Revista El Pacto by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

eparatismo, racismo, esclavitud, pluralismo y formas de organización política, son temas inseparables de la historia de nuestro país. Hoy como ayer ocupan la mente y el tiempo de nuestros pensadores y de no pocos mexicanos, mientras que gobernantes y gobernados discuten en las urnas y en las tribunas legislativas nuevas formas de distribuir potestades tributarias y el poder político en todo el territorio nacional. En septiembre, al rememorar la Independencia de México, hemos de recordar los intentos secesionistas como el surgido en las redes sociales de Baja California de 2013 en oposición a la propuesta hacendaria ante el Congreso de la Unión, y la resistencia de seis estados por armonizar su legislación local con la reforma educativa, planteada en 2014. Frustradas para fortuna del Federalismo, por la negociación, la acción del voto popular y el ejercicio tolerante en la aplicación de la ley, hasta el límite que la prudencia aconseja. Con ello viene al presente la aspiración a la concordia entre sureños y norteños de Norteamérica, en torno al tema de la esclavitud, desde 1861. Que es recordada en la presente edición. Mientras las grandes potencias se reparten de nuevo los mercados mundiales, en nuestro país la nota es que México es el que cuenta con el mayor número de esclavos en América, en donde dicha sujeción fue abolida desde hace 205 años. En tanto que en el mundo de la macroeconomía se sortea todo tipo de obstáculos, con efectos desequilibrantes en cualquier escenario presupuestal actual y por venir, los electores de México han dado una vez más la demostración del poder de su voto para conformar gobiernos divididos. Pero la voluntad de los jaliscienses no sólo ha sido capaz de elegir a sus gobernantes, sino que, ante la ausencia de un proyecto municipal definido a largo plazo, también ha tenido el poder de plantear, a través de expresiones organizadas de la sociedad civil dedicadas a la gobernanza, proyectos alternativos al que los partidos han venido sustentando, para conducir a las ciudades en general. La libertad tributaria y el derecho nato al autogobierno del orden municipal, postulado incesante e incumplido es traído a este presente -donde las concepciones federalistas parecen confundirse con su antítesis-, en el texto del voto particular de un recalcitrante federalista como el diputado constituyente José María del Castillo Velasco. Es así que, tradición federalista, pluralismo, urbanismo, democracia, gobernabilidad y eficacia administrativa de los gobiernos locales que abona a mejores servicios públicos, con acento en administraciones municipales de carácter metropolitano, complementan la temática inicialmente mencionada, cerrando la presente edición, con el deseo de que los textos publicados en ella, hagan honor a los héroes que nos dieron patria, a los forjadores del Federalismo y brinden un justo homenaje al vigésimo año de existencia del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Invitamos a participar al público en general con un texto que sea objetivo, no exceda las 2 mil 500 palabras (incluyendo pies de página, bibliografía y cuadros) y sea enviado antes del día 15 de noviembre de 2015 al correo: inaotalt@hotmail.com Adicionalmente comunicamos que el Instituto Nacional de Derechos de Autor (INDAUTOR) ha tenido a bien autorizar para nuestra revista EL PACTO el Número Internacional Normalizado de Publicaciones Seriadas (ISSN).

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Revista de información, Divulgación y Análisis del Federalismo Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” CONSEJO EDITORIAL Dra. Azul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Guadalajara Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara Dr. Roberto Arias de la Mora El Colegio de Jalisco Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Estado de Jalisco Mtra. Magdalena González Casillas Premio Jalisco en Literatura 2014 y ciudadana distinguida Dr. Javier Hurtado Politólogo de la Universidad de Guadalajara Lic. Xavier Garabito Tovar Ciudadano distinguido Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16 Lic. Pedro Vargas Ávalos Asociación de Cronistas Municipales del Estado de Jalisco A.C. , Año 4, N°14, septiembre 2015, es una publicación trimestral

Editada y publicada por el Instituto de Estudios del Federalismo Domicilio de la publicación: Juan Álvarez N° 2440 Colonia, L adrón de Guevara, C.P. 44600, Municipio de Guadalajara, Jalisco. http://www.ief.jalisco.gob.mx Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx Editor responsable: Francisco Javier Jiménez Campos Arte y diseño: José Luis López González Corrector de estilo: Fanny Enrigue L ancaster Jones Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional de Derechos de Autor: 04-2014-102414264000-102 Número de Certificado de Licitud de Título y de Contenido: 16040 ISSN 2395-924X Teléfono: 01 (33) 30 30 18 00 Opción 1 y E xt. 50200 Impreso en: Impresos R evolución 2000 S.A. de C.V. Calle Libertad N° 19 Colonia Centro C.P. 44100, Municipio de Guadalajara, Jalisco. Este Número se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2015, con un tiraje de 500 ejemplares. Los artículos firmados se consideran responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden con los puntos de vista del IEF. Se autoriza la reproducción parcial o total de los trabajos que aparecen en esta revista, siempre que se cite su procedencia y se envíe a este Instituto un ejemplar de la publicación en que éstos sean reproducidos. El material tomado de otras fuentes no puede reproducirse sin autorización. Toda solicitud al respecto deberá enviarse directamente a las fuentes respectivas.

Índice Reflexiones sobre el Federalismo Ecos actuales del separatismo y el racismo de

los estados confederados de américa

FABIÁN ACOSTA RICO

El Federalismo en el mundo Análisis y comentarios sobre la distribución de potestades tributarias en México (federación/estados /municipios) JOSÉ ÁNGEL NUÑO SEPÚLVEDA

El Federalismo en la actualidad

La Entrevista ¿City manager en Guadalajara? Dr . OCTAVIO CHÁVEZ ALZAGA

Federalismo: Democracia y gobernabilidad OMAR ACOSTA

Espacio Abierto ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios (ldf): fortalecimiento al federalismo hacendario

GERARDO AGUILAR VILLEGAS

Temas Municipales Finanzas públicas y gobiernos locales JAVIER HURTADO

Sección Cultural

La esclavitud en México OMAR ACOSTA

Testimonios y Documentos Establecimiento de la Diputación Provincial de La Nueva Galicia, el 20 de septiembre de 1813 DON PEDRO VÉLEZ De Nuestra Biblioteca

Libertad Municipal / José María del Castillo Velasco JORGE AGUIRRE

Líderes del Federalismo

Altiero Spinelli MAURICIO BERUBEN

Información Básica Político Electoral Municipal

El nuevo mapa electoral de Jalisco FRANCISCO JIMÉNEZ

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Reflexiones sobre el Federalismo

Por: Fabián Acosta Rico*

Ecos actuales del separatismo y el racismo de los Estados Confederados de América La película muda El nacimiento de una nación (1915), describe, en blanco y negro, las primeras cabalgatas del Ku Klux Klan. Hombres vestidos con túnicas blancas; fantasmas del rencor de una guerra perdida, regresando de un enfrentamiento fratricida que llevó a la tumba a miles de soldados grises y azules. La idea, detrás del atuendo de noche de brujas, era intimidar a la minoría afroamericana, libre al fin (gracias a Abraham Lincoln y a las huestes yanquis), pero pobre y supersticiosa. Eco del resentimiento de la derrota sureña fue el atentado perpetrado por Dylann Roof, “el Último Rodesiano”.

gráfico-política; los legisladores supieron consolidar, jurídicamente, la cohesión de los estados bajo un modelo federalista, respetuoso de la soberanía nacional y de los orgullos regionalistas. Los celos fragmentarios estaban más exacerbados en el sur que en el norte, dada su disparidad económica y cultural respecto a los segundos. Los sureños insistían en mantener un modelo explotación agrícola sostenido por la mano de obra esclava y el monocultivo (el algodón). El norte abanderaba la unidad, la libertad e igualdad entre los ciudadanos de distintas razas (Angela, 1997, pág. 64).

Para explicar estos estallidos de odio racial necesitamos remontarnos a la proclamación de la Carta Magna de los Estados Unidos de Norteamérica (EUA). En la historia de ese país, la promulgación de la Constitución de 1787 marcó el derrotero de su conformación geo-

No obstante, desde los primeros brotes independentistas de las trece colonias, los padres de la nación estadounidense le apostaron a un modelo político de tipo confederado, como quedó plasmado en la Declaración de principios del Congreso Continental de 1777. El *Historiador AHJ.

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Fabián Acosta Rico

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modelo confederado califica como un federalismo débil. En el caso estadounidense, la unión de los estados aplicaba como una necesidad de mutua ayuda ante un enemigo común: Inglaterra. Las entidades federativas conservaban todos los derechos soberanos no comprometidos o cedidos, por consenso, a los poderes centrales. En dichos poderes, los senadores, dos por cada estado, con independencia del número de electores o extensión territorial, serían la voz de la singularidad de sus comunidades; en cambio, la Cámara de Representantes velaría por la unión y libertad de los individuos sin reparar en lealtades identitarias localistas o clasistas. En la discusión y controversias, el estado de Carolina del Sur puso el ejemplo, desde 1833, al reclamar su derecho a oponerse a disposiciones tributarias injustas de la federación;

el desacato soberano, llevado al extremo, convalida la secesión como último recurso ante el despotismo centralista (Ángela, 1997, pág. 73). En este estado, por cierto, tuvo lugar, en el 2015, el crimen perpetrado por Roof contra una comunidad religiosa afrodescendiente. La imposición de un pacto federal quedó vinculada, históricamente, con la emancipación de los esclavos; de tal suerte que racismo y orgullo regionalista (anti-yanqui) se amalgamaron en las posturas ideológicas del supremacismo blanco, protestante, sureño. El federalismo tendía a anular las distinciones raciales sustentadas en las tradiciones e idiosincrasias regionalistas, dándole mayor protagonismo al ciudadano, como individuo abstracto pleno de facultades y derechos en su condición de persona, ante una ley que recono-

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Reflexiones sobre el Federalismo ce la universalidad de la condición humana. En el discurso pronunciado por el presidente Abraham Lincoln, el 19 de noviembre de 1863, tras la batalla de Gettysburg, rotuló con sus palabras el deber de los poderes federales a garantizar la equidad de todos los estadounidenses, sin distingo alguno: Hace ochenta y siete años nuestros padres crearon en este continente una nueva nación, concebida bajo el signo de la libertad y consagrada a la premisa de que todos los hombres nacen iguales… Quienes han perecido no lo han hecho en vano; que esta nación, bajo la guía de Dios, vea renacer la libertad, y que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo no desaparezca de la faz de la tierra (Lincoln, 1863). El 9 de abril de 1865, en Appomatox, Virginia, el general Robert E. Lee, escaso de tropas y municio-

nes, con sus vías de abastecimientos bloqueadas por los yanquis, rinde su ejército; el resto del generalato confederado sigue su ejemplo; concluye así la Guerra de Secesión. El fin de las hostilidades no trajo la concordia entre sureños y norteños. Una facción radical del Partido Republicano intentó persuadir al presidente para que desplegara represalias y escarmientos en contra de los estados rebeldes, negándoles de comienzo su reintegración a la Unión con plenitud con derechos, rebajándolos al estatus de territorios conquistados y sometidos. Lincoln, fiel a sus palabras: “Una casa divida contra sí misma no puede seguir en pie”, se oponía a los revanchismos y a la política punitiva republicana que exigía la humillación del vencido. Los estados confederados y sus habitantes no eran y nunca fueron el enemigo; al ser ilegítima la secesión, jamás dejaron de ser estadounidenses ni de pertenecer a la Unión. Era sólo un grupo de hombres obstinados, sostenía, el que había provocado la guerra. Una vez que esos hombres eran eliminados del poder y una vez que una parte suficiente de un Estado rebelde declaraba su lealtad a la Unión, ese Estado, en su opinión, quedaba rehabilitado como miembro de la Unión, con todos los derechos y privilegios de un Estado (Asimov, pág. 3).

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Fabián Acosta Rico

EL PACTO

En el contexto actual, la realidad estadounidense parece radicalmente distinta; un afrodescendiente alcanzó la presidencia de los Estados Unidos, la herida del racismo y el separatismo “cerró”. Así creyeron muchos apologetas del sueño americano. Lo que el viento se llevó (1939) nadie se atrevía a recordarlo para no llamar a filas a los soldados de uniforme gris o los cofrades vestidos con sábanas blancas. No obstante, en Mississippi en llamas (1988) vemos arder la cruz del odio segregacionista durante el sesentero reinado de los de los baby boomers. Las amnesias históricas detonan conflictos interétnicos como el de Kosovo, que terminó en holocausto y bombardeos por los nunca saldados rencores entre serbios ortodoxos y albanos musulmanes. Un mismo demonio de dos caras: el regionalismo empalmado al rostro del racismo conjuraron las balas de odio supremacista que cegaron la vida de nueve feligreses que asistían a la Iglesia Episcopal Metodista Africana Emanuel, en Charleston, Carolina del Sur. Roof presenta un perfil psicológico parecido al de Primitivo Ron, el asesino del general Ramón Corona; es del tipo narcisista exhibicionista y fanático (Almaraz, 1984). Dos demonios rondaron la cabeza del “Último Rodesiano” animándolo a cometer el crimen que según cree, y ojalá se equivoque, “resucitará al General Robert Lee” y

Gral. Robert E. Lee

enfrascará a su país en una nueva Guerra Civil. Cuando disparó tenía en mente y corazón a la Sudáfrica que mantuvo encerrado casi 30 años a Nelson Mandela y a La Confederación, cuya bandera roja con la cruz de San Andrés ya no ondea cerca del Capitolio de Carolina del Sur. Ésta fue una de las consecuencias directas e inmediatas del crimen Roof. Por votación mayoritaria de la Cámara de Carolina del Sur, el pabellón confederado fue retirado (Notimex, 2015). Es casi evidente que la división y el odio interracial y regionalista persisten en la última superpotencia de la aldea global (salvo la mejor opinión de China). La división conlleva la debilidad; sirva de ejemplo la fragmentación y ocaso de la otrora poderosa Unión Soviética. S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Reflexiones sobre el Federalismo La significación racista o supremacista blanca de la bandera de batalla del Ejército de Virginia del Norte, comandado por el general Robert Lee, suscita la indignación y el desapruebo de muchos estadounidenses, en especial de los afrodescendientes. Pero también en las trece estrellas de este derrotado pabellón, una por cada estado separatista, persiste un recuerdo incómodo: la efímera existencia de los ya mencionados Estados Confederados de América (1861-1865). Esta bandera es símbolo, vaya la contradicción, de la desunión de los Estados Unidos. En este punto entran en juego los orgullos regionalistas. El grupo neoconfederado, Virginia Flagger sostiene que la bandera del general Lee no representa la esclavitud, sino lo contrario, la libertad; sí, pero la libertad de los estados del sur, cuyos soldados de uniforme gris lucharon por sus familias y tradición en contra de la opresión y altos impuestos del norte. En Ocala, Florida, 2 mil vehículos, mayoritariamente motocicletas y camiones desfilaron ostentando en sus carrocerías la bandera de las trece estrellas separatistas. La manifestación fue en apoyo a la reinstalación de la bandera confederada en el asta del complejo gubernamental del condado de Marion (AssociatedPress, 2015). En Alemania desde hace décadas, y en España en épocas más 8

recientes, quedaron proscritas, respectivamente, la swastika y el yugo de flechas (de la Falange). Ambos símbolos, igual que la bandera confederada, traen a la memoria colectiva (con ayuda de Hollywood) crímenes y horrores del pasado. Pero también, de igual forma, en el caso del lábaro nazi, es una recordatoria para la canciller Angela Merkel de que hubo otra Alemania, anterior a la Unión Europea, que no creía en la fraternidad continental sustentada en el mercado y las finanzas (los griegos y su presidente Alexis Tsipras seguro lo saben). Todo símbolo es polisémico; allí reside su riqueza pero también su complejidad. La bandera confederada también es odiada por los afroamericanos porque la eligió como estandarte el fundador del Ku Klux Klan, Nathan Bedford Forrest; idénticos sentimientos seguro le suscita al argelino islamista la bandera francesa; e igual repudio al indio nacionalista el pabellón británico. Muchos gamers tomaron como un desplante de intolerancia que App Store sacara de su catálogo todos los videojuegos que mostraran la bandera sureña (Ramírez, 2015). La cadena de supermercados Walmart retiró de sus anaqueles y catálogos todos los productos que la portaran. Un disgustado cliente en Luisiana, ante la negativa de la cadena de hornearle un pastel decorado con el pallón del general Lee, ordenó otro, con la bandera negra Isis. Este pedido,

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EL PACTO

por error, le fue entregado sin tardanza ni alegatos. Equivocación involuntaria o reflejo inconsciente de los miedos que silencia el pue-

blo y el gobierno estadounidense. Le temen más a un confederado a muerte que a un terrorista vivo. ¿Por qué será?

Bibliografía Almaraz, R. L. (1984) Ramón Corona: Autopsia psicológica de su asesino. México: Unidad Editorial del Gobierno de Jalisco. Angela, H. P. (1997) “La Guerra de Secesión estodounidense. ¿la solución de un problema político?” REDEN: Revista española de estudios norteamericanos. Asimov, I. (s.f.) Los Estados Unidos desde la Guerra Civil hasta la Primera Guerra Mundial. Obtenido de Salas de Historia: http://www.saladehistoria. com/biblioteca/Asimov-Estados-Unidos-desde-la-Guerra-Civil.pdf AssociatedPress (12 de julio de 2015) «Se manifiestan a favor de bandera confederada en Florida». El Diario. Lincoln, A. (1863) El Pronunciamiento de Gettysburg. Recuperado el 5 de julio de 2015, de http://amhistory.si.edu/docs/GettysburgAddress_spanish.pdf Notimex (11 de julio de 2015). «Retiran bandera confederada del capitolio de Carolina del Sur». Excélsior. Ramírez, G. (2015) TuAppleMundo. Recuperado el 8 de agosto de 2015, de «Bandera Confederada es penada por Apple»: http://www.tuapplemundo. com/bandera-confederada-es-penada-por-apple/

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El Federalismo en el mundo

Por: José Ángel Nuño Sepúlveda*

Análisis y comentarios sobre la distribución de potestades tributarias en México (Federación / Estados / Municipios) Dentro del ejercicio de las potestades y competencias tributarias, es posible percatarse que el sistema tributario mexicano reviste características muy especiales, como por ejemplo, el hecho de que el sistema está dividido en dos actores (federación y entidades federativas) y tres intérpretes de las normas jurídico–tributarias (federación/ entidades federativas/ municipios). Así las cosas, dentro del ejercicio de las potestades y competencias tributarias, éstas se encuentran matizadas con características también únicas, que son: (a) facultades que le son propias o exclusivas a los poderes federales; (b) una distribución de competencias tributarias que permite que tanto las entidades federativas como la federación, concurran en una o varias materias tributarias (concurrencia o coincidencia tributaria); y, por último (c) limitaciones expresas y relativas a las entidades federativas y municipios, respecto a determinadas materias tributarias.

*Director de Desarrollo Jurídico de la Hacienda Municipal y Coordinador académico del Programa de certificación en el INDETEC. 10

| Análisis y comentarios sobre la distribución de potestades tributarias en México

José Ángel Nuño Sepúlveda

EL PACTO

Esta distribución competencial trae consigo diversos problemas que impactan al sistema tributario; es decir, al tratarse de fuentes de ingresos o financiamientos y, en consecuencia, de recursos económicos, éstos nunca son suficientes para que cada uno de los órdenes de gobierno desarrolle sus actividades plenamente, por lo que en ocasiones (las más), el nivel local ha solicitado a la federación que comparta más sus campos tributarios, o bien, abra la posibilidad para que las entidades federativas y los municipios participen más activamente en la recaudación de los impuestos. En efecto y no obstante que la CPEUM, señala fuentes exclusivas para la federación, el nivel local y particularmente el municipio, dentro de este ejercicio de potestades y competencias tributarias, tiene campos específicos, o sea que la federación si así lo cree conveniente podrá concurrir en los espacios tributarios de los municipios, aunque no de los estados. Para una mejor comprensión de lo que implica la distribución de potestades tributarias en México, diremos que el total de las potestades tributarias, se compone por la suma de las atribuciones que tienen cada uno de los órdenes de gobierno, o sea, es el conjunto de las potestades expresas y exclusivas de la federación, más las limitaciones absolutas y relativas al nivel local, más las potestades de las entidades federativas, más las potestades de los municipios. Luego entonces, las potestades federales, serán la suma de sus potestades expresas y exclusivas, más las limitaciones absolutas y relativas impuestas al nivel local. Las potestades tributarias de las entidades federativas, serán la resta de las potestades totales menos, la suma de las potestades expresas y exclusivas federales, más las limitaciones absolutas y relativas a las entidades federativas, más las potestades exclusivas a los municipios. Las potestades tributarias municipales, por su parte, son el resultado de la resta de las potestades totales menos, la suma de las potestades expresas y exclusivas federales, más las limitaciones absolutas y relativas al nivel local, más las potestades tributarias de las entidades federativas. La distribución de potestades y el Federalismo fiscal en México Para delimitar la competencia en materia tributaria entre la federación, los estados y los municipios mexicanos, resulta necesario hacer una breve referencia histórica al origen de nuestro sistema federal. Es evidente, que al consumarse nuestra Independencia el 27 de septiembre de 1821, no nacieron varios estados independientes entre sí,

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El Federalismo en el mundo sino sólo uno. Por lo que los diputados constituyentes no representaban a alguna entidad en particular. Después del Imperio y al reunirse nuevamente el Constituyente, se adopta el sistema federal, con la peculiaridad no de que el Estado unitario daba vida a las entidades federativas, sino que éstas otorgaban vida al primero. Quizá por ello Tena1 expresa que: “Al promulgarse el acta, nacieron los Estados y simultáneamente la Federación”. Al respecto nos dice Gámiz2 que: “En un Estado Federal, de manera indispensable, se requiere el señalamiento de la competencia que a cada uno de los órdenes (Federal-Estatal) corresponde”. Moushkeli, Tena Ramírez, Burgoa, Carpizo y casi todos los juristas reconocidos, coinciden en mencionar que son tres los sistemas que se siguen para la distribución de competencias: 1. La enumeración de las atribuciones que se asignan a los órganos federales y también la especificación de las facultades de las autoridades locales, según el modelo de la Constitución austríaca de 1920. 2. Incluir en la Carta Magna el listado de las atribuciones de las autoridades federales, y dejar reservada a los órganos estatales la competencia de todo aquello que no se haya señalado expresamente para el orden federal, según el modelo de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. 3. Enumerar en la Carta Fundamental las facultades que integran el ámbito competencial de los órganos estatales y dejar sentado que la competencia residual corresponde a la federación, según el modelo de la Constitución australiana. En este orden de ideas, tenemos por ejemplo que la Constitución alemana de 1949, señala que inicialmente se otorga a los estados la competencia residual, resultante de las atribuciones asignadas a la federación en la Carta Magna; pero posteriormente se hace alusión a que la Ley Fundamental determinará cómo queda delimitada la competencia exclusiva y la competencia concurrente entre la federación y los estados, lo que corrobora la reflexión que sobreviene de la lectura de la 1 Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Porrúa. México, pág. 102. 2 Gámiz Parral, Máximo. Derecho Constitucional y administrativo de las Entidades Federativas. UNAM. México, pág. 71 y ss.

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EL PACTO

Constitución, acerca de que del propio contenido se desprende que hay campos exclusivos para la federación y también aspectos que concurrentemente corresponden a la federación y a los estados. En otra disposición se plantea la posibilidad de que los estados puedan legislar en una de las materias exclusivas de la federación, siempre y cuando así lo autorice una Ley Federal. En relación con la materia legislativa concurrente, quien tiene la facultad inicial es la federación, pero cuando no la ejerce, los estados pueden hacerlo. Por su parte, en la Constitución suiza también aparece en principio la enumeración de la competencia del Gobierno Federal y la competencia excedente queda a cargo de los Cantones (estados); aunque existen competencias exclusivas y competencias concurrentes. Conforme a lo expresado por Rafael Bielsa, también la Constitución argentina reproduce el principio de competencia residual para los estados. Respecto de la Constitución norteamericana, nos encontramos ante la misma forma de distribución, explicada por Madison, en el sentido de que los poderes delegados al Gobierno Federal por la Constitución son pocos y definidos, y los que quedan en manos de los gobiernos de los estados son numerosos e indefinidos; que los primeros se refieren a la guerra, a la paz, a las negociaciones en el exterior y el comercio extranjero y, en cambio, los poderes de los estados se encargarán de todo aquello que interese a las vidas, libertades y propiedades del pueblo, al orden interno, al progreso y prosperidad de los estados. El caso específico de México se basa en el siguiente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: … Conforme al artículo 40 de la Constitución. La república mexicana es un Estado Federal, en el que, por lo mismo, están divididas las atribuciones del poder soberano entre la federación y los Estados. Ahora bien, respecto a tal división de facultades, la teoría jurídica del Estado Federal admite tres métodos distintos para realizarla, los cuales consisten: el primero, en enumerar en forma tan completa como sea posible las atribuciones del poder central y las de los Estados; el segundo, en enumerar las atribuciones del poder central, de manera que todas las no especificadas competen a los Estados, y el S e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en el mundo tercero, en enumerar las atribuciones de los Estados, haciendo que recaigan en el poder central todas las no comprendidas en esa enumeración, y aunque el tercero de los métodos enunciados es el más conveniente desde el punto de vista Constitucional, o sea aquel en que se enumeran las atribuciones o facultades de los Gobiernos locales, de manera que la presunción exista a beneficio del poder central, en razón de que una de las consecuencias de la evolución política y social es la transformación de las necesidades del orden local en intereses de orden general, y éstos, como es natural, deben ser administrados por el Gobierno central, que es el representante del interés general, la Constitución nuestra adoptó al parecer (dados los términos de su artículo 124) el segundo de los métodos enunciados, determinando que las facultades que no están expresamente concedidas por la misma Constitución a los funcionarios federales se entiendan reservadas a los Estados, pues es notorio que el principio no aparece admitido por el constituyente, en toda su pureza, puesto que en algunos artículos de la Carta Federal, se confieren a los Estados algunas atribuciones, en otros, se les prohíbe el ejercicio de otras, que también se especifican; y a veces se concede la misma facultad atributiva a la Federación y a los Estados, estableciendo así una jurisdicción concurrente; de donde acaso sea lógico concluir que el sistema adoptado por el constituyente fue una combinación de los tres métodos, por lo que no es sostenible el argumento, sacado únicamente del artículo 124 de la Constitución, de que la Federación sólo puede ejercer las facultades legislativas que expresamente le confiere el artículo 73 constitucional, pues estas facultades van imbíbitas también en las demás jurisdicciones y facultades conferidas a la Federación, en otras materias no comprendidas expresamente en el citado artículo 73, o quedaron reservadas a la nación, en diversos artículos de la propia Constitución.3 Al respecto, Margaín4 sostiene que: “Como nuestra Constitución no consigna hasta principios de 1983, atribuciones expresas a los Municipios en materia tributaria y lo no delegado a la federación se entiende reservado a los Estados, teníamos que éstos en sus constituciones locales distribuían entre ellos y sus Municipios lo que Guzmán Lozano llamó el ‘Saldo Jurisdiccional’ que deja el Gobierno Federal.”

3 Citado por Manuel González Oropeza. Derechos del Pueblo Mexicano. Tomo I. El Sistema Federal. Cámara de Diputados de la LII Legislatura 1985, pág. 572. 4 Margaín Manautou, Emilio. Introducción al estudio del derecho tributario mexicano. Porrúa. México, pág. 275.

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José Ángel Nuño Sepúlveda

EL PACTO

Al respecto, menciona el tratadista invocado que Guzmán Lozano5 sostuvo en la tercera Convención Nacional Fiscal, celebrada en 1947 que: “El resultado ha sido un despojo, del que el Municipio ha sido víctima. El gobierno estatal, en cuyas manos se encuentra, lo ha invalidado y subyugado, arrebatándole bienes y funciones. No hay la descentralización política ni administrativa que proclama la Carta Magna”. Hay una verdadera centralización de recursos y atribuciones en los gobiernos de los estados. Éstos han suplantado a sus municipios en la misma o parecida medida a como ellos, a su vez, han sido víctimas del Gobierno Federal. La interferencia de la autoridad nacional en la estatal se ha proyectado o continuado con otra de esta última en el campo municipal. Efectivamente, el problema competencial de índole impositivo se origina en nuestro país por la ausencia normativa-constitucional, donde se demarquen claramente las potestades de cada nivel gubernamental en esta materia. “Los Estados para formar su hacienda particular, solo podrán establecer contribuciones directas. La federación solo podrá establecer impuestos indirectos”; no obstante, dicha propuesta no fue aprobada. En la historia del constitucionalismo mexicano, no se reporta ningún antecedente que consagre expresamente una delimitación competencial tributaria entre los entes gubernamentales existentes; a lo más que se llegó fue a proponer que en el texto del artículo 120 de la Constitución de 1857, se estableciera que: Actualmente, la distribución de competencias fiscales en el sistema federal mexicano se finca, teóricamente, en una trilogía de atribuciones y obligaciones a ejercer: por un lado, las facultades explícitas e implícitas del Gobierno Federal; por el otro, las reservadas a los estados y, por último, las relativas a la concurrencia o coincidencia que sobre una misma materia tienen el Gobierno Federal y los gobiernos locales. Habría aquí que intentar esclarecer esta trilogía competencial. Para ello, debemos apuntar que la actual distribución que tenemos no está basada o respaldada por ningún dispositivo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que se fundamenta en diversos criterios técnico-jurídicos emitidos por el Poder Judicial Federal, cuando han sido 5 Idem. S e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en el mundo sometidos a su consideración algunos conflictos sobre esta materia. Como ejemplo a lo anterior, sirva la siguiente resolución: IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS. Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a la materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia Federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124), b) limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) restricciones expresas a la Potestad Tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118)6. De lo anterior podríamos señalar que la trilogía competencial de carácter teórico que indicamos, resultó una quimera, pues de conformidad al criterio de la Corte, lo que existe en realidad es una dicotomía competencial con rasgos simbióticos7. Adviértase que el caso municipal actualmente cae dentro del mismo supuesto, toda vez que la limitante para ejercer la potestad tributaria sobre las materias municipales, a que se refiere el artículo 115 constitucional, aplica solamente a los Congresos estatales, mas no al de carácter federal. En efecto, esto se ha originado -según se ha comentado y escrito, tanto en reuniones como en foros académicos y del propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal- por virtud de la interpretación armónica de los artículos 40, 41, 73 fracciones VII, XXIX y XXX, 117, 118, 124, 131 y 133, todos de la Constitución General de la República.8 6 Jurisprudencia 172, pleno, tesis 90, apéndice 1988, primera parte, pág. 163. 7 Esto podría traducirse en el siguiente axioma: Lo mío es mío (federación) y lo tuyo (estado-municipio), es tuyo y mío. 8 En esta tesitura, si consideramos que el pueblo mexicano ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores, de conformidad a sus respectivos textos constitucionales (artículo 41), tenemos necesariamente que buscar en las entrañas de nuestra Carta

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José Ángel Nuño Sepúlveda

EL PACTO

El dispositivo constitucional que combinado con el texto del artículo 124 ampara o edifica la competencia coincidente en materia tributaria, es la fracción IV del artículo 31 que reconoce o permite la concurrencia de los fiscos de los estados, con los municipales, el del Distrito Federal y evidentemente, el del Gobierno Federal. Por consiguiente, al no contarse en el texto constitucional mexicano con una clara y definida distribución de competencias tributarias y ante la necesidad de establecer reglas sobre las potestades fiscales intergubernamentales para evitar la doble tributación, se llevó a cabo la primera Convención Nacional Fiscal, en el año de 1925, en la que entre otros asuntos se acordó recomendar (en cuanto a la distribución de competencias tributarias) un reparto provisional de facultades entre el Gobierno Federal y el de las entidades federativas, o bien que un solo nivel de Gobierno administrara los impuestos, distribuyendo entre todos ellos los productos obtenidos (esta recomendación no llegó a materializarse en ninguna ley). Posteriormente, en 1932 se celebró la segunda Convención Nacional Fiscal, cuya finalidad fue la delimitación de las jurisdicciones impositivas, tanto del Gobierno Federal como de los estados y municipios, concertando, entre otros, el siguiente acuerdo: “En los casos en que haya necesidad de que dos entidades impositivas obtengan ingresos de la misma fuente, encomiéndese la determinación del gravamen a una sola de ellas, reconózcase a las otras una participación conveniente en el rendimiento y establézcase una colaboración estrecha entre todas ellas en la administración y recaudación del impuesto9”. Diez años después, en 1942 (por iniciativa presentada dos años antes), se reforman y adicionan los artículos 73 y 117 de la Constitución General de la República, destacando para los efectos que nos ocupan, la creación de la fracción XXIX del artículo 73. En 1947 se realizó la tercera y última Convención Nacional Fiscal, misma en la que, contando ya con cinco años de experiencia en la implementación de la reforma y adición a los artículos 73 y 117, se consideró importante recomendar el instaurar un solo gravamen a la Industria y al Comercio, y otorgar participaciones a los niveles de gobierno involucrados. De esta tercera Convención Nacional Fiscal10 surgió todo un nuevo marFundamental para intentar delimitar, lo más claramente posible, las competencias que corresponden a cada uno de los dos órdenes jurídicos que componen nuestra nación (artículo 40). 9 SHCP, Memoria de la 2 Convención Nacional Fiscal 1947, pp. 5-6. 10 Recuérdese que las Convenciones Nacionales Fiscales fueron el precedente para que se S e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en el mundo co jurídico-impositivo, pues en 1948 se promulgó la Ley del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), que sustituyó a la Ley del Timbre; en 1953 se da vida a la primera Ley de Coordinación Fiscal, y en 1954 se expide la norma que otorga compensaciones adicionales a los estados que celebren convenios de coordinación en el Impuesto sobre ingresos mercantiles. Este sistema de coordinación fiscal se amplió del ISIM, a otros 27 tributos distintos, llegándose a regir por criterios, bases y procedimientos distintos y particulares, lo que evidentemente retrasaba la entrega de las participaciones, suscribiéndose entonces (1977), los convenios de compensación, a efecto de conciliar créditos o adeudos de los estados o del Gobierno Federal. En 1978 se promulga la vigente Ley de Coordinación Fiscal11; dos años después entra en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado (en sustitución de la Ley del ISIM y otros impuestos) y se suscriben también los nuevos acuerdos de coordinación, denominándose a partir de esta fecha como “Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal” y “Convenios de Colaboración Administrativa12 ”, y sus anexos respectivos, elementos que conforman el actual Sistema de Coordinación Fiscal, que evoluciona necesariamente hacia un Sistema de Coordinación Hacendaria13, de conformidad a los ajustes realizados en los últimos años. Al parecer, el fundamento constitucional de la potestad tributaria de los estados (y por consiguiente, aunque parcialmente, de los municipios), reside en el artículo 124 de la Carta Magna, el cual, como ya se ha mencionado, dispone que las facultades que no estén expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales (léase Órganos Federales), se entienden reservadas a los estados. En consecuencia, las entidades federativas en la República Mexicana concurren con la federación en una potestad tributaria de tipo general, establecieran a partir de 1972 (Chihuahua) las Reuniones Nacionales de Tesoreros de las Entidades Federativas y Funcionarios de la SHCP, antecedente de la hoy Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales. 11 Recuérdese que el capítulo IV de la misma entró en vigor en 1979 y el resto de la Ley hasta 1980. 12 Téngase presente que existe un nuevo Convenio de Colaboración Administrativa. 13 El Plan Nacional de Desarrollo así lo prevé, e igualmente menciona una serie de ajustes al actual sistema de distribución de competencias tributarias en favor de la descentralización hacia los gobiernos locales, tanto desde la perspectiva legal como de la convencional.

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José Ángel Nuño Sepúlveda

EL PACTO

según la interpretación del texto constitucional hecha por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.14 No obstante, De la Garza15 sostiene que este artículo (124), no es aplicable a la distribución de poderes tributarios, e indica: “El Poder Tributario de los estados, está fundado en otros preceptos de la Constitución, particularmente en el artículo 40, que dispone que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República, Representativa, Democrática, Federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley fundamental. Es en la autonomía o soberanía de los estados donde radica el fundamento del Poder Tributario de los estados”. Y continua exponiendo que: “Otro fundamento Constitucional para el Poder Tributario de los Estados se encuentra en el artículo 31-IV, que obliga a contribuir a los gastos públicos, no sólo de la Federación, sino de los Estados y Municipios en que residan los contribuyentes”16. Ahora bien, y por lo que se refiere a la posibilidad de que la federación “delegue” ciertas potestades tributarias a los estados, existe un gran debate doctrinal aún inconcluso, pues mientras Flores Zavala afirma que esto no es posible, De la Garza sostiene lo contrario. En lo que sí existe coincidencia por los estudiosos de la materia, es en el sentido de que el Congreso de la Unión como legislador ordinario no puede imponer prohibiciones o limitaciones al Poder Tributario de los estados, fuera de los que la propia Constitución federal haya establecido. No obstante lo anterior, hoy en día subsisten algunas leyes federales de carácter administrativo, que incluyen disposiciones que podrían atentar contra la potestad tributaria local; tan es así, que hubo y sigue habiendo la necesidad de incorporar un artículo en la Ley de Ingresos de la Federación en cada ejercicio fiscal que aclare esta situación17. 14 Ídem nota 7 15 De la Garza, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Porrúa. México, pág. 231 y ss. 16 De la Garza, op. cit., pág. 231 y ss. 17 Nos referimos al artículo 20 (LI, 2015): Quedan sin efecto las exenciones relativas a los gravámenes a bienes inmuebles, previstas en leyes federales a favor de organismos descentraS e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en el mundo Al respecto, Arriaga Mayés18 escribe que: “… el crecimiento del sector paraestatal no puede implicar de ninguna manera que a través de la Ley ordinaria, se limite la potestad tributaria de los Estados federados y de la Hacienda Pública Municipal, pues sólo constitucionalmente podrían establecerse tales limitaciones”. De la Garza considera que “… tales exenciones significan invasiones de las Soberanías tributarias de los Estados por el Poder Legislativo Federal, que pueden impugnarse por los propios Estados y Municipios a través de los procedimientos señalados en el artículo (sic) 105 de la Constitución Federal”. Los estados, en suma, tienen una serie de restricciones a su potestad tributaria local (que se origina en principio por el fenómeno de la concurrencia), en virtud de lo señalado por la fracción XXIX del artículo 73, 117-IV; V; VI; VII y IX, 118-I y 131 constitucionales, a los que ya hemos aludido; pero también tienen restricciones, aunque no de la potestad tributaria propiamente dicha, la cual mantienen, sino de la capacidad tributaria en la captación del rendimiento económico de ciertas contribuciones que por disposición expresa de la Carta Magna se han reservado a los municipios. Efectivamente, y derivado de lo establecido por el artículo 115 de la Constitución, los estados ejercen la potestad tributaria sobre la materia inmobiliaria, pero ese ejercicio de poder se encuentra destinado específicamente a favor de sus propios municipios; es decir, la materia inmobiliaria se encuentra dentro del poder tributario de las entidades federativas, pero no puede ser ejercida en provecho de los mismos estados, sino en beneficio de sus municipios.19 La tesis de que el municipio libre es la base de la organización política y administrativa del país, subsiste; sin embargo, no se le otorga potestad tributaria, y por ende, no puede establecer sus propias contribuciones20, lizados sobre contribuciones locales, salvo en lo que se refiere a bienes propiedad de dichos organismos que se consideren del dominio público de federación. 18 Citado por De la Garza, op. cit., pág. 236. 19 El artículo 115-IV constitucional señala que los municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria. 20 N. del E.: La Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco, confiere a los municipios la

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José Ángel Nuño Sepúlveda

EL PACTO

toda vez que como ya se ha dicho, esa facultad o atribución radica en los Congresos estatales, donde al parecer la experiencia ha demostrado que la libertad municipal se encuentra supeditada a la buena o mala voluntad de la Legislatura estatal. 21 Como corolario de estos comentarios y reflexiones, habría que ponderar que para el presente ejercicio fiscal (2015) y seguramente en los próximos (2016 y 2017), los gobiernos locales (y por supuesto también el federal), estarán enfrentando un panorama difícil, derivado de la estrechez presupuestal, por el impacto en los ingresos del sector público (actividad económica y precios del petróleo, fundamentalmente), por lo cual se hace necesario que los gobiernos locales fortalezcan sus ingresos propios, a través de la instrumentación de políticas públicas y tributarias, o bien del desarrollo de nuevos instrumentos o medidas que coadyuven a lograr el balance y estabilidad deseada. facultad para que propongan al Congreso local, la base y tasa de los impuestos que les corresponde administrar, protegiendo así su potestad tributaria (de una forma indirecta). 21 Quizá por ello, De la Garza ha opinado en relación con una de las fuentes de ingresos municipales: “Estimamos que la reforma constitucional debía y podía haber incluido dentro de las facultades de los municipios, el poder tributario para la creación de los derechos por la prestación de los servicios públicos municipales. En efecto, nadie más apto para fijar en qué casos se deben crear derechos y cuándo no, en qué cuantía, respecto a qué servicios públicos, para tomar en cuenta el costo de los servicios, que el propio municipio. Además, como los servicios públicos municipales únicamente son prestados por el propio municipio, de ninguna manera podría producirse la superposición de tributos. Deben corresponder a los municipios el establecimiento y cobro de derechos por todo tipo de licencias y refrendos y desde luego todos los que autoriza el artículo 10-A) de la Ley de Coordinación Fiscal”. S e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en la Actualidad

Por: Omar Acosta *

FEDER ALISMO:

DEMOCR ACIA Y GOBERNABILIDAD ¿Cómo llegar?, ¿a dónde llegar? Y ¿qué hacer al llegar? Éstas son algunas de las preguntas que se debe plantear todo aquel que busque entender y caracterizar las cuestiones de gobernabilidad de un Estado. Es el cómo llegar y el a dónde llegar el que va a definir mucho de qué hacer al momento en que un nuevo gobernante toma posesión. Tanto para el que arriba al cargo, como para los demás que ya estaban; un cambio en las cabezas que dirigen el gobierno refiere una modificación en el cómo se van a desenvolver las relaciones de poder y las acciones encaminadas a mejorar la sociedad. De acuerdo con Colomer (1999), el qué hacer, entendido como la respuesta de gobierno ante los problemas de gobernabilidad que su contexto ofrece, enfrenta dos tipos de obstáculos. El primero, la división de gobierno horizontal y, el segundo, la división vertical, la cual sólo se presenta en los sistemas de organización política federales. La primera dificultad alude a la lucha de poderes que existe entre un Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Esto es, que tomando como ejemplo el sistema de gobierno mexicano, coexistan un presidente de la república de X partido y un Congreso del Estado con una mayoría del partido Y. Por el contrario, el segundo hace referencia en un primer momento a la competencia que existe -tanto en cuestiones reglamentarias como en políticas- entre los distintos niveles de gobierno presentes en el Federalismo. Siguiendo la línea del ejemplo anterior, un presidente de la república cogobierna, en un primer escenario, con 31 gobernadores y un jefe de Gobierno del Distrito Federal y, en un segundo momento, con dos mil 457 presidentes municipales. De manera paralela, el Federalismo no sólo obliga a una convivencia entre los distintos niveles ejecutivos en el país, sino también, de forma indirecta, con los órganos legislativos correspondientes. * Politólogo jalisciense.

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Omar Acosta

EL PACTO

Ya sea con los cabildos en los municipios o con los congresos locales de los estados, un país que rige su sistema de organización política por el Federalismo presentará una mayor complejidad para que sus gobernantes desempeñen sus funciones. Sin embargo, dicha complejidad se traduce en una mayor posibilidad de representación de las distintas expresiones políticas que existen en un sistema político; es decir, una posibilidad más amplia en cuanto a hacer efectiva la democracia. Democracia entendida como la voluntad de la mayoría en el gobierno. Ahora, si se aceptan ambos efectos que produce un sistema de organización política federal y se aplican a los recientes eventos suscitados en México, y más en específico, en Jalisco, las pasadas elecciones del mes de junio producirán, para el Gobierno del Estado, cambios en la manera en que respondían a la pregunta de qué hacer para gobernar. El escenario que se aproxima el 1ero. de octubre es un Gobierno del Estado encabezado por el partido A, que enfrenta, en un primer momento, a un Congreso integrado por únicamente 30 por ciento de su misma fuerza política, y una oposición que aglutina en un solo partido a más del 38 por ciento de los integrantes. El Gobierno del Estado necesitará la ayuda de ocho representantes más, el apoyo de mínimo dos partidos, para poder hacer posible la aprobación de la mayoría de las iniciativas que plantee impulsar. PARTIDO

TOTAL

% DE REPRESENTACIÓN

PAN

12.82

PRI

30.77

PRD

5.13

0.00

PVEM

7.69

38.46

NAL

2.56

MORENA

0.00

PES

0.00

2.56

100.00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco.

S e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en la Actualidad Aunado a lo anterior, el Gobierno estatal afrontará, a partir del 1ero. de octubre, a un Gobierno abanderado por una fuerza política distinta a la suya en más de la mitad de los municipios del estado (64). Municipio

Partido 2015

Acatic

PAN

Acatlán de Juárez Ahualulco de Mercado

Municipio

Partido 2015

Ojuelos de Jalisco

PRI

PMC

Pihuamo

PMC

PRI

Poncitlán

PRI

Amacueca

PRI

Puerto Vallarta

PMC

Amatitán

PRD

Quitupan

PRI

Ameca

PRI

San Cristóbal de la Barranca

PAN

Arandas

PRI

San Diego de Alejandría

PRI

Atemajac de Brizuela

PAN

San Gabriel

PRI

Atengo

PRI

San Ignacio Cerro Gordo

PRI

Atenguillo

PMC

San Juan de los Lagos

PAN

Atotonilco El Alto

PRI

San Juanito de Escobedo

PRI

Atoyac

PRI

San Julián

PRI

Autlán de Navarro

PRI

San Marcos

PRI

Ayotlán

PES

San Martín de Bolaños

PAN

Ayutla

PAN

San Martín Hidalgo

PMC

Bolaños

PRI

San Miguel el Alto

PAN

Cabo Corrientes

PRI

San Sebastián del Oeste

PMC

Cañadas de Obregón

PRI

Santa María de los Ángeles

PRI

Casimiro Castillo

PRI

Santa María del Oro

PRI

Chapala

PRI

Sayula

PRD

Chimaltitán

PAN

Tala

PRI

Chiquilistlán

PRD

Talpa de Allende

PRI

Cihuatlán

PMC

Tamazula de Gordiano

Cocula

PRI

Tapalpa

PRD

Colotlán

PAN

Tecalitlán

PRI

Concepción de Buenos Aires

PRI

Techaluta de Montenegro

PMC

Cuautitlán

PAN

Tecolotlán

PAN

Cuautla

PAN

Tenamaxtlán

PAN

Cuquío

Teocaltiche

PAN

PVEM

Degollado

PAN

Teocuitatlán de Corona

PAN

Ejutla

PRI

Tepatitlán de Morelos

PMC

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Omar Acosta

EL PACTO

Municipio El Arenal

Partido 2015

Municipio

PAN

Tequila

PRI

El Grullo

PRI

Teuchitlán

PAN

El Limón

PRD

Tizapán el Alto

PRI

El Salto

PRI

Tlajomulco de Zúñiga

PMC

Encarnación de Díaz

PAN

Tlaquepaque

PMC

Etzatlán

PMC

Tolimán

PRI

Gómez Farías

PMC

Tomatlán

PAN

Guachinango

PRI

Tonalá

PRI

Guadalajara

PMC

Tonaya

PAN

Hostotipaquillo

PRI

Tonila

PRI

Huejúcar

PRI

Totatiche

PRI

Huejuquilla el Alto

PAN

Tototlán

PRI

Ixtlahuacán de los Membrillos

PRI

Tuxcacuesco

PRI

Ixtlahuacán del Río

Tuxcueca

PMC

Jalostotitlán

PAN

Tuxpan

PANAL

Jamay

PRI

Unión de San Antonio

PAN

Jesús María

PRI

Unión de Tula

PRI

Jilotlán de los Dolores

PMC

Valle de Guadalupe

PRI

Jocotepec

PMC

Valle de Juárez

PAN

Juanacatlán

PMC

Villa Corona

Juchitlán

PRI

Villa Guerrero

PAN

La Barca

PRI

Villa Hidalgo

PRI

La Huerta

PRI

Villa Purificación

PAN

Lagos de Moreno

PRI

Yahualica de González Gallo

PRI

Magdalena

PRI

Zacoalco de Torres

PMC

Manzanilla de la Paz

PRI

Zapopan

PMC

Mascota

PRI

Zapotiltic

PAN

Mazamitla

PRI

Zapotitlán de Vadillo

PRI

Mexticacán

PRI

Zapotlán del Rey

PRD

Mezquitic

PRI

Zapotlán el Grande

PMC

Mixtlán

PMC

Zapotlanejo

PMC

Ocotlán

PMC

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IEPC Jalisco.

Partiendo del supuesto de que la disciplina del partido en el Gobierno del Estado se caracteriza por ser extremadamente rígida, S e p t i e m b r e 2 0 15 |

El Federalismo en la Actualidad aún así se tendrá que cogobernar con más de la mitad del estado abanderado por alguna otra fuerza política. Esto, en cuestiones de gobernabilidad, representa una mayor complejidad de la que se hubiera obtenido de no contar con un sistema federal. Lo anterior, en un sistema unitario, quedaría en la competencia que se presenta entre el órgano Ejecutivo y el Legislativo solamente. Sin embargo, como contraparte, a la mayor complejidad que presenta el Federalismo en el contexto particular del estado de Jalisco después de las elecciones del 2015, se presenta que la voluntad popular, en palabras de Loewenstein (1983), encontró un mejor escenario para hacerse escuchar, ya que fueron mayor el número de espacios en los que pudo decidir que aquellos en los que se eligen en un Estado unitario. Y, a partir del 1ero. de octubre, las decisiones, acciones, aciertos y desaciertos estarán respaldados por un mayor consenso, diálogo e intereses de los ciudadanos. Bibliografía •

Colomer, Josep M. (1999) “Las instituciones del Federalismo”. Revista Española de Ciencia Política. Volumen 1, Número 1. Pp. 41-54.

•

Instituto Electoral y de Participación Ciudadana. (2015) “Convenio de coalición que celebran el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México para las elecciones de munícipes en el estado de Jalisco, periodo 2015-2018”. Guadalajara, Jalisco. En sitio web: http://www.iepcjalisco. org.mx (Consultado por última vez el 24 de agosto del 2015 a las 12:00 horas)

•

Loewenstein, Karl (1983) Teoría de la Democracia. Madrid, España: Ariel.

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Omar Acosta

Entrevista

Con el Dr. Octavio Chávez Alzaga*

¿CITY MANAGER EN GUADALAJARA? Nota del editor. La idea central de conocer el punto de vista de un experto en la administración de ciudades, es la complejidad que viene representando desde hace un tiempo la prestación de los servicios públicos en Guadalajara y que, en conjunto con los municipios sobre los cuales ejerce una fuerte influencia, se ha teni* El Doctor Octavio Chávez Alzaga es Director General de ICMA (International City/County Management Association) para Latinoamérica y miembro titular de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM) S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Entrevista do que afrontar, debido al exagerado incremento en la concentración demográfica de la zona1. Se han presentado alternativas de solución como la concesión, la conurbación, la asociación municipal y la metropolización. Y podría sumarse otra forma que no se ha querido o no se ha podido instrumentar, que pudiera ser factible ante el acento que le ha puesto a esta problemática la alternancia política vivida en estos municipios. Dado que la continuidad necesaria en los proyectos municipales es la principal afectada con ese fenómeno electoral, teniendo como consecuencia el tener que reinventar al municipio cada tres años, por el cambio de partido en el poder o por las promesas de campaña, aun siendo del mismo partido el entrante y el saliente. Aunque no es una panacea ni propuesta nueva, vale la pena revisar la figura del City Manager2 y del Administrador de ciudad como una propuesta para descongestionar de política la conducción de la administración pública municipal. Es por eso que el Instituto de Estudios del Federalismo decidió preguntarle a un especialista en la materia, el Doctor Octavio Chávez Alzaga, sobre algunos temas relacionados con estas figuras. ALGUNOS ANTECEDENTES IEF. Desde 2013 existe la Agencia de Gestión Urbana en el Distrito Federal, que fue anunciada por el Jefe de Gobierno de esa entidad, Miguel Ángel Mancera3, y quien designó como titular a Fernando Aboitiz. Los tres objetivos principales de ésta son la Coordinación 1 Según el Censo de Población y Vivienda 1990, el Área Metropolitana de Guadalajara (Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá, Tlajomulco de Zúñiga, El Salto, Juanacatlán e Ixtlahuacán de los Membrillos) representaba el 56.64% del total estatal. Para el censo de 2010, se incrementó al 60.33% 2 City Manager o Gerente de la ciudad, ha derivado en la figura de un administrador de la ciudad. Su función es atenuar el peso de lo administrativo-operativo a los funcionarios electos locales (Presidente municipal y regidores) para que éstos encaucen sus esfuerzos en los asuntos políticos y otros temas fundamentales. Todo sobre el Administrador Municipal y el City Manager. http://www.icmaml.org/el-administrador-municipal/ 3 Decreto por el que se crea el Órgano Desconcentrado denominado Agencia de Gestión Urbana de la Ciudad de México. 12 de febrero de 2013. Gaceta Oficial del Distrito Federal.

| Entrevista Con el Dr. Octavio Chávez Alzaga

EL PACTO

de Atención Ciudadana, la Planificación y la Participación de Organismos Internacionales, para implementar soluciones que han sido adecuadas en otros lugares del mundo. ¿Ha funcionado esa figura? OCHA. Ese modelo no funcionó, no está funcionando. Finalmente lo que está haciendo Aboitiz es atender el sistema de llamadas y canalizarlas, darles seguimiento. Bajo su operación estaba el Laboratorio de la Ciudad de México –no sé si actualmente siga o no-, que les ayudó con lo de UBER, eso es algo positivo, ellos fueron los que armaron todo el asunto de la problemática taxis tradicionales-UBER, y lograron sacar una solución que parece ser que tiene a las partes en situación de conformidad. Fuera de eso, que yo sepa no está funcionando. El Jefe de Gobierno dijo que era un tipo City Manager, pero no es tal, está lejos de ello, no puede serlo alguien que nada más atiende el teléfono. Lo que pasa es que usan etiquetas equivocadamente. IEF. ¿Y en otras entidades? OCHA. Eso puede funcionar. En este momento (agosto de 2015) en Culiacán, Sinaloa, el alcalde no quiso poner un administrador municipal, no se animó. Navolato, sí; pero puso un gerente de Servicios Públicos y Obra Pública, y se trajo a una persona de la iniciativa privada, que ya había estado en el gobierno, pero que posee toda la experiencia en servicios públicos. Estructuró todo, y está funcionando bien. Hay otros esquemas, no es el único; luego tenemos como una ceguera a que nada más lo que nosotros entendemos es lo único que podemos hacer, y esa limitación de paradigma no nos deja realmente innovar. Pero en el mundo, ya esto no es tema (se refiere a la figura del City Manager), aquí lo estamos haciendo como si lo fuera; seguimos olvidándonos de que hay una responsabilidad de los gobiernos municipales de la prestación de servicios y de que hay medios legales para unirse, para agruparse, para hacer lo que tengan que hacer. IEF. Doctor, en este caso que habla de Navolato, que es donde sí implementaron un sistema parecido ¿se le puede llamar City Management?

S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Entrevista OCHA. No, no es agencia, es un administrador municipal. Un City Manager le reporta al cabildo, no al alcalde, y el alcalde deja de ser Ejecutivo. El alcalde no es Ejecutivo, es como un presidente donde hay primer ministro; y el City Manager se convierte en el primer ministro. En cambio el administrador depende directamente del alcalde y de él depende el resto de la operación. Esa es la diferencia. El administrador es más ad hoc a la estructura legal mexicana. IEF. ¿Podría pensarse entonces que el alcalde viene haciendo únicamente la función política? OCHA. En el caso del City Manager, sí; en el caso del administrador, sigue conservando la responsabilidad de los servicios, solamente que tiene una persona que le apoya en la ejecución, le libera tiempo para lo político. IEF. Con el caso de Navolato me viene la idea de la figura que se generó durante el periodo 2010-2012, en el Reglamento de la Administración Pública Municipal de Guadalajara, denominada Jefatura de la Oficina de la Presidencia4, con atribuciones en el control de gestión, en contacto ciudadano así como en planeación y evaluación. ¿Sería el caso de un administrador de ciudad? OCHA. Han intentado, algunos municipios han hecho eso. Un administrador, en el contexto de lo que es el término (porque le puedes poner administrador… Tlaxcala, por ejemplo, le puso administrador a una cosa que no era)… ahí, el dinero, la tesorería, todo pasa por el administrador; cuando tienes un coordinador de gabinete, tienes un coordinador, no tienes un jefe. Si tuvieras jefe de gabinete, entonces sería diferente, entonces sí es como un administrador, cuando le reportan a él, pero mientras el alcalde se meta a la operación, no es más que lo mismo con otros nombres. EXPERIENCIAS SIMILARES IEF. Entre 1997 y el 2003 ICMA llevo a cabo un programa que se llamó Alianza México-Estados Unidos para el Desarrollo Municipal, que involucró a seis municipios de Jalisco. ¿Cuáles fueron esos municipios, doctor? 4 Reglamento de la Administración Pública Municipal de Guadalajara. Artículo 6, Fracción III.

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OCHA. Lagos de Moreno, San Juan de los Lagos, Zapotlanejo, Ocotlán, Sayula y Zapotlán el Grande. IEF. Pero ¿fue una muestra al azar? OCHA. No. Llegamos aquí, fuimos con el Gobierno del Estado, éste citó a los municipios, queríamos municipios que representaran a México (porque en general se van sobre las cabeceras estatales o los de las áreas metropolitanas). Y por el tipo de proyecto, el entorno metropolitano probablemente no era el adecuado, porque luego hay más fricciones y muchas desviaciones, entonces necesitábamos que el alcalde estuviera metido en esto para que le diera seguimiento, entre más grande es el municipio, pues hay más líneas de mando y se pierde. Entonces, vimos a más municipios, a unos 15 o 20, y valoramos la actitud del alcalde y el potencial de su equipo de trabajo. IEF. El intercambio fue en el área de Servicios Públicos y Finanzas Municipales, ¿qué fue lo que se hizo? OCHA. Hicimos intercambios con ciudades norteamericanas, fueron y vinieron, los llevamos y los trajimos, hicimos un diagnóstico de la situación, no de todos los servicios sino de los más importantes, normalmente tratamos agua y desechos sólidos, en Servicios Públicos. Y en Finanzas, conceptos de Salud financiera. De ahí salieron cosas interesantes, por ejemplo, en Zapotlanejo –de lo que recuerdo, porque ya hace tiempo- la tesorería empezó a abrir de 9 a 6 de la tarde. IEF. O sea, hubo resultados y un cambio en la conducta de los alcaldes…

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Entrevista

OCHA. ¡Claro! de la prestación del servicio, sí. En Lagos de Moreno, abrieron una caja las 24 horas en la cárcel, ahí podías ir a pagar el predial a la hora que quisieras, finalmente era una caja para multas y pues nada más le habilitaron el módulo para cobrar todo. Ahorita no sé por qué no lo hagan, no lo hacen porque no quieren, y viendo que funcionó el sistema. En Sayula, ese alcalde volvió a ser alcalde dos veces y volvimos a trabajar con él en ambas ocasiones.5 ¿CITY MANAGER EN GUADALAJARA? IEF. En un contexto como el de la zona metropolitana de Guadalajara, ¿podría funcionar una figura como la del City Manager o Administrador Municipal? o ¿Se pensaría en algo parecido al modelo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires?6 5 Se refiere al Teniente Coronel, ya retirado, y homeópata, Samuel Rivas Peña, que fue presidente municipal durante los periodos: 1998-2000, 2004-2006 y 2010-2012, nominado por el PRD en el municipio de Sayula. 6 En 1994 Argentina tuvo una Convención Constituyente que reformó su Carta Magna, en la que estableció un régimen de gobierno autónomo para la Ciudad Capital de Buenos Aires (Artículo 129 de la Constitución de la Nación Argentina). Así, a manera de una Ciudad-Estado tiene su propia Constitución y sus tres poderes, de los cuales el Ejecutivo tiene Jefe de Gobierno de la Ciudad (Gobernador o gobernadora), electo popularmente pudiéndose reelegir, y Jefe de Gabinete (http://www. legislatura.gov.ar/documentos/constituciones/constitucion-ciudad.pdf)

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OCHA. Pues mira, Hábitat, el Gobierno del Estado y otras gentes van a organizar un foro aquí entre mediados y finales de noviembre7, viene gente que son estudiosos de este tema y van a presentar el modelo, lo que han trabajado. (Pero) yo creo que hay que buscar la sencillez antes de la complejidad. Con el modelo actual, si hubiera responsabilidad de los actores políticos, ya se estaría atendiendo el problema. IEF. No estar buscando modelos extraños, ¿verdad? OCHA. Hay diversos modelos, dentro de tu competencia y responsabilidad está el que tú uses las herramientas de la ley para prestar el servicio. Y ¿por qué no se hace una agencia de prestación de servicio metropolitano? Claro que lo pueden hacer, pues que lo hagan; pero entonces no pueden poner a su gente (se refiere a cuadros políticos que pudieran tener o no tener capacidad técnica)… ese es el problema. El asunto es que no quieren atender el problema, no es que no tenga solución. La Guardia8 dijo: “No hay una modo republicana ni demócrata de recoger la basura”; entonces en la prestación de servicios hay manera de hacer las cosas mejor que otros, y hay modos también de complicarse la vida, como lo estamos haciendo aquí9. IEF. ¿Se podría pensar en una figura de gobierno metropolitano en la zona metropolitana de Guadalajara, y cómo sería la estructura? OCHA. Constitucionalmente no se puede, tendríamos que modificar el artículo 115. El IMCO10 y muchas gentes andan peleando eso. Yo 7 Este Foro es derivado del convenio firmado entre el Gobierno del Estado de Jalisco y el representante de ONU-Hábitat, para recibir apoyo en la creación de un Plan de Desarrollo Metropolitano con visión a largo plazo, que contempla también el desarrollo de una imagen de marca de la ciudad, como en el modelo de Barcelona (http://www.jalisco.gob.mx/es/prensa/noticias/3827) 8 Se refiere a Fiorello La Guardia, alcalde de Nueva York en 1934, quien durante su disertación al tomar posesión, pronuncio esa célebre frase. 9 La idea fundamental de separar la administración de la política, que justifica la existencia de un City Manager, que tiene que ser nombrado por el Cabildo, por lo que no se deben mezclar los compromisos políticos con el perfil técnico que se le debe exigir, señalada por el entrevistado, adquiere absoluta actualidad y puntualidad en el caso reciente de San Pedro Garza García, Monterrey, en que el que el presidente municipal por tercera ocasión de aquel lugar, Mauricio Fernández Garza, otorga ese nombramiento a Marco Heriberto Orozco, quien además de no cumplir con el perfil técnico, es un dirigente del PAN y ex funcionario público (Daniela Mendoza y César Cubero. “Se desinfla plan inicial del City Manager en SP”. Milenio, Monterrey. 27 de agosto 2015) 10 El Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. plantea cinco propuestas para hacer más eficientes a nuestros gobiernos metropolitanos: 1. Crear instituciones con visión metropolitana que supervisen organismos intermunicipales autónomos de agua, de transporte y planeación; 2. Implementar

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Entrevista digo que no necesariamente. El problema no es, en mi entender, el modelo per se, sino los vicios de los modelos. Insisto: si hubiese responsabilidad, ya se hubiera atendido el problema. IEF. ¿De existir un City Manager, lo recomendable sería uno por cada municipio conurbado, hablando de los ocho de la zona conurbada de Guadalajara, o sería uno por toda el territorio? OCHA. Es como quieran organizarse. IEF. O sea, ¿no hay ninguna regla estricta? OCHA. En Estados Unidos y Canadá, no. Por ejemplo, en el área de Phoenix hay 14 ciudades en la zona metropolitana. IEF. Ni siquiera parecido a nosotros, somos ocho… OCHA. Y el servicio, pues tú vas ahí y funciona… IEF. ¿Y existe la figura del Gerente de ciudad? OCHA. En cada una de esas 14. Hay un consejo de gobierno metropolitano que lo conforman los alcaldes y un cuerpo técnico, que no cambia con los amigos de los entrantes, que se ha construido con el mérito de las personas que están ahí, que son los que definen, junto con los técnicos de las ciudades, las reglas para la prestación del servicio. Y entonces tú tienes que el agua de una ciudad es provista por una entidad y el agua de la otra, es por otra. Pero están interconectados, se comparten. Las señales de tránsito: cada ciudad tiene su sistema de semáforos, pero hay reglas que han establecido protocolos y mecanismos con que cada una se tiene que comprometer, de tal manera que quienes necesiten atravesar tres ciudades en una emergencia, siguiendo los mismos códigos, las unidades de emergencia las atraviesan. El día que una ciudad tiene problemas con el agua, la otra se puede interconectar. La basura cada quién la recoge y la ponen donde mejor les conviene, de acuerdo con la ley, pagando al relleno sanitario que sea. la figura de administradores metropolitanos que administran y planean todos los servicios urbanos y estén blindados a decisiones políticas; 3. Incentivar la coordinación entre municipios urbanos a través de los fondos federales para ciudades; 4. Cobrar el uso del automóvil; 5. Unificar información de organismos municipales como Desarrollo Urbano, Catastro, Agua y empresas de servicio. (imco. org.mx/propuestas/gobiernos_metropolitanos/)

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O sea, el asunto aquí no es de protagonismo, es cómo se atienden los problemas. IEF. Claro. Si procediera la figura de Gerente de ciudad en la zona metropolitana de Guadalajara11 ¿cómo se lograría relacionarla adecuadamente con los cambios políticos de cada tres o seis años, o ahora con la posibilidad de reelección? O sea, ¿cómo controlar eso? OCHA. Si no puede haber City Manager, sería administrador municipal, y el administrador municipal es empleado del alcalde, entonces lo que necesitamos es que ese empleado no le sea leal a la persona que ocupa la presidencia municipal, sino que le sea leal, como dice la ley, a la institución, de tal manera que sea una persona profesionalmente ética, que haga las cosas que tiene que hacer para su jefe, que en ese momento es X persona, pero que representa al gobierno municipal. Y eso funcionaría, el problema es que no pongo yo a personas éticamente leales al sistema, sino a mí; y te lo dicen, todavía un alcalde dando consejos de que tienes que poner a gente leal a ti12... espérate, si no es puesto personal. O sea, está tergiversado el concepto, mientras eso no se resuelva, el modelo que traigas va a fracasar. IEF. Sí, los compromisos políticos de la campaña y los pagos de favores… OCHA. Y eso no es asunto de voluntad política, es asunto de responsabilidad, y en ese caso, o eres responsable o eres irresponsable. IEF. ¿Qué sería mejor, doctor, que la reelección de los presidentes 11 La Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, dice: “Artículo 67 Bis. (…) “En los ayuntamientos que sea necesario y posible de conformidad con la carga de trabajo y la capacidad presupuestal, se puede establecer la figura de gerente o coordinador de gabinete, encargado de las funciones propias de la administración y ejecución de los servicios públicos que se prestan en forma ordinaria. “La figura a que se refiere este artículo requiere de su establecimiento en los ordenamientos municipales y en ningún caso pueden asumir las atribuciones que de conformidad al marco jurídico aplicable corresponden al ayuntamiento, al presidente municipal o a los munícipes”. (DECRETO NÚMERO 22570/LVIII/08.- Reforma los artículos 18, 27, 29, 30, 31, 47, 49, 50, 52, 53, 63, 67 bis, 93 y 134; adiciona el art. 103-Bis, y se derogan los artículos 51-Quater y 51-Quinquies de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco.-Dic.25 de 2008. Sec. II.)” 12 En el Seminario Nacional para Autoridades Municipales Electas, realizado en Aguascalientes, en el mes de agosto de 2015, un expositor que es expresidente municipal aconsejó a la audiencia que formaran su equipo de colaboradores con personas leales a ellos.

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Entrevista municipales garantizara la continuidad de políticas públicas o, en su caso, tener la existencia del Gerente de ciudad? OCHA. Es que la reelección no te va a resolver los problemas, ni el administrador, o si hacen cambio de estructura de gobierno, ni el City Manager los va a resolver. Son falacias. Es como cuando estás enfermo y dices “no, este médico no me gustó porque dice que me voy a morir”, pues con el médico que vayas te va a decir que te vas a morir, porque te vas a morir; todos nos vamos a morir, eso es un hecho. Si yo ya definí la enfermedad, pues ningún médico me va a corresponder, el problema soy yo, no es el médico. La cuestión aquí es el sistema de valores aceptado por la sociedad que los actores políticos operan. Pero ¿por qué yo tengo que estar pagando por un funcionario que no sabe, que no tiene conocimiento de la ciudad? O sea, le soltamos la ciudad a gente que no sabe de ciudad. ¿METROPOLIZAR SIN GOBIERNO METROPOLITANO? IEF. En el área metropolitana de Guadalajara, ¿cómo se puede plantear la metropolización de un servicio, sin un gobierno metropolitano? Es decir, tenemos el SIAPA, tenemos la Fuerza Única Metropolitana, sin embargo, no hay un gobierno que homogenice los esfuerzos, que los coordine… OCHA. ¿Por qué el gobierno tiene que hacerlo todo? ¿Por qué necesitas un gobierno, si el gobierno no es el dueño? Gobierno es dirección, gobierno quiere decir timón o capitán de barco. El gobierno no resuelve problemas, el gobierno puede facilitar o complicar, su función es la primera. Entonces, no queramos gobierno para todo, necesitamos parar esa mentalidad. Lo que se requiere son reglas claras. James Madison13 dijo: “Si los hombres fuesen ángeles, ningún gobierno sería necesario. Si los ángeles gobernasen a los hombres, no serían necesarios los controles internos o externos sobre el gobierno”, entonces, nada más necesitamos reglas y que se cumplan. Yo no sé si precisamos de un gobierno metropolitano o no, eso es un asunto cultural y de valoración, lo que sí requerimos es que las reglas sean claras, sean lo más sencillas posibles y que existan los mecanismos para que se apliquen. 13 Cuarto presidente de los Estados Unidos de Norteamérica (1809-1817).

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Entonces, ¿tú puedes tener un servicio a nivel nacional sin gobierno? claro que lo puedes tener. Yo te voy a decir una cosa: cuando Carlos Medina gana (la elección municipal) en León y se le complicó el esquema de los recolectores de basura, resolvió el problema no como gobierno, sino apelando a un sistema de contratos individuales por sector de la ciudad; pero eso pudo haber sido gobierno, o pudo haber sido PASA14 o alguna de estas empresas que recolectan basura, como CAABSA EAGLE, que contratan con Zapopan y Tonalá –que no se tocan- y van a tener un servicio en un territorio metropolitano, con dos gobiernos diferentes, ¿puede ser posible eso? IEF. Considero yo que sí. OCHA. Entonces ¿para qué quieres un gobierno metropolitano para recoger la basura? O sea, el gobierno no es el dueño, ni es la máquina ni es la hélice del barco, es el timón. Se le asigna la responsabilidad y los medios para prestar el servicio, puede hacerlo a través de sus propios medios, o lo pueden contratar. ¿Por qué tenemos el SIAPA?, que anda ahí metido el Gobierno del Estado, violando el artículo 115 constitucional. Ahora, me puedes decir “es que los municipios no tienen la capacidad para operar el agua”, pues no, porque el Congreso del Estado no les deja cobrar lo que cuesta llevar el agua. Es que “es una injusticia social”. Lo que pagamos de agua es una fracción de lo que pagamos por SKY, por DirecTV o cualquiera de esos servicios no básicos. La pobreza no es excusa para que no se cobre el servicio del agua y que le exijamos nosotros al SIAPA hacer las cosas bien, porque, “tú haces como que cobras, yo hago como que pago y terminas haciendo lo que tú quieres”. El problema no está en mal gobierno o buenos gobiernos, sino en que no estamos haciendo las cosas bien. Corruptio optimi pessima, es un aforismo romano que quiere decir “Hacer el bien mal, es peor”. Y de eso estamos llenos. Yo estoy convencido de que la mayoría de los funcionarios públicos están con la intención de hacerlo bien y terminan haciéndolo mal. ¿Y lo hacen mal por qué? Porque entran a la política, y que aquí y que allá, y que los grupos y no sé qué, y eso genera río revuelto, y ahí ganan unos cuantos. 14 Promotora Ambiental SAB de C.V.

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Entrevista IEF. Entonces, los organismos que ya existen como el SIAPA, la FUM, y el IMEPLAN ¿en qué condición quedan ante las soluciones que ya necesita este desarrollo desordenado de la zona conurbada? ¿deben de ser agrupados en un solo cuerpo? OCHA. Deben ser responsables sus actores. Si fueran responsables, todos y cada uno de ellos, encontrarían los medios, porque legalmente tienen herramientas. Se necesita ver, por ejemplo, por qué el TAE les está golpeando una y otra vez el asunto de la afirmativa ficta. O sea, una vez que te la hagan, bueno, pero tantas veces, quiere decir que como que alguien ya se está haciendo tarugo, porque ¿cómo es posible que te hagan una cada seis meses? Eso quiere decir que alguien no está respondiendo. Por otro lado, es muy sencillo esto, las reglas de desarrollo humano están muy claras en el mundo: fraccionamientos, nadie puede hacer uno sin una fianza del 100%, no puede haber construcción vertical hasta que no entregues el fraccionamiento; aquí no, aquí empiezas con hacer el fraccionamiento, te dan el permiso, las primeras tres casas pagan el resto de la pavimentación, la cuarta casa paga no sé qué… con pura saliva están haciendo los fraccionamientos, para cuando ya esté construido todo y urbanizado, le dices al gobierno “ven para entregártelo”, haces la prueba de presión del agua con todas esas casas ya conectadas, pues no te va a funcionar. Porque cuando estaban conectando, lo que querías tú era que construyeran para que se viera y poder vender, entonces les toleraste que no hicieran la perforación correcta… Está diseñado para que no funcione. Como instituto (de Planeación Metropolitana) deberían de ver cuántos fraccionamientos están cancelados, están sin haber sido recibidos por el municipio. Y eso es irresponsabilidad de la gente que está encargada de ese tema. IEF. En el caso de la llegada de los próximos gobiernos, la mayoría de los de la zona metropolitana son de Movimiento Ciudadano y pretenden municipalizar la vialidad, ¿no sería mejor metropolizarla, como el caso que están haciendo ellos mismos con la seguridad pública al querer desbaratar la Fuerza Única Metropolitana y sustituirla por la Ciudad Segura? OCHA. No la quieren desbaratar, quieren que puedan convivir. Esas son decisiones políticas y yo no puedo comentar en la parte política 38

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directa. Yo soy una entidad técnica. Lo que sí te puedo decir es que vialidad en manos del Gobierno del Estado no ha funcionado. Todos los días vivo las barbaridades y nunca ha habido un funcionario de Movilidad del Gobierno del Estado que haya demostrado capacidad; en mi opinión, porque hacen una cosa bien y dos mal. Los diseños de las obras son paupérrimos, el señalamiento es irresponsable. Ahora, si no hay dinero, que le quiten a comidas y atención a visitantes, pero si tú vas ahorita a Zacatecas, y agarras el Periférico aquí antes del paso desnivel que hicieron, de acuerdo con los señalamientos tú tienes que seguir derecho, y si sigues derecho, te encuentras abajo de la calle, pero tú vas a Zacatecas, o sea tienes que dar una vuelta en U no sé dónde; eso es una irresponsabilidad. El secretario de Movilidad dice que va a aplicar la ley; si la aplicamos nosotros, él es responsable de anunciar correctamente, si va llegando no es mi problema. El sistema de movilidad en Guadalajara no está funcionando, o sea el Gobierno del Estado no ha sido capaz de hacerla. Por lo que haya sido y como haya sido, pero los diseños son de primaria. Yo tengo un indicador, yo cuando llego a un país, a una ciudad, a un lugar donde no he estado nunca, me tomo 15 o 20 minutos, de preferencia que me lleven al centro, y nada más observo el comportamiento vial de peatones y conductores, eso me da la lectura de la ciudad, de su sentido de legalidad, de su sentido de solidaridad, de respeto de unos a otros, etc. LA ASOCIACIÓN MUNICIPAL: OTRA ALTERNATIVA IEF. Me viene ahorita a la memoria un caso muy singular y que han seguido otros municipios, y digo singular porque se trata de varios municipios de Jalisco y uno de Michoacán, que es el caso de SIMAR SURESTE, su centro de operaciones está en Mazamitla, y están conurbados para el asunto de la recolección, el destino final, la industrialización, la producción de composta de los residuos sólidos, S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Entrevista etc. Y están incluyendo al municipio de Marcos Castellanos de Michoacán, para lo cual intervinieron las legislaturas de Michoacán y la de Jalisco para poderlo realizar. Es un ejemplo clásico de que sí se puede tener un gobierno metropolitano, simplemente con la voluntad de todos los municipios. OCHA. Lo único que tienes que hacer es ir a El Limón, La Huerta, El Grullo, Autlán, y otro más, tienen en operación de relleno sanitario conjunto. Ellos fueron los primeros en el estado. Y eso fue antes de que entrara el ajuste del artículo 115 constitucional en 1999. Otro ejemplo, en 1998, Ocotlán con Jamay, compraron un camión Váctor, para la limpieza de drenaje. Ninguno de los dos tenía dinero para comprarlo, pero juntos ya lo hicieron, pues para uno solo era mucho lujo, para dos, es justo. Entonces, hay maneras de realizarlo. Luego nos entra este espíritu legalista que estorba más que ayuda. Existen los medios. Ahora, si yo quiero ser jefe y yo quiero mangonear y poner a mi gente, y detalles de esos, pues no. IEF. Frente a la toma de posesión de los nuevos presidentes municipales de la zona metropolitana y de Jalisco, tomando en cuenta la alternancia electoral que hay ya en dichos municipios, la probabilidad de la reelección municipal, la existencia de esos organismos metropolitanos y la tendencia al crecimiento desmedido de la zona, ¿qué recomendaría usted, como solución, según su experiencia y su conocimiento? OCHA. Son muchos problemas. Mi recomendación es que se haga un diagnóstico integral y puntual, bien hecho, no manipulado. A partir de eso, se definen los que son problemas, es decir, aquellos que puede el gobierno municipal modificar, porque hay muchos que no puede el gobierno municipal cambiar, entonces en eso ni te metas, pues no lo vas a poder resolver. Y luego, prioriza de esos, y atiende, de acuerdo a tus recursos, incluyendo tiempo, los que puedas atender. Entonces, no nos hagamos locos, no resuelves los problemas ni en tres ni en seis años, es generacional. IEF. ¿No influiría que, por ejemplo, Tonalá sea de otro partido? ¿No influiría que se reelija Alfaro o que se reelija Lemus a Zapopan? Se debería de aprovechar más bien la oportunidad de 40

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que todos son del mismo color, bueno, lo han sido y ha sido la misma cosa… OCHA. Pues ahora por ser un grupo nuevo, pero pues antes era otro grupo nuevo. Finalmente, mientras estén divididos y cada quien de alguna manera viendo su propio interés, que es un error, porque no están ahí para el interés personal sino para el interés colectivo, pues entonces vamos a seguir así, vamos a seguir en modo de sobrevivencia y así estamos los residentes, aquí y en otros lados. NOTA FINAL

La entrevista deja entrever que para resolver la problemática en la prestación de servicios públicos del área conurbada de Guadalajara están las opciones del Gerente de Ciudad, el Administrador Municipal, quizá el Jefe de Gabinete de la Presidencia (en el caso de Guadalajara), la figura de Gerente o Coordinador de Gabinete previsto en la Ley de Gobierno y de la Administración Pública Municipal de Jalisco y, por supuesto, la reelección del presidente municipal que podría posibilitar la continuidad de políticas públicas. Pero de nada serviría la instrumentación de cualquiera de ellas, por más que hayan sido exitosas en otros lugares del país o en el extranjero, como son los casos de los Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, si no se atienden primero dos cosas, según lo sustenta el entrevistado: cumplir con las responsabilidades que establece la ley a los funcionarios públicos y deslindar lo político respecto de lo técnico-administrativo. La confianza, la amistad y el compromiso político entre los nuevos presidentes municipales y sus funcionarios no están peleadas con la capacidad, la calificación técnica y la vocación de servicio que se les debe exigir. Los dispositivos legales ahí están.

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Espacio Abierto

Por: Gerardo Aguilar Villegas*

Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios (LDF): Fortalecimiento al Federalismo hacendario

En los últimos años, las entidades federativas y los municipios han creado una “mega dependencia” de las participaciones federales, al grado de que sus ingresos -como ocurre, por ejemplo, en Chiapas, Michoacán y Oaxaca- logran alcanzar el 98% del total de su presupuesto de ingresos. Esa dependencia no sólo representa una problemática en cuanto al abuso de uso desfasado de recursos y la incontrolable voracidad de éstos a atenerse al orden federal, sino que deriva de problemáticas que son un lastre para los municipios y por consecuencia para las entidades federativas, que en la realidad no parece tener fin, ni voluntad política para que termine. Tales problemáticas residen, principalmente, en la baja recaudación de impuestos municipales como lo son el agua y el impuesto predial; el arrastre de laudos por conflictos laborales y despidos injustificados por parte de las administraciones municipales, en su mayoría entrantes; y, en el orden de los estados, el sistema de pensiones, que en algunos casos llega a representar casi 2 mil millones de pesos (como en Nuevo León, Sinaloa y Oaxaca). A ese coctel de “súper dependencia” de participaciones federales, se debe sumar el sobreendeudamiento rampante que en los últimos años ha acaecido en las administraciones estatales y municipales por falta de liquidez, planeación financiera y fatídica voluntad política. Esta deuda de los estados y los municipios, según la * Politólogo.

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SHCP, al mes de junio ascendía a 511 mil millones de pesos, lo que representa el 2.9% del Producto Interno Bruto. Una suma poco comparable con otros países miembros de la OCDE, como es el caso de Argentina, donde asciende al 7%, o Brasil a un 12%. Pero que no por ello deja de ser preocupante. Bajo esa idea y producto de la reforma constitucional en materia de deuda pública, publicada en el DOF el 26 de mayo del año en curso1, el Presidente Enrique Peña Nieto presentó la iniciativa de Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los municipios, con el objetivo de lograr una gestión de recursos más eficiente y una rendición de cuentas en materia de endeudamiento local, a partir de cuatro componentes principales: 1) Reglas y estándares de disciplina financiera para lograr un mayor equilibro entre ingresos y egresos de los estados y los municipios. Al respecto –y de ser aprobada– se dividirá a los estados según su nivel de endeudamiento2 (Sistema de Alertas) y se fijarán límites al techo de financiamiento con base a este: 10% para gobiernos locales con pasivos estables, 5% para pasivos “en observación” y, 0% para pasivos elevados (aquellos estados más endeudados no podrán aumentar su deuda). Además, propone medidas para aportar recursos a fideicomisos para atender eventuales desastres naturales, creando Fonden (Fondo de Desastres Naturales) estatales, mismos que se basarán en un porcentaje creciente desde el primer año de la normativa y que finalizará en un 0.15% de su gasto total como mínimo. 2) Candados para la contratación responsable de deuda, entre los que destaca aquel en el que los gobiernos salientes no podrán contratar pasivos y heredarlos a la siguiente administración, es decir, deberán concretar una planeación financiera sólida sobre pasivos a corto plazo para deber saldar sus compromisos tres meses antes de haber concluido su gestión. 1 Que le amplía al Congreso de la Unión sus facultades para legislar en materia de deuda pública a través del numeral cuarto, del párrafo séptimo del artículo 73 constitucional, que le permite establecer una comisión bicameral responsable de revisar las estrategias para fortalecer las finanzas públicas de las entidades federativas y los municipios. 2 El porcentaje de la deuda de los estados se realiza con base en la medición de lo que ingresan las entidades de sus participaciones federales, más lo que se recauda, ya sea por derechos o aprovechamientos.

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Espacio Abierto 3) Se crea el Registro Público Único en el que los gobiernos estatales, municipales y los organismos públicos locales deberán inscribir y transparentar todas sus obligaciones financieras. Para ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá obtener información de los adeudos y operaciones de los estados y los municipios para cotejar información de los empréstitos3 que reportarán al registro 30 días después del cierre de cada trimestre, sin que el secreto bancario sea un impedimento. 4) Por último, la iniciativa refuerza la oportunidad para que las entidades federativas y los municipios puedan obtener créditos con el aval de la federación. Resalta también en la Iniciativa que los gobiernos locales sólo podrán contratar créditos con la institución financiera que les ofrezca las mejores condiciones de mercado y, para poder concretarse, requerirá la aprobación de la mayoría calificada de cada Legislatura estatal, además de las Asociaciones Público-Privadas o APPs que también requerirán su aprobación. Lo anterior, con la tendencia a sentar un precedente histórico para reforzar las finanzas de los municipios y los estados, así como sus ingresos propios. Pues el entorno económico es adverso: el aumento del dólar, el recorte de gastos del .7 del PIB al Presupuesto de Ingresos de la Federación, así como su elaboración base cero, que traerá consigo adversidades difíciles que pueden ser paliadas y prevenidas si se opta por medidas de este tipo. La cosa no es menor, un ejemplo es que cinco entidades federativas reúnen el 36% del total de deuda de éstas: Quintana Roo, Coahuila, Nuevo León, Chihuahua y Sonora, al grado de que dicha deuda es tan grande que supera todos sus ingresos (incluidas las participaciones federales). De ahí el reducido margen de liquidez para sanar sus finanzas públicas 3 Se llaman empréstitos a los créditos o financiamientos otorgados a un gobierno por un Estado extranjero, por organismos internacionales de crédito, por instituciones extranjeras o por instituciones nacionales de crédito para la satisfacción de determinadas necesidades presupuestales, que genera para el gobierno receptor la obligación, a un cierto plazo, de restituirlos adicionados con una sobreprima por concepto de intereses y cuyo conjunto, aunado a otras disposiciones crediticias (emisión de bonos, moratorias e indemnizaciones diferidas por expropiación y nacionalizaciones), conforman la deuda pública de un país.

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y la enorme tendencia hacia el endeudamiento con la banca privada (asegurando el presupuesto público como garantía) y a la dependencia de recursos federales. Pues si bien el Federalismo como forma de gobierno establecido en nuestra Constitución permite que autoridades locales ejerzan facultades que otros gobiernos locales también están facultados a ejercer. Igualmente ha disminuido las posibilidades de autofinanciamiento en la búsqueda de mayor independencia financiera por el régimen que permite a los estados y a los municipios acceder a fuentes de ingresos que no derivan propiamente de su base tributaria. El Federalismo hacendario con la nueva ley, reculará en régimen de mayores restricciones y permisividad premiada, pues sólo aquellas entidades con menores niveles de deuda podrán acceder a recursos públicos y las más endeudadas no. Posibilitará el reforzamiento financiero de los municipios al evitar el endeudamiento poco justificado. Bibliografía: - - - - - - -

http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/finanzas/2015/08/18/ponen-freno-creditosde- estados-deudores http://www.excelsior.com.mx/nacional/2015/08/18/1040791 http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/deuda-de-estados-proponen-crear-buro-decredito-y-fonden-estatales.html http://noticias.terra.com.mx/mexico/ley-de-disciplina-financiera-para-los-estados-acotaradeudas- y-apps,98350a0aef16e08bda0ea979bfad67b7b6khRCRD.html http://www.lja.mx/2015/08/urgente-una-reforma-fiscal-que-de-refuerzo-a-las-finanzasmunicipales/ http://www.diccionariojuridico.mx/?pag=vertermino&id=65 http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/finanzas/2015/08/19/buscan-eliminar-elsecreto- bancario-en-deuda-de-estados

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Temas Municipales

Por: Javier Hurtado*

Finanzas públicas y gobiernos locales

Sin duda, se acercan tiempos difíciles para las finanzas públicas de México. El panorama negativo en el ámbito que se le mire, nacional e internacional, representará a corto y mediano plazo recortes al gasto público, que habrán de repercutir en los gobiernos locales en al menos tres aspectos principales: 1.-Cuánto habrán de recibir de la federación; 2.- Cuánto podrán gastar; y, 3.- En cuánto podrán endeudarse. Respecto a lo primero, las participaciones federales no sólo no disminuirán en el 2016, sino que tendrán un incremento del 11%. Lo que será parte de un pasado que difícilmente podrá volver a presentarse es la distribución excedentes petroleros entre los estados1. Además, es de preverse que las transferencias del Gobierno federal a las entidades federativas por concepto del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) aplicado a las gasolinas disminuyan como producto del fin de los llamados “gasolinazos”, vigentes en los últimos años, 1 De acuerdo a datos de la SHCP, durante 2012 el Gobierno federal canalizó a los estados 19 mil 600 millones de pesos en excedentes petroleros (El Economista, 31 de enero de 2013). De 2001 a 2012 estos últimos representaron 955 mil 748 mil millones de pesos. *Politólogo de la Universidad de Guadalajara.

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Javier Hurtado

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que debieron terminar en 2013 y que se prolongaron durante los dos años siguientes a petición expresa de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), toda vez que esa era una fuente de ingresos a los estados, que tan sólo durante los primeros ocho meses de 2015 significaron la transferencia de 128 mil 59 millones de pesos de IEPS federal2. De tal suerte que aquí la gran pregunta es: ¿De dónde compensarán los estados esas percepciones a las que casi por diez años estuvieron acostumbrados, habida cuenta de que no gozan de mayores fuentes impositivas? Cualquiera diría que la respuesta es: “A través de la contratación de deuda”. Sin embargo, esto ya no será posible en virtud de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, que habrá de aprobarse. Una problemática adicional en esto es que algunos estados, pensando que siempre iban a tener ingresos por excedentes petroleros, contrataron deuda de manera indiscriminada y ahora resulta que tendrán dificultades para pagarla3. Por ejemplo el Distrito Federal, Nuevo León, Veracruz, Chihuahua, Estado de México y Coahuila. Véase en la Gráfica 1 cómo el crecimiento exponencial de la deuda pública se dio en la “bonanza petrolera”. Gráfica 1. Entidades federativas más endeudadas.

Fuente: Datos oficiales SHCP. 2 Diario Excélsior, 5 de octubre de 2015. 3 Casos paradigmáticos de esta situación serían los de Coahuila, Nuevo León y el Distrito Federal.

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Temas municipales Por lo que atañe a cuánto podrán gastar, es de señalarse que las políticas de austeridad que durante 2015 y 2016 aplicó y habrá de aplicar el Gobierno federal, obligan a los estados y municipios a replicarlas en su ámbito de competencia y a reducir sus gastos, tanto por congruencia política como por ausencia de recursos para seguir gastando en la forma como lo hacían en el pasado. Durante 2015, el recorte al gasto público federal fue de 124 mil millones de pesos; y según lo anunciado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) al presentar el Proyecto de Presupuesto de Egresos 2016 de la Federación, se efectuó una disminución al gasto programable de 221 mil millones. A lo anterior súmese la exigencia de que ahora la programación y presupuestación del gasto será con base al presupuesto por resultados y el presupuesto base cero. En lo concerniente a en cuánto podrán endeudarse los estados y municipios, la Iniciativa de ley presentada por el presidente de la república el 18 de agosto de 2015, vendrá a poner disciplina en esta materia y a evitar la contratación de deuda para fines que no sean los de obra productiva. No obstante la displicencia con que se ha procedido en este tema, hasta la fecha la deuda pública de los estados y municipios mexicanos no es motivo de alarma, ya que únicamente representa el 2.9% del PIB (equivalentes a 511 mil 719 millones de pesos al primer semestre de 2015)4, cuando en otros países como Argentina equivale al 7%, en Brasil al 12% y en EE.UU. al 18% de su PIB, respectivamente. Es obvio que el bajo monto de la deuda mexicana se explica porque tanto los estados como los municipios difícilmente son sujetos de créditos, por prácticamente carecer de ingresos propios y depender casi enteramente de las participaciones federales. Precisamente, la iniciativa presentada pretende imponer orden en la socorrida práctica de comprometer las participaciones federales para contratar deuda que termina destinándose al pago de deuda, de adeudos en alumbrado público y agua potable, así como en el cumplimiento de laudos laborales. 4 Diario El Economista, 16 de agosto de 2015.

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Amén de que gran parte del gasto público se va al gasto corriente, mismo que si en el orden federal representa el 78% de total, en los estados y municipios necesariamente presenta una proporción mayor. Se calcula que “en un período de 4 años (2008-2012) la burocracia municipal creció más de 50%, por lo que se deduce que la mayor parte de recursos está destinada a su estructura administrativa”5. Todo lo anterior se da en el contexto de una baja en el precio del barril de petróleo, que en los últimos tres meses ha fluctuado entre los 35 y 38 dólares, y según declaración de la OPEP (el mayor cártel de petróleo del mundo), no se pretenden reducir los niveles de producción para disminuir su sobreoferta en el mundo; y que, por ende, éste aumente y regrese a su costo variable entre los 60 y 68 dólares que tuvo en los años recientes. A ello se debe sumar la reducción de más de 165 mil barriles diarios en la producción del crudo de exportación, que afecta en 0.4% el crecimiento del PIB en México, según lo reconocido por la SHCP. La relevancia radica en el hecho de que el gasto público aún sigue dependiendo en un 35% de los ingresos petroleros. Otra constante a valorar, es que el dólar ha llegado a rebasar la barrera de los 17 pesos y parece oscilar entre los 16.20 y los 16.50, lo que necesariamente debe provocar un crecimiento -aunque sea mínimode la inflación, muy a pesar de que el Banco de México ha mantenido un ritmo entre 2.6 y 2.8% anual en el índice Nacional de Precios al Consumidor, y que el costo del servicio de deuda –cotizada en dólares–, aumente en su monto al presentarse el debilitamiento de la moneda nacional. Esto, pese al efecto positivo que tiene el incremento del precio del dólar en la venta de los barriles de petróleo, que elevan su valor. Todo lo anterior le impone nuevos retos y desafíos a los gobiernos locales: ampliar sus fuentes impositivas, aumentar la recaudación y reducir su gasto corriente. En las últimas décadas, el crecimiento de la dependencia de los gobiernos locales a recursos federales ha mermado e imposibilitado una sana y efectiva recaudación 5 González Curi, Antonio, “Gobiernos Subnacionales y haciendas públicas en el federalismo mexicano”, en Revista A regional, octubre de 2014.

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Temas municipales de impuestos a nivel local. El criterio para distribuir el Fondo General de Participaciones ha traído como consecuencia que en nuestro país la federación se lleve el 80%, las entidades federativas el 16% y los municipios el 4%, con el agravante de que en algunos estados como Chiapas, Guerrero y Michoacán hasta el 98% de los recursos con que cuentan proceden de la federación6. Esta dependencia hace que una baja en la recaudación del gobierno federal, necesariamente repercute negativamente en los otros dos ámbitos de gobierno. México es, de entre los países miembros de la OCDE, el que menos recauda, al representar sus ingresos fiscales 19% del PIB, cuando el promedio de la OCDE es de 33%; en Dinamarca representa 48%, en Francia 45% y en Bélgica 44% (véase Gráfica 2). Sin embargo, en materia de impuesto predial estamos peor: lo recaudado es tan sólo 0.2 % del PIB (ínfimos 31 mil 250 millones de pesos de los dos mil 456 municipios7), cuando el promedio de lo percibido por este impuesto entre los 34 países miembros de la OCDE es del 3.9%; en el Reino Unido constituye el 4.6%, y en Francia y Corea 3.5%, respectivamente (véase Gráfica 3). Gráfica 2. Recaudación total tributaria (% del PIB).

Fuente: OCDE. 6 Diario La Jornada de Aguascalientes,17 de agosto de 2015. 7 Diario El Universal,18 de agosto de 2015.

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Ir l an d EE a .U U

Gráfica 3. Recaudación del Impuesto Predial (% del PIB).

Fuente: SHCP.

En nuestro país, el problema de la baja recaudación por concepto del impuesto predial, tiene su origen en la politización que sufre este tributo, al ser siempre una propuesta de campaña el no aumentarlo y, por tanto, los gobiernos municipales recurren a otras fuentes de ingresos, principalmente al endeudamiento con la banca privada, utilizando como garantía las participaciones que reciben de la federación. Más aún: a pesar de no aumentar la tasa impositiva, no se busca actualizar la base gravable de acuerdo con los giros, la extensión y valor de cada propiedad, pues ello tampoco resulta redituable políticamente: las autoridades municipales se ciñen a lo heredado por anteriores administraciones en aras de no afectar al electorado que les llevó al poder. Conviene plantear aquí que de la misma forma que no proceden consultas populares en materia fiscal o impositiva, también deberían estar prohibidas propuestas de campaña tendientes a no elevar el monto de los ingresos por servicios públicos municipales y por concepto de impuesto predial. Hasta agosto de 2015, la recaudación local de las entidades federativas sufrió una caída promedio del 10% anual comparada con los montos percibidos entre 2013 y 20148. Tan sólo entre 2012 y 2013, la recaudación pasó de 197 mil 102 millones a 189 mil 603 millones. 8 Agencia Sipse, 21 de julio de 2015. De acuerdo con esto, la caída más severa en la recaudación la sufrió Veracruz en un 30%, seguida de Hidalgo con 25%, Puebla con 22%, Durango con 19% y San Luis Potosí con 9%, respectivamente.

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Temas municipales Lo anterior aunado a que los municipios en su conjunto únicamente generan 2.9% de ingresos totales del país, pero gastan en promedio un 8.3% del total de los egresos nacionales9. En el fondo de todo esto se encuentra la ausencia de fuentes impositivas locales, la baja recaudación del impuesto predial y el bajo cobro de derechos de agua por los municipios. Se calcula que la cartera vencida por concepto del primero en el D.F, el Estado de México, Jalisco y Nuevo León acumula un adeudo superior a los 24 mil millones de pesos, que equivale a 70 por ciento de la cartera vencida total de los municipios por ese concepto10. En aras de resolver dicha problemática, dos reformas han sido presentadas como una solución viable: la primera en 2013, con la Ley de Coordinación Fiscal, que pretendió incentivar la recaudación de impuestos locales –agua y predial– por medio de los distintos fondos o estímulos en participaciones federales. En dicha norma, se modificó la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal, es decir, aquellas entidades federativas que no se coordinan fiscalmente pierden el 30% del aumento del Fondo de Fomento Municipal. Al contrario de aquellas que sí aumenten su recaudación a través de la coordinación fiscal entre el estado y los municipios. La segunda, en 2015, con la Iniciativa de Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los municipios, con el objetivo de una mayor eficiencia y responsabilidad en la gestión de recursos por parte de los estados y los municipios. Pues es un hecho que la irresponsabilidad en materia de endeudamiento, es la bandera con la cual navegan la mayoría de gobiernos locales, indistintamente si la coyuntura económica no les favorece. Las anteriores son disposiciones legales que de alguna manera impactarán positivamente en las haciendas públicas locales y municipales. No obstante, la gran asignatura pendiente, y sobre la cual hasta el momento no existe ningún ordenamiento que tienda a regularla o controlarla, es la relativa a tratar de evitar el crecimiento en el gasto corriente de los estados y municipios, así como el elevado costo de los laudos laborales. Por ejemplo, el número de burócratas en los cinco principales ayuntamientos del área metropolitana de Guadalajara, pasó de 28 mil 158 en octubre de 2012 a 29 mil 216 en 9 Forbes, 21 de septiembre de 2015. 10 Diario El Financiero, 24 de junio de 2014.

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octubre de 2015. Entre ellos, el caso paradigmático es el de la capital del estado de Jalisco, en donde los 11 mil 600 empleados con los que cuenta a esta última fecha, le significarán una erogación de tres mil 027 millones de pesos, que corresponden al 54.85% de su presupuesto de egresos de 2015, cuando en 1990, el costo de su nómina municipal representaba el 23% del gasto municipal; en el año 2000, el 38%; en 2010 el 48%; y en 2013 el 53%11, lo que representa una tendencia que, de continuar así, convertiría al municipio de Guadalajara en un ente destinado a dar empleo, en vez de brindar los servicios públicos a que constitucionalmente está obligado. Respecto a los laudos laborales su costo también constituye otra gran sangría a las finanzas municipales: tan sólo en los cuatro primeros meses del 2015, Guadalajara pagó 49 millones 864 mil 209 pesos por ese concepto, para resolver únicamente 15 casos, los que en promedio significaron para el municipio una erogación de tres millones 300 mil pesos para cada uno de esos trabajadores12 . Esta displicencia e irresponsabilidad con la que son administrados los recursos públicos llega también al gasto que se realiza, y que en buena medida representa la concepción que se tiene sobre el servicio público: Guadalajara tiene un parque vehicular de dos mil 409 vehículos para sus funcionarios municipales, en tanto Zapopan mil 704 destinados a esos fines, de entre los que destacan dos camionetas para uso de su presidente municipal con un costo de dos millones 300 mil pesos cada una13 . La disminución de recursos federales y de fondos producto de la contratación de deuda pública será el acicate que obligará a que los gobiernos municipales modifiquen la forma de cómo administran los recursos públicos y de cómo se organizan para servir a los gobernados. 11 Diario El Informador, 3 de octubre de 2015. 12 Ibid. 13 Diario Mural, 2 de octubre de 2015.

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Sección Cultural

Por: Omar Acosta*

La esclavitud en México He de festejar la abolición de la esclavitud “So pena de muerte, la que se aplicará por la transgresión de este artículo” dictaba Miguel Hidalgo, el 6 de diciembre de 1810, en el documento que abolía la esclavitud en la nación mexicana. Y sin embargo, hoy, más de 200 años después, una madre, un hermano, un padre, una hija, sufren al ver sin castigo a quienes encadenan su libertad, a quienes les roban su vida. Soñé con la posibilidad de que mi madre… mi hermana… mi hija… salieran un día normal, quizás a buscar trabajo. Quizás con un ánimo de mejorar, de crecer; de poder pagar los útiles de sus hijos, de darle un regalo a su hermano o simplemente de poder repagarle a su madre todo lo que ella habría hecho por ella. Soñé y desperté, sabiendo que ella sí salió, pero jamás regresó. Desperté sin ella, y ella despertaba esclava, sin libertad para ser, para sonreír, para verme, para vivir. (Recordando el caso de la joven de 22 años esclavizada por dos años en el Distrito Federal, México, y los 275 jornaleros liberados en el municipio de San Gabriel, Jalisco). 54

| La esclavitud en México

Omar Acosta

* Politólogo jalisciense.

La vida del hombre, sin importar región, tiempo o pensamiento, es una lucha por mejorar las condiciones de la misma con el objetivo de alcanzar ser más feliz. En esta batalla constante a lo largo de la historia, la esclavitud del hombre por el hombre ha representado una de las acciones humanas más enfrentadas; por pocos o muchos, en pequeños lugares o en grandes naciones. Desde los primeros pasos dados por la humanidad con los ejércitos de Ciro el Grande, el primer rey de Persia (Human Rigths, 2015), conquistando la Babilonia antigua (539 A.C.) y liberando a los esclavos que se encontraban ahí; hasta eventos más recientes como la Revolución francesa, la abolición de la esclavitud primero en México y luego en Estados Unidos, entre otros. Y por más acciones que la humanidad ha tomado para ganar esta batalla, nos encontramos que el día de hoy, después de más de 2,400 años, aún existe ese mal. Una realidad que demuestra cómo André Breton podía haber sido un escribano del mundo real; un mundo en donde existen más esclavos que aquellos que fueron llevados de África al continente americano entre los siglos XVII y XIX. Surreal en el imaginario colectivo, real en la vida de más de 29 millones de personas; el mundo coexiste con un negocio de 32 mil millones de dólares por año y presente en alrededor de 167 países (El Informador, 2014). Millones de hombres, mujeres y niños son obligados a trabajar, sin importar sus paupérrimos o nulos salarios; son explotados sexualmente; se les vende S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Sección Cultural

como mercancía; o se les obliga a casarse para llevar una vida de servidumbre con su pareja. (Anti-slavery, 2015) Sin embargo, irresponsable sería no mencionar que, pese al contexto actual respecto a la esclavitud, los países (miembros de la Organización de las Naciones Unidas) se encuentran solidarios en la lucha contra este mal. El 2 de diciembre de 1949 se recuerda la firma del convenio en donde se comprometen los estados miembros a la erradicación de este problema. Un esfuerzo conjunto que representa diferentes retos con respecto de la nación que se mencione. Desde mi México, la realidad que enfrentamos nos posiciona en el lugar número 18 de 169 países en cuanto al índice global de esclavitud, entendiendo que el conteo es de mayor a menor (Walk Free Foundation, 2014). Tenemos un escenario en donde somos el territorio con el mayor número de esclavos en toda América (y el cuarto si se toma la relación porcentual respecto de la población total). Y por si pareciera poco, la calificación que recibe nuestra república en cuanto a respuesta que muestra por parte del Gobierno ante el problema es de “B”. Esto nos dice, haciendo una analogía del sistema de medición escolar clásico, que obtuvimos una nota de 5.83. Ni de panzazo hubiéramos pasado la materia. Y, muy probablemente, nuestra realidad será, el día que conmemoremos la abolición de la esclavitud o de la independencia 56

| La esclavitud en México

Omar Acosta

EL PACTO

misma de nuestra nación respecto a aquellos que nos mantenían bajo su yugo, que los niños mexicanos vivirán el país número 14 en el continente americano respecto a la vulnerabilidad que los infantes tienen que enfrentar para no caer en esclavitud. En números brutos, en el 2014 se estimó que en México había alrededor de 266 mil 900 esclavos. Esto es, un .218% de la población. Un porcentaje que nos dice que de cada mil mexicanos, dos de ellos viven en esclavitud. Así que cada vez que veamos el Estadio Azteca lleno, podemos imaginar que 210 personas de las que están ahí son esclavas. No podremos decir, a consideración del sentimiento nacionalista que debería envolvernos, que es incongruente celebrar los pasos que se han dado en contra de este problema. Sin embargo, queda a consideración de cada mexicano, hacerse las preguntas: “¿Qué estoy haciendo para continuar con la lucha que hace tantos años se inició?” y “¿Qué pasaría si alguna vez despertara sabiendo que ya no es un sueño?”. Bibliografía • •

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Hidalgo, M. (1810) Abolición de la Esclavitud. En sitio web: http://portalsej.jalisco. gob.mx/bicentenario/node/494 (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) CNN México (2015) “La joven secuestrada en el DF sufrió ‘esclavitud moderna’, dice la CNDH”. En sitio web: http://mexico.cnn.com/nacional/2015/04/29/la-joven-secuestrada-en-el-df-sufrio-esclavitud-moderna-dice-la-cndh (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) El Informador (2015) “México ocupa el sitio 18 en esclavitud”. En sitio web: http:// www.informador.com.mx/mexico/2015/601868/6/mexico-ocupa-el-sitio-18-en-esclavitud.htm (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) Human Rights (2015) Una breve historia sobre los Derechos Humanos. En sitio web: http://www.humanrights.com/es_ES/what-are-human-rights/brief-history/ cyrus-cylinder.html (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) El Informador (2014) “Hay 29 millones de víctimas de esclavitud moderna, según ONG”. En sitio web: http://www.informador.com.mx/mexico/2014/523028/6/ hay-29-millones-de-victimas-de-esclavitud-moderna-segun-ong.htm (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) Anti-slavery (2015) ¿En qué consiste la esclavitud moderna? En sitio web: http:// www.antislavery.org/spanish/esclavitud_moderna/en_qu_consiste_la_esclavitud_ moderna.aspx (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) Organización de las Naciones Unidas (2015) Día Internacional para la Abolición de la Esclavitud. En sitio web: http://www.un.org/es/events/slaveryabolitionday/ (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas) Walk Free Foundation (2014) The Global Slavery Index, 2014. En sitio web: http:// www.walkfreefoundation.org (Consultado por última vez el 24 de agosto de 2015 a las 12:10 horas)

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Testimonios y Documentos

Por: Don Pedro Vélez*

Establecimiento de la Diputación Provincial de la Nueva Galicia, el 20 de septiembre de 1813 Nota del editor.

abe recordar que en tanto México no se constituyera como Estado nacional, una vez iniciada la guerra de Independencia siguió rigiéndose por la Constitución española. Por otro lado la invasión napoleónica a España había desplazado del trono a Fernando VII, desde 1808, al tiempo que se formaron las Juntas Provinciales, que lograron mantener el gobierno para sí en un buen número de provincias. En este entorno, casi simultáneamente al estallido independentista de nuestro país, en septiembre de 1810 se reunieron las Cortes españolas para darle una Constitución a la monarquía. La aprobación de las Juntas Provinciales fue uno de los principales planteamientos ante las Cortes, adquiriendo posteriormente la connotación de Diputaciones Provinciales, cuando los diputados americanos, pero específicamente los mexicanos, influyeron no sólo para que se aprobaran sino para que se adoptaran en la Nueva España.

* Secretario de la Diputación Provincial de la Nueva Galicia.

| Establecimiento de la Diputación Provincial de la Nueva Galicia, el 20 de septiembre de 1813

Don Pedro Vélez

EL PACTO

Mientras que los diputados españoles concebían a esta institución como una junta administrativa y de carácter consultivo, los americanos la propusieron con carácter representativo, logrando a su vez la autorización de las seis primeras para la Nueva España, dentro de las cuales se encontraba la correspondiente a la Nueva Galicia. Es así que una vez aprobada dentro del texto constitucional español de 1812, se convirtió en el principal antecedente de nuestra organización política federalista. Cuando se discutió y aprobó la reglamentación para su establecimiento, en la Nueva Galicia el mando militar y político estaba al cargo de José de la Cruz, quien fue portador de la noticia ante el Virrey Francisco Javier Venegas, de que quedaba establecida formalmente su respectiva Diputación Provincial, el 20 de septiembre de 1813.1 Se ponía así la piedra angular del edificio federal en Jalisco. Son éstos los principales acontecimientos que envuelven a la primera Diputación Provincial de la Nueva Galicia, siendo constituida por siete vocales y un secretario. PRIMERA DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LA NUEVA GALICIA Propietarios Suplentes Dr. José Simeón de Uría (Gdl.) Dr. Toribio González D. Juan Manuel Caballero (Gdl.) Pbro. Benito Antonio Vélez D. Tomás Ignacio Villaseñor (Gdl.) D. Felipe Chavarino Crnel. José Chafino (Gdl.) D. Jacinto Martínez (Zac.) D. Rafael Riestra (Zac.) Conde Santa Rosa (Zac.) Secretario: Pedro Vélez (Regidor de Guadalajara) Fuente: Biblioteca virtual del Congreso de Jalisco.

La función de vocal secretario recayó en el hasta entonces regidor de Guadalajara Pedro Vélez, quien se dio a la tarea de dar aviso a las diversas autoridades, de su instalación, como lo muestra el documento que se presenta en esta edición. 1 Lee Benson, Nattie. La Diputación Provincial y el Federalismo mexicano. El Colegio de México. 2012. P. 54.

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Testimonios y Documentos Puesto que es una pieza original escrita de puño y letra de Vélez, y por consiguiente un documento muy antiguo (ya que fue redactado hace 202 años, y a tres del grito de Independencia), no obstante que se conserva en un estado físico aceptable en los acervos del Congreso del Estado de Jalisco, la nitidez de la tinta dificulta un poco su lectura. Por lo que se transcribe el breve texto. El documento dice: En la ciudad de Guadalajara a veinte de octubre de mil ochocientos trece años: En la sesión celebrada en este día por la Diputación Provincial de este Reyno de Nueva Galicia se acordó entre otras cosas lo que sigue. Debiendo darse cuenta de la instalación de esta Diputación a las autoridades y corporaciones a quienes corresponde y habiéndose hecho así con el Supremo Gobierno desde la primera sesión de la Diputación aunque no consta en el Acuerdo de ese día se dictaminó que se dé aquel aviso al Exmo. Sor. Virrey de Nueva España, y a las autoridades y corporaciones del distrito de esta Diputación, manifestándoles que no se había hecho anteriormente por hallarse ocupada esta misma Diputación conforme al correspondiente Reglamento para el gobierno interior y fiscal el establecimiento de la Sala de sesiones y Secretaría, formándose el debido expediente y la debida constancia. Lo firma en el expresado día mes y año.2 2 AHCEJ. Gobernación. Año: 1813-1814. Caja: 1Exp: 3Fs.82.

| Establecimiento de la Diputación Provincial de la Nueva Galicia, el 20 de septiembre de 1813

Don Pedro Velez

EL PACTO

Pedro Vélez Secretario La Diputación Provincial tuvo su primera renovación en marzo de 1814, cuando se eligió a Toribio González (Jalostotitlán) y a Juan Coracura, en sustitución de Tomás Ignacio Villaseñor y del Coronel José Chafino; llevando como suplentes a Manuel Tuñón (Peninsular) y al licenciado Crispín Velarde, que reemplazaron a Benito Antonio Vélez y Toribio González. Para octubre de 1814, unos días antes de ser sancionada la Constitución de Apatzingán, llegó a Guadalajara el decreto que derogaba la Constitución de Cádiz, pues Fernando VII regresaba al trono español, anulando todas las reformas y, por consecuencia, también las Diputaciones Provinciales, por lo que los vocales de la Nueva Galicia dejaron de reunirse.3 Para finalizar ese año, el día 6 de noviembre, el Acta Solemne de la Declaración de la Independencia de América Septentrional, es expedida en el seno del Congreso Constituyente de Chilpancingo.4 En ésta, al igual que en los lineamientos constitucionales de Ignacio López Rayón, todavía no se habla de organización política federal alguna. Puede entenderse que dichos antecedentes contribuyeron a la construcción de sólidas bases en el proceso que culminó el 31 de enero de 1824 y del 4 de octubre del mismo año, cuando se consolida nuestro sistema federativo, con el decreto del Acta Constitutiva de la Federación y la promulgación de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. 3 Biblioteca virtual del Congreso de Jalisco. 4 http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/antecedentes.php

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De nuestra biblioteca

Por: Jorge Aguirre*

Liber t ad Munic ipal *Abogado.

LIBERTAD MUNICIPAL es el título de un pequeño folleto coeditado por el Instituto de Estudios del Federalismo y la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, en el 2006. Consta de 14 páginas y la presentación fue elaborada por Tonatiuh Guillén López, miembro fundador de dicha Red. En ella, el investigador destaca el empeño del diputado ante el Constituyente de 1857, José María del Castillo Velasco, por defender la libertad municipal y de que se elevara a rango constitucional. Sosteniendo que no sólo sigue siendo una tesis vigente sino también un reclamo democrático, soberano y federalista pendiente, que ni con la Constitución de 1917 ni con las reformas más recientes se ha visto satisfecho. El folleto reproduce el texto del voto particular del diputado Del Castillo Velasco, ante aquella Asamblea Constituyente, donde aborda el problema de los municipios, al carecer de libertad para poseer terrenos de uso común en el cual pudieran realizar las obras necesarias y la libertad de recaudar impuestos para llevarlas a cabo. En aquella alocución legislativa se entrelazaba el tema de la libertad municipal con el del combate en contra de los privilegios del latifundismo, dada su posición recalcitrante en favor del indigenismo y la propiedad comunal como principio básico para la subsistencia. Su propuesta de facultar a los municipios para recaudar fondos destinados a las obras convenientes, para tener su fundo legal y garantizar el derecho a la propiedad de la tierra, no fue aceptada por el constituyente. El documento que reproduce el mencionado texto, se encuentra en los estantes de la Biblioteca del Instituto de Estudios del Federalismo.

| De nuestra biblioteca Jorge Aguirre

Líderes del Federalismo

Por: Mauricio Beruben Santana* *Politólogo.

Altiero Spinelli:

Impulsor de la Unión Europea Altiero Spinelli nació en Roma, Italia, el 31 de agosto de 1907. Pasa los primeros años de su vida en Sudamérica, donde su padre era vicecónsul del Reino de Italia en la ciudad brasileña de Campinas; cuando tenía cinco años regresa a su patria con su familia y empieza su educación básica. A muy temprana edad descubre en la biblioteca personal de su padre y se adentra en el pensamiento marxista; terminaría por graduarse de la Facultad de Jurisprudencia por la Universidad La Sapienza de Roma. Con el avance del movimiento fascista en Italia, se une al Partido Comunista bajo la dirección de Antonio Gramsci, con tan sólo 17 años de edad, en 1924. Donde rápidamente destaca y es encargado de supervisar las organizaciones juveniles del Partido en Lombardía, Piamonte y Liguria1. Sin embargo, en 1927 se convierte en uno de los muchos prisioneros políticos del régimen de Benito Mussolini. El joven Spinelli permanece diez años en prisión, más otros seis en 1 Altiero Spinelli, en Associazione Nazionale Partigiani D’ Italia, disponible en http:// www.anpi.it/donne-e-uomini/altiero-spinelli/ [Fecha de consulta: 15-08-2015] S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Líderes del Federalismo

El Parlamento europeo

confinamiento especial en dos islas diferentes (Ponza y Ventotene)2. En este período, debido a sus críticas hacia Josef Stalin, rompe con el Partido Comunista Italiano. Mientras se encuentra encarcelado en Ventotene, Spinelli junto con otros prisioneros políticos trabaja en un documento que sería conocido como “El Manifiesto de Ventotene”, cuyo nombre original es Por una Europa libre y unida. Proyecto de Manifiesto, en el que propone la formación de una Federación de estados europeos, con el objetivo de ligar a los estados nación de una manera que fuese imposible que hubiese otra guerra entre ellos3. Tras la caída de Mussolini en 1943, Spinelli es puesto en libertad y crea el Movimiento Federalista Europeo (MFE), cuyo programa estaba basado en “El Manifiesto de Ventotene” y se dedica a impulsar la causa federalista, organiza el primer Congreso Federalista Europeo en París, donde participan Albert Camus, Emmanuel Mounier, George Orwell y André Philip entre otros 4. Más adelante, Spinelli trabaja como asesor político del Primer Ministro Alcide De 2 Altiero Spinelli – Biografia, en Comitato Nazionale Altiero Spinelli, Disponible en: http:// www.altierospinelli.it/altiero_spinelli/index.php [Fecha de consulta: 15-08-2015] 3 Altiero Spinelli: an unrelenting federalist, en European Comission, disponible en: http:// europa.eu/about-eu/eu-history/founding-fathers/pdf/altiero_spinelli_en.pdf [Fecha de consulta: 15-08-2015] 4 The Historical Context, en Centro Italia Europea, disponible en: http://www.eurit.it/Eurplace/thehague.congress/history/context-en.html [Fecha de consulta: 15-08-2015]

| Altiero Spinelli

Por: Mauricio Beruben Santana

EL PACTO

Gasperi, considerado como uno de los padres fundadores de la Unión Europea, debido a su participación en la creación del Consejo Europeo. En 1965, Spinelli funda el Instituto de Asuntos Internacionales (del cual es primer director) en Roma, un think tank especializado en el estudio de los problemas internacionales, difundidos a través de diversos medios como investigaciones, conferencias y publicaciones. De 1970 a 1976 es miembro de la Comisión Europea, órgano independiente encargado de implementar las decisiones del Consejo y el Parlamento europeos así como poner en funcionamiento las políticas de la Unión, manejar los programas y gastar los fondos. Más adelante en 1979, es electo como miembro del Parlamento Europeo. Como eurodiputado promovió su visión de una Europa unida a través del Federalismo, y donde formó parte del llamado “Club Cocodrilo” (llamado así por el café en que se reunían), un grupo de eurodiputados que buscaban generar un nuevo tratado basándose en una mayor integración de los estados que formaban parte de la Unión. El 14 de enero de 1984, el Parlamento Europeo aprobó el Proyecto de Tratado Constitutivo de la Unión Europea, también conocido como el Plan Spinelli. A pesar que al final la mayoría de los gobiernos nacionales no ratificaron este ambicioso proyecto, no se le puede considerar un fracaso del todo, ya que sirvió de base para la Acta Única Europea, un tratado de índole económico; y más importante aún como base del Tratado Maastricht o Tratado de la Unión Europea, acuerdo responsable de crear la Unión Europea y su moneda única, el Euro5. Altiero Spinelli falleció el 23 de mayo de 1986 a los 78 años de edad. Aunque murió sin ver la creación de la Unión Europea que él ayudó a forjar, su legado es grande, no por nada el edificio principal del Parlamento Europeo en Bruselas lleva su nombre. También cabe mencionar que en el 2010 un grupo de eurodiputados lanzó una iniciativa conocida como el Grupo Spinelli (una versión moderna del Club Cocodrilo), cuyo fin es poner fin a los nacionalismos y establecer el Federalismo en la Unión Europea, ya que consideran que es la mejor manera para la solucionar las crisis tanto políticas como económicas que constantemente enfrenta la Unión. 5 Jenkins, Lindsey. (1996). Godfather of the European Union: Altiero Spinelli, en The Bruges Group, disponible en: http://www.brugesgroup.com/eu/godfather-of-the-european-union-altiero-spinelli.htm?xp=paper [Fecha de consulta: 16-08-2015] S e p t i e m b r e 2 0 15 |

Información básica político electoral municipal

Por: Francisco Jiménez* * Editor.

EL NUEVO MAPA ELECTORAL DE JALISCO La presente sección tuvo su origen con la edición del número siete de este órgano de difusión oficial del Instituto de Estudios del Federalismo, que correspondió al primer trimestre del año 2014. La intención fue desde un principio que en cada uno de sus artículos se diera a conocer información básica político electoral de dos municipios, de manera que fuera coleccionable hasta cubrir la serie de los 125 que constituyen el territorio de nuestro estado. El rango de elecciones que se han venido analizando desde entonces, ha sido de ocho procesos electorales: desde la realizada en 1992 hasta la de 2012. Los aspectos que se han revisado comprenden rasgos generales de la competitividad de las diversas fuerzas electorales, con alguna explicación cualitativa de las cifras que han arrojado. La elección del 7 de junio de 2015, en la que se eligió a los nuevos presidentes municipales, diputados locales y federales, ha cambiado la distribución política del voto, no sólo por los nuevos derroteros que tomaron las preferencias electorales en las diferentes regiones del estado, sino también por la incorporación de nuevas expresiones ideológicas, posteriores a la reforma constitucional, así como las nuevas alianzas, la inclusión de las candidaturas independientes y la perspectiva de la reelección de munícipes que se podrían concretar en 2018. En adelante, el esquema seguirá siendo el mismo pero vale hacer un replanteamiento, pues el actual mapa electoral debe comprender también las cifras derivadas de la más reciente elección. Esta edición, que corresponde al trimestre de julio a septiembre, tiene ese propósito. Por lo que en lugar de dar a conocer la información seriada que correspondería a dos municipios más, se explicará grosso modo el nuevo acomodo de fuerzas electorales, para después reanudar la serie. De acuerdo a los resultados de 2015, en términos generales las formas de alternar en las elecciones de munícipes han tenido, de hecho, dos modificaciones. La primera de ellas se refiere a la desaparición del sistema de preferencia reiterada hacia un solo partido, es decir donde el ayuntamiento nunca había tenido alternancia, que es el caso de San Cristóbal de la Barranca. Hay que recordar que el fin de este sistema estaba anunciado desde la elección de 2012, pues de no ser por el voto coaligado del PRI con el PVEM, este hecho hubiera ocurrido desde entonces.

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Francisco Jiménez

EL PACTO Un cambio más alude a la agregación de otras opciones alternantes, que tuvo como resultado la disminución de fórmulas basadas en la preferencia por dos partidos, de 78 a 63 casos, lo cual se vio reflejado en el incremento de las fórmulas fundadas en tres partidos (de 34 a 41), así como en el aumento de la fórmula apoyada en cuatro opciones (de 11 a 14 casos) y de cinco opciones electorales (de uno a seis casos).

Cuadro N° 1 Formas de alternar en Jalisco, 1992-2015 (Elección de munícipes) Dos partidos

Casos

Tres partidos

Casos

Cuatro partidos

Casos

Cinco Partidos

Casos

PRI/PAN

PRI/PAN/PRD

PRI/PAN/PVEM/PRD

PRI/PAN/PVEM/PRD/MC

PRI/PAN/PVEM

PRI/PAN/PVEM/MC

PRI/PAN/PFCRN/PRD/MC

PRI/PAN/MC

PRI/PAN/PRD/MC

PRI/PAN/PRD/MC/PT

PRI/PAN/PT

PRI/PAN/PRD/PNA

PRI/PAN/PARM/PT/MC

PRI/PAN/MC/PES

PRI/PAN/PT/PVEM/NA

PRI/PAN/PVEM/CON/PH

PRI/PRD PRI/MC

PRI/PRD/MC

PRI/PAN/PRD/MC

PRI/PAN/PVEM/PT

PRI/PAN/PNA

PRI/PAN/PDM/MC

PRI-PVEM-PRD

PRI/PRD/PARM/PAN

Total

Fuente: Elaboración propia tomando como base los datos publicados por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco (IEPCEJ).

La relación alternancia-persistencia En 42 municipios de los 69 donde hubo cambio de partido en el poder en el 2015, gobernaba el PRI; en 15 el PAN era gobierno; en otros cinco había un presidente emanado del Partido Movimiento Ciudadano; cinco más estaban dirigidos por el PRD, y otros dos por el Partido Nueva Alianza. En lo que se refiere a los 56 municipios donde no hubo alternancia, 44 seguirán gobernados por un priista, otros ocho por el PAN, y en los otros cuatro el votante le ratificó su confianza al Partido Movimiento Ciudadano. En relación al proceso electoral de 2012, el saldo arrojado en el 2015 es el siguiente: a) El PRI gobernará en 23 municipios menos, el PRD y Nueva Alianza en uno menos; b) En sentido opuesto, el PAN aumentó a seis municipios, el Partido Movimiento Ciudadano a 15, el PT no gobernaba ninguno pero ahora lo hará en dos, en tanto que el Partido Humanista y el Partido Encuentro Social estarán, cada uno, al frente de un municipio. No obstante este enfoque resulta parcial y por lo tanto inexacto, por lo que es conveniente observar a las fuerzas electorales que aparecen en el nuevo mapa electoral municipal en Jalisco desde dos perspectivas distintas: a) Por el número de municipios que gobernarán a partir del jueves 1° de octubre de 2015; y, b) Por la población que representan esos municipios. Aunque en un examen más profundo se deberán incluir otras variables más. Así, se tiene que el PRI será gobierno en 63 municipios, los cuales concentran sólo el 26.68% de la población total del estado; el PAN gobernará en 29, que constituye el 6.95% de la población estatal; el Partido Movimiento Ciudadano (PMC), presidirá solamente 24 ayuntamientos, pero gobernará al 63.3% de los jaliscienses que habitan

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Información básica político electoral municipal en el estado; el PRD será gobierno en cuatro municipalidades que representan el 1.03% de la población en Jalisco. El PT, que obtuvo el triunfo en dos municipios, e igualmente los partidos Encuentro Social (PES) y Humanista (PH), que sólo obtuvieron la victoria en un municipio, giran alrededor de un punto porcentual en cuanto a población a gobernar. Todo esto se explica porque el Partido Movimiento Ciudadano obtuvo el triunfo en los principales municipios del Área Metropolitana de la Ciudad de Guadalajara (AMCG): Guadalajara, Tlaquepaque, Zapopan, Tlajomulco y Juanacatlán, pero también en importantes ciudades medias como Zapotlán el Grande, Ocotlán, Jocotepec, Puerto Vallarta, Tepatitlán de Morelos, Zacoalco y Zapotlanejo. RELACIÓN ALTERNANCIA-PERSISTENCIA MUNICIPAL (1988-2015) Año de la elección

1988

1992

1995

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

Tipo de elección

Alternantes

Persistentes

121

102

Total de municipios

124

125

Diferencia entre alternantes

-1

-3

-10

Sexenio

GCV/CRA

ACJ

FJRA

EGM

JASD

Fuente: Elaboración propia a partir de las cifras concentradas en la página web del IEPCEJ.

La función de las coaliciones En el proceso electoral más reciente se registraron dos alianzas entre partidos. Una de ellas fue la que formaron el PAN y el PRD, denominada “Jalisco Merece más”, que incluyó a 35 municipios, en 27 de los cuales sus planillas fueron encabezadas por candidatos panistas y los otros ocho por candidatos del PRD. De esos 35 municipios de la coalición sólo se ganaron cinco, de los cuales tuvieron al frente a un panista, y de éstos, dos no necesitaron del voto en alianza con el PRD para conseguir el triunfo, el otro sí. Los otros dos, tuvieron un candidato del PRD, los cuales no requirieron el voto coaligado del PAN para ganar la elección. Esto demuestra la ineficacia de tal alianza electoral y la declinación en la simpatía de los ciudadanos hacia ambos partidos, en la mayoría de los municipios donde fueron coaligados. La otra estuvo formada por el PRI y el PVEM, que, a diferencia de la realizada por esos mismos partidos en el proceso electoral del 2012, cuando la coalición fue total, en esta ocasión fue de carácter flexible, comprendiendo solamente a 38 municipios. De ellos únicamente se obtuvo el éxito electoral en 17 y dentro de éstos, en 14 el PRI no necesitó del voto coaligado, pues con el propio hizo ganar a sus candidatos. Mientras que en los otros tres coaligados (Chapala, La Huerta y Tala), de no ser por el voto del PVEM, el triunfador hubiera sido el Partido Movimiento Ciudadano. De los 21 restantes donde perdió la coalición PRI-PVEM, 10 fueron ganados por los candidatos del Partido Movimiento Ciudadano; seis por el Partido Acción Nacional; dos por el PRD sin ir en coalición con el PAN; uno por la mancuerna PAN-PRD; uno por el PT; y uno por el Partido Nueva Alianza. Esta situación también demuestra, como en el caso de la coalición entre el PAN y el PRD, su inutilidad, y la pérdida progresiva de simpatizantes de ambos institutos políticos.

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Francisco Jiménez

EL PACTO La definición de las principales fuerzas electorales La presente revisión, aunque superficial, realizada desde el punto de vista cuantitativo, permite situar con claridad a las principales fuerzas electorales en el ámbito municipal. Al obtener el triunfo sin la ayuda del voto coaligado, yendo en coalición, el PRI se consolida como la principal fuerza electoral en 14 municipios. A los cuales se suman otros 46 donde, sin ir en coalición, su propio voto llevó al poder a sus candidatos. Sin contar los otros tres, que completarían los 63 donde este partido será gobierno entre 2015 y 2018, dado que dichos triunfos se deben al voto coaligado, donde, por ende, no es la principal fuerza. El PAN se consolida en dos municipios donde fue en coalición, pues obtuvo el triunfo sin la ayuda del voto del PRD; a los cuales se suman 24 más, donde ganó su planilla sin ir en alianza. No obstante en forma global, con coalición y sin ella, sumó 29 victorias. El PRD se consolida en Tomatlán y Amatitán, donde hace ganar a la fórmula PAN-PRD, pues encabezando la planilla logra la victoria sin la ayuda del voto coaligado. Además, obtuvo el triunfo en cuatro municipios sin ir en coalición. Sumando seis bastiones para su causa, pero logra ganar sólo cuatro municipios con candidato propio y sin ir en coalición. El Partido Movimiento Ciudadano quedó situado como la principal expresión electoral, desde el punto de vista de la población que gobernará entre 2015 y 2018, pues aunque únicamente obtuvo el triunfo en 24 municipios, éstos representan, como ya se dijo, el 63.3% de la población de Jalisco.

MUNICIPIOS GOBERNADOS POR PARTIDO (1988-2015) Partido

1988

1992

1995

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

PAN

PRI

120

106

PARM

CCJ

PRD

FCRN

PDM

PVEM

1 (1)

3 (2)

9 (3)

24 (4)

PES

124

125

Total

(1) Partido Convergencia por la Democracia. (2) Se registró como Partido Convergencia. (3) Se registró como Partido Movimiento Ciudadano, coaligado con el PT. (4) Registrado como Partido Movimiento Ciudadano. Fuente: Elaboración propia a partir de las sifras concentradas en la página Web del IEPCEJ

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Notas

Directorio CONS E J O G E N E RAL D E L INSTITUTO D E E STUDIOS D E L F E D E RALISMO “ PRISCILIANO S Á NCH E Z ” (JUNTA DE GOBIERNO) Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y Presidente del Consejo General Diputado Enrique Aubry de Castro Palomino Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado Magistrado Salvador Cantero Aguilar Representante del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco Dr. Javier Hurtado Director General del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”

Dr. Arturo Martínez Sánchez Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA) Mtro. Francisco Peña R azo/Dra. Edith Roque Huerta Universidad de Guadalajara Dr. Roberto Arias de la Mora Colegio de Jalisco

Dr. Daniel Peralta Cabrera Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara (ITESM) Dra. Azul América Aguiar Aguilar Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) Mtra. María de Lourdes Cabezas Muñiz Universidad Autónoma de Guadalajara (UAG)

Lic. José Gorgonio Ponce Rodríguez Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Edo.

Dr. Edmundo Romero Martínez Universidad Panamericana

Profesor Ernesto Hernández Ruvalcaba SNTE Sección 16

Francisco Padilla López Ciudadano distinguido

Lic. X avier Garabito Tovar Grupo Democrático X alisco

Profesor R amón Mata Torres Ciudadano distinguido

Lic. Paulina Carvajal de Barragán Ciudadana distinguida y miembro de la Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística del Estado

Dr. Jaime Preciado Coronado Ciudadano distinguido Lic. Pedro Vargas Ávalos Presidente fundador del IEF y Consejero honorario

Mtra. Magdalena González Casillas Ciudadana distinguida

http://www.ief.jalisco.gob.mx IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Tiraje 500 ejemplares Correo: institutofederalismo@jalisco.gob.mx