Guías del Agua - CAF by Karla López

Guía práctica para la construcción e implementación de contratos basados en resultados (CbR)

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

Guía práctica para la construcción e implementación de contratos basados en resultados (CbR) Editor: CAF Vicepresidencia de Desarrollo Sostenible Autores: Fernando Laca Diego Villaverde Coordinación CAF: Jorge Concha Franz Rojas Revisión CAF: Helena Castañeda Agustín Alonso Carlos Orellana Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edición son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen la posición oficial de CAF. Diseño: Good, Comunicación para el Desarrollo Sostenible La versión digital de este libro se encuentra en: scioteca.caf.com © 2021 Corporación Andina de Fomento Todos los derechos reservados

Guía práctica

para la construcción e implementación de contratos basados en resultados (CbR)

Contenido Presentación

Antecedentes

Estudio de casos y lecciones aprendidas

Determinación de alcances y riesgos asumidos por el contratista en un CbR

Lecciones aprendidas

a. Condiciones generales de la empresa para establecer la utilización de un Contrato Basado en Resultados. b. Recomendaciones prácticas para establecer la línea base y cómo medir y ajustar los resultados. c. Características que deben tener los indicadores, metodología de cálculo y verificación. d. Fórmulas para calcular la remuneración. e. Periodicidad de pago de incentivos. f. Interrelación para la coordinación entre el contratista y contratante. g. Estrategias de salida para evitar un retroceso en los resultados. h. Consideraciones sobre el tiempo mínimo requerido para la estructuración y licitación de los CbR. Fase 1. Identificación del área a mejorar y decisión de la alta gerencia de mejorarla 1.1 Los directivos y su visión de la empresa 1.2 Diagnóstico de la empresa: Identificación del área a mejorar 1.3 Comparación de los análisis de CAF con relación a la visión de los directivos de la empresa 1.4 Estimación inicial de costos y beneficios del proyecto

9 10 11 12 13 14 14 15 20 21 22 30 30

Fase 2. Evaluación de conveniencia de un CbR

2.1 Evaluación de la capacidad de la empresa para atender la necesidad a mejorar y los resultados que se obtendrían 2.2 Evaluación de riesgos del programa y la posibilidad de transferirlos a un contratista 2.3 Evaluación del programa realizado a través de un CbR 2.4 Análisis final de la conveniencia de implementar un CbR 2.5 Socialización de los análisis y sus resultados

33 34 34 34 35

Fase 3. Estructuración del CbR

3.1 Selección de indicadores y definición de línea base 3.2 Características que deben tener los indicadores, recomendaciones en su metodología de cálculo y verificación 3.3 Definición de metas e instrumentos de medición y mecanismos de ajuste 3.4 Revisión de la asignación de riesgos 3.5 Fórmulas de remuneración y evaluación financiera del contrato

37 39 41 42 43

Fase 4. Vinculación del contratista

4.1 Esquema de selección del contratista 4.2 Elaboración de Términos de Referencia y minutas del contrato

47 47

Fase 5. Supervisión y transferencia del conocimiento

5.1 Definición del esquema de supervisión: Externa vs Interna 5.2 Comité de seguimiento y solución de conflictos 5.3 Esquemas de transferencia de conocimiento

49 50 50

Anexos

Presentación El plan estratégico institucional de CAF, para el periodo 2018-2022, define cinco ámbitos estratégicos. De estos, los más relacionados con el concepto de seguridad hídrica son los de Eficiencia, Equidad y Sostenibilidad. A partir de dichos ámbitos se derivan objetivos intermedios, siendo el primero de ellos el “acceso seguro, eficiente y asequible a los servicios de agua y saneamiento”. El acceso al agua y al saneamiento es un derecho humano, esencial para la alimentación, la salud y el desarrollo socioeconómico de los países. Para lograr este objetivo, se intensificará el apoyo a los países en sus programas destinados a aumentar el acceso a los servicios con marcos normativos, regulatorios y de gestión sostenibles, en especial en zonas periurbanas y territorios rurales, como base para la reducción de la pobreza y la desigualdad. Además de las inversiones en infraestructura, el fortalecimiento de la gestión de los operadores de agua y saneamiento es pieza fundamental para que los esfuerzos por mejorar los indicadores de la calidad, continuidad y cobertura sean sostenibles en el tiempo. En esa línea, la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento requiere de grandes inversiones en infraestructura, que se amortizan en plazos largos y no tienen usos alternativos (costos hundidos). Durante la última década, la región experimentó un periodo de bonanza económica que permitió a los países destinar mayores recursos para

la construcción de obras conducentes a incrementar la cobertura de los servicios. Sin embargo, esta inversión en infraestructura no ha venido acompañada del fortalecimiento de los prestadores, teniendo en la región contadas excepciones de operadores que realizan su trabajo de manera eficiente. La cartera de programas y proyectos de CAF ha evolucionado desde un enfoque centrado en el financiamiento de infraestructura hacia una concepción más holística, que incluya acciones destinadas al fortalecimiento institucional y la mejora efectiva en la prestación de los servicios. Sin embargo, esta visión no ha logrado posicionarse dentro de la planificación gubernamental, siendo todavía limitado el interés de las contrapartes para destinar fondos de las operaciones de préstamo hacia intervenciones que contribuyan en la sostenibilidad gerencial y operativa de los operadores. Por lo expuesto, a fines del año 2018 se presentó a la Alta Gerencia de CAF la propuesta de llevar a cabo un proyecto de inversión denominado “Iniciativa regional

para la sostenibilidad y mejoramiento de la operación y mantenimiento de sistemas urbanos y rurales”, destinado a desarrollar y fortalecer las capacidades de los activos de la institución, para facilitar el acompañamiento y la implementación de iniciativas, en el marco de la evaluación y administración de operaciones de crédito. Este proyecto de inversión, que fue aprobado a principios del año 2019 e implementado a partir de mediados del mismo año, fue estructurado con componentes que respondían a los objetivos específicos predefinidos, y entre los cuales se establecía “contratar consultoría especializada que permita identificar criterios, procesos e instrumentos para desarrollar nuevas líneas de trabajo en las operaciones de CAF”. Así es como, luego de un análisis de distintas alternativas conocidas, y evaluando con criterios de resultados, facilidad de implementación, ventajas y desventajas, entre otros, se optó como una de las herramientas para desarrollar y profundizar los “contratos basados en resultados (CbR)”. Para ello, se convocaron distintas consultoras de experiencia, resultando seleccionada Selfinver Banca de Inversión Ltda., con experiencia relevante en la estructuración de los CbR y procesos de asociaciones público-privadas para el sector de agua y saneamiento en varios países de la región, sumado a que su propuesta metodológica se encontraba alineada con el alcance definido en el proyecto de inversión.

para su implementación, disponibilidad de información y condiciones mínimas), actividades necesarias para la estructuración del contrato, la selección del contratista, el desarrollo del contrato y, finalmente, la determinación de las estrategias de salida, que busque que los progresos logrados se consoliden y sean sostenibles para el operador en el futuro. •

Anexo 1, donde se presentan minutas de contratos y anexos técnicos como plantilla básica y a modo de ejemplo, y para facilitar su elaboración en los casos concretos que tenga CAF en el futuro, referidas a la implementación de un programa de reducción de pérdidas de agua, y otra con el objetivo del aumento de recaudo de facturación.

•

Anexo 2, con las guías de uso de los modelos Excel para el caso de un programa de reducción de pérdidas de agua y otro para el aumento de recaudo de facturación. Ambos modelos permiten evaluar inicialmente la conveniencia de emprender la iniciativa y la pertinencia de utilizar un CbR para su desarrollo, comparando en ambos casos su ejecución por los métodos tradicionales o utilizando dicha herramienta. Estos modelos podrían ser utilizados en otro tipo de programas, para lo cual se deberían cambiar algunos elementos de entrada y salida, según las características del área que se quiera intervenir.

Esta consultoría concluyó con el presente documento, como producto final, denominado “GUÍA PRÁCTICA PARA LA CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE CONTRATOS BASADOS EN RESULTADOS (CbR)”, y el cual se compone de: •

Guía práctica que desarrolla, a través de una secuencia de fases: la evaluación inicial de la conveniencia de un CbR como herramienta factible de solución ante una necesidad identificada (voluntad y respaldo de los directivos

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Antecedentes Estudio de casos y lecciones aprendidas Con el fin de conseguir un documento que no sea solamente una recopilación de información y se logre desarrollar con un enfoque real de guía práctica, previo a su elaboración, se realizó la búsqueda y análisis tanto de literatura existente sobre la temática, como de algunas experiencias de diseño y aplicación de contratos basados en resultados a nivel internacional, de forma tal que

el presente documento dé un valor agregado y disponga algún elemento diferenciador respecto a los documentos que ya existen. De muchos casos relevados, se seleccionaron en particular 10 experiencias (tabla 1), cada una de ellas con diversas modalidades y áreas temáticas sobre las que se intervino, a fin de profundizar en su análisis y obtener algunas lecciones aprendidas.

Tabla 1: Relación de contratos evaluados N.°

Ciudad

País

Clasificación

Área temática Gestión Comercial

IANC

Calidad Servicio

Gestores de Bogotá

Colombia

Área Específica

Tibitoc Bogotá

Colombia

Área Específica

Área metropolitana (Panamá Metro, Oeste y Arraiján)

Panamá

Área Específica

Nueva Providencia

Bahamas

Área Específica

Colón

Panamá

Área Específica

Región Noreste

Jamaica

Área Específica

Tegucigalpa

Honduras

Área Específica

Burkina Faso

Área Específica

Ciudad Ho Chi Minh

Vietnam

Área Específica

Puerto Príncipe

Haití

Área Específica

Total

Eficiencia Energética

Otros

Cuál

X X

Capacidad Institucional

X X

X 6

Financiera y RRHH

X 7

Determinación de alcances y riesgos asumidos por el contratista en un CbR La característica que distingue principalmente los CbR de los contratos tradicionales es la forma en que se relacionan contratante y contratista, así como el nivel de compromiso de esta última respecto al desarrollo y ejecución del programa que se desea implementar.

A partir del nivel de participación acordado con la contratista, esta asume, total o parcialmente, riesgos en su remuneración, como consecuencia de alcanzar las metas establecidas en el programa, por lo que pasa a ser un socio estratégico para el éxito del mismo.

A partir de este enfoque, se clasificaron los casos estudiados considerando los tipos de actividades o responsabilidades previstos, como también el nivel de riesgo asumido por la contratista (tabla 2): Tabla 2: Clasificación de los CbR por asignación de responsabilidades y riesgos Responsabilidades del contratista Contrato

Diseño

Inversiones

Gestión

Riesgos del contratista

Asesoría

Costos Directos

Costos Indirectos

IANC Nueva Providencia

IANC Jamaica

IANC Tegucigalpa

Asesoría AMP

Calidad del servicio Colón

Gestores zonas Bogotá

Burkina Faso

Puerto Príncipe

Incentivos

IANC Ho Chi Ming

Nótese que en ninguno de los casos de estudio se contempla, como parte de la fórmula de remuneración del contratista, la variable de costos directos. Sin embargo, dado que teóricamente es posible concebir un contrato en el que el contratista asume todo el riesgo, lo que significa que el total de su remuneración depende de alcanzar las metas predefinidas, es una variable que se debe tener presente siempre. Cabe destacar que, para que esto sea posible, se requiere contar con información muy completa y de gran calidad, sobre todo en los aspectos y actividades que trata el contrato, a la vez que,

Utilidad

seguramente, implica un tiempo prolongado de preparación y brindarle al contratista la libertad y control total sobre las actividades de las que fuera responsable y necesarias para la obtención de los resultados. Por otra parte, se observó que la responsabilidad del diseño del programa y definición de las inversiones casi siempre estuvo en cabeza del contratista, y en la mayoría de los casos también la ejecución de las inversiones, sin embargo, no se encontraron casos en que el contratista asumiera totalmente el riesgo de las mismas.

Lecciones aprendidas Con base en el estudio y análisis de la información relevada, se presentan algunas recomendaciones específicas, que fueron consideradas e incluidas para el desarrollo de la presente guía, y que facilitan la comprensión de la misma:

a) Condiciones generales de la empresa para establecer la utilización de un contrato basado en resultados

Es importante tener muy claro que no siempre la implementación de este tipo de contratos logra los resultados esperados, por lo cual es necesario que, como primer

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paso antes de decidir la implementación de un CbR, se realice previamente un análisis objetivo de las condiciones de la empresa, que permita determinar la conveniencia de implementar este tipo de contratos para la mejora del área específica a intervenir. Dentro de las condiciones de mayor relevancia a estudiar está la existencia de una base de información mínima requerida sobre el aspecto a mejorar de la empresa y de la existencia de los instrumentos de medición de los indicadores o de la posibilidad práctica de implementarlos. Justamente, una de las dificultades que se presenta en este tipo de contratos es que, sumado a las dificultades o malos resultados del área o actividad en el que se va a implementar, por lo general viene

acompañado de una medición imprecisa, insuficiente o inexistente de su desempeño o logro de resultados. Esta falta de información y de instrumentos de medición acordados entre las partes puede conducir a conclusiones erróneas, determinando que no se están logrando los resultados esperados, por lo que se originan diferencias y discusiones perjudiciales para la salud del contrato, por consiguiente, el fracaso del mismo. Por todo lo anterior, no se recomienda la implementación de un CbR en empresas que cuenten, al menos, con una estructura de información mínima aceptable y dispongan de instrumentos de medición básicos y adecuados; o su implementación no sea factible en el inicio o durante la ejecución de los contratos.

b) Recomendaciones prácticas para establecer la línea base y cómo medir y ajustar los resultados Un aspecto crítico en los CbR, y en línea con el punto anterior, lo constituye la confianza en la línea base por las partes y, a partir de la cual, se determinarán las mejoras que darán lugar a las remuneraciones variables. Cuando no existe certeza sobre los datos iniciales, se pueden establecer procedimientos para definirla en la primera etapa del contrato. En algunos casos, como consecuencia de la falta de información, no se establece una línea base, pero, a cambio, se le otorga al

contratista una amplia libertad para el diseño implementación del plan de inversiones requerido, que es financiado por el contratante. Este procedimiento implica ciertos riesgos por las incertidumbres respecto a los montos de las inversiones, tanto para la empresa contratista como para el estado o contratante. A continuación, en la tabla 3, se presenta un cuadro que resume las metodologías utilizadas para establecer la línea base en cada uno de los casos estudiados.

Tabla 3: Metodologías para establecer la línea base, identificadas en los CbR analizados

Metodología

Contrato

La línea base fue determinada de acuerdo con la información histórica de la empresa.

Bogotá, Panamá área metropolitana, Colón, Montería, Cúcuta, Palmira

Requisitos Se requiere que los procesos de medición estén establecidos y sean confiables para que tanto el contratante como el contratista se sientan seguros en la veracidad de la información suministrada, con el objeto de establecer metas reales y alcanzables.

Metodología

Contrato

Requisitos

La línea base se determinó durante la fase inicial del contrato, una vez establecidos los mecanismos de medición.

Bogotá, Panamá área metropolitana

Existe información aproximada, pero falta desarrollar mecanismos de medición precisos, por lo que deben implementarse durante el desarrollo inicial del contrato.

La línea base se determinó de acuerdo con una auditoría realizada por el contratista. El contratante avala los resultados de la auditoría.

Bahamas, Jamaica, Honduras

Es escasa la información existente. Debe efectuarse una auditoría detallada del área a intervenir y se deben desarrollar mecanismos de medición. Con base en esto, se dará inicio a la ejecución del contrato y se establecerán las metas a alcanzar.

No se definió una línea base, sólo los resultados esperados

Tibitoc, Buenos Aires

El contratista debe ser responsable de todas las obras y procedimientos necesarios para la obtención del resultado.

Teniendo en cuenta los casos estudiados y la experiencia de los consultores, se presenta el procedimiento general con las recomendaciones que se sugieren para la determinación adecuada de la línea base:

•

Definición del indicador y sus componentes, es decir, las variables por medir. Estas deben ser tales que no estén sujetas a interpretaciones y deben originarse de una fuente confiable, en la misma empresa y no en fuentes externas

•

Definición de la metodología de medición de las variables: instrumentos apropiados, sistemas de información accesible para ambas partes, periodicidad, etc.

Definición de la línea base, con los valores de arranque para los indicadores acordados.

Es probable que la empresa no pueda cumplir con todos los pasos anteriores, en particular la manera de medir, ya que es posible que no disponga de los instrumentos adecuados. En ese caso, se harán los mejores supuestos, pero en el contrato se deberán especificar los puntos anteriores y dar plazos razonables para hacer unas mediciones de arranque que permitan definir los indicadores iniciales y una fórmula o metodología para ir mejorando el valor en el transcurso del contrato, ratificando o rectificando lo preestablecido.

c) Características que deben tener los indicadores, metodología de cálculo y verificación Con base en lo anterior, se tiene que los indicadores son relaciones de números que ayudan a entender el comportamiento de un proceso determinado, a partir de la medición de ciertas variables. Estos deben estar claramente definidos y asociados a valores cuya medición no sea discutible.

Se deben implementar mecanismos para que el contratante o el supervisor puedan ir verificando periódicamente los valores que se usarán para el cálculo de los indicadores; se puede solicitar un reporte con una periodicidad, para que sea posible identificar algún cambio significativo y, sobre todo, constatar la veracidad de los indicadores reportados para el cumplimiento del contrato.

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En relación con los indicadores utilizados para la medición de los resultados, se recomienda considerar los siguientes aspectos: •

•

Las fuentes de información de las variables que conforman el indicador deben ser precisas, medibles y controlables, tanto por el contratante como por el contratista, aunque el indicador no sea perfecto y presente algunas inconsistencias. Las cifras usadas para medir el contrato deben ser generadas al interior de la compañía en su totalidad, y ser verificables, tanto por el contratista como por el supervisor designado.

•

Las variables que conforman el indicador deben presentar una importancia altamente significativa frente al proceso que se pretende medir, aislando las variables de menor impacto.

•

La medición de las variables que conforman el indicador debe hacer referencia a un mismo periodo de tiempo.

•

El indicador establecido debe tener relevancia para la mejora del servicio o costos de la empresa.

•

Los aspectos que se pretendan mejorar deben tener indicadores con sistemas de medición precisos. En caso de que no se disponga de uno, sería necesario definirlo con claridad y diseñarlo, para su implementación al inicio del contrato.

Una fuente importante de indicadores es requerida a las empresas de agua y alcantarillado, según las regulaciones de cada país, indicadores que, además de ser de carácter normativo, son de interés de las empresas, como por ejemplo, la continuidad de los servicios, la calidad del agua tratada y del agua vertida, la cobertura de los servicios, porcentajes de pérdidas de agua, tiempos de atención de reclamos, nivel de recaudo, etc.

d) Fórmulas para calcular la remuneración La fórmula para calcular la remuneración en un CbR es la expresión matemática que relaciona la remuneración del contratista con las metas que se pretenden alcanzar con el contrato. En consecuencia, antes de cualquier intento de elaborar una fórmula, es necesario haber definido con claridad las metas y los indicadores para medirlas, conforme a las consideraciones mencionadas en los puntos anteriores. Por otra parte, se debe contar con un análisis completo previo, para estimar la remuneración que necesita el contratista para cubrir los costos en que debe incurrir y obtener una utilidad razonable en el contrato. De igual manera, es necesario haber analizado los

riesgos que debe afrontar el contratista y los factores que no están bajo su control, y que pueden incidir en los resultados. Para la conformación de las fórmulas de remuneración, generalmente se define un componente fijo y otro variable. El primero se relaciona con los costos directos y el segundo con la utilidad del contratista. Para la determinación de este último, se identifican dos metodologías o criterios posibles: •

Remuneración variable relacionada con la mejora del indicador, esto quiere decir que, a medida que el contratista genera resultados, se le remunera.

•

Remuneración variable en función del cumplimiento de la meta, lo que significa que se paga al contratista de acuerdo con su desempeño establecido a partir del porcentaje alcanzado en relación a la meta establecida para cada año del contrato. Es más recomendable esta metodología, por cuanto incentiva a que la mejora sea continua y progresiva.

•

Fijar la ecuación que determina un factor de cumplimiento (comparación entre la meta fijada y meta obtenida). Hay que tener en cuenta que los costos pueden ir incrementándose a medida que se avanza con el logro de los objetivos, para lo cual hay que establecer medidas que consideren esta situación, como, por ejemplo, establecer rangos.

•

La fórmula de remuneración debe ser práctica y fácil de aplicar, pero debe estar sólidamente construida desde el punto de vista matemático, y su funcionamiento debe ser comprobado.

A partir de estos análisis, se recomienda: •

Establecer inicialmente la unidad que mide el avance del objetivo buscado, independientemente de la meta pretendida.

•

Determinar un precio base de esa unidad (aunque este precio puede ser objeto de la licitación, la empresa contratante debe tener su propio análisis del mismo). El precio base debe ser aquel que permita al contratista, cumpliendo la meta, obtener la remuneración que requiere para cubrir sus costos y obtener una utilidad razonable.

Se deben diseñar los incentivos asociados a esta fórmula de mejora. Generalmente, dependiendo del valor inicial, se define un valor final y una senda, que en el transcurso del contrato se puede superar, generando incentivos, o empeorar, generando posibilidades de desincentivar o terminar el contrato.

e) Periodicidad de pago de incentivos Los periodos de medición y cálculo de la remuneración deben ser lo más cortos posible. De esta manera, el contratista hará desde el el principio esfuerzos para obtener las metas, y los mantendrá a lo largo del contrato. Generalmente, al contratista le interesa que el pago de incentivos se haga de la manera más rápida posible; esta es una característica positiva del incentivo. Sin embargo, los indicadores que se usen deben ser robustos, y no una casualidad de algún período particular.

Por consiguiente, se pueden pagar incentivos mensualmente, pero no necesariamente como producto de compararlo sobre el valor mensual de un indicador determinado, sino a partir del valor medio del indicador en el último semestre o año. Por esto, se recomienda simular un escenario hipotético pero factible de mejora, que se ajuste al objeto y plazo del contrato, y, con base en estas simulaciones, fijar los beneficios para el contratista, de acuerdo con los resultados obtenidos.

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f) Interrelación para la coordinación entre el contratista y contratante En los contratos analizados, se identificaron diferentes metodologías utilizadas para manejar la relación entre contratante y contratista, resumidas en la tabla 4.

Los contratos por resultados deben ser estructurados de tal manera que el contratista disponga de todos los medios para lograr el objetivo y, preferiblemente, sea

Tabla 4: Metodologías para establecer la coordinación entre el contratista y contratante en CbR Metodología

Contrato

Resultado

Supervisión interna por parte de personal de la empresa contratante.

Tibitoc (a través de un manual de protocolo), área metropolitana de Panamá, Montería, Palmira, Buenos Aires, San Pedro Sula

Como ventaja, la supervisión interna permite a la empresa conocer con mayor detalle los procesos que se manejan en cada uno de los contratos. Como desventaja, puede generar la subjetividad por parte de los funcionarios.

Contratación de un auditor/interventor externo, encargado de la supervisión y medición de resultados

Bahamas, Colón, Jamaica, Tegucigalpa, Burkina Faso, Puerto Príncipe, Buenaventura, Cúcuta, Cartagena

En general, la contratación de un auditor/interventor externo es buena, en el sentido de que existe una designación específica y exclusiva a la supervisión de la ejecución del contrato. Es importante considerar los costos que genera la contratación de un supervisor externo.

Comité de supervisión y resolución de conflictos

Bogotá

El comité facilita y agiliza, de manera importante, la resolución de conflictos entre las partes.

él quien aporte recursos, obras, personal, etc., para alcanzar el resultado, de manera independiente al contratante. De esta manera, la responsabilidad del contratista no se puede diluir justificándola en la falta de recursos indispensables para llevar a cabo su trabajo.

mercado de contratistas tiene confianza en ella, una buena opción es que la supervisión la realicen directamente funcionarios de la empresa y se cree un comité de coordinación con participación de representantes de ambas partes.

De todas maneras, siempre habrá insumos que dependen del contratante, que, en caso de no suministrarse, pueden afectar al contratista.

Por consiguiente, para la interrelación efectiva entre el contratante y el contratista, se recomienda:

Así mismo, el contratante debe montar un esquema de supervisión adecuado, que pueda verificar las variaciones de los indicadores objeto del contrato. Sin embargo, se debe evitar que la supervisión tenga alcance sobre las actividades del contratante, en lo que concierne al manejo e intervención de los sistemas que pretende mejorar.

•

Cuando la empresa contratante cuenta con cierta fortaleza institucional y el

Creación de comités de coordinación encargados de revisar y supervisar la ejecución de las actividades y la responsabilidad de cada una de las partes dentro de los tiempos establecidos en el plan de trabajo del contrato. Estos comités deberán estar integrados por personas calificadas, con autoridad suficiente para resolver los problemas que se presenten.

•

La sesión de estos comités deberá ser de una periodicidad corta, con el fin de evitar la acumulación de problemas o conflictos sin resolver.

•

Deben establecerse sistemas ágiles para solucionar discrepancias en caso de que las partes no lo hayan podido hacer en formas directa.

En los casos de empresas con cierta debilidad institucional, es recomendable que la supervisión sea realizada por una firma especializada y contratada para este efecto. Se debe considerar un trabajo paralelo de fortalecimiento institucional de manera que, una vez finalizado el contrato, las mejoras sean sostenibles.

g) Estrategias de salida para evitar un retroceso en los resultados Dentro del mismo proceso de estructuración del contrato se debe especificar la obligación por parte del contratista de permitir el acompañamiento que el contratante considere necesario por parte de su personal, con el fin que haya transferencia de conocimiento sobre el manejo de la solución al problema que aportó el contratista. Una estrategia usualmente empleada es la de crear cargos “espejo” (personal del contratante) a los que tiene el contratista por un período de tiempo razonable, antes de terminar su contrato.

Cuando el contratante no genera acciones para incorporar el conocimiento y dar continuidad a las soluciones emprendidas por el contratista, se puede generar un retroceso importante en los resultados. Por lo tanto, el proceso de aprendizaje y transferencia se debe diseñar entre el contratante y el contratista al inicio del contrato, pero debe ser liderado por el contratante, ya que es de su interés que este conocimiento quede dentro de la empresa y los resultados se mantengan en el tiempo.

h) Consideraciones sobre el tiempo mínimo requerido para la estructuración y licitación de los CbR Los tiempos requeridos para la estructuración y licitación de un CbR son variables, dependiendo de los alcances del contrato y el nivel y calidad de la información que la empresa tenga sobre el aspecto que se quiere mejorar. En los casos en que se tenga una buena información y al contratista no se le asigne el riesgo del costo de las inversiones, o que estas no sean significativas, se considera que el tiempo mínimo para la estructuración de este tipo de contrato sería de tres meses. Durante este periodo, se debe realizar un análisis cuidadoso de los datos, elaborar los indicadores, metas y las fórmulas de remuneración, y someter todo a prueba en las hipótesis posibles de desarrollo del contrato para comprobar su adecuado funcionamiento,

mediante modelos de simulación, tanto de la situación de la empresa como del contratista. Igualmente, es necesario tener un tiempo adicional de uno o dos meses para socializar la estructuración con todos los funcionarios de la empresa con responsabilidad en el tema y, eventualmente, con sindicatos y otras autoridades involucradas. Para la licitación, es necesario contar con un tiempo mínimo de dos meses, a partir de la publicación del proceso y de la información necesaria para la preparación de propuestas, para que los interesados puedan hacer sus propios análisis y preparar en forma responsable sus propuestas y, por último, un mes adicional para la evaluación de las mismas.

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La calidad de una empresa de acueducto y alcantarillado se determina principalmente por dos factores: el servicio que presta a sus clientes y los resultados financieros que obtiene.

El primer factor se mide, principalmente, a través de los indicadores de cobertura, que nos indican la proporción de la población que recibe el servicio con relación a la que habita en su área de influencia; los indicadores de calidad del agua, que nos muestran qué tan seguro para la salud es utilizar y consumir el agua que provee la empresa; los indicadores de continuidad y presión, para saber cómo reciben los clientes el servicio de agua potable; y los de desbordes, que nos indican cómo reciben el servicio de alcantarillado. Adicionalmente, están los de contaminación ambiental, que señalan qué tanto contaminan las aguas servidas los cuerpos de agua que las reciben, y los de servicio al cliente que permiten medir la calidad de atención y respuesta oportuna a las inquietudes y reclamos presentadas por los clientes. El segundo factor se mide por indicadores financieros como el Ebitda, el ROE, el ROA, cobertura de deuda, entre otros, que nos indican si los flujos de caja de la empresa son suficientes para pagar su operación, atender sus créditos, compensar a los inversionistas y generar los recursos que requiere la empresa para continuar su expansión y mejora futura.

Ambos factores, a su vez, dependen del estado de la infraestructura del sistema y del equipo humano y su organización, que los operan y administran. El éxito de cualquier programa de mejoramiento de una empresa dependerá de que los factores físicos y humanos que inciden en los resultados sean intervenidos efectiva y coordinadamente. En algunas experiencias anteriores, se han formulado y ejecutado programas de obras que no han producido los resultados esperados, por cuanto el factor humano continuó con las debilidades anteriores, y la selección, ejecución u operación de las obras fallaron. También se han implementado soluciones radicales como la concesión de los servicios, con las cuales se pretende resolver de una vez tanto los factores humanos, sustituyendo el equipo actual por uno nuevo, compuesto por personal experimentado y motivado, como los problemas de infraestructura, obteniendo la financiación de las obras que se requieren mediante la vinculación de capital y capacidad financiera. De todas maneras, esta es una solución que, en muchos casos, no es posible implementar por diversas circunstancias empresariales y políticas.

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

Otra opción ha sido implementar un programa de fortalecimiento institucional, mediante el cual se busca actuar sobre la empresa existente, mejorando la capacidad de su equipo humano y su estructura organizacional, simultáneamente con la formulación y ejecución del plan de obras. Como en las vías anteriores, las experiencias han tenido diversos resultados.

Fase 1. Identificación del área a mejorar y decisión de la Alta Gerencia de mejorarla: tiene por

Los contratos basados en resultados son otra opción que recientemente se ha venido implementando, con la que se busca solucionar una debilidad puntual de una empresa, introduciendo temporalmente un equipo humano experimentado en un área específica empresarial, que cuenta con el respaldo de una empresa contratista con capacidad financiera, para mejorar rápidamente la debilidad identificada y transferir sus conocimientos al equipo de la empresa contratante, de manera que esta, a la finalización del contrato, pueda mantenerlos progresos realizados y continuar la senda de mejoramiento.

la necesidad de mejorar un aspecto concreto de la empresa y las directivas han tomado la decisión de mejorarla, pueden tomarse diversos caminos para lograrlo. La presente fase tiene por objeto evaluar la conveniencia de utilización un CbR, y si este esquema tiene el respaldo de las directivas para su implementación.

Los esquemas descritos no son buenos o malos per se, y sus resultados dependerán de las circunstancias propias de la empresa, de su medio circundante y de que su implementación se realice en forma adecuada, es decir, utilizando un símil de la medicina, la cura de la enfermedad depende de que el paciente haya sido bien diagnosticado, que el tratamiento recetado sea el adecuado y que el paciente lo siga en forma disciplinada. La presente guía pretende ser una herramienta que facilite la labor de apoyo a los clientes, para avanzar en la evaluación de la viabilidad para que estos utilicen CbR, obteniendo los resultados esperados. La guía se divide en cinco fases, cuyos objetivos se describen a continuación:

objeto evaluar si i) existe identificación del área a mejorar, y si ii) existe voluntad de los propietarios y directores de mejorarla.

Fase 2. Evaluación de conveniencia de un CbR: una vez se tiene clara

Fase 3. Estructuración del CbR:

tiene por objeto realizar la estructuración técnica, financiera y legal del CbR.

Fase 4. Vinculación del contratista: tiene por objeto elaborar los documentos jurídicos, realizar la divulgación, y llevar a cabo el proceso para vincular al contratista, con la participación de una pluralidad de oferentes de óptima calidad.

Fase 5. Supervisión y transferencia del conocimiento: tiene por objeto desarrollar las actividades de supervisión, coordinación y apoyo al contratista, para que se logren los objetivos del contrato y se prepare a la empresa contratante para continuar las labores, de manera que los progresos logrados se mantengan y se continúen después de la terminación del contrato.

Ilustración 1: Fases de implementación de un CbR

Fase 2

Identificación y decisión de mejora

Fase 1

Evaluación de conveniencia de un CbR

Fase 4

Estructuración del CbR

Fase 3

Vinculación del contratista

Supervisión y transferencia del conocimiento

Fase 5

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

I. Fase 1 Identificación del área a mejorar y decisión de la Alta Gerencia de mejorarla

En esta primera fase, se busca conocer al cliente en dos aspectos fundamentales: el equipo humano que conforma la Alta Dirección y la visión que este tiene de su propia empresa; y la elaboración de un diagnóstico general de la situación técnica, legal y financiera de la empresa.

1.1 Los directivos y su visión de la empresa Inicialmente, es necesario averiguar sobre las personas que conforman la Alta Dirección de la empresa: CEO, presidente, miembros de la Junta Directiva, funcionarios del Gobierno responsables de la marcha de la empresa, etc., para

comprender cuál es su visión sobre la empresa, qué objetivos concretos debe cumplir, cuáles son las metas específicas, áreas fuertes y débiles de su organización, y si existe la voluntad de mejorarlas.

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

De este primer contacto, es importante poder concluir: •

Que los directivos tienen identificadas las áreas de mejoramiento y cuáles son sus prioridades.

En algunos casos, se pueden encontrar directivos a los que les interesa, primordialmente, que la empresa mejore la prestación del servicio a los ciudadanos, o consideran que requieren mejorar su desempeño financiero para repartir utilidades, dejar de demandar subsidio del Gobierno o si es necesario cumplir con normas regulatorias que, en caso contrario, implicaría multas para la empresa o consecuencias para sus directivos, entre otras. Todas estas motivaciones son válidas, pero es necesario haberlas

•

Que hay una real voluntad de emprender programas de mejoramiento.

•

Que se ha identificado la principal motivación.

identificado y tenerlas en cuenta en las etapas posteriores, cuando se esté estructurando el CbR. En esta instancia, es importante entender la organización de la empresa y cómo se toman sus decisiones, tanto desde el punto de vista formal legal, como en la práctica de la realidad empresarial. De esta manera, se podrá adelantar el proceso necesario de aprobación del CbR de la manera más ágil y confiable posible.

1.2. Diagnóstico de la empresa: Identificación del área a mejorar Por otra parte, los especialistas de CAF deben tener un diagnóstico técnico, legal y financiero para establecer la visión de la empresa e identificar las áreas de mejora que pudieran tener los mayores impactos en la calidad del servicio a los clientes y/o en la solidez financiera de la empresa y, si fuera útil y posible, implementar un programa a través de un CbR. El diagnóstico deberá realizarse con la información existente en la empresa, ya que

en esta fase no se prevé realizar trabajos de campo ni estudios detallados. A continuación, se presenta un listado de la información que sería importante solicitar a la empresa; se puede destacar que la calidad de la información de la que disponga es una muestra de su desempeño. Así mismo, la calidad de la información puede dirigir el tipo de contrato a implementar, pues permite definir si los posibles indicadores a usar en la estructuración de cualquier tipo de contrato están definidos en la línea base.

a) Aspectos técnicos •

Descripción del sistema de producción de agua potable, desde las fuentes hasta los tanques de almacenamiento. Definir la capacidad de los distintos componentes en volúmenes por

unidad de tiempo(caudales en l/s, m3/s, GPM o la unidad preferida de la empresa que se esté analizando), estado y nivel de confiabilidad.

•

Descripción de los sistemas de bombeo, alturas de bombeo y caudales bombeados.

•

Aspectos operativos

•

Agua tratada y entregada a las redes, a nivel anual.

•

Productos químicos consumidos, cantidad y costos, a nivel anual.

•

Energía eléctrica consumida, cantidad y costos, a nivel anual.

Otros aspectos de la distribución como bombeos en red, existencia de la sectorización, estado de planes de control de pérdidas.

•

Daños de red de distribución. Tiempos de respuesta promedios en el año.

•

Continuidad del servicio promedio en el año.

Descripción del sistema de recolección de aguas servidas, con un listado de las redes con longitudes, diámetros y materiales.

•

Datos de calidad del agua entregada a los usuarios.

•

Descripción del programa de control de pérdidas existente.

•

Presión promedio de la red en metros (cota promedio tanques menos cota promedio de la red).

•

Consumos facturados, a nivel anual.

•

Recaudo de cartera corriente (corriente es el que corresponde a la última factura).

•

Recaudo total de cartera.

•

Estado de la cartera clasificada por tipo de usuarios y antigüedad.

•

Peticiones, quejas y reclamos. Tiempos de respuesta.

Descripción del sistema de distribución, desde los tanques de almacenamiento; se debe obtener un listado de la composición de las redes de distribución, clasificadas por longitud, diámetro y material.

Descripción del sistema de tratamiento de aguas residuales, tipo de tratamiento, caudales producidos y fuente receptora.

b) Aspectos comerciales •

•

Usuarios totales, existentes y potenciales en la ciudad (estos son los que no tienen servicio); proyectados a varios años. Usuarios por categorías, ojalá promedios anuales.

•

Número de micromedidores efectivos instalados (efectivos son los que están en funcionamiento).

•

Edad promedio del parque de medidores en años.

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

c) Estudios técnicos, operativos y comerciales existentes •

Estudios con respecto a cualquier componente de los sistemas.

•

Planes maestros de los sistemas de acueducto y alcantarillado.

•

Análisis de demandas, que incluyen proyección de usuarios y consumos.

•

Costos de operación.

•

Costos ambientales.

•

Análisis de la composición de los costos involucrados en la potabilización del agua: costos de químicos, costo de energía, otros costos particulares de la potabilización.

•

Estudios y análisis financieros que tenga la empresa, ya sean generados por ella misma, sus auditores, o por entidades externas como calificadoras de riesgo, consultores o bancos.

•

Obligaciones financieras, condiciones de plazo, tasa de interés, esquemas de amortización.

d) Aspectos financieros •

Estados financieros de la empresa de los últimos tres años.

•

Composición de los ingresos del servicio.

•

Estructura de las tarifas de cobro del servicio.

•

Recursos de los ingresos destinados a la inversión.

•

Programas de inversión.

•

Subsidios a la demanda o a la oferta.

•

Composición de los gastos y los costos.

•

Gastos de administración.

•

Gastos de comercialización.

A continuación, se muestra un cuadro que permite hacer el chequeo de la información necesaria para llevar a cabo este primer diagnóstico técnico, operativo, comercial y financiero de la empresa.

Información para solicitar

Fecha o periodicidad de la información

Tipo

La más actualizada posible

de producción

Documento descriptivo: componentes, informes, planos, estudios (bocatomas, bombeos, conducciones, plantas de tratamiento, tanques con cotas, etc.) con capacidades.

Descripción sistema

Descripción general para establecer si está sectorizada, instrumentada, macromedición, etc.

La más actualizada posible

Tabla con diámetros, materiales, longitudes, edad de redes.

La más actualizada posible

Longitud de redes en mal estado.

La más actualizada posible

Cota promedio de la ciudad.

La más actualizada posible

Descripción general para establecer si el sistema es separado, número de vertimientos, compromisos con la autoridad ambiental, fuente receptora.

La más actualizada posible

Tabla con diámetros, materiales, longitudes, edad de redes.

La más actualizada posible

Longitud de redes en mal estado.

La más actualizada posible

Descripción sistema de tratamiento de aguas residuales

Documento descriptivo: componentes, informes, planos, estudios (colectores principales de la ciudad, colectores a plantas, planta de tratamiento de aguas residuales, capacidades).

La más actualizada posible

Datos operativos acueducto

Volúmenes anuales totales producidos y entregados al sistema.

Últimos 10 años

Consumo total anual de químico 1, (por ejemplo, kg. sulfato de aluminio).

Últimos 10 años

Consumo total anual de químico 2 (por ejemplo, kg. de cloro).

Últimos 10 años

Consumo total anual de químico 3, 4, etc.

Últimos 10 años

Consumo anual total de energía en producción (bombeos, plantas de tratamiento).

Últimos 3 años

Costos de químicos anuales.

Último año

Costos de energía anuales.

Últimos 3 años

Calidad del agua suministrada, sistema local de medición.

Últimos 3 años

Daños promedios en la red al año.

Últimos 3 años

Tiempos de respuesta a daños.

Último año

Documento descriptivo: programa de control de pérdidas, en su defecto, encuesta con funcionarios, acciones y logros.

Últimos 3 años

Continuidad del servicio, definición usada por el operador.

Último año

Descripción sistema

de distribución

Descripción sistema de recolección de aguas residuales

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

Información para solicitar Datos operativos alcantarillado

Datos comerciales

Datos financieros

Tipo

Fecha o periodicidad de la información

Volúmenes vertidos.

Últimos 3 años

Volúmenes tratados.

Últimos 3 años

Calidad del vertimiento, sistema local de medición.

Últimos 3 años

Daños promedios en la red al año.

Últimos 3 años

Tiempos de respuesta a daños.

Último año

Tabla con usuarios a 31 de diciembre del año respectivo.

Últimos 11 años

Volumen total anual facturado.

Últimos 10 años

Cobertura efectiva de micromedición, promedio anual.

Últimos 5 años

Edad promedio de medidores.

Último año

Recaudo de cartera corriente.

Últimos 3 años

Recaudo total de cartera.

Últimos 3 años

Estado de cartera clasificada por usuarios y antigüedad.

Último año

Estadísticas de peticiones, quejas y reclamos.

Últimos 3 años

Cobertura estimada de acueducto.

Últimos 3 años

Cobertura estimada de alcantarillado.

Últimos 3 años

Estados financieros de la empresa.

Últimos 3 años

Composición de los ingresos del servicio.

Últimos 3 años

Estructura de las tarifas de cobro del servicio.

Último año

Recursos de los ingresos destinados a la inversión.

Últimos 3 años

Programas de inversión.

Próximos 10 años

Subsidios a la demanda o a la oferta.

Último año

Composición de los gastos y los costos.

Últimos 3 años

Gastos de administración.

Últimos 3 años

Gastos de comercialización.

Últimos 3 años

Costos de operación.

Últimos 3 años

Costos ambientales.

Últimos 3 años

Estudios y análisis financieros que tenga la empresa.

Lo más actualizado posible

Obligaciones financieras, condiciones de plazo, tasa de interés, esquemas de amortización.

Último año

Es posible que alguna de la información listada no exista en la empresa, caso en el cual, de requerirse para el programa seleccionado, será necesario hacer estudios complementarios en las siguientes fases.

implementación de un contrato de concesión o un programa de fortalecimiento institucional.

También, es posible que la información en la empresa sea mínima o prácticamente inexistente, lo cual indicará que la organización de la empresa en su conjunto es demasiado débil, caso en el cual se deberían analizar las ventajas de implementar un CbR; como se mencionó en el párrafo anterior, se podría sugerir un estudio que permitiera recopilar la información necesaria para estructurar el CbR, pero si este análisis sugiere que se trata de un proceso complicado, extenso o costoso, se podría pensar que no es aconsejable implementar un CbR, y lo indicado sería recomendar la

Con la información recolectada, los especialistas de CAF podrán llegar a sus propias conclusiones sobre la calidad del servicio que presta la empresa (cobertura, calidad del agua, continuidad y presión, atención a los clientes, etc.), su situación operativa y comercial (pérdidas de agua, niveles de recaudo, niveles de costos) y su situación financiera (rentabilidad, endeudamiento, liquidez) e institucional. Se sugiere aplicar la guía de evaluación institucional. Algunos análisis que pueden indicar la conveniencia de realizar un programa serían los siguientes:

a) Análisis de oferta y demanda •

•

Se debe comparar la capacidad de las fuentes de agua vs. el agua entregada a redes; si este último valor supera el 90 % da la capacidad de la fuente, podría ser conveniente un programa de control de pérdidas o, si existe una fuente de fácil acceso y el transporte del agua se puede hacer por gravedad, el proyecto indicado podría ser la construcción de una nueva captación. En este caso, se requeriría un estudio más elaborado, como sería, por ejemplo, un análisis financiero, que permitiera definir si es más económico incrementar la capacidad de producción (lo que implicaría tener un esquema de esta solución con sus costos esperados y sus cronogramas de inversión), o adelantar un programa de control de pérdidas, que eliminara o pospusiera las necesidades de ampliar la producción. Se debe comparar la capacidad de producción de las plantas con el agua

entregada a redes; si este último valor supera el 90 % de la capacidad de producción, y el indicador de pérdidas de agua es elevado, lo adecuado sería un programa de reducción de pérdidas de agua. Si el indicador de pérdidas es óptimo, se debería emprender un proyecto de ampliación de capacidad de producción. En este caso, también sería importante analizar un nivel económico de pérdidas (NEP), de tal manera que se pudiera definir hasta qué punto es más económico invertir en control de pérdidas que en aumento de producción. •

Se debe comparar el volumen diario producido con el volumen de almacenamiento existente; si este es inferior al 20 % del volumen diario producido, se debe analizar la necesidad de ampliar los tanques de almacenamiento.

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

b) Análisis de la calidad de los procesos •

•

Análisis de la calidad del agua; ¿es potable el agua entregada de acuerdo con los estándares nacionales o aquellos de una localización similar? Si no lo es, se hará necesario evaluar la calidad de agua entregada a la red y, si éste es deficiente, se requiere mejorar el sistema de tratamiento. Si la contaminación se produce en la red, es muy probable que también se tenga un volumen alto de pérdidas técnicas de agua, lo cual indicaría la conveniencia de un programa de reducción de pérdidas técnicas.

la energía eléctrica consumida, ¿se tiene una eficiencia superior al 60 %? Si la eficiencia es inferior, indicaría la conveniencia de implementar un programa de eficiencia energética. •

¿Es el tratamiento de las aguas residuales una necesidad apremiante? Generalmente, es una obligación de tipo jurídico. Si no existe un indicador apropiado, se debe analizar la conveniencia de hacer el tratamiento; se sugiere analizar primero el impacto sobre la salud pública, seguido del análisis de los demás beneficios ambientales.

•

Si la continuidad del servicio es inferior a 16 horas diarias, indicaría la conveniencia de implementar control de pérdidas.

•

Pérdidas de agua por usuario, en función del promedio de presión en la red, superiores a las mostradas en la tabla, indican la conveniencia de implementar un programa de control de pérdidas.

Al comparar la energía hidráulica suministrada en los bombeos con

c) Aspectos técnicos y operativos

•

¿Es la cobertura del servicio de acueducto satisfactoria de acuerdo con los estándares del país? Si no, indicaría la conveniencia de realizar un programa de ampliación de cobertura.

•

¿Es la cobertura del servicio de alcantarillado satisfactoria de acuerdo con los estándares del país? Si no, indicaría la conveniencia de realizar un programa de ampliación de cobertura.

Presión promedio de la red (metro columna de agua - m.c.a)

Pérdida en litros/conexión/día

100

200

300

400

500

d) Análisis comerciales y financieros •

¿Es la micromedición efectiva inferior al 60 %? De ser así, indicaría la conveniencia de hacer un programa de micromedición.

•

¿Es el recaudo corriente inferior al 90 %? De ser así, indicaría la conveniencia de implementar un programa de mejora del recaudo.

•

El análisis financiero nos permitirá determinar si los ingresos cubren los costos y gastos de la empresa, o si generan déficits operativos, si tiene capacidad para pagar sus deudas, si

Es frecuente que se encuentren múltiples problemas, por lo que es importante realizar un análisis somero de cuáles están impactando más el servicio o las finanzas de la empresa. En el siguiente esquema se resume el procedimiento que podría ser aplicado para

genera recursos para hacer inversiones, si requiere subsidios del Estado, etc. Si el análisis resulta negativo, y teniendo en cuenta los otros análisis anteriores, se podrá establecer si los problemas provienen de los costos, lo que ratificaría la conveniencia de emprender programas de reducción de pérdidas técnicas y/o un programa de eficiencia energética, y/o provienen de los ingresos, lo que ratificaría la conveniencia de emprender un programa de reducción de pérdidas comerciales o un programa para mejorar los índices de recaudo de la facturación.

definir si se requiere un programa para ampliar la capacidad de producción de un sistema de acueducto o si se escoge un plan de reducción de pérdidas; los dos programas permiten contar con un mejor caudal para garantizar el suministro al sistema.

Proyección de la demanda, con objetivos de coberturas y pérdidas de agua

¿Es la oferta actual de producción de agua potable superior a la demanda proyectada?

No Ampliar la capacidad de producción

Si Hacer análisis para establecer el nivel económico de pérdidas (NEP)

¿Es la continuidad aceptable?

No Hacer programa de control de pérdidas

De acuerdo al NEP, ¿se debe hacer control de pérdidas?

Hacer análisis financieros para determinar inversiones y programas adicionales

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

1.3 Comparación de los análisis de CAF con relación a la visión de los directivos de la empresa Concluido el diagnóstico de CAF, será necesario contrastarlo con la visión de los directivos de la empresa, de lo cual pueden resultar diferentes conclusiones: •

•

El diagnóstico de CAF concuerda con el de los directivos y existe coincidencia sobre cuál es el área cuyo mejoramiento tendría los mayores impactos para la empresa. En este caso, se puede continuar con la siguiente fase. El diagnóstico de CAF difiere del de los directivos, pero se encuentra que el área priorizada por estos tendría de todas maneras efectos importantes para la empresa, caso en el cual puede optarse por continuar con la siguiente fase con esta área, aprovechando la dinámica y compromiso de los directivos con el

programa de mejoramiento del área. Puede optarse también por realizar una reunión con los directivos y comentar las conclusiones de CAF, pero no es aconsejable de ninguna manera generar una controversia al respecto. •

El diagnóstico de CAF es muy diferente a la visión de los directivos, y se considera que la ruta preferida por estos últimos no es conducente con el mejoramiento de la empresa, caso en el cual lo aconsejable es realizar una reunión y plantear el diagnóstico de CAF y, si no se consigue una coincidencia de por lo menos lo planteado en el punto anterior, se recomienda no continuar con el proceso, pues muy posiblemente cualquier programa implementado en estas condiciones tendría altas probabilidades de fracaso.

1.4 Estimación inicial de costos y beneficios del proyecto Una vez definida el área a mejorar, es importante realizar una evaluación a nivel de prefactibilidad del programa, realizando un análisis inicial de la estructura de ingresos y costos de la empresa y la unidad, costos marginales variables y de largo plazo de operaciones y mantenimiento de servicios públicos, y una estimación de los costos del programa y sus beneficios, para tener una idea aproximada de la viabilidad económica y/o financiera del programa de mejoramiento, independientemente del esquema de ejecución que se decida más adelante. Es decir, es importante estar seguros de que el programa en sí es rentable y evitar que posteriormente se descalifique desde la base, o se considere que puede haber una solución mejor a las problemáticas de la empresa. Para la evaluación económica y/o

financiera, se puede utilizar una de las hojas de los modelos incluidos en los anexos 3a) y 3b). En caso de que se establezca que los costos son superiores a los beneficios, habrá que suspender el programa hasta que un análisis más detallado demuestre lo contrario, o deberá plantearse un programa de mejoramiento en otra área que tenga retornos razonables, bien sean económicos (mejores servicios a los ciudadanos) o financieros (VPN positivo del proyecto). En caso de que la evaluación sea favorable, podrá plantearse la posibilidad de realizar el programa mediante un CbR y proponer la realización del estudio que trata la fase siguiente.

Ilustración 2: Fase 1: Proceso de decisión

Visión y Diagnóstico Directivos Empresa

Sí

Sí Pre-factibilidad del programa

¿Coinciden?

Visión y Diagnóstico CAF

Son similares

Difieren sustancialmente

¿Es favorable? No

Taller de discusión

Fase II

Seleccionar otro programa

Sí ¿Hay acuerdo? No

Fin del proceso

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

II. Fase 2 Evaluación de conveniencia de un CbR

La evaluación de la conveniencia de un CbR consiste en comparar los costos, los resultados y los riesgos que se tendrían implementando el programa en la forma tradicional, es decir, dirigido por los funcionarios de la empresa y realizando contratos independientes de los diversos componentes del programa, o implementándolo a través de un CbR. Para este efecto, los pasos que se deben seguir son los siguientes:

2.1. Evaluación de la capacidad de la empresa para atender la necesidad a mejorar y los resultados que se obtendrían El análisis debe comenzar por estudiar la estructura y los recursos con que cuenta el área, así como los resultados obtenidos en programas anteriores y realizar una evaluación a nivel de

factibilidad del programa realizado por la empresa. Para este efecto, podrá utilizarse el modelo en Excel que se presenta en el anexo 1 de este producto.

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

2.2 Evaluación de riesgos del programa y la posibilidad de transferirlos a un contratista En este punto, deben evaluarse los riesgos del proyecto y la posibilidad de transferirlos a un contratista. Los riesgos de un programa desarrollado mediante un CbR consisten en: (i) que los costos de los estudios y diseños, obras y actividades del programa resulten superiores a los inicialmente estimados; (ii) que no se logren los objetivos y metas del programa, y (iii) una combinación de los dos factores. La evaluación consistirá en estimar los márgenes de desviación probable de las estimaciones de costos y metas, y su impacto en el éxito final del programa mediante métodos estadísticos y probabilísticos, utilizando herramientas como el Crystal Ball, si se tuviera datos suficientes, o mediante información tomada de casos similares, analizada por un equipo

de expertos, utilizando la metodología que se conoce como panel de expertos. Si la materialización del riesgo evaluado resulta elevado y muy grande en el impacto sobre el proyecto, y no es posible reducirlo para un contratista por razones no controlables por él, no será posible incluirlo dentro de las metas de un CbR (como, por ejemplo, una situación social y de orden público en extremo deteriorada, que impide evitar fraudes o cobrar carteras en una zona). Por otra parte, la posibilidad de transferir algunos riesgos al contratista dependerá sustancialmente de la información que se tenga disponible.La manera típica de transferir o retener los riesgos en los CbR será a través de la estructura de la remuneración entre fija y variable del contrato (ver ilustración 4, página 42).

2.3 Evaluación del programa realizado a través de un CbR El análisis puede hacerse considerando los costos y los resultados obtenidos en contratos CbR con similitudes a la situación de la empresa, y evaluar el resultado que representaría para la empresa y las ventajas de transferir los riesgos a un contratista. Es importante también simular la situación del contratista, para tener una buena

aproximación a la factibilidad financiera del proyecto para él y evitar que, posteriormente, una convocatoria resulte desierta. Para estos efectos, pueden utilizarse también los modelos en Excel de los anexos 1a y 1b, aplicables a contratos CbR de control de pérdidas y mejora en el recaudo, si estos son los problemas identificados.

2.4 Análisis final de la conveniencia de implementar un CbR Con el resultado de los dos análisis anteriores podrán compararse las dos vías de implementar el programa, y podrá concluirse la conveniencia o no de hacerlo mediante un CbR. Si el resultado es positivo, es necesario

analizar las conclusiones conjuntamente con el área beneficiada, enfatizando las ventajas de control de riesgos y celeridad en la implementación del programa.

2.5 Socialización de los análisis y sus resultados Los análisis y resultados deben presentarse ante la Alta Dirección, y obtener de esta el encargo de estructurar el CbR. Es importante considerar con la Alta Dirección la conveniencia de socializar los resultados del estudio con casas matrices o socios, y otras autoridades del Gobierno como ministerios, entidades de control, etc.

Ilustración 3: Fase 2. Proceso de decisión

Evaluación del programa de la empresa

Sí

Fase III

Evaluación de riesgos y su posible transferencia a contratista

Evaluar otros apoyos de CAF a la empresa

Evaluación del programa a través de un CbR

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

III. Fase 3 Estructuración del CbR

3.1 Selección de indicadores y definición de línea base Un aspecto crítico en los CbR lo constituye el que las dos partes tengan confianza en la línea base, a partir de la cual se determinarán las mejoras que darán lugar a las remuneraciones variables. La situación ideal es que la empresa tenga información histórica confiable, que permita fijarla con claridad. El tratar de establecer una línea base con información histórica no confiable puede llevar a controversias muy perjudiciales en los contratos. Cuando no existe certeza sobre los datos iniciales, se pueden establecer procedimientos para definirla en la primera etapa del contrato. Para establecer la línea base, se deben definir, en primer lugar, los indicadores y sus componentes; esto es, las variables involucradas en cada indicador, teniendo claridad de que se cuenta con una fuente confiable, en donde se obtiene el resultado de cada una de las variables, buscando que esta sea originada en la misma empresa, y no en fuentes externas. Como ejemplo, si el contrato es para reducción de pérdidas de agua, la forma clásica de la fórmula es:

IANC=

Agua producida - Agua consumida Agua producida

El agua producida se puede definir como la que sale de las plantas; en muchos casos no se tiene macromedidor a la salida, sino un método indirecto de medición a la entrada de la planta de tratamiento (como un vertedero o una canaleta Parshall) que se lee cada hora, y la turbulencia no permite hacerlo de manera exacta; se debe quitar el consumo en planta (que no se mide sino que se asume) y se deben integrar los datos para definir el valor que produce la planta a la salida. Este es un caso en el que se puede estructurar un CbR que requiere esta medición como parte de la definición del desempeño del contrato y no se tiene el dato preciso en el momento del arranque. En este caso, se podría establecer una fórmula o tabla que exija una

meta del indicador, asociada a un valor que se mida de manera correcta al inicio del programa y, por lo tanto, una de las primeras actividades del contratista sería instalar los aparatos para una correcta macromedición, y dejar pasar un período razonable para establecer el valor de pérdidas inicial. El agua consumida puede ser aquella que se factura (que no necesariamente es la misma que consumen realmente los usuarios si la micromedición es deficiente), más otros consumos no medidos pero identificados (por ejemplo, el agua usada con fines administrativos, agua de camiones de limpieza de alcantarillado, agua que se distribuye por carrotanques). En este caso, existe entonces incertidumbre con respecto al agua producida y al agua consumida, y se podría sugerir en el contrato que se tiene un IANC de base, pero que se deberá ajustar, teniendo en cuenta información precisa que no dé lugar a interpretaciones: por ejemplo, el contratista deberá instalar macromedidores a la entrada del sistema de distribución en la cantidad necesaria para medir efectivamente el agua producida, y el agua consumida será la efectivamente facturada, sin admitir otros consumos. Al final, se tendrá un indicador con dos valores bien medibles. Otra manera de medir las pérdidas es el indicador PUF: a manera de ejemplo, se muestra la fórmula de cálculo de un indicador de pérdidas, que se conoce como pérdidas por usuario (PUF, por ejemplo, en m3/usuario/mes). PUF=

Agua producida - Agua facturada Número de usuarios promedio

Se analiza, entonces, cada uno de los componentes de la fórmula: •

Agua producida: se debe definir dónde y cómo se mide, y durante cuánto tiempo. Dónde y cómo se mide se refiere al punto

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

•

físico del sistema donde se toma el dato; es muy común que en muchos sistemas se tenga una medida aproximada a la entrada de la planta (con una canaleta o un vertedero, que permite una medida indirecta y puntual en el día), lo que resulta en un valor muy aproximado; para un contrato CbR, se requiere una medición con un macromedidor continuo a la salida de las plantas de tratamiento. El tiempo sugerido para la medición es de un año.

facturados a 31 de diciembre del año anterior y del año que se calcula, o puede ser el promedio de los valores de usuarios facturados al final de cada mes.

•

Definición del indicador y sus componentes; estos últimos son los valores por medir y deben ser tales que no estén sujetos a interpretaciones.

Agua facturada: se debe definir dónde y cómo se mide, y durante cuánto tiempo. Se puede definir que se mide el agua facturada durante el año, indicada por las facturas emitidas en el mismo periodo (que no es el agua efectivamente usada por los usuarios en el año, ya que los ciclos de facturación y medición no coinciden exactamente con las fechas de inicio y finalización del año). Se debe analizar si la calidad de la medición es adecuada (por ejemplo, si la facturación efectiva es superior a un 80 o 90 % de la realmente consumida) o si en el momento en que se mejore esta medición el agua facturada puede cambiar. Se mide en metros cúbicos.

•

Definir la manera de medir los componentes del indicador (instrumentos apropiados, sistemas de información que contengan los datos, siempre y cuando sean manejados por el contratista o el contratante).

•

Definir la metodología de medición.

•

Definir con base en los puntos anteriores los indicadores de arranque.

Número de usuarios: si el agua producida y facturada se mide en metros cúbicos, para lograr las unidades del numerador, el agua producida y la facturada al año se deben dividir por los 12 meses, para obtener un valor promedio por mes.

Es necesario definir, entonces, la manera de determinar los usuarios promedio del año; por

Definición del indicador y sus componentes

- Determinar las variables involucradas de cada indicador.

Medición de los componentes del indicador

- Instrumentos confiables que permitan una medición precisa.

- Fuente confiable originada en datos internos de la empresa.

ejemplo, puede ser la semisuma de los usuarios

El procedimiento general para determinar la línea base que se sugiere seguir es el siguiente:

Es probable que la empresa no pueda surtir todos los pasos anteriores, en particular la manera de medir, ya que es posible que no tenga los instrumentos precisos. En ese caso, se harán los mejores supuestos, pero en el contrato se deberán especificar los puntos anteriores y dar plazos razonables para hacer unas mediciones de arranque, que permitan definir los indicadores iniciales y una fórmula o metodología para ir mejorando el valor en el transcurso del contrato. No es recomendable definir la línea base sobre un dato que no sea confiable o que no se pueda precisar al inicio del contrato.

Metodología de medición

Indicadores de arranque

- Si no se cuenta con instrumentos confiables, se deberá establecer un plazo para ajustar los indicadores base.

- Con base en estos indicadores se definen las metas para los incentivos.

- Definir el responsable de la medición inicial.

- De una correcta medición dependerá el adecuado establecimiento de metas.

3.2 Características que deben tener los indicadores, recomendaciones en su metodología de cálculo y verificación Con base en lo anterior, se tiene que los indicadores son relaciones de números, y cada uno de ellos muestra la medición de alguna variable de uno de los procesos de la empresa. Los indicadores deben estar claramente definidos, asociados a valores cuya medición no sea discutible.

mensual. En este caso, se podría establecer, desde el principio, que el indicador se calcula con los consumos facturados durante el período de medición (sin importar cuando se produjeron esos consumos) y el valor de producción del mismo periodo.

Hay indicadores que son muy fáciles de medir, por ejemplo, los que se podrían usar en un proyecto de eficiencia energética, donde esta podría ser definida como la relación entre energía hidráulica suministrada en un bombeo, dividida por la energía usada en ese bombeo. Esta eficiencia se puede evaluar de manera puntual, midiendo la presión y el caudal (se deben tener los instrumentos para medir estas dos variables) a la salida de las bombas (habiendo definido el punto de medición), lo que permite calcular la potencia hidráulica que se puede comparar con la potencia eléctrica que se puede leer en los tableros de las bombas (también se debe tener el instrumento para esta lectura). Si, además, se miden los tiempos de operación, se puede determinar la energía, tanto hidráulica como eléctrica, y se pueden obtener valores a nivel diario, mensual, anual. En el caso de pérdidas de agua, el problema puede ser un poco más complicado, porque es muy posible que las lecturas de los consumos no coincida con los datos de producción; por ejemplo, a un usuario se le puede medir el consumo mensual a mediados del mes (porque así se programaron las rutas de lectura) y, por lo tanto, su consumo leído no va a coincidir en tiempo con el valor que se usará para determinar el IANC: el valor de la producción coincidirá con el del mes, los valores de consumo son parte del mes en curso y parte del mes anterior. En este caso, se debe decidir desde el principio la regla de evaluación del indicador; es claro que entre más largo el período de medición, más preciso es el indicador, pero, a lo mejor, se requiere llevar un control más corto, a nivel

En cualquier caso, se deben implementar mecanismos para que el contratante o el supervisor puedan ir verificando periódicamente los valores que se usarán para el cálculo de los indicadores; se puede solicitar un reporte con una periodicidad tal que sea posible identificar algún cambio significativo y, sobre todo, constatar la veracidad de los indicadores reportados para el cumplimiento del contrato. Por lo tanto, en los CbR, los indicadores deben tener las siguientes características: •

Las fuentes de información de las variables que conforman el indicador deben ser precisas, medibles y controlables por el contratante y contratista, así teóricamente el indicador no sea el más perfecto.

•

Las cifras usadas para medir las metas del contrato deben ser generadas dentro de la compañía en su totalidad, y tanto el contratista como el supervisor podrán verificarlas. La cobertura del servicio es un ejemplo de un indicador que puede generar complicaciones cuando la definición del indicador es: habitantes con servicio comparados con el total de habitantes que hay en una ciudad. Este es un indicador de planeamiento, pero es de muy difícil medición para mantener un control adecuado de un contrato por resultados. Un contratista puede tener control y conocimiento del número de usuarios que tiene, pero pasar al número de habitantes es un problema, pues debe escoger un valor de habitantes/vivienda, y un ligero cambio en este factor altera los habitantes con servicio. Adicionalmente,

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el número de personas en una ciudad es un dato que genera un tercero, una oficina de planeación ajena al contratista, y puede estar sobreestimado o subestimado, terminando de complicar la medición del indicador: en muchos casos, las cifras oficiales se basan en censos que generan cuestionamientos, o se usan proyecciones de modelos matemáticos. Es común calcular indicadores de cobertura superiores al 100 % (cosa que no puede ser) porque las proyecciones de población han sido subestimadas o las densidades (habitantes/vivienda) usadas para el cálculo de poblaciones beneficiadas son más altas que las reales. En este caso particular, se recomienda definir indicadores que sí puedan medirse en el contrato (por ejemplo, se pueden definir áreas de la ciudad con servicio porque hay tuberías, y se comparan con el área total). Un ejemplo de la dificultad de usar datos generados por terceros es el indicador de coberturas, ya que la población estimada por un tercero puede corresponder con un modelo matemático que no se ajusta completamente a la realidad, o que se basa en censos hechos hace muchos años: las coberturas reales pueden ser muy bajas si la población se sobreestimó, o pueden ser muy altas (se tienen casos ciertos en los que el operador reporta coberturas superiores al 100 %). Si se requiere, se le puede pedir al operador que estime valores necesarios para producir datos oficiales de la empresa, pero aquellos usados para el manejo del contrato deben ser producidos de manera independiente. •

Las variables que conforman el indicador deben presentar una importancia altamente significativa frente al proceso que se pretende medir, aislando las variables de menor impacto. A manera de ejemplo, en el caso de la medición del índice de recaudo, este puede considerarse únicamente como el recaudo corriente, aislando lo relacionado con el de cartera vencida.

•

La medición de las variables que conforman el indicador debe hacer referencia al mismo periodo de tiempo. Como ejemplo: para la medición de pérdidas, que suele estar compuesta de la medición de los lectores de consumo, y los datos de producción, es importante generar concordancia en los tiempos de medición de cada variable, de tal manera que la información suministrada por los lectores del consumo sea comparable en periodo de tiempo con el agua producida, y así evitar la estructuración de indicadores deficientes.

•

El indicador establecido debe tener relevancia para la mejora del servicio o costos de la empresa. En el caso del control de pérdidas, se reducen los costos de tratamiento, se generan mayores ingresos y se mejoran aspectos del servicio como calidad y continuidad, posibilitando el aumento de coberturas.

•

Los aspectos que se pretende mejorar deben tener indicadores con sistemas de medición precisos y, en caso de que la empresa no cuente con ellos, es necesario definirlos con claridad y diseñar los sistemas de medición que se emplearán, los cuales pueden ser implementados al inicio del contrato. No se deben emplear indicadores que no tengan definidos e instalados sus sistemas de instrumentos de medición, o que no se tenga certeza de que se podrán instalar al inicio del contrato.

•

Una fuente importante de indicadores son los requeridos a las empresas de agua y alcantarillado según las regulaciones de cada país. Estos indicadores, además de ser de origen normativo, son de interés para las empresas, como lo son la continuidad de los servicios, la calidad del agua tratada y del agua vertida, la cobertura

de los servicios, pérdidas de agua, atención de reclamos, nivel de recaudo, etc. Al utilizar estos indicadores, se evita la duplicidad de procesos al medirlos con los mismos objetivos, y se favorece el cumplimiento de la regulación.

3.3 Definición de metas e instrumentos de medición y mecanismos de ajuste Al elaborar los planes de obras e inversiones y los modelos financieros, surgen una serie de indicadores que van variando a lo largo de la vida del contrato; ejemplo de estos son los siguientes: •

Tasas de crecimiento de la población.

•

Continuidad en la prestación del servicio.

•

Variación del consumo por usuario año a año, por ejemplo, por cambios en las tarifas.

•

Tiempos de atención a usuarios en el área comercial.

•

Pérdidas de agua (agua no facturada).

•

Recaudo corriente.

•

Cobertura efectiva de la micromedición

Alcanzar indicadores específicos mejores . que los estimados en la línea base es una condición de prácticamente todos los CbR, y se asocian incentivos o descuentos dependiendo de los logros a lo largo de la vida del contrato, por lo que es necesario que estén muy bien definidos. Por lo tanto,

se debe identificar la calidad de los datos y la calidad de los indicadores usados en la línea base, y la manera en que estos se van a medir en el contrato; para ello, es necesario verificar que los indicadores cumplan el procedimiento establecido en el siguiente cuadro:

Paso

Descripción

Definir el indicador con precisión, estableciendo una fórmula para su cálculo.

Analizar cada componente de la fórmula, estableciendo qué mide, cuáles son sus unidades y en qué tiempos se miden.

Establecer cómo se debe medir cada uno de los valores usados en la fórmula de cálculo.

Analizar la calidad del indicador obtenido.

En algunos casos, la calidad del indicador usado en la línea base no está perfectamente definida; sin embargo, es uno de los escogidos para medir el desempeño del contrato. En estos casos, se puede aplicar el procedimiento mostrado en el siguiente cuadro:

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Paso

Descripción

Escogido el indicador, establecer los valores que se deben medir.

Dentro del contrato, una de las condiciones debe ser la instalación de los aparatos necesarios para medir la variable definida.

Fijar un plazo para que se lleven a cabo las mediciones.

Al final del plazo, definir entonces que ese debe ser el indicador de arranque.

Dentro del contrato, dejar mecanismos de cálculo de metas con base en indicadores de arranque. Por ejemplo, en un contrato de pérdidas en las que se use este procedimiento, establecer el primer año como tiempo de medición y definición del indicador de arranque y exigir una reducción del X % al finalizar el segundo año, del Y % al tercer año, etc.

3.4 Revisión de la asignación de riesgos En este punto, deben evaluarse los riegos del proyecto y la posibilidad de transferirlos a un contratista. Esta posibilidad dependerá sustancialmente de la información que

se tenga disponible, y la manera como se pueden transferir los riesgos será a través de la estructura de la remuneración entre fija y variable.

Ilustración 4: Transferencia de los riesgos al contratista con base en la disponibilidad de información Transferencia de riesgos al contratista

Disponibilidad de Información

Remuneración

Inversiones

Gestión y Operación

Incentivos

Costos Directos

Costos Variables

Positivos

Variable

Completa Utilidad

Costos Fijos

Negativos

Costos Directos

Costos Variables

Positivos

Fija

Utilidad

Costo Fijos

Negativos

Variable

Costos Directos

Costos Variables

Positivos

Fija

Utilidad

Costos Fijos

Negativos

Variable

Costos Directos

Costos Variables

Positivos

Fija

Utilidad

Costos Fijos

Negativos

Variable

Media

Baja

Muy baja

Contratista

Contratante

3.5 Fórmulas de remuneración y evaluación financiera del contrato Para establecer las fórmulas de remuneración, se pueden identificar dos maneras de definir la remuneración del componente variable. La primera está relacionada con la mejora del indicador, esto quiere decir que, a medida que el contratista genera resultados, se le remunera, por ejemplo, en el caso del control de pérdidas, se paga al contratista un valor definido por cada metro cúbico ahorrado. La segunda metodología hace referencia al cumplimiento de la meta, esto significa que se paga al contratista de acuerdo con el desempeño, en relación con el porcentaje alcanzado de la meta establecida para cada año del contrato. Se recomienda la segunda metodología, debido a que incentiva que la mejora sea continua y progresiva, o, por lo menos, una combinación de las dos.

buscado de manera independiente de la definición de la meta que se le colocará al contratista en el CbR. La unidad surge de la medida de las variables que conforman los indicadores seleccionados. Por ejemplo, en un contrato de reducción de pérdidas en el que se cuenta con macromedición y micromedición, lo que se pretende es que la diferencia del volumen de agua entre las dos medidas disminuya. La unidad, en este caso, puede ser los metros cúbicos o galones dejados de perder.

Considerando lo anterior, se define que la fórmula para calcular la remuneración en CbR es la expresión matemática que relaciona la remuneración del contratista con las metas que se pretende conseguir con el contrato. En consecuencia, es necesario, antes de cualquier intento de elaborar una fórmula, haber definido con claridad las metas que se pretende alcanzar y los indicadores para medirlas (ver numeral 3.2 y 3.3), y, por otro lado, tener un análisis completo de la remuneración que necesita el contratista para alcanzarlos, es decir, para cubrir los costos en que debe incurrir y obtener una utilidad razonable en el contrato. Igualmente, es necesario haber analizado los riesgos que debe afrontar el contratista y los factores que no están bajo su control y que pueden incidir en los resultados. Partiendo de que se cuenta con estos análisis, a continuación, hacemos algunas recomendaciones para la elaboración de la formula. 1.

Inicialmente, debe definirse la unidad que mide el avance en el objetivo

2. Se recomienda establecer inicialmente un precio base de esa unidad (aunque este precio puede ser objeto de la licitación, la empresa contratante debe tener su propio análisis de este precio). El precio base debe ser aquel que permita al contratista, cumpliendo la meta, obtener la remuneración que requiere para cubrir sus costos y obtener una utilidad razonable. De esta manera, el contratista asegura que recibirá alguna remuneración, aunque no cumpla la meta generando una medida de control de sus riesgos, y el contratante asegura que cualquier pago está vinculado a un beneficio para él. 3. Enseguida debe establecerse la ecuación que mide el cumplimiento de la meta. Por ejemplo, si es lograr un índice de pérdidas de agua (IANC) de 35 %, y lo logrado es 36 %, la ecuación podría ser IANC meta dividido IANC obtenido, en este caso 35/36 = 0,97. El precio base puede afectarse directamente por este factor si se comprueba, con el modelo financiero, que la reducción no es menor a lo que el contratista se ahorra en el programa de reducción de pérdidas. En caso contrario, será necesario encontrar un número que, multiplicado por el factor, garantice que este efecto no se produzca. Hay que

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tener en cuenta que los costos pueden ser mayores en la medida en que se avanza en el logro de los objetivos, para lo cual hay que establecer medidas que tengan en cuenta esto, por ejemplo, establecer rangos.

h. En caso de remunerarse frente a una meta, la fórmula construida reconoce el precio o el porcentaje de los valores mejorados por variaciones, por encima de la meta. i.

4. La construcción de la fórmula de remuneración debe realizarse mediante la conjugación de los aspectos que han sido definidos en esta fase de estructuración del CbR. Esto es: a. Los indicadores que han sido seleccionados y sobre los que se determinarán las mejoras, partiendo de la línea base conocida. b. Las unidades que surgen de las variables que conforman los indicadores. c. El valor que se asignará a esas unidades o el porcentaje que se reconocerá por las mejoras en costos o en ingresos. d. Las metas que se le pondrán al contratista. e. La definición de la metodología de remuneración, si es sobre la variación del indicador o frente al cumplimiento de la meta. f.

La ecuación matemática que se construye con los componentes anteriores, en general, tendrá el cálculo de la variación buscada, que puede ser reducción de agua perdida, reducción de costos, aumento de indicadores como recaudo, continuidad, etc. Al resultado de la variación lograda en aumento o disminución se le reconocerá el valor o precio que se ha definido o, en el caso que sea variación de costos o de ingresos, el porcentaje que se reconocerá por esa mejora.

g. En caso de remunerarse por las mejoras logradas, la fórmula construida contempla las variaciones y el precio o porcentaje de los valores mejorados.

La fórmula de remuneración debe estar construida de tal manera que los incentivos contemplen el reconocimiento a las mejores logradas o el cumplimiento de metas (incentivos positivos), de igual manera que los desincentivos o descuentos por el no alcance de los objetivos.

5. Los periodos de medición y cálculo de la remuneración deben ser lo más cortos posible. De esta manera, el contratista hará desde el principio esfuerzos para obtener las metas y los mantendrá a lo largo del contrato. 6. La fórmula de remuneración debe ser práctica y fácil de aplicar, pero estar sólidamente construida desde el punto de vista matemático, y su funcionamiento debe ser comprobado. 7. Se recomienda realizar simulaciones de la fórmula frente a resultados estimados, para evaluar la razonabilidad y funcionalidad de su aplicación. Se deben diseñar los incentivos asociados a esta fórmula de mejora. Generalmente, dependiendo del valor inicial, se define un valor final y una senda, que en el transcurso del contrato se puede superar, generando incentivos, o empeorar, generando posibilidades de desincentivar o terminar el contrato. En relación con la periodicidad de pago de los incentivos, es factible que al contratista le interese que se haga de la manera más rápida posible; esta es una característica positiva del incentivo. Sin embargo, los indicadores que se usen deberán ser robustos y no una casualidad de algún período particular.

De esta manera, se pueden pagar incentivos mensualmente, pero no sobre un valor mensual de un indicador determinado, sino, a lo mejor, sobre el valor medio del indicador en el último semestre o año; se sugiere simular un escenario hipotético pero factible de mejora, que se ajuste al objeto y plazo del contrato y, con base en estas simulaciones,

se fijen los beneficios para el contratista, de acuerdo con los resultados. Para el efecto, se puede remitir a los anexos 2D y 2H de metas e indicadores de los contratos de control de pérdidas y gestión de recaudo, respectivamente y, además, hacer uso de los manuales y modelos en Excel suministrados en el anexo 3.

Ilustración 5: Fase 3. Proceso de decisión

Definición de Indicadores

Sí

Línea Base y Definición de Metas

Establecer Fórmulas de Remuneración

¿Es confiable la información?

Definir Mecanismos de Medición y Ajuste

Simulación Financiera del Contrato

Ajuste de indicadores, meras y fórmulas de remuneración

Fase IV

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IV. Fase 4 Vinculación del contratista

4.1 Esquema de selección del contratista Para la selección del contratista de un CbR, se recomienda utilizar métodos de calidad, mediante sistemas pasa o no pasa y, luego, la adjudicación por el precio más conveniente, es decir, debe haber un criterio “costo-calidad”. La calidad debe definirse estrictamente, teniendo en cuenta las responsabilidades más importantes de los alcances del contrato y los riesgos que debe asumir el contratista. De esta manera deben establecerse los requisitos de experiencia

de la firma y de los especialistas propuestos, y los requisitos financieros, teniendo en cuenta que, si los riesgos se materializan, el contratista esté en condiciones financieras de concluir el contrato sin presentar serios problemas financieros. Aunque el contrato debe adjudicarse por precio, es preciso evaluar la posibilidad de incluir medidas para evitar la presentación de ofertas con precios artificialmente bajos.

4.2 Elaboración de términos de referencia y minutas del contrato El pliego de licitación y la minuta del contrato deben estar perfectamente compaginados con su estructuración y deberán contener, por lo menos, los siguientes capítulos:

Obligaciones de las partes Requisitos de los proponentes

Garantías

Mecanismos de selección y adjudicación del contrato Pliego de Condiciones

Remuneración y sistema de incentivos Diseño del Contrato

Contenidos de la propuesta

Solución de conflictos Esquema de supervisión

Cronograma de la licitación Esquema de transferencia del conocimiento

En el anexo 1, se presenta un modelo tipo de contrato y TdR para un programa de control de pérdidas y de gestión de recaudo de facturación.

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V. Fase 5

Supervisión y transferencia del conocimiento

5.1 Definición del esquema de supervisión: externa vs. interna Para definir si la contratación de un esquema de supervisión debe ser interna o externa, es necesario identificar la experiencia de la empresa para la actividad que se contrata.

•

Análisis de la experiencia de la empresa en la actividad objeto del contrato: se debe definir si la empresa contratante ha adelantado las actividades que se piensa contratar; por ejemplo, en un contrato de control de pérdidas, se puede determinar si la empresa ya tiene un programa para esa actividad.

•

Tipo de supervisión: se debe analizar el tipo requerido; en general, las empresas llevan a cabo una supervisión menos detallada que las contratadas para tal fin. Este aspecto sugiere la contratación o no de una supervisión externa.

•

Análisis de planta de personal existente en la empresa contratante: se debe determinar si el personal que existe dentro de la empresa, y que tiene experiencia en la actividad que se va a contratar, tiene el tiempo para llevar a cabo la supervisión. Es indispensable vincular personal de la empresa a las actividades de supervisión del contrato, como mecanismo adicional de transferencia del conocimiento.

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

5.2 Comité de seguimiento y solución de conflictos Los pasos que se deben seguir para el comité de seguimiento son los siguientes: •

Conformación del comité: representante de la empresa, representante del contratista, representante de la supervisión.

•

Reglamento del comité: periodicidad de reuniones y mediciones o certificaciones, obligación de calidad de asistentes, definición del secretario. Esta labor se debe adelantar entre el contratante y el contratista.

•

donde se deben establecer los mecanismos para resolverlos (si no están claros en el contrato). Siempre debe haber un acuerdo entre las partes sobre los procedimientos para resolver los desacuerdos. •

Análisis de conflictos, determinación de acta de entendimiento o necesidad de modificación contractual: dentro del comité se definen los conflictos, y es allí

Análisis técnico y legal de conflictos, esquemas de solución: la empresa, asesorada por la supervisión, debe llevar a cabo los análisis jurídicos que permitan establecer que la solución a los conflictos satisface los requerimientos técnicos del contrato, dentro de un marco jurídico adecuado.

5.3 Esquemas de transferencia de conocimiento Los contratos CbR implican actividades que, al finalizarlos, deberán ser llevadas a cabo por funcionarios de la empresa contratante, generando la necesidad de crear una transferencia de conocimiento. Para definir las obligaciones dentro de las actividades del contratista, con respecto a esta transferencia, se deben llevar a cabo los siguientes pasos: •

•

Análisis planta personal de la empresa, que permitirá definir si, dentro de los cargos existentes en la empresa, se tienen aquellos que puedan absorber las actividades del contratista. De lo contrario, se deberá solicitar al contratista que, dentro de sus alcances, defina el personal que requerirá la empresa contratante. Análisis de si en la empresa se está llevando a cabo una actividad similar a la que hará el contratista; si lo está haciendo, el contratista deberá analizar cómo lo está haciendo, y deberá indicar la manera de continuar haciéndolo una vez se retire; si no se está haciendo,

deberá dejar los manuales necesarios. El contratista deberá preparar el material y conferencias necesarios para divulgar su actividad. •

La empresa deberá contar con el personal requerido para continuar con las actividades del contratista posteriormente, por lo menos seis meses antes de que termine su trabajo. Es posible que parte del personal del contratista se incorpore a la empresa contratante en esta fase, y puede establecerse en el contrato como posibilidad a la cual no pueda oponerse el contratista. Sin embargo, tal incorporación no puede quedar incluida como una

obligación dentro del contrato, por cuanto depende de la voluntad del trabajador. •

El personal de la empresa deberá acompañar al personal del contratista (funcionarios espejo) durante estos seis meses finales.

Ilustración 6: Fase 5. Proceso de decisión

Sí

Mecanismo de supervisión

¿Personal interno capacitado y disponible? No

Mecanismos de solución de conflicto

Supervisión interna

Comité de Supervisión y Coordinación

Supervisión externa

Mecanismos de transferencia del conocimiento

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Anexos

Anexo 1. Ejemplo de términos de referencia, minuta de contrato y anexos A continuación, se presentan dos modelos de términos de referencia, minuta de contratos y sus anexos para dos áreas temáticas aplicables a los contratos basados en resultados.

La primera área es el control de pérdidas, que contempla tanto las pérdidas comerciales, como las pérdidas técnicas. La segunda área es la gestión comercial relacionada con el incremento del recaudo. Los modelos de TdR, minuta de contrato y anexos aquí relacionados, presentan una

estructura aplicable a cualquier CbR; sin embargo, se aclara que es solo un modelo tipo, y debe ser ajustado y adaptado a cada empresa, dependiendo de las condiciones institucionales, operativas, técnicas, comerciales, financieras y legales de la empresa prestadora contratante.

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ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

Anexo 3A. Manual de uso. Modelo costo-beneficio Programa de control de pérdidas A continuación, se presenta el instructivo para el uso del modelo costo-beneficio, elaborado por la consultoría para la evaluación de la implementación de un contrato basado en resultados (CbR) de un programa de control de pérdidas físicas y comerciales.

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ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

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ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

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ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

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Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

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ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

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Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

Mayo 18 de 2020

ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

Mayo 18 de 2020

Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

ANEXO 1A

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE CONTROL DE PÉRDIDAS

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ANEXO 1B

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE GESTIÓN DE RECAUDO

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Guía práctica para la construcción e implementación de CbR

ANEXO 1B

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE GESTIÓN DE RECAUDO

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ANEXO 1B

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE GESTIÓN DE RECAUDO

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ANEXO 1B

CONSULTORÍA DE APOYO ESPECIALIZADO PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN LA O&M DE LOS SISTEMAS DE EMPRESAS OPERADORAS DE SERVICIOS DE AGUA Y/O SANEAMIENTO

MANUAL DE USO. MODELO COSTO-BENEFICIO PROGRAMA DE GESTIÓN DE RECAUDO

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Guías del Agua - CAF

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Fase 1. Identificación del área a mejorar y decisión de la alta gerencia de mejorarla

Determinación de alcances y riesgos asumidos por el contratista en un CbR

Presentación