Edellä esitettyjen perustelujen mukaisesti tulisi valtioneuvoston menettely asiassa kumota

Ilmastolain Vastaisena

TEKSTI: SAMPPA JOKELAINEN

KUVAT: PIXABAY

Suomen luonnonsuojeluliitto ry ja Greenpeace Norden lähettättivät 28.11.2022. korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituksen. Mediassa tätä valtioneuvoston yleisistunnolle kohdistettua valitusta on kutsuttu korkealentoisesti ”Suomen ensimmäiseksi ilmasto-oikeudenkäynniksi”. Mistä ja millä perusteella tarkalleen ottaen Greenpeace ja Suomen luonnonsuojeluliitto sitten valittavat? Laitan nyt julkisoikeuden kurssilla kerryttäneeni minimaalisen oikeustieteellisen osaamiseni hyötykäyttöön ja leikin hetken parempaakin lakiasiantuntijaa käydessäni läpi valituksen ja sen kannalta olennaisten lakien, sopimusten ja muiden dokumenttien sisällön.

Valituksen sisältö

Greenpeace ja Luonnonsuojeluliitto katsovat, että valtioneuvosto on vuoden 2022 ilmastovuosikertomuksen selontekona eduskunnalle antaessaan rikkonut ilmastolain sisältämiä velvoitteita vastaan. Valtioneuvoston yleisistuntoon kohdistuvat valitukset osoitetaan suoran korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mitä ilmastolaki sitten velvoittaa valtioneuvostoa tekemään ja miten on mahdollista, että valtioneuvosto rikkoo itse antamaansa lakia vastaan?

1.7.2022 annettu uusi ilmastolaki (jota on jo päätetty täydentää: laki ilmastolain muuttamisesta astui voimaan 1.3.2023) asettaa Suomelle ilmastotavoitteet, ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteisiin pääsemiseksi sekä raportointija seurantamenetelmät, joilla varmistetaan suunnitelmissa asetettujen ja täytäntöön pantujen toimien riittävyys. Ympäristöjärjestöt perustavat valituksensa valtioneuvoston ilmastolain välityksellä itse itselleen asettamiinsa tavoitteisiin, eivät esimerkiksi omaan näkemykseensä siitä, minkälaisiin tavoitteisiin Suomen tulisi todella pyrkiä.

Suomen päästöt ja nielut on jaettu ilmastolaissa kolmeen osaan: (1) päästökauppa- ja (2) taakanjakosektorien päästöihin sekä (3) maankäyttösektorin mahdollisiin nieluihin tai päästöihin. Maankäyttösektorissa käytetään myös pitkähköä lyhennettä LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry). EU:n säätelemän päästökaupan (1) piiriin kuuluvat suuret teollisuus- ja energiantuotantolaitokset sekä Euroopan sisäinen lentoliikenne.

Taakanjakosektoriin (2) kuuluu sekalainen joukko päästökauppa- ja maankäyttösektorin ulkopuolisia, Suomen valtion sisäisiä päästölähteitä, joista merkittävimmän osuuden muodostavat liikenne, maatalous, rakennusten erillislämmitys, työkoneet, jätteiden käsittely ja fluoratut kasvihuonekaasut.

Maankäyttö, maankäytön muutokset ja metsätalous -sektori (3) (LULUCF) laskee yhteen metsämaan, viljelysmaan, ruohikkoalueiden, kosteikkojen, rakennetun maan ja muun maan sekä puutuotevaraston käytöstä aiheutuneet kasvihuonepäästöt ja -poistumat. Ennen vuotta 2021 maankäyttösektori on muodostanut nettonielun, ja sektorin sisällä merkittävimmän nettonielun on muodostanut metsämaa. Ilmastolain 2 § velvoittaa Suomea olemaan nettopäästöjensä suhteen hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä, mutta myös vähentämään taakanjako- ja päästökauppasektorin (ei maankäyttösektorin, jonka oletetaan olevan hiilinielu) yhteenlaskettuja kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 60 % vuoteen 2030, 80 % vuoteen 2040 ja 90% vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 toimiessa lähtötasona. Mikäli kansainväliset sopimukset tai EU-laki asettavat näitä tiukempia tavoitteita, on Suomen pyrittävä niihin. Suomea velvoittaakin tämän lisäksi ainakin EU:n LULUCF-asetus, jonka mukaan Suomen on aikavälillä 2021–2025 pidettävä metsien ja puutuotteiden nielu tietyllä vertailutasolla. Jos kumulatiivinen hiilinielu todetaan kauden päätteeksi vertailutasoa pienemmäksi, tulee tämä kompensoida lisäämällä päästövähennystoimia taakanjakosektorilla tai ostamalla nieluyksiköitä muista jäsenmaista.

Ilmastolain toisen osion 9–12 §:ssä säädetään suunnitelmista, joiden avulla 2 §:ssä asetetut tavoitteet tulisi saavuttaa. Näihin suunnitelmiin sisältyvät vähintään kerran kymmenessä vuodessa hyväksyttävä pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma (9 §), kerran vaalikaudessa hyväksyttävä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma (11 §) sekä vähintään joka toinen vaalikausi hyväksyttävät kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma (10 §) ja maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma (12 §).

Ilmastolain kolmannessa osiossa säädetään edellä mainittujen suunnitelmien raportoinnista ja seurannasta. Ilmastolain 16 §:n 1 momentti velvoittaa valtioneuvostoa seuraamaan ”9–12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista riittävästi sen toteamiseksi, saavutetaanko suunnitelmissa asetetut -- tavoitteet sekä 2 §:ssä tarkoitetut tavoitteet.”

Tärkeässä roolissa valituksessa on etenkin saman momentin seuraava lause: ”Seurannan perusteella valtioneuvosto päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista.” Mikäli valtioneuvosto päättää lisätoimien tarpeesta, on 9–12 §:ssä säädettyjä ilmastopolitiikan suunnitelmia muutettava 17 §:ssä tarkoitetun menettelyn mukaisesti.

Valituksen kohteena on valtioneuvoston vuosittain eduskunnalle antama ilmastovuosikertomus, joka on tärkeä osa ilmastolain raportointi ja seurantajärjestelmää. Ilmastovuosikertomukseen, josta säädetään lain 18 pykälässä, tulee lain mukaan sisällyttää mm. tiedot päästöjen ja poistumien kehityksestä sekä tiedot tai arviot siitä, onko pykälissä 9–12 säädettyjen suunnitelmien tavoitteisiin päästy.

Keskeisesti valituksen kannalta, 18 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan ilmastovuosikertomuksessa tulee esittää ”arvio ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja arvio niiden saavuttamisen edellyttämien 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeesta”. Tämä lainkohta muodostaa valituksen ytimen: valittajien mukaan Suomi ei ollut pääsemässä itse itselleen asettamiin ilmastotavoitteisiin, ja valtioneuvoston olisi täten tullut ilmastovuosikertomuksen antamisen yhteydessä arvioida ja päättää tarvittavista lisätoimista.

Miksi Suomi ei sitten ollut valittajien mukaan pääsemässä ilmastotavoitteisiinsa?

Valituksen keskiössä on Tilastokeskuksen 2022 toukokuussa julkaisema ja uutisissa kuohuttanut pikaennakkotieto, jonka mukaan maankäyttösektorista oli vuonna 2021 tullut ensimmäistä kertaa päästölähde. Luonnonvarakeskus on sittemmin varmistanut nämä laskelmat joulukuussa julkaisemassa raportissaan.

Maankäyttösektorin nielun pieneneminen on osa pitempää trendiä: vielä vuonna 2010 sektorin nettonieluvaikutus oli –26,11 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia

(Mt CO2 -ekv.), mutta vuonna 2020 tämä lukema oli pudonnut –9,22:een ja 2021 lopulta plussan puolelle lukemaan 0,89 Mt CO2 -ekv., eli nettopäästölähteeksi. Suomen vuoden 2035 hiilineutraaliustavoite olettaa, että maankäyttösektorin nettonielu olisi vähintään –21 Mt CO2 -ekv.

Järjestöt korostavat, että valtioneuvosto tiesi ilmastovuosikertomusta antaessaan Tilastokeskuksen pikaennakon osoittamasta maankäyttösektorin hiilinielujen romahtamisesta. Vaikka valtioneuvosto oli tiedon saatuaan laittanut Luonnonvarakeskuksen selvittämään romahduksen syytä, valittajien mukaan ”lisätietotarpeet eivät voi olla syy jättää noudattamatta ilmastolain mukaista seuranta- ja lisäpäätösmenettelyä”, sillä ilmastokysymyksiä koskevassa päätöksenteossa on noudatettava varovaisuusperiaatetta. Tähän velvoittaa Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden

Kansakuntien puitesopimus, jossa todetaan, että ”täydellisen tieteellisen varmuuden puutetta ei vakavien tai peruuttamattomien vaurioiden uhatessa tulisi käyttää syynä siirtää myöhemmäksi” ilmastotoimia.

Valittajat vetoavat asiantuntijaryhmien lausuntoihin osoittaakseen, että valtioneuvoston toimet hiilinieluvajeen korjaamiseksi ovat riittämättömiä. Suomen ympäristökeskus (SYKE) on antanut ilmastovuosikertomuksesta lausunnon, jossa se kuvaa ilmastovuosikertomuksen antamaa kuvaa

Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamisesta liian optimistiseksi ja vaatii erillisen nielujen pelastusohjelman toimeenpanemista

”mahdollisimman nopeasti”. Myös Suomen ilmastopaneeli on pelastusohjelman kannalla ja katsoo yhdessä SYKE:n kanssa, että maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma pitäisi laittaa kokonaan uusiksi. Ilmastopaneeli on myös arvioinut, että nykyisellä nielukehityksellä Suomi ei ole pääsemässä

LULUCF-asetuksen asettamaan nieluvertailutasoon aikavälillä 2021–2025, ja joutuisi tämän kompensoidakseen ostamaan muilta EU-mailta 7–8 miljardin euron edestä hiilinieluyksiköitä. Myöskään SYKE:n mukaan Suomi ei olisi pääsemässä LULUCF-asteuksen tavoitteeseen ”ilman merkittävää hakkuiden vähentämistä”.

Myös vuoden 2030 tavoite vaatii lisätoimia ja 2035 hiilineutraalisuustavoitekin on vaarantunut. Kaiken kaikkiaan vuosikertomus ei SYKE:n mukaan ”välitä riittävän hyvin viestiä lisätoimien kiireellisyydestä.” Myös Suomen ilmastopaneelin puheenjohtaja Markku Ollikainen ja Luken tutkimusprofessori Raisa Mäkipää ovat lisätoimien kannalla.

Valittajat osoittavat myös ilmastovuosikertomuksen sisäisen ristiriitaisuuden: Yhtäältä vuosikertomuksessa todetaan, että maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman (MISU) -3 Mt CO2-ekv. suuruisten toimien toteuttaminen riittäisi ilmastolain hiilineutraaliustavoitteeseen. Toisaalta todetaan, ettei ”MISUssa käytetyissä skenaarioissa ole huomioitu muuttunutta metsien kasvuarviota, eikä Venäjän hyökkäyksestä Ukrainaan aiheutuvia vaikutuksia.” Rivien välistä on myös luettavissa, että Suomi ei ole pääsemässä LULUCF-asetuksen tavoitteeseen. Ilmastovuorikertomuksessa lukee suoraan: ”Pikaennakkotietojen perusteella metsämaan nielu on selvästi (19,6 Mt CO2-ekv.) pienempi kuin Suomelle asetettu vertailutaso.”

Ilmastovuosikertomuksen laatijat ovat myös ilmeisen tietoisia tilanteen korjaamiseen liittyvistä haasteista: puuston ”kasvun lasku voi vaikuttaa pidempään kuin muutaman vuoden nieluun”, Venäjän sota Ukrainassa voi lisätä suomalaisen puutavaran kysyntää ja lähivuosina metsien kasvun lisäämisen kannalta olennaisten ”lannoitteiden saatavuudessa metsätalouden käyttöön voi olla normaalia enemmän haasteita.”

Ympäristöjärjestöjen mukaan ilmastovuosikertomuksessa tiedostetaan ”ne tekijät, joiden vuoksi Suomen hiilineutraliuustavoitteen ja EU:n LULUCF-velvoitteen saavuttaminen ovat ottaneet merkittävästi takapakkia” ja ”tunnistetaan, että tilanteen korjaaminen ei välttämättä ole yksinkertaista eikä nopeaa”. Ilmastovuosikertomus ei kuitenkaan heidän näkemyksessään ”täytä ilmastolain vaatimuksia arvioida -- ilmastopolitiikan suunnitelmissa asetettujen toimien riittävyyttä ja lisätoimien tarvetta tavalla, joka voisi käynnistää lain 16 §:n 1 momentin ja 17 §:n 1 momentin mukaisen lisätoimimenettelyn.”

Ympäristöjärjestöjen johtopäätös onkin kaiken edellä mainitun johdosta seuraava: ”Ellei 16 §:n 1 momentin soveltamiskynnyksen katsottaisi tässä poikkeuksellisen vakavassa tilanteessa, varovaisuusperiaate huomioiden ylittyvän, on vaikea kuvitella tilannetta, missä säännöksellä voisi olla käytännön merkitystä.” Valittajien mukaan maankäyttösektorin hiilinieluromahduksen vuoksi ”lisätoimien tarve on ilmastolain ja ilmastopoliittisten suunnitelmien tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta nyt poikkeuksellisen ilmeinen”.

Tästä päästään varsinaiseen syytökseen: ilmeisestä lisätoimien tarpeesta huolimatta vuosikertomus ei sisältänyt ”riittävän perusteellista ja kattavaa arviota” ilmastopolitiikan suunnitelmille ”asetettujen tavoitteiden ja toimien riittävyydestä”. Mikäli tällainen arvio olisi tehty, olisi siitä ”pitänyt seurata johtopäätös että arvio 16 §:n 1 momentin mukaisesti lisätoimien tarpeesta on välttämätön”. Näin ollen tehdessään päätöksen ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskuntaan ”valtioneuvosto laiminlöi velvollisuuttaan arvioida lisätoimien tarpeen ja käynnistää 16 §:n 1 momentin mukaisen lisätoimimenettelyn”. Valittajat vetoavat siten valtioneuvostoa sitovaan lakisidonnaisuuden periaatteeseen, ja katsovat, ”että valtioneuvosto ei ole noudattanut ilmastolain seurantaa ja raportointia koskevia pykäliä.”

Raskauttavina asianhaaroina, tai ainakin niin minä päätän niitä kutsua, ympäristöjärjestöt pitävät valtioneuvoston jo aiemmin 2022 kesällä eduskunnalle antamia keskipitkän aikavälin (11 §) ja maankäyttösektorin (12 § ilmastosuunnitelmia, joissa ei heidän mukaansa ollut huomioitu maankäyttösektorin nieluromahdusta, vaikka toukokuussa laadittu pikaennakkotieto oli valtioneuvoston tiedossa ja asiantuntijaorganisaatot varoittivat toimien riittämättömyydestä ja lisätoimien tarpeesta. Vedotessaan epävarmuuteen ja tietopuutteeseen valtioneuvosto siirsi päätökset lisätoimista pitkälle tulevaisuuteen, sillä laki velvoittaa tekemään maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman seuraavan kerran vasta viimeistään 2027–2031 eduskuntakaudella. Lokakuussa annetusta ilmastovuosikertomuksesta valittaessaan järjestöt ikään kuin tarttuvat viimeiseen oljenkorteen kääntää Suomen ilmastopolitiikan suunta.

Viime kädessä ilmastolain seurantavelvoitteiden laiminlyömisestä valittaminen tarkoittaa ympäristöjärjestöille perus- ja ihmisoikeuksien laiminlyömisestä valittamista: ”Ilmaston kuumeneminen loukkaa vakavasti jo nyt mutta erityisesti tulevaisuudessa -oikeuksia elämään ja terveyteen, alkuperäiskansojen kulttuurisia oikeuksia sekä lapsen oikeutta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon” ja vaarantaa ”tulevien sukupolvien oikeuksien toteutumisen”.