuando diferencio los derechos subjetivos públicos y los derechos humanos de las mal llamadas garantías individuales (mejor llamarlas garantías del gobernado), tengo que llegar a la conclusión de que las garantías sociales son los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivos los derechos sociales de las personas consideradas en lo individual o colectivamente. Es decir, una cosa es el derecho social sustancial como el derecho al y del trabajo digno, y otra muy diferente es la garantía que existe para proteger o reivindicar ese derecho inherente que es parte pero no el todo de la garantía. Aquí la relación de supra a subordinación no es jurídica como en las garantías del gobernado, donde están en la relación jurídica el particular y el Estado. Aquí la relación de supra a subordinación es en el campo económico donde un individuo, grupo o empresa tiene el capital y el trabajador, obrero o campesino sólo tiene la fuerza de su trabajo individual. Un ejemplo de garantía social sería la huelga, la que tiene como objetivo el defender o aumentar los derechos laborales de los trabajadores. Otro ejem-

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El Federalismo en el mundo plo sería que el derecho social de educación laica y gratuita se encuentra respaldado por la garantía social de centros educativos públicos. También considero garantías sociales al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Infonavit, al ISSSTE y a las declaraciones de Rectoría Económica y de Planeación Democrática, en los artículos 123, 25 y 26 constitucionales respectivamente, ya que buscan regular con un sentido de mejoría social integral las relaciones económicas. Son al fin de cuentas ejemplos de que no se trata igual a los desiguales porque sería una injusticia. Con estas herramientas se quiere llegar a la justicia social tratando desigual a los desiguales. Advierto que esta definición a la que me atrevo tiene mucho de procesal o adjetiva, pero alguien tiene que poner una alerta a esta confusión entre derechos y garantías sociales. Alguien que alcanza a diferenciar ambos conceptos –aunque no de manera tajante- es el jurista Diego Valadés, al definir a las garantías sociales como “Las disposiciones constitucionales que establecen y regulan los derechos y prerrogativas de la sociedad en general o de grupos humanos en especial, conforme a criterios de justicia y de bienestar.”11 Parece que el único que alcanza a desentrañar los elementos de las garantías sociales es el doctor Ignacio Burgoa cuando argumenta que: Al igual que la garantía individual, la garantía social también se revela como una relación jurídica, mas los elementos distintivos de ambas difieren. De sus antecedentes históricos se advierte que determinadas clases sociales, colocadas en una deplorable situación económica, exigieron del Estado la adopción de ciertas medidas proteccionistas, de ciertos medios de tutela frente a la clase social poderosa. Por ende, al crearse dichas medidas por el Estado… al establecerse las garantías sociales, que es como jurídicamente se denomina a estos medios tutelares, se formó una relación de derecho entre los grupos favorecidos o protegidos frente a los que se implantó la tutela.12 11 Valadés, Diego. “Garantías sociales” en Diccionario jurídico mexicano. UNAM / Editorial Porrúa. México. 2005. p. 1804. 12 Burgoa, Ignacio. Diccionario jurídico mexicano. p. 200.

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Los elementos de una garantía social son: a) Sujetos: el trabajador y el capitalista, individual o colectivamente considerados; b) Objeto: Preservación o reivindicación de los derechos de los económicamente débiles; c) Principio de supremacía constitucional de las garantías sociales por estar directamente insertadas en el texto de la Constitución General; d) Situación y función del Estado en relación con las garantías sociales: El Estado vela por el cumplimiento de todas las modalidades jurídicas y económicas de la relación de derecho en que se ostentan las prerrogativas sociales. Mediante esta injerencia, el poder estatal se entremete en las relaciones específicas de trabajadores y capitalistas y elimina el principio de la autonomía de la voluntad y el de la libre contratación, en el sentido de que las autoridades estatales actúan imperativamente para aplicar las garantías sociales previstas en la Constitución y no permitan ningún menoscabo o reducción a los derechos y obligaciones que de ésta surgen para el desvalido y el capitalista, respectivamente, sino un mejoramiento de las condiciones del trabajador. Cabe mencionar que el Estado también goza de la facultad de fiscalización suficiente para hacer cumplir las garantías sociales. El maestro Juventino V. Castro diferencia entre derechos sociales y garantías sociales cuando afirma que: …parece ser que frecuentemente se le da el mismo contenido a los derechos sociales que a las garantías sociales… Estamos de acuerdo en que la confusión pone de manifiesto el equívoco en el uso del concepto garantías –para referirse a ciertos derechos destacados-, cuando que la garantía en realidad es un instrumento procesal que permite el aseguramiento de los derechos reconocidos… 13 Concluyo afirmando que la obra magna del Constituyente de Querétaro no fue la invención ni del Derecho Social, ni de los derechos sociales ni de las garantías sociales; y digo que no, porque eso lo crearon en la Inglaterra industrial de principios del siglo XIX y la Alemania de Bismarck y el Káiser Guillermo I entre 1869 y 1881. La gran obra de la Asamblea de 1916-1917 en Querétaro fue el transformar el derecho social de simple tutor a un derecho tutelar y reivindicador de los derechos sociales, y a llevar por primera vez en el mundo garantías sociales a una constitución, rompiendo los viejos paradigmas liberales de que las constituciones sólo debían integrarse por garantías del individuo y parte orgánica. 13 Castro y Castro, Juventino V. Lecciones de Garantías y Amparo. Tercera edición. México. 1981. pp. 27-28. M a r z o 2 0 16 |

El Federalismo en la Actualidad

Por: José de Jesús Covarrubias Dueñas*

PACTO FEDERAL I. CONCEPTOS 1. Pacto. Aristóteles señalaba que las normas son el producto de una convención, en el caso de las normas relativas al Estado, de una convención pactada, que la realiza el Zoón Politikón, el animal político o social; así, el hombre, al agruparse, creaba la polis o ciudad, que es el nombre que los griegos le dieron a su agrupación o a su organiza-

ción humana, que ahora señalamos como un ente político (Cfr. Aristóteles: Política). A partir de dichas ideas, Aristóteles y Platón, con sus diálogos como el de La República o de lo Justo, entre otros, establecieron las bases del Estado, todavía vigentes, como lo son, entre otras: la polis o ciudad; las diferentes formas de organización política, como lo son la monarquía, la aristocracia y la re-

* Docente e investigador SNI nivel I, adscrito al Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH). Doctorado en Derecho, línea de investigación: Ciencias Sociales. Encargado de la Dirección General del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”

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pública, mismas que degeneran en formas impuras, que son la tiranía, la oligarquía y la democracia o demagogia. Según fuesen formas puras o impuras, dependía de que los gobernantes se dedicasen al servicio del bienestar público o social, de aquí que se necesitasen los dirigentes más perfectos o los aristos, propuesta todavía vigente (Cfr. Platón: La República o de lo Justo). Con dichas bases, Hobbes, siguiendo a Plauto, señaló: homo homini lupus (el hombre es el lobo del hombre); por ello, enfatizaba Hobbes, el hombre es belicoso, tiene necesidades y cuando existen dos o más personas con las mismas necesidades, entonces se provocan las guerras, de aquí que el estado natural del hombre es la guerra, pero si de manera permanente sigue en belicosidad, entonces se autoaniquilará; por ello, debe pactar para la paz y la defensa común, lo cual no será aceptado de manera pacífica por todos, entonces, se debe crear un Leviathan o ente con el suficiente poder para imponerse a todos, que pueda vencer a cualquier persona, por tanto, someterlo al orden, que el interés supremo al individual, así, la sociedad civil debe mandar (Cfr. Hobbes, Tomás: Leviatán o la materia, forma y poder de una República Eclesiástica y Civil).

Locke le da la forma a dicho Pacto, a través de la Monarquía Parlamentaria, con los antecedentes de la Carta de Juan sin Tierra de 12 de junio de 1215, misma que es el inicio de luchas del pueblo inglés por acotar, disminuir o aminorar el poder de los déspotas o tiranos, quienes usaban apotegmas como The King do not can wrong (El Rey no se equivoca), en el entendido de que el Rey era amo y señor de personas, tierras y todo lo que se encontraba bajo su territorio o dominios. Entonces, Locke siguió dicha línea y se determinó que el Rey o la Reina, reinan, pero no gobiernan, tarea del Parlamento, así como la de expedir las leyes, bases y pactos que siguen siendo vigentes (Locke, John: Ensayo sobre el Gobierno Civil). En dicha línea, Rousseau, expresaba que la idea del soberano, manejada por Juan Bodino en sus libros sobre la República, donde se legitimaba al soberano, entendido como el Rey, da una giro. La idea no era nueva, ya se expresaba en siglos anteriores: Vox populi, vox dei (La voz del pueblo, es la voz de Dios), lo que debía ser, entonces, es que el pueblo mandase, lo cual se tenía que pactar. Así es como la idea de lo super supra y omnis, el poder supremo o lo todopoderoso, se traslada al pueblo, a la gente, a la raza y se señala que la soberanía es sagrada,

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El Federalismo en la Actualidad donde se cree que el pueblo manda, es libre y decide sus gobernantes y la forma de su gobierno (Cfr. Rousseau, Juan Jacobo: El contrato social o principios de derecho político).

inalienable, imprescriptible e indivisible, tal como se registra en nuestra Norma Rectora o Constitución, que expresa: “La Soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, el pueblo tiene, en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno” (artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Entonces comienza a cambiar la concepción de un régimen de gobierno monárquico a uno republicano, cuya base era el poder del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, así, se fueron gestando los primeros entes políticos desacralizados, se comenzó el laicismo del Estado con el advenimiento del capitalismo, 22

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2. Federal. La palabra proviene del latín foedus (pacto, alianza) y es como se califica al Estado, ente que deriva de la polis, civitas, municipium, Respubliche, dello stato, por mencionar algunas formas en que ha venido evolucionando dicho ente (Cfr. Covarrubias, Dueñas, José de Jesús: El Paradigma de la Constitución. México, 1917–2010, Porrúa, tercera edición, México, 2010). Así, decir pacto federal, podría ser, en un sentido estricto de etimología, reiterativo; por ello, debemos de analizar la evolución histórica de dicho término, de manera brevísima. Los antecedentes del federalismo, se consideran desde los griegos, cuando se agrupan Atenas, Esparta y las demás polis para defenderse de ataques de otros pueblos poderosos: la Liga del Peloponeso; lo mismo hicieron en Europa central con la Confederación Helvética, desde el Siglo XVII, que todavía existe con su estructura de Confederación, cantones y municipios, gran ejemplo o paradigma federal; lo mismo fue la evolución de la Liga Hanseática y de ahí a la Bundesrepublik Deutschland (República Federal Alemana), que

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a inicios del Siglo XIX, se conforma con un grupo de reinos y principados, hoy sigue con su federalismo y es el motor de la Unión Europea, el proceso de integración más sólido en la planeta, en todos los sentidos y un paradigma que oscila entre lo federativo y otros esquemas más liberales (Cfr. Covarrubias Flores, Rafael: La Sociología Jurídica en México, una aproximación, Universidad de Guadalajara, Jalisco, México, 1997). Sin lugar a dudas, con dichas bases se fundó la primera República, a través de un Pacto Federal, se cristalizó el 17 de septiembre de 1787 y se constituyó el primer Estado Federal en el planeta: United States of America (Estados Unidos de América), paradigma de Estado Federal vigente, sólo han tenido una Constitución, con XXVII enmiendas al día de hoy, con lo que está claro su proyecto político, su organización y que su forma de gobierno fue como lo dicta la nomología, acorde a sus necesidades y problemática (Cfr. Miranda Torres, Roxana Paola: La nomología de las comunidades precuauhtemicas o preibéricas en México. Siglos XV a XXI, Congreso del Estado de Oaxaca, México, 2008). II. PROBLEMÁTICA Así, se planteó la forma del Estado Federal, paradigma que fue copia-

do por nuestro país, sin considerar o estudiar, a través de la nomología, sus necesidades, problemática y caso específico, como de alguna manera lo hizo el genio jurídico más grande de México en el Siglo XIX: Josef Mariano Fausto Andrés Otero Mestas, quien nació en la ciudad de Guadalajara el 4 de febrero de 1817 y murió el 31 de mayo de 1850 (Cfr. Otero, Mariano: Ensayo sobre la verdadera cuestión social y política que se agita en la República Mexicana, 1842). Es claro que en nuestro país, por diversos problemas, no hemos podido realizar un pacto incluyente, que abarque todos los espectros sociales, los valores, principios e intereses del pueblo mexicano y sobre todo, que se respete por todos, dado que hemos tenido muchísimas propuestas de pactos, constituciones o norma rectoras y en nuestros días seguimos discutiendo, reformando y cambiando la Constitución, según convenga a los intereses de unos cuantos o a los poderes de facto o de hecho, que es el capital en su máxima expresión (Cfr. Covarrubias Dueñas, José de Jesús: La Sociología Jurídica en México, Porrúa, cuarta edición, México, 2015, p. 305 y ss.). Ejemplo claro de lo anterior, es el hecho de que nuestra Constitución ha tenido muchísimas reformas, de toda índole, que si analiza-

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El Federalismo en la Actualidad mos dichos cambios a la luz de del federalismo, que lo debemos entender como una forma de organización del Estado y por ende, del Gobierno, tal como lo señala el capítulo primero del título segundo de nuestra Norma Rectora o Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM: De la Soberanía Nacional y de la Forma de Gobierno, artículos 39, 40 y 41 constitucionales). Como sabemos, se establece que la soberanía nacional es del pueblo, el pueblo tiene, en todo tiempo, el sagrado, inalienable, indivisible e imprescriptible derecho de establecer, mediante el pacto o contrato social, su Constitución o Norma Rectora; de igual forma, el pueblo tiene, siempre, el derecho de modificarla, así como de elegir, de manera libre, expresando su libertad política, a sus gobernantes (Cfr. Artículo 39 CPEUM). Asimismo, nuestra Norma Rectora, señala que el pueblo mexicano, en uso de su soberanía o libertad política, determinó pactar, para constituirse en una República, representativa, democrática, laica y federal; resultante del contrato o acuerdo suscrito por los entes federados, que son libres y soberanos en su régimen interior, los cuales crearon una superestructura denominada Federación, la cual se rige por la Ley Fundamental o Norma Rectora (Cfr. Artículo 40 CPEUM).

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Enseguida, nuestra Carta Magna expresa que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión o Federales y en su caso, por los de los entes federados, en los términos del Pacto Federal. Asimismo, se estipula que no deberán reunirse dos o más poderes en uno solo y el Poder Legislativo en una sola persona o corporación, salvo las facultades extraordinarias establecidas por la Norma Rectora al Poder Ejecutivo Federal, en los casos previstos por los artículos 29 y 131 de la propia Ley Fundamental (Cfr. Artículos 41 con relación al 49 CPEUM). Por lo anterior, es claro que nuestra Norma Rectora no se cumple en cuanto al Pacto Federal, dado que si nuestra CPEUM se reforma de manera interminable, sin límites, sin pesos ni contrapesos (check and balances), entonces nos encontramos en la situación de que los poderes de hecho o de facto, mismos que influyen y determinan a quienes integran los poderes formales, pueden cambiar la Norma Rectora y las demás conforme a sus intereses, conveniencias, negocios o asuntos de sus empresas, no conforme al Pacto Federal, como a continuación se enunciará un brevísimo ejemplo (cfr. Covarrubias Dueñas, José de Jesús: El Paradigma de la Constitución. México 1917–2010, Porrúa, tercera edición, México, 2010).

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III. CASOS EN MÉXICO Caso 1. Reformas a la CPEUM. Como sabemos, para reformar nuestra Norma Rectora o Constitución, se deben armonizar los artículos 35, 41, 71, 72, 73, 74, 76 y 135, de manera principal, de nuestra Ley Fundamental. Sin embargo, existen problemas muy serios, desde el año de 1921, cuando comenzaron las reformas a nuestra Norma Rectora, se impulsaron, casi todas, desde la Presidencia de la República, la que entonces tenía un control, casi absoluto del Congreso Federal; por tanto, era casi imposible que los legisladores federales y los locales, negaran su voto aprobatorio a una iniciativa presidencial, así, nuestro máximo legislador de la Norma Rectora, ha sido el Ejecutivo Federal en turno. Es claro que muchas de las propuestas del Presidente de la República han sido muy positivas, como la iniciativa presentada por el entonces mandatario Don Adolfo Ruiz Cortines, en el sentido de la igualdad política entre las mujeres y los hombres, publicada en el DOF el 17 de octubre de 1953 y que modificó los artículos 34 y 115–

I de la Norma Rectora, sin lugar a dudas, una reforma muy pertinente, útil, necesaria y actual. Otras reformas pueden ser más polémicas y discutidas, como la iniciativa enviada por el entonces Presidente de la República el 7 de noviembre de 1991, la cual fue aprobada y publicada en el DOF el 6 de enero de 1992, por la cual se modificó el artículo 27 de la Constitución en el sentido de que los ejidos y las comunidades originarias o autóctonas, mal denominadas indígenas, podían privatizar su propiedad social, asunto polémico hasta nuestros días. Por lo anterior, consideramos que las iniciativas también deben ser presentadas por la ciudada-

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El Federalismo en la Actualidad nía, lo cual apenas acaba de ser aprobado en el DOF el 9 de agosto de 2012 (ampliada, conforme al DOF el 10 de febrero de 2014), iniciativa presentada por el PRD, denominada democracia participativa, en la cual se adicionaron las fracciones séptima y octava del artículo 35 en el sentido de que la ciudadanía puede presentar iniciativas populares y se pueden someter a consulta de la sociedad civil determinadas acciones o propuestas de los poderes formales, lo cual hasta nuestros días no ha ocurrido. Así, podemos afirmar que la mayor parte de las reformas realizadas a nuestra Carta Magna o Constitución, han sido llevadas a cabo por los poderes de hecho, por el Ejecutivo Federal y por los partidos hegemónicos, no podemos señalar que hayan sido propuestas por legislaturas locales, por excepción o mucho menos a iniciativa popular (Cfr. Covarrubias Dueñas, José de Jesús: Dos Siglos de Constitucionalismo en México, Porrúa, segunda edición, México, 2014). Además de lo anterior, es claro el hecho de que dichas reformas se han aprobado por Congresos Federales no completos o integrados por la asistencia de la mayoría efectiva de diputados y senadores respectivos, lo cual nos arroja un déficit democrático, hecho al cual debemos

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añadir que en las legislaturas locales, las reformas a la Norma Rectora o Constitución de la República, se someten al pleno como cualquier otra reforma local, no existen mayorías calificadas para la aprobación de la reformas de la Constitución de la República en las legislaturas locales, lo cual amplía el déficit democrático y para concluir, tampoco, dichas reformas a nuestra Carta Magna fueron sometidas al plebiscito o al referendo del pueblo de México; por tanto, consideramos que dichas reformas, en gran medida no cuentan con el consentimiento de la raza en los términos del artículo 39 CPEUM y además, en muchísimas, podemos advertir que no existe el espíritu federalista, como serían los casos del artículo 73 CPEUM, que son las facultades del Congreso Federal, y el artículo 96, en el sentido de cómo se ha variado la forma de elegir a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como dos claros ejemplos de que hemos venido caminado hacia un centralismo, dejando el espíritu federal en la Ciudad de México, en los centros de poderes políticos que dependen de los económicos, cada vez más poderosos y extranjeros, ajenos a nuestras necesidades y problemas.

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CONCLUSIONES Primera. Se deben replantear las formas en que se modifique nuestra Constitución o Norma Rectora, con mayor apertura a las instancias locales, Congresos, municipios, comunidades autóctonas o pueblos originarios, diversos espectros sociales: públicos, privados, sociales y, en general, a la sociedad civil. Segunda. Si bien es cierto que dentro del artículo 40 CPEUM nos definimos como República Federal, determinar si estamos ante la forma del Estado y de Gobierno con un proyecto político, económico y social definido, un paradigma establecido a corto, mediano y largo plazo, que sea objetivo en acciones y objetivos concretos a través de la planeación democrática, conforme a los artículos 25 y 26 CPEUM, misma que deberá ser evaluada por todos los espectros sociales. Tercera. Dentro de las celebraciones del Centenario de la Constitución de la República y del Estado de Jalisco, convendría analizar, evaluar, someter a consulta pública nuestro modelo constitucional, federal, institucional y demás normas entendidas como los grandes receptáculos que deben proteger los valores, principios e intereses más trascendentes de la República, maravilla pluricultural y plurinormativa. PROPUESTAS 1. Mediante la nomología, estudiar los valores, principios e intereses de los diversos grupos y espectros sociales del Estado y de la República, para advertir si nuestras Normas Rectoras o Constituyentes son pluriversales, incluyentes y reflejan las aspiraciones políticas, económicas y sociales del pueblo. 2. Convocar a foros de análisis sobre la eficacia y el sentimiento, de si nuestras normas, en general, y en especial las Normas Rectoras son justas, si el pueblo siente que dichas normas son producto de sus necesidades y problemática o se ven como documentos ajenos a sus valores, principios e intereses partir de dicha idea o concepto su apatía. 3. Involucrar a la ciudadanía en el conocimiento de nuestra historia, instituciones, normas rectoras y de cómo sí pueden participar en la elaboración de los diseños institucionales conforme a sus necesidades y para tratar de resolver sus problemas, tareas de todos.

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El fenómeno metropolitano

Por: Octavio Chávez alzaga* Jaime Villasana Dávila** EL CITY MANAGER Y ZONAS METROPOLITANAS Breves sobre el origen del City Manager y figuras derivadas El City Manager, que traducido literalmente al español significa Gerente de Ciudad, es una figura administrativa que ha dado vida a otras similares y que desde hace más de 100 años viene generando resultados en aquellos países donde actualmente opera como Canadá, Chile, Perú, EE.UU, Australia, India, Honduras, Inglaterra, entre otros. Su origen paulatino se debe principalmente a los momentos de crisis sociales, gubernamentales y políticas que vivieron ciudades hace poco más de un siglo y en las cuales se reclamaba una manera profesional de operar a la ciudad. En consecuencia, la operación debe ser realizada por profesionales, entendiéndose “profesionales” como aquellos que cuentan con las competencias concretas para ello, más allá de la voluntad y/o preparación o experiencia general. El City Manager no es un cargo, título o una figura más. Tampoco se trata del Director de Planeación o Secretario de Gobierno, como muchos quieren etiquetarlo. Visualizarlo de esta manera es simplificar todo un modelo que requiere de lineamientos específicos y claros, liderazgo político, capacidades técnicas, mando sobre casi todas las áreas administrativas y una nueva forma de operar un gobierno. De hecho el City Manager da vida a la forma de gobierno Council-Manager

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Octavio Chávez Alzaga / Jaime Villasana Dávila

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(Concejo-Gerente) en la que los miembros del Concejo (municipal o de la ciudad) poseen funciones y atribuciones similares a las de los regidores del Ayuntamiento en el municipio mexicano. El mayor cambio ocurre con el Alcalde (Presidente Municipal), cuyas responsabilidades ejecutivas, y sobre todo las operativas, ahora descansan mayormente en un City Manager1. El City Manager, una figura creada y adoptada por primera vez bajo el esquema actual en Staunton2, Virginia en 1908, ha evolucionado con el paso de los años dando origen a otras figuras híbridas como la del City/Municipal Administrator (Administrador de Ciudad o Municipal), que es la común en los países latinoamericanos. Lo cierto es que un Manager (Gerente) y un Administrator (Administrador) no son lo mismo pero sí similares3. En la actualidad existen diversos grados de “pureza” tanto del Manager como del Administrator, pues cada ciudad/municipio y en cada país se adopta de acuerdo a las realidades, las competencias y la autoridad que se quiera otorgarle a la figura. La figura en México La lógica de diferenciar lo técnico de lo político dentro de los gobiernos municipales en México data al menos de 1994. En aquel año, la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional en el Congreso de Nuevo León, manifestó públicamente su interés por presentar una iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Municipal para introducir la figura del Administrador o Gerente Municipal4. La figura no fue incluida en el marco legal ni tampoco los gobiernos municipales la incluyeron por su cuenta.

1 En algunas ciudades/pueblos de EE.UU., se le denomina Gerente del Pueblo (Town Manager). En Inglaterra Secretario de la Comunidad (Town Secretary); en Australia Secretario Municipal (Municipal Clerk); en Nueva Zelanda y Holanda Secretario Permanente de la Comunidad (Town Permanent Secretary); en India Gerente de la Ciudad (City Manager). En Brasil y Chile se les denomina Administrador Municipal (Municipal Administrator). 2 Para mayor detalle sobre la historia que dio surgimiento a la creación del City Manger se recomienda la lectura de The Origin Of The City Manager Plan In Staunton, Virginia, publicado por the City of Staunton en 1954. Se puede leer un extracto del mismo en: http://www.staunton.va.us/about-staunton/about-staunton 3 Para conocer a detalles las principales diferencias entre un Manager y un Administrator se recomienda la lectura de “Diferencias entre City Manager y Administrador Municipal” de O. Chávez y J. Villasana Dávila, julio 2014. Disponible en http://www.icmaml.org/wp-content/uploads/2014/07/ Diferencias-entre-City-Manager-y-Administrador-Municipal-v3.pdf 4 Periódico El Norte, José Antonio López, “Propondrán gerentes de ciudad”, 14 de septiembre de 1994. Disponible en www.elnorte.com M a r z o 2 0 16 |

El fenómeno metropolitano

Años después, específicamente en octubre de 2002, la figura del Administrador Municipal fue aprobada y adoptada por primera vez en México en el municipio de Tijuana y desapareció en 2004 con el cambio de gobierno. La figura fue readoptada en Tijuana para el trienio 2007-2010 y ocupó la misma posición dentro de la estructura, ubicándose jerárquicamente un nivel superior al de los diversos secretarios, quedando como ente independiente el cargo del Secretario de Gobierno. En paralelo a los acontecimientos anteriores, la figura se abrió paso en el debate público en otras entidades y con diferente intensidad prácticamente en cada año. Algunos de los más importantes se comentan enseguida5. En 2003 se realizó una visita de trabajo a San Antonio, Texas, participando el ex gobernador de Coahuila, Enrique Martínez, y varios alcaldes coahuilenses para conocer el funcionamiento de la figura del City Manager que existe en dicha ciudad. En julio de 2008 el Congreso de Jalisco propuso, entre otras reformas municipales, la creación de la figura del Gerente Municipal6, pero no llegó a aprobarse.

5 Para conocer en detalle el debate surgido en torno a la figura desde 1994 y hasta la actualidad se sugiere la lectura de “El Administrador Municipal en México, un recuento a 2014”, de O. Chávez y J. Villasana Dávila, enero 2015. Disponible en http://www.icmaml.org/wp-content/uploads/2014/07/ El-Administrador-Municipal-en-Mexico-2014-v1_2.pdf 6 Periódico La Jornada, “Pedirá AN crear la figura del gerente municipal con la reforma electoral”, 4 de julio de 2008. Disponible en: http://www.lajornadajalisco.com.mx/2008/07/04/index.php?section=politica&article=005n1pol 30

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En 2009 se presentó en la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma al artículo 115 de la Constitución federal para incluir la figura del Administrador Municipal. En el transcurso del 2010 el Administrador Municipal fue mencionado en diversos artículos periodísticos, académicos y de investigación. Un ejemplo de ello lo representa el “Estudio de Competitividad Urbana 2010; Acciones Urgentes para las Ciudades del Futuro” elaborado por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO)7. En octubre de 2011 se organizó el Foro Internacional “El Gerente de Ciudad y la Competitividad de las Ciudades”, mismo que se llevó a cabo en la Ciudad de México8. En mayo de 2013 la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM) define en su agenda establecer un modelo similar al administrador de carrera de la ciudad. En febrero de 2014 el XVII Ayuntamiento de Navolato aprueba la figura del Administrador Municipal para el gobierno 2014-2016. Es la segunda vez que existe en México. Por primera vez se definen reglas que le prohíben actividades políticas y no tener vínculos partidistas recientes. El City Manager en megaciudades La implementación de un City Manager en una megaciudad como Ciudad de México es una situación que sale de los estándares normales de adopción de la figura. Ciertamente es muy viable adoptarla pero conviene hacer análisis más amplio dado el tamaño de la estructura organizacional y sus respectivas complejidades. En las ciudades de pequeño a gran tamaño un City Manager es suficiente. Casos de éstos son numerosos, por ejemplo la pequeña ciudad de Eagle Pass, en Texas (26 mil habitantes) o la gran ciudad de San Antonio, Texas (1.4 millones de habitantes) ambas operan con City Manager. En megaciudades el contexto cambia por lo que es común que designan administradores por área y no uno solo para todo el gobierno. Tomemos como ejemplo la ciudad de Nueva York, cuya población es similar a la de Ciudad de México. Ambas con más de 8 millones de habitantes. En la ciudad de los rascacielos el titular de la rama ejecutiva del gobierno es el Alcalde (Mayor), quien se encarga de administrar todos los servicios públicos, casi todas las agencias públicas, bienes muebles e inmuebles del gobierno, así como de supervisar la policía y bomberos.

7 Estudio disponible en http://www.imco.org.mx/ciudades2010/librocompleto.pdf 8 Para mayor detalle de la historia de la figura en México lea “El Administrador Municipal (City Mana-

ger) en México; un recuento a 2011” disponible en http://icmala.org/images/stories/El%20Administrador%20Municipal%20en%20Mexico%202011%20vf2.pdf

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El fenómeno metropolitano Para apoyarse en sus tareas el Alcalde puede nombrar a vicealcaldes (Deputy Mayors) quienes son seleccionados por él mismo. Los cargos de Vicealcalde fueron creados por el famoso ex alcalde de Nueva York Fiorello La Guardia en los 30s-40s del siglo pasado. En aquel entonces la ciudad era más pequeña y por lo tanto nombró a un solo Vicealcalde aunque el motivo de ello fue para permitirle tiempo al alcalde a atender eventos y asuntos públicos. Por cierto, cabe recordar una famosa frase dicha por el Alcalde La Guardia al momento de su toma de posesión: “No hay una manera republicana ni demócrata de recoger la basura”. El mensaje fue muy claro. Con el paso de los años cada Alcalde neoyorkino nombró a uno o varios vicealcaldes y les asignó las tareas que consideraba conveniente. El ex Alcalde Michael Bloomberg, nombró a siete vicealcaldes y uno de ellos es “No hay una manera el Vicealcalde Primero, de quien republicana ni demócrata dependen algunas de las áreas de recoger la basura”. administrativas y operativas más importantes del gobierno. Los otros vicealcaldes eran: Vicealcalde de Desarrollo Económico y Reconstrucción, Vicealcalde de Salud y Servicios Humanos, Vicealcalde de Asuntos Legales, Vicealcalde de Relaciones Gubernamentales, Vicealcalde de Operaciones y Vicealcalde de Educación y Desarrollo Comunitario9. Estructuras similares existen en mega ciudades como Los Ángeles, CA. El City Manager en zonas metropolitanas Una zona metropolitana representa un reto distinto al de una megaciudad, pues en ella existen diversos territorios con su respectivo gobierno, el cual cede cierta soberanía sobre algunos servicios públicos o responsabilidades para que las mismas sean administradas y operadas por un ente superior generalmente denominado Gobierno Metropolitano y en el cual hay representación de los diversos municipios o territorios que le conforman. En la actualidad la conformación de gobiernos metropolitanos es la tendencia que están siguiendo muchas zonas urbanas en el mundo, dada la complejidad de administrar servicios públicos desvinculados entre territorios. Así pues, ya sea que ciudades o municipios de aproximadamente el mismo tamaño o una ciudad-municipio ancla y otros más pequeños se fusionen para conformar una

9 Para visualizar íntegramente la estructura organizacional del gobierno de la Ciudad de Nueva York, visite http://www.nyc.gov/html/om/html/orgchart/org_chart.html 32

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zona metropolitana con un gobierno respectivo. Son Canadá e Inglaterra quizá los mejores ejemplos de esta tendencia de metropolizar las grandes urbes. Y ante esto ¿es viable la existencia y/o nombramiento de un Metropolitan Manager o Metropolitan Administrator para que administre los servicios públicos y opere al gobierno metropolitano en su día a día? Aunque estos nombres como tales son casi inexistentes, se puede afirmar que la figura para una zona metropolitana sí existe pero con nombres muy particulares. Para analizar este binomio de City Manager–Zona Metropolitana tomemos el ejemplo del Distrito Regional Capital (CRD, por sus siglas en inglés), el cual se localiza en el extremo sureste de la provincia canadiense de Columbia Británica, fronteriza con EE.UU.

Fuente: Regional Capital District https://www.crd.bc.ca/about/about-the-region

Este distrito comprende 2 mil 370 kilómetros cuadrados, tiene una población de 360 mil habitantes y alberga a 13 municipios, tres territorios electorales no incorporados y 10 reservaciones indias. Su principal ciudad es Victoria, capital de Columbia Británica, por lo tanto alberga al Parlamento provincial. Es gobernado por un Concejo de Directores conformado por 24 personas. En este Concejo hay alcaldes y concejales, y de entre ellos se elige un Presidente y Vicepresidente del Concejo. Este gobierno es responsable de brindar más de M a r z o 2 0 16 |

El fenómeno metropolitano 200 servicios públicos que pueden tener un carácter local, regional o subregional. La provisión de todos estos servicios está bajo responsabilidad del Director Ejecutivo Administrativo (Chief Administrative Officer –CAO-), quien es nombrado por el Concejo. El organigrama del gobierno y su parte ejecutiva es el siguiente:

Fuente: Elaboración propia con información página web de CRD.

Como se puede observar en el organigrama, el Director Ejecutivo Administrativo (DEA) posee las mismas responsabilidades que un City Manager y en lo general administra el funcionamiento diario del Distrito. Para el caso del DEA éstas están definidas en la legislación provincial y reglamentos locales. Típicamente es el único funcionario que reporta directamente al Concejo y se asegura que las decisiones, las políticas y programas son ejecutadas conforme lo indica el mismo. También contrata y despide a casi todo el personal excepto algunas posiciones de primer nivel. Pasemos ahora al aspecto comparativo con algunas zonas metropolitanas de México y manteniendo la diferencia en cuanto a su población, pues por mucho le superan al caso canadiense y en el cual, se recuerda, se agrupa a 13 municipios bajo gobierno metropolitano. Estos municipios tienen sus gobiernos propios y cuyas autoridades son electas. El Distrito por lo tanto se hace cargo de la mayoría de servicios públicos así como de la planeación estratégica del territorio. En el caso de las zonas metropolitanas de México, y haciendo a un lado el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) por incluir a la

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Ciudad de México, tenemos que la coordinación de los servicios públicos es muy limitada, pues cada uno provee la inmensa mayoría de éstos, con la excepción del agua y/o transporte público y ello debido a que en este tipo de territorios por lo general lo administra el gobierno estatal. En el resto de ellos existe una total descoordinación y el tema de la planeación estratégica como zona metropolitana es inexistente. Ante esta situación ¿es viable la figura de un Administrador Metropolitano en México? Actualmente no. La principal razón es legal, pues al no haber un marco normativo que haga existir y regular a las zonas metropolitanas, es casi imposible que pueda existir esta figura. Ahora pensemos en un mundo ideal aun sin dicho marco legal ¿es posible? Sí lo es, pero requeriría que un grupo de alcaldes y Ayuntamientos se pongan de acuerdo sobre la figura y la generen pero ¿en base a qué sustento legal va a operar? No bastaría con que los municipios involucrados reformen ciertos reglamentos. Para ello tendría que generarse o reformarse una ley de corte estatal (además de los reglamentos municipales) y aun así es posible que tenga algunas limitaciones legales, aunque dependería el alcance de las responsabilidades que se le quiera dar al Administrador Metropolitano, pues basta recordar que en la Constitución no existe el orden de gobierno metropolitano. Sin embargo, actualmente es posible explorar sin necesidad de cambios normativos la figura de gerencia de servicios donde los municipios metropolitanos se asocian formalmente y establecen una entidad pública responsable de uno o varios servicios. Así, a través de la entidad se pueden establecer mejores reglas y condiciones de operación para la prestación del servicio o servicios. Ciertamente esta opción requiere que los actores se responsabilicen de asegurar la mejor manera de prestar el o los servicios. De hacerlo, será obvio que una oferta regional puede ofrecer un buen servicio(s) con mejores costos a los usuarios. De hacerse, es pertinente establecer las reglas que permitan una operación alejada de los vaivenes políticos que tradicionalmente impactan la prestación de los servicios. Una de las reglas indispensables es que el equipo directivo deberá ser seleccionado en base a su competencia técnico-administrativa y no por sus relaciones con actores políticos. Para asegurar lo último, lo que tradicionalmente se establece son mecanismos de reclutamiento, selección, contratación y promoción de todo el personal de la entidad. Con ello se ha logrado, en la mayoría de los casos, limitar la injerencia de factores de índole político partidista en la conformación del equipo responsable de las entidades metropolitanas de servicios.

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El fenómeno metropolitano Concluyendo El caso del Distrito Regional Capital, que aglutina a 13 municipios de la región sureste de la Provincia canadiense Columbia Británica, más otros casos similares, nos demuestra que sí es viable tener un Administrador Metropolitano. Y al igual que establecer a un City Manager o City Administrator (que son similares pero no lo mismo), la implementación de un Administrador Metropolitano requiere de reformas normativas, según sea la necesidad, para darle el marco jurídico-operativo-organizacional que le permita exponer su potencial, pasando por la definición de un proceso claro y transparente para contratar a la persona adecuada a ocupar el cargo. Si la decisión es sobre nombrar un Gerente Metropolitano (Metropolitan Manager), entonces las reformas son mucho más profundas (quizás constitucionales) pues implica cambiar o añadir a la existente forma de gobierno local una adicional (la de Concejo-Gerente). Si se trata de un Administrador Metropolitano (Metropolitan Administrator) las reformas pudieran ser más de corte administrativo acompañado de algunas reformas jurídicas. Para el caso de México y con cualquiera de las figuras, ambas citadas, las reformas deberán ser todavía más amplias en su alcance, pues primero debe definirse una estructura de gobierno metropolitano, que al día de hoy no existe, para dentro de esta reforma y nueva estructura de gobierno agregar la figura de Administrador Metropolitano. Igualmente es posible iniciar con estructuras robustas de acuerdos metropolitanos para conformar una o varias gerencias de servicios; enfatizando que se deben establecer con una organización y operación alejadas de los vaivenes e intereses político-partidistas. De otra manera, tendremos casos de organizaciones con marcadas limitaciones e incluso niveles de ineficiencia e ineficacia, como recurrentemente se ve en organismos operadores de agua, que son un ejemplo de gerencia de servicios. La buena noticia es que se puede llevar a cabo dicha reforma, tal como otros países ya la han realizado. La mala noticia es que por el momento no se vislumbra voluntad o visión política para concretarla, aun y cuando a México le urge actualizar su entramado de gobierno local, regional y metropolitano. Sería muy deseable que aprovechando el marco del 100 aniversario de la Constitución de 1917 o el 500 aniversario en 2019 de la fundación del primer Ayuntamiento Mexicano, se llevara a cabo a una profunda reforma de nuestras ciudades y zonas urbanas. Es hora de adecuarlas a las condiciones de los tiempos presentes y futuros, porque el éxito de una nación se sustenta, de manera relevante, en la fortaleza de sus gobiernos locales.

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EL PACTO

*Octavio Chávez Alzaga Actualmente es Director de ICMA-México/Latinoamérica (ICMA-ML) y trabaja en ICMA desde 1996. ICMA es la Asociación Internacional de Administradores de Ciudades. Ha coordinado numerosos proyectos para organismos internacionales en las áreas sustantivas del quehacer de los gobiernos locales como la financiera, desarrollo organizacional y operativo, participación ciudadana y prevención del delito, entre otras. Ha sido investigador, profesor universitario y consultor en Estados Unidos y México. Autor de guías técnicas y artículos relativos al gobierno local y a la figura del City Manager. Ha colaborado y participado en consejos consultivos ciudadanos para gobiernos locales. Co-fundador de Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) y miembro de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM). Doctorado por la Universidad de Wisconsin (USA). **Jaime Villasana Dávila Desde 2002 trabaja para ICMA y actualmente es Director Adjunto de ICMA-México/Latinoamérica (ICMA-ML). Fue Secretario Técnico del Alcalde de Saltillo, México. De 2000 a 2002 trabajó para la iniciativa privada, en el Gobierno Federal mexicano y brevemente en el periódico El Norte (Grupo Reforma, México). Autor de guías técnicas y artículos relativos al gobierno local y a la figura del City Manager. Co-fundador de Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) y miembro de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM). Doctorado por la Universidad del País Vasco (España).

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Espacio Abierto

Por: Andrés Valdez* Delia H. Huerta** Erika Y. Camacho***

POPULISMO DEMOCRÁTICO: El sistema político del siglo XXI

En este escrito nos limitaremos a exponer cinco tesis, a manera de hipótesis, sobre la relación, concubinato, superposición, coincidencia y contraposición existente entre lo que se ha denominado populismo en su versión moderna, o sea neopopulismo, y la democracia como sistema político, en su variante procedimental, entendido desde la perspectiva “linconiana”, es decir, como un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. La primera tesis sostiene que toda democracia implica, de una u otra forma, un cierto tipo de populismo. Esto es, la democracia como

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sistema político orientado a construir mayorías electorales estables, requiere de mecanismos de interlocución, seducción e integración que posibiliten la confianza ciudadana, la aceptación popular y la integración de las masas al propio sistema político. En otras palabras, toda democracia es, en esencia, un sistema populista, en la medida que se sustenta en la búsqueda de la aceptación y apoyo popular, tanto de los gobernantes como de sus políticas y programas de gobierno. Nadie que no sea populista tiene posibilidades reales de éxito en un sistema democrático, que no base su quehacer

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EL PACTO político en ganar la simpatía de la población y oriente su retórica en la apelación al pueblo, sus problemas, necesidades y expectativas.1 En términos metodológicos podríamos afirmar que a pesar de lo que se dice, ya que muchas veces los propagandistas tratan de presentárnoslos como antípodas, el populismo es ampliamente compatible con la democracia formal o electoral. Esto es, hay una relación cercana entre democracia y populismo, aunque no todo populismo sea necesariamente democrático, ya que hay ejemplos de populismo también de corte autoritario como lo fue el sistema político mexicano en su época de partido hegemónico de Estado e, incluso, bajo sistemas totalitarios, como fue el caso de las regímenes fascistas de mediados del siglo XX. 1 De hecho, las campañas electorales, bajo sistemas políticos de cuño democrático, son ejercicios eminentemente populistas, donde los candidatos y partidos de todo tipo de colores e ideologías, prometen una serie de prestaciones, dádivas, mejoras y derechos sociales para satisfacer los deseos, necesidades y expectativas de amplios núcleos de electores. De esta manera, por ejemplo, es común observar durante las campañas electorales en varios de los países de América latina, diferentes compromisos políticos de los candidatos con los ciudadanos con un alto contenido populista, como el acceso gratuito a la internet, transporte escolar gratuito, útiles escolares, libros y zapatos gratuitos para los niños de educación básica, vales de medicinas gratuitos, reducir el precio de los combustibles y la electricidad, aumento del salario de los trabajadores, el no al pago de las cuotas en las escuelas y la pensión universal para adultos mayores.

De esta forma, el populismo se ha convertido en una cultura de gobierno, que busca mediante sus acciones de complacencia al pueblo, principalmente de política social, léase Solidaridad u Oportunidades, la continuidad del grupo en el poder, de sus políticas y sus actores en las estructuras de representación pública, bajo las reglas de una democracia liberal. Ahora bien, la tan sonada gobernabilidad democrática no es más que una forma híbrida de populismo, sustentada en la participación, concurrencia e integración de las elites políticas y las masas dentro del mismo sistema hegemónico para generar, por un lado, estabilidad al sistema y, por el otro, una sensación de satisfacción de las demandas e intereses sociales. En este sentido, el populismo posibilita la gobernabilidad democrática, en la medida que facilita la estabilidad del sistema mediante el impulso de instrumentos de integración social y política para tratar de reducir la distancia entre el pueblo y quienes los gobierna, así como entre las necesidades sociales y la capacidad de respuesta de las instituciones. La segunda tesis apunta que el populismo democrático, como el nuevo sistema político del siglo XXI, se manifiesta en dos vertientes o variantes: El populismo de derecha afín a las políticas neoliberales2 y 2 El populismo de derecha, al igual que el de derecha, busca siempre la popularidad de su

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Espacio Abierto el populismo de izquierda, también llamado neo-populismo que pone su acento retórico en el desarrollo endógeno y la inclusión social. Estos dos populismos comparten muchas características. Los dos se sustentan en el apoyo popular, los dos apelan al pueblo, los dos son demagógicos, en los dos predominan los caudillos, los dos ofrecen beneficios de corto plazo que ponen en peligro el orden social instituido, los dos cambian votos por servicios y los dos buscan su legitimidad social sobre bases de generar simpatías y lealtades entre las masas. Es decir, ambos necesitan justificarse y canalizarse a través del pueblo, apelando a la supremacía de la voluntad del pueblo, para lograr su propósito. Sin embargo, estos dos populismos compiten entre sí con retóricas contrapuestas. De esta forma, el populismo neoliberal descalifica al populismo de izquierda como un líder como su objetivo central, propiciando el culto a la personalidad, haciendo de la política un espectáculo de masas, sustentando su gobierno en la mercadotecnia, los spots y el sistema de propaganda gubernamental.

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sistema irresponsable y anacrónico, de violentos, demagogos, autoritarios y por tratar de destruir sus instituciones. Esta alternativa, dicen, “representa un peligro” para la estabilidad, el crecimiento económico y la consolidación democrática. En su perspectiva, populismo es sinónimo de barbarie, caos, aislamiento, deuda y crisis permanente. Es decir, un descalificativo mortal. Por su parte, el populismo de izquierda descalifica al de derecha por fascinar discursivamente a las masas para servir a las oligarquías, por ser un sistema que posibilita la concentración de la riqueza en pocas manos dando sólo migajas o limosnas a las masas empobrecidas, por ser una alternativa extranjerizante que atenta contra el interés nacional y la cultura endógena. La tercera tesis establece que, contrario a lo que señalan los economistas ortodoxos y el aparente consenso intelectual, es más desastroso para la gente, su economía y sus posibilidades de felicidad, el populismo de corte neoliberal o de derecha que el populismo de izquierda. Esto es, el populismo de impronta nacionalista surge como un movimiento

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EL PACTO social y político reivindicatorio de las masas empobrecidas por las políticas neoliberales que generan condiciones para el surgimiento de líderes carismáticos que sustentan su liderazgo en propuestas o programas de apoyo a los pobres y a los más necesitados. Este neopopulismo, con sus diferencias intrínsecas, ha echado raíces firmes en varios países latinoamericanos como Brasil, Argentina, Chile, Bolivia, Venezuela, Uruguay, Nicaragua y Ecuador en la búsqueda de condiciones mejores de sobrevivencia para las clases trabajadoras, que los proporcionados por los gobiernos neoliberales que los antecedieron. Por su parte, el populismo de derecha ha generado mucho más pobreza y concentración del ingreso en pocas manos en países como Colombia, Perú y México, por señalar algunos. En esta última nación, por ejemplo, el neoliberalismo ha generado, por un lado, cerca de 50 millones de pobres, de los cuales 20 millones viven en pobreza extrema, y, por el otro, ha producido el segundo hombre más rico del mundo, Carlos Slim Helú, con una fortuna valuada en más de 70 mil millones de dólares, equivalente a lo que perciben sumado anualmente el salario del 50 por ciento de las familias mexicanas. A decir del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, tan sólo en el sexenio de Vicente Fox, las políticas neoliberales beneficiaron a 20 multimillonarios mexicanos, quienes

cuentan con una fortuna de 870 mil millones de pesos, teniendo cada uno de ellos un ingreso 19 mil veces mayor al promedio de la población. De ahí que este grupo de privilegiados, representados a través de las diferentes cámaras empresariales, como la Coparmex, hayan evitado que un gobierno de izquierda asumiera el poder, argumentando que el populismo “representa un serio peligro para México”. Sobre este tipo de populismo, Denise Dresser, señaló “el miedo al populismo que los grupos conservadores sembraron y ciertos sectores del país cosechan es, en el fondo, miedo al país… miedo a los resentidos y a los amargados, miedo a mirar la realidad del subdesarrollo detrás de la retórica de la modernidad. Miedo a mirar al país tal como es. Es el miedo al México que hemos construido, disfrazado de rechazo a una persona a la cual se erige como el anticristo: un peligro para México.” Contrario al populismo de derecha que le apuesta al mercado como instrumento por excelencia de redistribución del ingreso y la renta nacional, el populismo de izquierda le otorga una mayor participación al Estado y a sus políticas redistributivas para tratar de reducir los niveles de pobreza y marginación social, poniendo límites a la apropiación privada. La cuarta tesis afirma que el populismo de derecha provoca una mayor des-ciudadanización, generada por las privatizaciones, la represión de los movimientos populares,

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Espacio Abierto el desempleo, la apertura comercial indiscriminada y la flexibilidad laboral que están desalojando del terreno de la sobrevivencia a millones de trabajadores que pasan a ser sujetos sin derechos. Es decir, este tipo de populismo genera, por un lado, apatía, escepticismo y pérdida de confianza en las instituciones democráticas, económicas e impartidoras de justicia y, por el otro, crea un grupo de sujetos sin derechos, excluidos de la modernidad y el desarrollo, que, aunque quisieran, no pueden ejercer sus derechos plenos como ciudadanos, ya sea civiles, económicos, sociales o políticos. Esta des-ciudadanización es un factor de debilitamiento de la democracia y de exclusión social que genera condiciones para nutrir movimientos rebeldes antisistema, que pueden amenazar la paz social y la estabilidad de la propia democracia. Finalmente, la quinta tesis manifiesta que ni el populismo de izquierda ni el de derecha son la alternativa para generar un mundo desarrollado, próspero y moderno, ya que ambos terminan en tragedia, por lo que surge la necesidad no sólo de reformular sino de crear nuevos paradigmas que posibiliten la construc-

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ción de una sociedad más democrática, más justa y más prospera. Un nuevo sistema de democracia social que se afirme en su dimensión tanto institucional como sociopolítica y que posibilite la reducción de la pobreza y evite la concentración de la riqueza en pocas manos. Un nuevo sistema que genere oportunidades de empleo, desarrollo y crecimiento económico, pero a la vez posibilite también el reparto más equitativo de la riqueza nacional. Un sistema sustentado en el equilibrio, de pesos y contrapesos entre los poderes públicos y que acate verdaderamente el Estado de derecho, hoy día vulnerado desde las propias instituciones públicas, altamente corrompidas y caducas. Un nuevo sistema que permita el acceso a la justicia para todos y no sólo para un pequeño grupo de privilegiados y corruptores que la puedan comprar con su dinero, como pasa en muchos países de América Latina. Un nuevo sistema que garantice educación, salud, vivienda, cultura, empleo y seguridad para todos, y que sea garante del respeto a las libertades de opinión, reunión y propiedad. Un sistema político que contemple y facilite los mecanismos de democracia directa como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular y la revocación del mandato y que permita superar la actual crisis del sistema de representación. No es posible que en pleno siglo XXI los po-

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EL PACTO deres fácticos sigan imponiendo gobernantes y sosteniendo a tiranos por medio de las bayonetas, como pasa hoy día en varios países de la región. Una nueva ingeniería social que posibilite terminar con todo tipo de autoritarismo sea de izquierda o de derecha, que respete los derechos humanos, las libertades individuales y colectivas y que, sobre todo, no descalifique el derecho de los pueblos a la protesta civil y a dotarse de un gobierno legítimo. Un nuevo sistema político en el que los ciudadanos en libertad y con información veraz sean los grandes electores y que no sea el dinero, ni el gobierno en turno, ni el clero, ni los propietarios de los medios de comunicación, los que impongan a los gobernantes. Un nuevo sistema de valores en el que sin desconocer la globalización de los procesos productivos y la nueva revolución tecnológica, apuntale los intereses nacionales por encima de los intereses del capital trasnacional. Un nuevo sistema que retome los beneficios que generan tanto el Estado benefactor como el mercado, que posibilite que la estabilidad

macroeconómica beneficie a todos y no sólo a pocos, que corrija los desequilibrios y fortalezca política, económica y culturalmente a los ciudadanos, como sustento único y columna vertebral de todo sistema democrático. En suma, un sistema político distinto que, por un lado, permita democratizar la democracia, institucionalizar las instituciones y hacer gobernable a los gobiernos y, por el otro, un sistema alejado del asistencialismo, el corporativismo y el clientelismo, que no reconozca mayor imperio que el respeto de la ley, sí, pero una ley que beneficie a las grandes mayorías y no sólo a los grupos oligárquicos, como actualmente pasa en nuestro país. Finalmente, quiero señalar que el dilema de los mexicanos, hoy día, no es entre populismo de derecha y el populismo de izquierda, la verdadera disyuntiva es definir qué tipo de sociedad queremos construir en este nuevo siglo: un México libre, democrático, equitativo, emprendedor, competitivo e independiente o un México avasallado por los intereses de las trasnacionales y los grupos oligárquicos. Ustedes tienen la palabra.

*Andrés Valdez Zepeda es académico de la Universidad de Guadalajara. Autor de los libros 1) Gerencia de campañas electorales (2011) y 2) La guerra sucia en las campañas electorales (2013). azepeda@cucea.udg.mx y avaldezpeda@gmail.com ** Delia Amparo Huerta Franco es catedrática del CUCEA de la Universidad de Guadalajara y asistente de investigación. Su línea de investigación es la comunicación corporativa. *** Erika Yaneth Camacho Murillo es maestra en dirección de mercadotecnia por la Universidad de Guadalajara y asistente de investigación. Su línea de investigación es la mercadotecnia política y la gerencia de las campañas electorales.

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Temas Municipales

Por: Óscar López Chan*

Rendición de cuentas en los municipios.

Un acercamiento desde los salarios de integrantes de los ayuntamientos Introducción En una sociedad democrática no basta la elección de los gobernantes a través del voto, también se precisa que una vez en el poder, éstos sean responsables de sus decisiones (accountability), ante los ciudadanos (O´Donnell, 2001). En tal sentido, no basta la rendición de cuentas horizontal, mediante la cual otros poderes o instancias públicas revisan, fiscalizan o evalúan a los gobiernos. Adicionalmente se requieren mecanismos efectivos para la rendición de cuentas vertical, del gobernante al ciudadano–del mandatario al soberano. No obstante, estudiosos coinciden en las dificultades para un mandato expreso del elector hacia el gobernante (Pitkin, 1985), debido a que una vez electos, cuentan con relativos grados de independencia para tomar decisiones al margen de los ciudadanos. Sin embargo, el establecimiento de obligaciones de rendición de cuentas por la vía constitucional -en la línea del constitucionalismo como protector de derechos (Elster, 1998)-, evita que sea un acto de voluntad o concesión del gobernante hacia el ciudadano. Mediante esta forma, se convierte en una obligación y como tal debe cumplirse, dado que su omisión implicaría responsabilidades y castigos para el gobernante, no sólo durante las elecciones. La vigilancia o monitoreo público para la rendición de cuentas, requiere previamente de la instauración de sistemas para entregar información o resultados a la ciudadanía. Con independencia de la complejidad de tales sistemas, su funcionalidad dependerá críticamente de la oportunidad y accesibilidad de la información. Dado que son variados los entes públicos que generan datos al mismo tiempo sobre diversas materias, es indispensable que la información se presente sobre una base común, a partir de criterios objetivos en cantidad y calidad, como pueden ser los indicadores de desempeño. * Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma de Campeche.

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EL PACTO I. Reformas constitucionales en México para la medición del desempeño y la rendición de cuentas En México las iniciativas sobre rendición de cuentas se han implementado a través de reformas constitucionales para garantizar el acceso a la información gubernamental (2007)1, y en materia de gasto y fiscalización (2008).2 La primera, a través de la adición de un segundo párrafo al artículo 6to. constitucional, la cual estableció que “toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública”; el derecho de acceso gratuito de las personas a la información pública “sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización”; el establecimiento de “mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos”; y la obligación de los entes públicos de publicar a través de los medios electrónicos “la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos”. La segunda estableció la armonización contable nacional (Art. 73, fracción, XXVIII), la revisión de la cuenta pública del año anterior para verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas (Art. 74, fracción VI), y determinar responsabilidades en caso de discrepancias entre los ingresos y egresos, por parte de la Auditoría Superior de la Federación; la realización de “auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de objetivos de programas federales” (Art. 79, fracción I y II); y la obligatoriedad para la federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal y sus demarcaciones, de administrar los recursos públicos de que dispongan con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez (Art. 134, párrafo primero). La verificación del cumplimiento de estos mandatos constitucionales se depositó en los organismos de acceso a la información pública y en los órganos de fiscalización, respectivamente, en los órdenes federal y estatal. Estas reformas tuvieron el común denominador de establecer para todos los gobiernos la obligatoriedad de indicadores de desempeño; y de criterios de eficacia, eficiencia, economía y transparencia en la administración de los recursos públicos, como base para la medición del desempeño. Sin embargo estos indicadores y criterios por sí mismos no muestran resultados públicos o sociales, ya que primero es necesario establecer una distinción metodológica entre el cumplimiento de metas relacionadas con los medios, e indicadores relacionados con los fines. En el primer caso, la sola presentación de información de desempeño financiero, no permite conocer los resultados concretos para la ciudadanía. Un gobierno puede cumplir sus 1 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2007 (Diputados, 2010). 2 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 2008 (Diputados, 2010).

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Temas municipales metas en términos financieros, pero no en términos sociales. En tal virtud, la medición de indicadores de desempeño debe identificar: i) Indicadores de gestión. Están relacionados con actividades adjetivas de los gobiernos, es decir sobre los medios para cumplir con sus fines sociales, Vr. Gr. los salarios de los servidores públicos de primer nivel en relación con el total de ingresos de la institución. ii) Indicadores de resultados. Se refieren a las actividades sustantivas de los gobiernos, es decir al cumplimiento de metas sociales en comparación con los recursos públicos destinados, Vr. Gr. la cantidad pagada por metro cuadrado de pavimento de calles en un municipio. II. Primeras experiencias de medición del desempeño en México Con base en las reformas aludidas, tanto las entidades fiscalizadoras como los gobiernos federal, estatales y municipales, han establecido mediciones para comparar y evaluar sus resultados. Sin embargo, son valoraciones desde la óptica del poder, con poca permeabilidad hacia los ciudadanos, pues se enfocan más sobre mediciones de los órganos de fiscalización derivadas de la revisión de las cuentas públicas, que a brindar información a la ciudadanía acerca de los resultados de los gobiernos con respecto al cumplimiento de metas sociales. Es así que tales sistemas se basan primordialmente en indicadores de desempeño financiero, más que relacionados con las actividades sustantivas o con el objeto público de las entidades gubernamentales. Para los municipios del estado de Campeche, la primera experiencia sobre medición del desempeño es la de la Auditoría Superior del Estado la cual, a través de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas y su posterior calificación por parte del Congreso del Estado,3 permite conocer públicamente un conjunto de indicadores financieros y de la obra pública (ASECAM, 2004). Sin embargo, la verificación del cumplimiento de indicadores por parte de los ayuntamientos, ha estado sesgada hacia indicadores de desempeño financiero, los cuales tienen poca relación con la medición de resultados públicos o sociales. Al mismo tiempo, con la 3 Con base en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Campeche (LIX Legislatura Campeche, 2009).

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EL PACTO promulgación de una nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Campeche, se establece como obligación de los entes públicos la obligación de mantener actualizados sus indicadores de gestión (LIX Legislatura Campeche, 2009b), sin que se precise cuál debe ser su contenido.4 La experiencia mencionada poco se refiere a cómo el presupuesto ejercido en obras y servicios públicos genera resultados para la ciudadanía, rubros para los cuales sólo destinan indicadores como capacidad de planeación,5 cumplimiento en tiempo6 y cumplimiento de presupuesto7 (ASECAM, 2004). Éstos sólo denotan la capacidad administrativa y operativa del ayuntamiento en relación con la ejecución de obras, pero no con respecto a su capacidad de generar resultados concretos para la ciudadanía, ni siquiera en cuanto a eficiencia en el ejercicio de los recursos. Esta medición se refiere más a indicadores financieros de los ayuntamientos como margen de seguridad,8 autonomía financiera9 y liquidez,10 poco útiles para indicar resultados públicos concretos, ya que incluso pueden mejorar sin que cambie la situación social de un municipio. Por ejemplo, obtener mayores ingresos por un aumento de participaciones federales, o incluso de recursos propios, tenderá a mejorar los indicadores mencionados, si se mantiene constante un mismo nivel de gasto administrativo11 o incluso si éste se incrementa en menor proporción. Pero esto no implica un mejor desempeño respecto a sus fines sociales, como la prestación de servicios públicos o la construcción de obras públicas. Pese a que en la revisión de las cuentas públicas de 2008 del Gobierno del Estado y los 11 municipios, se enuncia la inclusión de indicadores de desempeño con base en criterios de economía, eficiencia y eficacia, en la práctica no se encuentran este tipo de indicadores, más allá de los ya mencionados, porque además fue hasta 2009 cuando entró en vigor la reforma a la Constitución local para la incorporación de tales principios.12 4 Véase al efecto la fracción XIX del artículo 5to. de la citada Ley. 5 Es el porcentaje de obras aprobadas por el Cabildo o el Comité de Planeación para el Desarrollo del Municipio, en relación con el total. 6 Es el porcentaje de variación en los tiempos de ejecución de las obras programas medida en días, en relación con el número total de obras. 7 Es el porcentaje de obras que tienen variaciones presupuestales mayores al 5% sobre el presupuesto programado, en relación al número total de obras. 8 Es el cociente resultante de dividir el activo circulante menos el pasivo circulante entre el pasivo circulante. 9 Es el cociente resultante de dividir los ingresos propios entre el gasto corriente. 10 Es el cociente que resulta de dividir el activo circulante entre el pasivo circulante, a un incremento de los ingresos, sube el cociente, sin que necesariamente se refleje en mejores resultados públicos. 11 Compuesto por servicios personales y servicios generales. 12 En noviembre de 2009 mediante el decreto No. 03 de la LX Legislatura del Congreso del Estado se reforma la Constitución del Estado de Campeche en materia de gasto y fiscalización (LX Legislatura

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Temas municipales Con base en estos antecedentes y para contribuir a una efectiva rendición de cuentas por parte de los ayuntamientos, se explora un conjunto de indicadores de gestión para los municipios del estado de Campeche, a fin de valorar su responsabilidad en el ejercicio de los recursos financieros desde la óptica de la ciudadanía. Considerando que la evaluación del desempeño no sólo es mejorar la eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos, sino también generar y fortalecer mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos (Bonnefoy y Armijo, 2005), particularmente se proponen indicadores sobre una base de comparación entre los ayuntamientos de Campeche. III. Percepciones salariales del Cabildo y responsabilidad pública Un acercamiento al desempeño y responsabilidad pública de los ayuntamientos consiste en valorar las percepciones salariales de sus integrantes. Éstas pueden ser un referente poderoso para evaluar la rendición de cuentas municipal. Más allá de la obligación de publicar los tabuladores de sueldos de los integrantes del Cabildo,13 no se tienen referentes públicos para saber si los salarios son altos, aceptables o bajos. La constante ha sido la denuncia pública, principalmente a través de los medios, de que los salarios de los integrantes del ayuntamiento son muy altos.14 Hasta ahora, los únicos parámetros al respecto han sido los intentos de los órganos legislativos para limitar la autoasignación salarial de los funcionarios públicos. En el plano nacional a través de la llamada Ley de Salarios Máximos (2009), que en realidad consistió en reformas a los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución General,15 donde lo substancial del contenido se encuentra en el 127: Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, Campeche, 2009). De esta forma se incluyen como criterios obligatorios los de eficiencia, eficacia, economía y transparencia para la administración pública estatal y los municipios en los artículos 72 y 105, respectivamente (LX Legislatura Campeche 2009b). 13 En el estado de Campeche este mandato fue establecido mediante reforma al artículo 121 de la Constitución Política (2006). 14 El Expreso de Campeche. “Los alcaldes perciben más que ¡10 gobernadores!”. 27 de septiembre de 2011, Año VII, Número 1954. 15 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de agosto de 2009.

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EL PACTO instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Particularmente en sus fracciones II, III y V se establece que ningún servidor público podrá recibir una remuneración mayor a la del Presidente de la República, o igual o mayor a la de su superior jerárquico, y que serán públicos las remuneraciones y tabuladores. En el ámbito estatal sobresale la intención del Congreso del Estado de Nuevo León de aprobar o rechazar las remuneraciones de los integrantes de los ayuntamientos, lo cual fue resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la controversia constitucional 18/2001 interpuesta por el Ayuntamiento de Monterrey, declarando la invalidez del artículo 128 de la constitución de Nuevo León, que establecía dicha facultad (SCJN, 2003). Para el caso del estado de Campeche con la reforma de 2008 al artículo 121 de la Constitución local16 se aprobaron algunos criterios para los salarios de los servidores públicos estatales y municipales, que en lo medular estableció: (…) Para la fijación de esos sueldos o remuneraciones siempre se tendrá en consideración: a) Las funciones, el grado de responsabilidad y la productividad que correspondan al cargo, empleo o comisión del servidor público; b) La existencia de una lógica y racional proporción entre su monto y los ingresos directos del erario a cuyo cargo se solventen; c) Que ningún servidor público podrá percibir sueldo o remuneración por cantidad mayor a la de su superior jerárquico inmediato; y d) Procurar que ningún sueldo o remuneración sea superior o igual al que corresponda al depositario del ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado. Pese a que es digno mencionar la disposición de fijar las remuneraciones a partir de “una lógica y racional proporción entre su monto y los ingresos directos del erario”, es decir, en proporción directa al tamaño del presupuesto respectivo; dicho artículo fue reformado en 201117 para adecuarlo a las reformas de 2009 al artículo 127 de la Constitución General, retomando la disposición que 16 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Campeche el 15 de febrero de 2008. 17 Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Campeche el 8 de junio de 2011.

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Temas municipales ningún servidor público podrá recibir remuneraciones igual o mayor al Gobernador del estado, ni éste mayor al Presidente de la República, y que los remuneraciones y tabuladores serán públicos (LX Legislatura Campeche, 2011). En general, las iniciativas o reformas constitucionales o legales para otorgar facultades a los congresos locales para aprobar las remuneraciones de integrantes de ayuntamientos o fijar criterios para su cálculo, hasta ahora no han tenido mucha viabilidad, porque los ayuntamientos amparados en la fracción IV del artículo 115 constitucional (“los municipios administrarán libremente su hacienda”), tienen los fundamentos, vía la controversia constitucional, para frenar los intentos legislativos para limitar sus percepciones salariales. A pesar de las limitaciones constitucionales para establecer criterios a las remuneraciones de los integrantes de los ayuntamientos, un buen indicador acerca de la responsabilidad pública en los municipios es establecer parámetros concretos que indiquen si los salarios respectivos son congruentes con su realidad social, económica financiera e institucional. Esto puede ser de mayor utilidad social en la medida que se construyen sobre una base de comparación para todos los municipios. Al respecto, algunos referentes pueden ser contrastar: a) El ingreso promedio de los cabildantes medido en salarios mínimos con el porcentaje de la población municipal que recibe hasta dos salarios mínimos; b) El porcentaje que representan los pagos por percepciones de integrantes del ayuntamiento en el total de ingresos municipales; b) El porcentaje de las percepciones salariales que son financiadas con recursos propios del ayuntamiento; c) El tamaño de la población del municipio con los ingresos de los integrantes del cabildo para calcular el pago per cápita municipal para miembros de ayuntamientos. d) Sobre estas consideraciones se aborda el caso de los municipios del estado de Campeche para el año 2006, proponiendo indicadores alternos para acercarnos a los resultados públicos de los ayuntamientos, para contribuir a una efectiva rendición de cuentas. 1. Disparidades en asignaciones salariales en municipios de Campeche Para 2006 la operacionalización de indicadores propuestos para valorar las asignaciones salariales de integrantes de ayuntamientos del estado de Campeche arroja los siguientes datos (Véase cuadro 1):

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EL PACTO En los 11 municipios del estado existen asignaciones salariales mensuales que fluctúan entre los 24 mil 189 pesos y los 39 mil 688 pesos. Lo paradójico es que el primero corresponde al municipio de mayor tamaño (Campeche), donde reside la capital del estado, y el último a uno de los más pequeños (Tenabo), lo cual no es congruente con su tamaño (9 mil 050 habitantes en 2005). ii) Otro indicador es el porcentaje de ingresos totales del ayuntamiento empleado en el pago de salarios a los integrantes del cabildo. Los porcentajes van desde el 0.86% para el municipio de Campeche (el más grande del estado), hasta el 11.17% para el municipio de Tenabo. iii) Un indicador más crítico resulta al calcular la percepción anual pagada a integrantes de ayuntamientos como porcentaje de los recursos generados por los ayuntamientos (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos). Hay municipios (Campeche y Carmen) donde los salarios representan el 4.24% y 5.58% de los recursos propios de sus ayuntamientos; otros donde representan el 97.58% (Calkiní); y casos extremos como Calakmul y Tenabo donde los recursos propios no alcanzan para pagar los salarios de los integrantes de sus ayuntamientos, debido a que requieren un 78.12% y un 511.35% adicionales respectivamente, para poder financiarlos. iv) Otro indicador propuesto es la asignación anual para integrantes de ayuntamientos por cada habitante del municipio. Aquí también hay extremos. Municipios donde se asignan 18.23 y 34.98 pesos por habitante (Campeche y Carmen, los más grandes); a 436.79 y 578.88 pesos a los más pequeños en población (Palizada y Tenabo). Cuadro 1

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Temas municipales Estos datos representan una propuesta para construir indicadores de gestión realmente útiles a la ciudadanía para valorar la actuación de sus ayuntamientos a través de las asignaciones salariales de sus integrantes. Comentarios finales Los indicadores analizados son una propuesta para establecer criterios o parámetros objetivos para remuneraciones de integrantes de ayuntamientos. En términos económicos al aumentar el tamaño de la escala disminuyen los costos, aplicado a los municipios implica que al aumentar su tamaño habría una disminución en los gastos administrativos, como los referidos a los salarios. Para el estado de Campeche, una primera conclusión del análisis de datos indica que a la ciudadanía le resulta más onerosa la administración de municipios pequeños que de los grandes, y el costo mayor resulta más que proporcional. Aunque el acceso a la información pública es un instrumento para obtener datos acerca de las actividades de los gobiernos, y existe un marco constitucional y legal para establecer indicadores de desempeño, aún se carece de parámetros para saber si la información proporcionada denota un buen desempeño gubernamental. Esto es así en prácticamente todos los órdenes de gobierno. En este sentido es oportuno avanzar hacia un sistema de indicadores de gestión para los municipios, que sea útil para la ciudadanía para medir la responsabilidad pública de sus gobernantes.

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EL PACTO Fuentes de información ASECAM (2004). Sistema de indicadores de medición del desempeño gubernamental. Poder Legislativo del Estado de CampecheAuditoría Superior del Estado de Campeche/ International City Manager Asociation/USAID. Bonnefoy, Juan y Marianela Armijo (2005). Indicadores de desempeño en el sector público. Serie Manuales No. 45, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social-CEPAL, Santiago de Chile. Diputados (2010). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, última reforma publicada en el DOF el 18 de junio de 2010. Elster, John (1998). “Reglas de mayoría y derechos individuales”. En La Política: Revista de estudios sobre el estado y la sociedad, No. 4, Paidós, Barcelona, pp. 23-58. INEGI (2010). Censo de Población y Vivienda. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, México. LX Legislatura Campeche (2011). Constitución Política del Estado de Campeche. H. Congreso del Estado de Campeche, última reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado el 8 de junio de 2011. ______ (2009). Decreto No. 03 de la LX Legislatura. H. Congreso del Estado de Campeche, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 18 de noviembre de 2009. LIX Legislatura Campeche (2009b) Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Campeche. H. Congreso del Estado de Campeche, última reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado el 15 de julio de 2009. LIX Legislatura Campeche (2009). Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Campeche. H. Congreso del Estado de Campeche, última reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado el 10 de julio de 2009. O´Donnell, Guillermo (2001). Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliarquías. En Camou, Antonio. Los desafíos de la gobernabilidad. FLACSO/ UNAM/Plaza y Valdés, México, pp. 311-335. Pitkin, Hanna (1985). El concepto de representación. Cap. 7. La controversia mandato-independencia. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, pp. 156-183. SCJN (2003). Controversia Constitucional 18/2001, promovida por el Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, en contra del Poder Legislativo, del Poder Ejecutivo, del Secretario General de Gobierno, del Secretario de Finanzas y Tesorero General, del Secretario de Desarrollo Humano y del Trabajo, todos del Estado de Nuevo León. Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el D.O.F. el 21 de mayo de 2003.

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Testimonios y Documentos

Por: Fabián Acosta Rico*

Bando para realizar el Juramento de la Constitución de Cádiz en la Nueva Galicia,

publicado por José de la Cruz

*Historiador AHJ.

| Bando para realizar el Juramento de la Constitución de Cádiz

Fabián Acosta Rico

EL PACTO 1. Procedencia del documento: Archivo Histórico de Jalisco Clasificación: G-10-820 Mex / 83 2. Autor: Don José de la Cruz 3. Destinatario: Autoridades y corporaciones de la Nueva Galicia 4. Procedencia: Guadalajara 5. Fecha: Septiembre 12 de 1820 6. Breve descripción de su contenido o breve paleografía o transcripción: En el documento el jefe político del Reino de la Nueva Galicia, José de la Cruz cita y menciona lo dicho por la Gaceta de México del 29 de agosto de 1820, misma que le hizo llegar el comandante general de la provincia de Valladolid, coronel Matías Martín y Aguirre. En la Gaceta se notifica que tras ser jurada la Constitución de Cádiz por Fernando VII el 9 de julio, sus súbditos en consecuencia deberán hacer lo mismo, observando el siguiente protocolo, a grandes rasgos, como lo comenta el propio José de la Cruz, éste consistiría, para el caso concreto de la capital de la Nueva Galicia, en embellecer las casas y calles; celebrar una misa solemne en la catedral y en algunos ejercicios de corte marcial, como la detonación de salvas y artillería. Firmas. 1. Contextualización: En la Nueva Galicia quedaban pocos focos de insurrección insurgente; José Antonio Torres, el principal caudillo independentista había sido vencido y muerto por las tropas realistas. Los pescadores de la isla de Mezcala que tomaron las armas contra las autoridades españolas habían aceptado los términos de rendición que les impuso José de la Cruz, gobernador de la Nueva Galicia. Sin embargo, en pocos meses, después de que se pronuncie Don Agustín de Iturbide en su Plan de las Tres Garantías a favor de la Independencia, en la Nueva Galicia no serán pocos los militares, clérigos y pueblo en general que se sumarán al proyecto libertario de Iturbide y secundarán la idea de convertir a la Nueva España en un reino independiente gobernado por Fernando VII o en su defecto por alguno de sus hijos o de los miembros de la corona española. 2. Importancia histórica del documento: El presente documento nos remite a un personaje de suma importancia para la historia de Jalisco. Don José de la Cruz fue la última autoridad española que gobernó la Nueva Galicia y durante su mandato, como nos lo refiere el presente texto, intentó poner en vigencia y práctica la Constitución de 1812. Esta carta magna y sobretodo su imposición detonaron el movimiento independentista precedido por Don Agustín de Iturbide, futuro soberano del Primer Imperio mexicano.

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De nuestra biblioteca

Por: Mauricio Beruben*

Los gobernantes jaliscienses

Esta obra escrita por el Dr. Fabián Acosta Rico forma parte de un juego de dos libros publicados por el Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” sobre los gobernadores de Jalisco. Los gobernantes jaliscienses es la primera parte de este juego e incluye a los mandatarios desde el último gobernador virreinal en Guadalajara hasta los últimos dirigentes, del Porfiriato.

Los gobernantes jaliscienses Mauricio Beruben

* Politólogo jalisciense.

La obra del Dr. Acosta Rico, que está conformada por las biografías de dichos jefes, se divide en un preámbulo y tres capítulos. Cada uno de éstos fue inteligentemente delimitado para comprender mejor el contexto en el que llegaron tales personajes al cargo y las condiciones en las que les tocó conducir nuestro estado. En el preámbulo aparece la biografía del General José de la Cruz, última persona en gobernar la Nueva Galicia en el nombre del rey de España. En el capítulo I, titulado “Gobernadores posteriores a la Independencia hasta la Guerra de Reforma” podemos encontrar 38 personajes que ocuparon el más alto puesto, desde Antonio Basilio Gutiérrez Ulloa la primera persona en administrar lo que fue el Jalisco independiente tenemos otros 6 personajes que junto con Gutiérrez Ulloa gobernaron lo que fue nuestro estado hasta que se promulgó la Carta Magna de 1824, donde aparece el primer gobernador constitucional del estado de Jalisco, Don Prisciliano Sánchez. En el segundo capítulo, llamado “Gobernadores de la Guerra de Reforma hasta finales de la Segunda República” encontramos 31 figuras que gobernaron en esos años tumultuosos años, y el último capítulo, “Gobernadores de comienzos del Porfiriato hasta principios de la Revolución Mexicana” cuenta con la investigación sobre 21 gobernadores. Cabe mencionar que cada vez que aparece un mandatario que dirigió el estado en más de algún periodo, únicamente aparece en una ocasión, pero su biografía cuenta con información de sus otros periodos de gobierno. En resumen, Los gobernantes jaliscienses: De la consumación de la Independencia a 1910, es una excelente obra no sólo para comprender a nuestro estado a través de sus gobernantes sino que nos ayuda a entender el papel que ha jugado Jalisco en la historia nacional. Una obra para todas las personas que estudien o les interese la historia.

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Por: Mauricio Beruben Santana*

Líderes del Federalismo

* Politólogo jalisciense.

Robert Schuman y la integración europea

Jean-Baptiste Nicolas Robert Schuman nació el 29 de Junio de 1886 en Clausen, Luxemburgo. Hijo de Jean-Pierre Schuman, un ciudadano francés convertido en alemán cuando la región en la que vivía fue anexada por Alemania en 1871, y de Eugénie Duren, luxemburguesa. De 1904 a 1910 Schuman estudió Derecho, Economía, Estadística, Filosofía Política y Teología, todas en universidades alemanas. Después de estudiar en las universidades de Bonn, Múnich, Berlín y Estrasburgo, finalmente recibió su título como abogado con la más alta distinción por la Universidad de Estrasburgo.1

En 1912, Schuman empezó a trabajar como abogado en la ciudad de Metz, en el noroeste de Francia. Dos años después estalló la Primera Guerra Mundial y Schuman fue excusado del servicio militar por motivos de salud. Con el fin de la guerra la región de Alsacia-Lorena regresó a Francia y Schuman se convirtió en ciudadano francés. En el año de 1919, Schuman fue electo diputado del Departamento de Mosela, cargo que ocupó hasta 1940.2 Con el estallido de la Segunda Guerra Mundial, Schuman fue llamado por el Primer Ministro Paul Reynaud

1 Robert Schuman Explained, en Everything Explained, disponible en: http://everything.explained.today/Robert_Schuman/ [Fecha de Consulta: 28-01-2016]

2 Biography, en The Robert Schuman European Centre, disponible en: http://www.centre-robert-schuman.org/robert-schuman/biography?langue=en [Fecha de Consulta: 28-01-2016]

| Robert Schuman y la integración europea

Mauricio Beruben Santana

para participar en su gabinete como Subsecretario Parlamentario de Estado para los Refugiados. Schuman renuncia a su cargo una vez que llega al poder el Mariscal Philippe Pétain, aliado de Hitler. Schuman pasa a formar parte de la Resistencia Francesa y más adelante es capturado apenas logró escapar de ser deportado al Campo de Concentración de Dachau. Durante los siguientes años estuvo escondiéndose y desafiando a los alemanes3. Al terminar la guerra, Schuman regresó a la política nacional como Ministro de Hacienda en el segundo gobierno de Paul Ramadier en 1947; Primer Ministro de Francia de 1947 a 1948; Ministro de Relaciones Exteriores de 1948 a 1952, fue con este cargo que el 09 de mayo de 1950 dio a conocer lo que sería denominado “El Plan Schuman”, el cual consistía en la creación de una comunidad supranacional, La Comunidad Europea del Carbón y el Acero, cuya finalidad era lograr la creación de un solo mercado a través de la comunidad, impulsar la integración europea y evitar futuras guerras4. El 18 de abril de 1951, fue firmado por Alemania Occidental, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo el Tratado de París, que estableció La Co3 Robert Schuman: the architect of the European integration project, en European Comission, disponible en http://europa.eu/about-eu/eu-history/ founding-fathers/pdf/robert_schuman_en.pdf [Fecha de Consulta: 28-01-2016] 4 Avery, Graham. (2010). Who was Robert Schuman?, en European University Institute, disponible en: http://www.eui.eu/DepartmentsAndCentres/RobertSchumanCentre/AboutRSCAS/ WhowasRobertSchuman.aspx [Fecha de Consulta: 28-01-2016]

munidad Europea del Carbón y el Acero, antecedente de lo que sería la Comunidad Económica Europea5. Después de un breve periodo como Ministro de Justicia de Francia en 1955, Schuman regresa a la escena internacional como el Primer Presidente de la Asamblea Parlamentaria en Estrasburgo (antecedente del Parlamento Europeo) de 1958 a 1960. La Asamblea Parlamentaria le otorgó el título de “Padre de Europa”. Ese mismo año, recibió el Premio Carlomagno de la ciudad de alemana de Aquisgrán por su contribución la paz y a la idea europea6. Robert Schuman murió el 04 de septiembre de 1963 después de batallar con la esclerosis múltiple en Scy-Chazelles, en el Departamento de Mosela. Su legado es grande, el 09 de mayo se conmemora el día de Europa, también llamado el día Shuman, fecha en que dio a conocer su célebre plan.

5 The Origins: 1945-1957, en Historia Siglo 20, disponible en: http://www.historiasiglo20.org/ europe/anteceden2.htm [Fecha de Consulta: 2801-2016] 6 Robert Schuman, en The New World Encyclopedia, disponible en: http://www.newworldencyclopedia.org/entry/Robert_Schuman [Fecha de Consulta: 29-01-2016]

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Información básica político electoral municipal

Por: Francisco Jiménez*

Atemajac de Brizuela

Apancuécho / Donde da vuelta el agua; Apántli= canal, cuéchtli= caracol, co= lugar, en náhuatl. BREVE HISTORIA ELECTORAL El péndulo de la alternancia en la alcaldía ha mantenido desde su llegada a este municipio, una asincronía frente a la alternancia en la gubernatura del estado y de la presidencia de la República. Fue en 1997 cuando un partido distinto al PRI, que siempre había gobernado, llegó al poder llevando como candidato al panista José Mendoza Echeverría, quien alcanzó el 55% de los votos emitidos, consiguiendo el triunfo electoral sobre el candidato del PRI Víctor Manuel Vázquez Dávila, quien sólo obtuvo el 37% de la votación general emitida. El hecho de que la alternancia se dé entre el PRI como partido eje en esta localidad y el PAN, parece deberse a la fuerza que le ha dado el señor Juan José León Rubio (2004), nativo de Atemajac de Brizuela, quien fue gobernador interino de Aguascalientes ante la licencia de Felipe González y alto funcionario regional dentro de la Secretaría de Hacienda durante los gobiernos del PAN. Según se observa, no existe un esquema político como el de antaño. Los grupos se forman al calor de la contienda interna y en torno al alcalde en turno, en coordinación con la dirigencia del partido que gobierna, cuyos simpatizantes suelen manifestar su inconformidad en las urnas apoyando a otros símbolos ideológicos. * Editor.

| Información básica político electoral municipal

Francisco Jiménez

EL PACTO Esto ha hecho posible que la votación se distribuya principalmente entre el PRI, el PAN y el PVEM. Teniendo como resultado una fórmula de alternancia basada en dos partidos, cinco cambios de partido en el poder, una abstención estable, victorias electorales con márgenes amplios, y presidentes municipales con mucho respaldo popular debido a la suficiente cantidad de votos que han obtenido quienes han llegado al poder. A este respecto, es notorio el hecho de que en la elección de 2015, el PAN aún sin ir en coalición con el PRD, hubiera superado con amplio margen al candidato del PRI. Siendo en ambas condiciones, la mejor votación lograda por cualquiera de los últimos ocho presidentes municipales que ha tenido Atemajac de Brizuela. LAS PRINCIPALES FUERZAS LOCALES El sistema de partidos, aunque basado en la existencia de dos fuerzas preponderantes bien definidas, como el PRI y el PAN, permanecen en una tercera posición partidos que no obstante jamás han llegado al poder, que ha sido compartida en diversos momentos por esas opciones electorales. En su momento lo fue el PPS (1995), pero una vez que perdió el registro como partido, el tercer lugar ha sido ocupado por el PRD en tres ocasiones (1997, ATEMAJAC DE BRIZUELA INTEGRACIÓN DEL CUERPO EDILICIO (2015-2018) PARTIDO PAN-PRD

CARGO

PROPIETARIO

PRESIDENTE MUNICIPAL

L.A.O. MA. FELÍCITAS AGUILAR IBARRA

PAN

REGIDOR

MTRO. JOSÉ LUIS RUBIO CASTRO

PRD

REGIDOR

LIC. BLANCA MARINA GUTIÉRREZ MARTÍNEZ

PAN

REGIDOR

NOÉ DE JESÚS BEAS MÉNDEZ

PAN

REGIDOR

CARMELA LÓPEZ MARTÍNEZ

PRD

REGIDOR

GABRIEL ALEJANDRO CANDELARIO CASTILLO

PAN

REGIDOR

BLANCA ISAURA DÁVILA LEAL

PRI

AMADO LEAL DE LA CRUZ

PRI

EDUARDO RAMÍREZ MARTÍNEZ

PRI

ANA LUISA GONZÁLEZ CAMBEROS

PMC

ISIDRO ISMAEL DÁVILA UREÑA

SECRETARIO GENERAL Y OFICIAL MAYOR

LIC. VÍCTOR BENJAMÍN COLIMA RUBIO

Fuente: IEPCEJ y Portal del gobierno municipal.

2006 y 2012); en dos, por el PVEM (2000 y 2003); en una por el PAN (2009) y en 2015 por el PMC. Y sólo en una ocasión (2009) el PAN fue desplazado a ese lugar,

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Información básica político electoral municipal cuando el voto del PVEM se situó como la segunda fuerza electoral. En este último caso la explicación más apegada a la realidad es la fractura en el proceso interno del PAN para seleccionar a su candidato a la alcaldía. Por otro lado pudo haber influido el lazo familiar entre un expresidente municipal de afiliación priista y el candidato del PVEM, Gonzalo Rivera Reynoso, que probablemente pudo haber inducido el voto priista hacia el PVEM. También se advierte que dada la asimilación de panistas disidentes dentro del Partido Movimiento Ciudadano haciendo crecer su voto simpatizante, que aconteció en otros municipios, en Atemajac de Brizuela, este partido se colocó en 2015 como la tercera fuerza electoral, pero lo hizo con simpatizantes propios, pues ATEMAJAC DE BRIZUELA Elección de munícipes (Según datos del IEPCEJ y del INE) 1995

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

Partido

Votos

votos

PAN

660

1226

773

1240

1044

533

976

1871

PRI

1091

814

1022

1021

1053

1566

952

1295

718

PPS

214

PRD

1262

PFCRN

SUMA PRI/ PVEM

PRD/PT

326

SUMA PRI/ NAL

1611

PVEM

653

SUMA PANPRD

Otros (1)

N.R.

VÁLIDA

1977

2178

NULOS

TOTAL EMITIDA

2022

L.N.

2504

ABSTENCIÓN

482

Simbología

532

2327

2366

2514

2216

2411

2420

100

2737

100

3093

100

3487

521

682

1067

Ganador

2013

196

723

249

2849

3233

3504

112

0.9

2557

2910

3347

3537

100

3848

100

4114

100

4075

100

4370

100

1291

1204

728

833

Segundo lugar

Tercer lugar

(1) Incluye la suma de la votación de todos aquellos partidos que, en cualquiera de los ocho últimos procesos electorales (1992-2015), no han alcanzado ni por lo menos el tercer lugar: PARM, PDM, PT, PPJ, PC, CD, PCD, PAS, PDS, PSN, PMB, PLM, PMP, PFC, PNA, PASDC, PRI/NAL, PRI/PVEM, PT/MC, MC, SUMA PT/MC, PSD. NOTA: El porcentaje de cada partido está calculado en base a su votación obtenida y la votación total emitida; el porcentaje de abstencionismo está calculado en base al listado nominal y la votación emitida.

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Francisco Jiménez

EL PACTO el PAN mantuvo e incrementó sus simpatizantes. Situación que parece explicarse con la ausencia del PVEM en las boletas electorales, cuyo voto potencial seguramente fue transferido hacia el PMC. VOTO LINEAL / VOTO DIFERENCIADO La trayectoria que ha seguido el voto en Atemajac de Brizuela tiene la característica de ser muy definida, teniendo una marcada tendencia hacia el voto lineal. Sólo en dos ocasiones los ciudadanos han emitido el sufragio de manera diferenciada. Primero, en 1997, el electorado votó a favor de los candidatos del PAN a la alcaldía y a la diputación local, pero les dio el triunfo a los candidatos del PRI para senadores y diputados federales, siendo éste el primer triunfo de la oposición. La segunda ocasión que hubo voto diferenciado fue en el proceso electoral de 2006, cuando se eligió desde presidente de la república hasta alcaldes, a excepción de la presidencia municipal, todos los candidatos del PAN obtuvieron el triunfo electoral, siendo el triunfo priista más discutido de la historia, pues la diferencia entre éste y su más cercano contendiente únicamente fue de 9 votos. Por lo que respecta a las elecciones con voto lineal, siete en total, a partir de 1992, cinco han sido favorables a los candidatos del PRI y dos para los del PAN, entre ellas la de 2015. ATEMAJAC DE BRIZUELA

Senador

Diputado Federal

Gobernador

Diputado Local

Presidente Municipal

Emisión del Voto

Épocas

PAN/PRD

NO CONCURRENTE

2015

2012

2009

Presidente de la República

2006

2000

1997

94/95

91/92

Cargo

2003

Tendencia del voto lineal diferenciado (1991-2015)

CONCURRENTE

(I): Intermedia; (P): Presidencial; (L): Lineal; (D): Diferenciada. FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos del INE y el IEPCEJ.

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Atengo Aténco: En la orilla del agua Atl =Agua, Téntli= Orilla o labio, Co= Lugar en Náhuatl BREVE HISTORIA ELECTORAL En este municipio a partir del año 2000, la alternancia se da entre partidos y entre regiones. Han llegado al poder panistas y priistas, que proceden de la cabecera municipal, de Soyatlán del Oro y Cofradía de Lepe. Pero la competencia real se da entre las dos primeras localidades y en 2015 entró al juego del poder otra conocida como La Yerbabuena, lugar natal del nuevo presidente municipal. Su perfil más reciente se describe por el triunfo del PRI en el 2012, que fue posible gracias al voto de la alianza con el PVEM, pues de lo contrario la victoria hubiera sido para el PAN; a diferencia del 2015, cuando el electorado le ratificó la confianza y sin alianza. Tiene un nivel de abstencionismo inestable. Ha sido gobernado bajo la fórmula bipartita integrada por el PRI/PAN que se confirma en 2015, con un bajo nivel de alternancia, pues sólo se han registrado dos cambios de partido en el poder. Por lo menos desde 1990, Soyatlán del Oro ha experimentado mayor crecimiento demográfico que su propia cabecera municipal, pero la brecha es cada vez mayor. Al grado de que según el censo de 2010, representa el 40% de la

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Francisco Jiménez

EL PACTO población total del municipio, en tanto que su cabecera contiene el 30% y el resto de las comunidades, el otro 30%. Estas condiciones han provocado que la actividad sociopolítica del municipio de Atengo se circunscriba dentro de un marco de desequilibrio regional endémico, en el que el auge de la actividad económica rural repercuta en la disputa por el poder entre dos comunidades: la cabecera municipal y Soyatlán del Oro. El reflejo en el comportamiento electoral se entiende a través de un abstencionismo con tendencia a la alza, triunfos electorales con diferencias cada vez más reducidas, pero teniendo gobernantes con muy buen respaldo popular, dadas sus altas votaciones. LAS PRINCIPALES FUERZAS LOCALES ATENGO INTEGRACIÓN DEL CUERPO EDILICIO (2015-2018) PARTIDO

CARGO

PROPIETARIO

PRI

PRESIDENTE

LIC. JOSÉ DE LA CRUZ GONZÁLEZ REGALADO

PRI

REGIDOR

VALENTINA RUELAS VÁZQUEZ

PRI

REGIDOR

SAMUEL LEPE AGUILAR

PRI

REGIDOR

ROSA SOSTENEZ ARIZON

PRI

REGIDOR

TEC. MISAEL OLMOS TOPETE

PRI

REGIDOR

LIC. LAURA MIRANDA ASCENCIO

PRI

SÍNDICO

FELIPE ARANA LANDEROS

PAN

LIC. JOSÉ ALFREDO SÁNCHEZ DUEÑAS

PAN

MTRA. ADELINA CÁRDENAS GÓMEZ

PAN

C.J. JESÚS SÁNCHEZ SÁNCHEZ

PMC

C.PEDRO GONZÁLEZ VIRGEN

SECRETARIO GENERAL

LIC.TOMÁS QUEZADA URIBE

Fuente: IEPCEJ y Portal del gobierno municipal.

Se puede hablar de dos fuerzas electorales principales y de una tercera opción que se encuentra muy lejana de la segunda de ellas. Desde que llegó la alternancia en 2000, el PAN y el PRI se han consolidado como los únicos partidos que han ocupado el poder municipal. A partir de esa fecha tres periodos consecutivos han sido gobernados por el PAN y los tres subsecuentes han tenido en la alcaldía a un priista. Entre ellos mismos se han compartido el poder y la segunda posición electoral. Por lo que respecta a la tercera posición, ésta ha sido ocupada básicamente por partidos considerados como de izquierda. Primero fue el extinto PFCRN (1995),

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Información básica político electoral municipal que al desaparecer le cedió el lugar al PRD, quien lo ocupo durante las tres elecciones posteriores consecutivas (1997-2003) y en 2009. En las últimas dos elecciones (2012 y 2015), ese lugar ha pertenecido a la alianza PT-MC y al MC. VOTO LINEAL / VOTO DIFERENCIADO ATENGO Elección de munícipes (Según datos del IEPCEJ y del INE) 1995

Partido

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

votos

PAN

858

1088

1469

1388

1416

1275

1276

1294

PRI

1196

1092

1083

1150

1372

1504

1258

1627

PRD

121

N/R

SUMA PRI/ NAL

1543

SUMA PRI/ PVEM

1374

PFCRN

SUMA PT/MC

516

Otros (1)

N.R.

VÁLIDA

2061

2325

NULOS

TOTAL

2126

L.N. ABSTENCIÓN Simbología

186

0.4

2904

3166

3120

2832

2978

3223

3180

3691

100

4028

100

4423

100

4289

100

4372

100

991

1196

1445

1066

1192

2552

2651

2788

2346

2608

2700

2446

100

2803

100

3246

100

320

457

638

632

Ganador

Segundo lugar

Tercer lugar

(1) Incluye la suma de la votación de todos aquellos partidos que, en cualquiera de los ocho últimos procesos electorales (1992-2012), no han alcanzado ni por lo menos el tercer lugar (PARM, PDM, PT, PVEM, PPJ, PC, CD, PCD, PAS, PDS, PSN, PMB, PLM, PMP, PFC, PRD/PT, PNA, PASDC, PRI/NAL, PRI/PVEM, PT/MC, MC, PSD). NOTA: El porcentaje de cada partido está calculado en base a su votación obtenida y la votación total emitida; el porcentaje de abstencionismo está calculado en base al listado nominal y la votación emitida.

Durante los últimos procesos electorales (1992-2015), la forma predominante de sufragar ha sido el voto lineal. A excepción de la elección del año 2000 y de 2006, así lo han sido las otras siete. Y de éstas, seis han favorecido a los candidatos del PRI y sólo una lo ha sido para los candidatos del PAN, en la elección intermedia de 2003. Las únicas dos ocasiones en que ha ocurrido la votación diferenciada reúnen las siguientes características: a) La del año 2000, cuando Vicente Fox gana

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Francisco Jiménez

EL PACTO la presidencia de la república, los candidatos de su partido a los cargos federales pierden en Atengo, no así sus candidatos a gobernador, diputado local y alcalde; b) En la elección de 2006, también presidencial, todos los candidatos del PAN tanto locales como federales obtienen el triunfo, a excepción del candidato a gobernador, pues Arturo Zamora Jiménez obtiene la mayoría de votos en Atengo. ATENGO I

I 2015

Senador

Diputado Federal

Gobernador

Diputado Local

Presidente Municipal

Emisión del Voto

Épocas

NO CONCURRENTE

(I): Intermedia; (P): Presidencial; (L): Lineal; (D): Diferenciada. partir de los datos del INE y el IEPCEJ.

2012

2009

Presidente de la República

2006

2000

1997

94/95

91/92

Cargo

2003

Tendencia del voto lineal/diferenciado (1991-2015)

CONCURRENTE

FUENTE: Elaboración propia a

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Directorio CONS E J O G E N E RAL D E L INSTITUTO D E E STUDIOS D E L F E D E RALISMO “ PRISCILIANO S Á NCH E Z ” (JUNTA DE GOBIERNO) Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y Presidente del Consejo General Diputado Héctor Alejandro Hermosillo González Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado Magistrado Salvador Cantero Aguilar Representante del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco Dr. José de Jesús Covarrubias Dueñas Director General del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”

Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA) Mtro. Francisco Peña R azo/Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara Dr. Roberto Arias de la Mora Colegio de Jalisco

Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara (ITESM) Dra. Azul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara (UAG)

Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Edo.

Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana

Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16

Francisco Padilla López Ciudadano distinguido

Lic. X avier Garabito Tovar Grupo Democrático X alisco

Profesor R amón Mata Torres Ciudadano distinguido

Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida y miembro de la Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Estado

Dr. Jaime Preciado Coronado Ciudadano distinguido Lic. Pedro Vargas Ávalos Presidente fundador del IEF y Consejero honorario

Mtra. Magdalena González Casillas Ciudadana distinguida

http://www.ief.jalisco.gob.mx IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Tiraje 200 ejemplares Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx