Öffentliche Finanzen - Einnahmen & Ausgaben in Balance bringen

FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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Öffentliche Finanzen

Einnahmen & Ausgaben in Balance bringen

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2016

Finanzierungsperspektiven des Staates: Herausforderungen und Trends Seite 4 Finanzausgleich 2017: Die wichtigsten Neuerungen für Gemeinden Seite 7 Förderweltmeister Österreich? Beitrag für mehr Licht im Förderdschungel Seite 17

INHALT

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EDITORIAL 3 Nach dem Finanzausgleich ist vor dem Finanzausgleich BEITRÄGE 4 Perspektiven: Finanzierungsperspektiven des Staates 7 Finanzausgleich 2017: Die Neuerungen 10 VRV 2015 umsetzen: Tools zur Unterstützung 13 Einladung: Symposium FAG 2017 14 Rechnungslegungsstandards: Großbritannien geht, EPSAS kommt?

17 Förderungen: Förderweltmeister Österreich?

20 Gemeindefusion: Wie Mariazell die Fusion meistert 23 Kommunalfinanzen: Nachhaltigkeitssatzungen in Deutschland 26 Öffentlicher Verkehr: Akteure und Prozesse

29 Seminare: Schulungsschwerpunkt „VRV Neu“ 30 NALAS Report 2016: Gemeindefinanzen den détail 32 OECD Regional Outlook 2016: Starke Regionen als Garant für Wohlstand 34 Neue Technologie: Blockchain und Bitcoin

IMPRESSUM: Eigentümer, Herausgeber und Verleger: KDZ Redaktion: Mag. Peter Biwald, Mag. Thomas Prorok, Mag. Michaela Bareis, MA, Postanschrift: 1110 Wien, Guglgasse 13 Telefon: +43 1 8923492-0 Fax: +43 1 8923492-20 E-Mail: institut@kdz.or.at Internet: www.kdz.or.at Angaben gemäß § 25 Mediengesetz vom 12.6.1981: KDZ Managementberatungs- und Weiter­ bildungsGmbH, 1110 Wien, Guglgasse 13 Geschäftsführer: Mag. Peter Biwald, Mag. Thomas Prorok (Stv.) Vorstand: Mag. Wolfgang Figl, SC Mag. Angelika Flatz, Bgm. MMag. Klaus Luger, SR Mag. Martin Pospischill, SC Dr. Matthias Tschirf, Gen. Sekr. Dr. Thomas Weninger Aufgabe des Forum Public Management ist die praxis­­nahe In­for­mation von MandatarInnen, öffentlichen ­Bediensteten und anderen Interessierten aus Wirtschaft und Gesellschaft.

Preis pro Ausgabe: E 4,55 + 10% USt. zzgl. ­Versandspesen Grafische Gestaltung: Martin Renner, www.rgd.at DTP-Produktion: Karin Hruschka, www.grafic.at Druck: facultas, Wien Titelbild: iStock BESTELLUNGEN: bestellung@kdz.or.at

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Ein herzliches Dankeschön für die gute Zusammenarbeit und das entgegengebrachte Vertrauen.

Für die kommenden Feiertage wünschen wir Ihnen und Ihrer Gemeinde eine besinnliche Zeit sowie einen erfolgreichen Start ins neue Jahr.

EDITORIAL

Nach dem Finanzausgleich ist vor dem Finanzausgleich D

ie Verhandlungen zum Finanzausgleich sind abgeschlossen. Jedoch beginnen nun die Abstimmungen der Details und diese werden uns noch länger begleiten. Nicht nur, dass die gestärkten Bundesländer nun mit „ihren“ Gemeinden neue Verteilungsregeln verhandeln müssen, ist auch die konkrete Verteilung der Mittel zwischen den Gemeinden vielfach noch offen (Stichwort: landesinterner Finanzkraftausgleich). Hinzu ­kommen noch die Pilotprojekte für die Auf­ gabenorientierung bei Schulen und Kindergärten. Nach dem Finanzausgleich ist also wieder vor dem Finanzausgleich.

Mit dieser Schwerpunktausgabe „Öffentliche Finanzen“ wollen wir mit ein wenig Abstand zu den aktuellen Diskussionen einen Einund Ausblick auf die Herausforderungen der Budgets im öffentlichen Sektor bieten. Das Thema ist sehr breit, sodass wir uns ausgewählte Schwerpunkte vorgenommen haben, die zumeist auch unsere Grundlagen-, ­Seminar- und Beratungstätigkeit betreffen.

Zum Einstieg präsentiert Michael Getzner vom Institut für Finanzwissenschaften und Infrastrukturpolitik der TU und Kurator des KDZ einen Überblick über die Herausforderungen der Finanzierung öffentlicher Leistungen.

Es folgen Artikel zu den Auswirkungen des neuen Finanzausgleichs (Karoline Mitterer), der Umsetzung der neuen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung für Gemeinden und Bundesländer (Clemens Hödl und Robert Böschl), den European Public Sector Accounting Standards – EPAS von KDZ-­ Kurator Dennis Hilgers (Institut für Public and Non Profit Management, Linz) und dem Förderwesen in Österreich (Thomas Prorok).

Konkrete Auswirkungen von Gemeinde­­fu­sionen auf Gemeindefinanzen und -struk­ turen zeigt das Beispiel Mariazell (Bgm. Manfred Seebacher gemeinsam mit Peter Biwald und Philip Parzer) und die in Deutschland verbreiteten kommunalen Nachhaltigkeits­ satzungen (Gunnar Schwarting). Neues zu Organisation und Finanzierung des öffent­ lichen Nahverkehrs in Stadtregionen zeigen Karoline Mitterer, Anita Haindl und Nikola Hochholdinger.

Mit drei Publikationen haben wir uns intensiv beschäftigt und stellen sie diesmal ausführlich vor: • NALAS Report Fiscal Decentralisation in the Westbalkan Region 2016 (Anita Haindl) • OECD Regional Outlook 2016 (Alexandra Schantl) • Blockchain Revolution (Thomas Prorok und Bernhard Krabina) Mit dem Erscheinen dieser Ausgabe des ­Forum Public Management geht das er­ eignisreiche Jahr 2016 zu Ende und wir ­wünschen unseren Leserinnen und Lesern alles Gute im neuen Jahr 2017, ein kräfti­ges ­Europa und einen innovationsfähigen öffent­lichen Sektor.

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Thomas Prorok stv. Geschäftsführer KDZ

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PERSPEKTIVEN

Finanzierungsperspektiven des Staates Zentrale Herausforderungen und Trends.

„

von Michael Getzner

Die Einzahlungen belaufen sich auf 71,9 Milliarden Euro. Die Auszahlungen auf 77 Milliarden Euro. Daran sieht man: Wir haben ein Ausgaben- und kein

“

Einnahmenproblem.

(BM für Finanzen H. J. Schelling, Budget­rede, 14.10.2015, Hervorhebung M.G.)

Foto: TU Wien

A D P ER SON A M Univ.-Prof. Dr. Michael Getzner, Fachbereich Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik, Leiter des Departments für Raumplanung, Technische Universität Wien. Seine Forschungsschwerpunkte sind: Finanzwissenschaft und Finanzpolitik, Infrastrukturpolitik und -bewertung, ökologische Ökonomik und ökonomische Bewertung öffentlicher Güter und Dienstleistungen. Er gehört dem Kuratorium des KDZ an.

Der Einschätzung des Bundesministers folgend könnte dieser Beitrag auch bereits zu Ende sein: Offensichtlich gibt es in der Budgetpolitik keine Finanzierungsprobleme des Staates, und es könnte für eine Budgetkonsolidierung reichen, einfach die Ausgaben zu reduzieren.

Abgesehen davon, dass sich aus der obigen Einschätzung nicht logisch ableiten lässt, dass der österreichische Staat tatsächlich ein Einnahmen- (oder ein Ausgaben-) Problem hat, liegt dieser Aussage offensichtlich eine politische Vorstellung über die erwünschte Staatsquote zugrunde: Die Abgabenquote liegt in Österreich in den letzten 20 Jahren mit wenigen Schwankungen zwischen rund 41 und 45 Prozent1 (siehe Abbildung) – die 4

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

Unterschiede sind hierbei freilich nicht nur der Veränderung der Staatseinnahmen, sondern u.a. auch der unterschiedlichen Höhe des Brutto-Inlandsproduktes geschuldet. Ein wesentlicher Trend weder nach oben noch nach unten ist aus den Daten nicht ablesbar.

Eine Festlegung bzw. Reduktion der Abgabenquote von derzeit etwa 44 Prozent auf beispielsweise 42 Prozent bei gleichzeitiger substantieller Reduktion der Ausgaben (zur Erreichung eines ausgeglichenen Haushalts) bedeutet, dass für öffentliche Güter und Dienstleistungen, für Sozialleistungen und Umverteilung wesentliche öffentliche Mittel nicht zur Verfügung stünden – dies auch unter der Annahme, dass selbst bei Realisierung der möglichen Effizienzgewinne im öffentlichen Sektor die Ausgaben aus diesem Grund nicht notwendigerweise sinken müssen (z. B. weil die Qualität öffentlicher Leistungen verbessert und eventuell das Leistungsniveau bei gleichen Kosten ansteigen würde). Diese kurzen Überlegungen zeigen, dass in der Budgetpolitik Einnahmen und Ausgaben nur gemeinsam betrachtet werden können – eine isolierte Betrachtung nur der Einnahmen oder nur der Ausgaben lässt die wichtigen Fragestellungen, z. B. nach den Aufgaben des öffentlichen Sektors oder der Staatsquote, außer Acht.

Gibt es in Österreich ein Ausgabenoder Einnahmenproblem?

Diese Debatte wird in der Finanzwissenschaft als „Spend-Tax“- oder „Tax-Spend“These bezeichnet: Wird in der Budget­politik zuerst hauptsächlich über das Aufgaben- und somit Ausgabenniveau, oder über das Ein1 Vgl. Statistik Austria, 2016

PERSPEKTIVEN

nahmenniveau, entschieden, oder erfolgt die Entscheidung abgestimmt (oder völlig unabhängig voneinander)? In einer kürzlich durchgeführten Untersuchung2 bestätigt sich tatsächlich, dass die öster­reichische Budgetpolitik über die letzten ­Jahrzehnte zeitlich zuerst eher über (neue) Aufgaben und Ausgaben entschieden wurde, bevor die mögliche Finanzierung mittels ­neuer oder höherer Steuern überlegt wurde (d. h. eine Bestätigung der „Spend-Tax“-­These).

Dies hat entscheidende Implikationen: unabhängig von politischen Einschätzungen der erwünschten Staats­quote sollte daher eher auf der Aufgaben- und Ausgabenseite konsolidiert werden, um einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Zusätzliche Einnahmen würden hierbei allenfalls nur zu einer kurzfristigen Konsolidierung beitragen, da für zusätzliche Aufgaben und somit Ausgaben erst im Nachhinein eine Finanzierung

„Die Gestaltung des Steuersystems beeinflusst die Effizienz der Volkswirtschaft ebenso wie die Verteilung.“ gesucht würde und somit eine Erhöhung der Einnahmen ohne gleichzeitige Stabilisierung der Ausgaben keinen lang­fristigen Effekt ­hätte.

Gibt es also Herausforderungen in der Fi­nan­ zierung des Staates? Diese Frage lässt sich nur auf den ersten Blick durchaus leicht be­antworten: Die langfristigen Renditen für österreichische Staatsanleihen sind in den letzten Jahrzehnten aus verschiedenen Gründen kontinuierlich gesunken (derzeit betragen > diese 0,15 % p. a.) – die Financiers auf 2 Vgl. Bröthaler und Getzner, 2015.

Abb. 1: Staatseinnahmen, Abgaben und Staatsausgaben (nach ESVG 2010, Gesamtstaat) 1995 bis 2015 (in % des BIP)

Anm.: Staatseinnahmen und Staatsausgaben für 2015 bis 2020 auf Basis der Prognose des Fiskalrates, 2016.

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis Statistik Austria, 2016, und Fiskalrat, 2016.

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PERSPEKTIVEN

den Kapitelmärkten schätzten und schätzen also das Risiko eines österreichischen Staatsbankrotts als kaum existent ein. Kann sich ein Staat langfristig finanzieren, besteht auch kein „Finanzierungsproblem“. Voraussetzung dafür ist eine nachhaltige, also langfristig aufrechterhaltbare Schuldenpolitik, die für Österreich grundsätzlich anzunehmen ist.3 Beispielsweise hat die Budgetpolitik nachweislich auf budgetäre Herausforderungen der Vergangenheit entsprechend reagiert (z. B. durch Verbesserung des Primärsaldos).

Andererseits ergeben sich Finanzierungs­ herausforderungen des Staates aus einer Neugestaltung von Einnahmen: Zu nennen sind hier primär der lang geforderte ökologische Umbau des Steuersystems, Über­ legungen in Richtung einer Verbreiterung der Finanzierungsbasis für das Sozialsystem, und (neue) vermögensbezogene Steuern (z. B. Grundsteuerreform). Aus internationaler Perspektive wäre es auch höchst an der Zeit, effektive Finanztransaktionssteuern gemeinsam einzuführen.

Trotzdem gibt es natürlich eine Reihe von Herausforderungen für die Einnahmenseite der Budgetpolitik. Einerseits sind die Wirkungen des derzeitigen Steuer- und Abgabensystems kritisch zu beurteilen. Die Gestaltung des Steuersystems beeinflusst die Effizienz der Volkswirtschaft ebenso wie die Verteilung. In beiden Bereichen können große Verbesserungspotenziale erkannt ­werden. Im Hinblick auf die Effizienz geht es beispielsweise um „falsche“ Anreize (z. B. hinsichtlich der Belastung des Faktors Arbeit und der Begünstigung umweltschädlichen Verhaltens); hinsichtlich der Verteilung geht es um die effektive Besteuerung der oberen Einkommens- und Vermögensklassen.

Zum Dritten können wesentliche Zukunftsaufgaben des Staates nicht nur durch Effizienzsteigerungen oder die Streichung von Ausgaben im öffentlichen Sektor bestritten werden.

Obzwar auch in Bereichen der Parafisci (z. B. Sozialversicherung und öffentliche Gesundheitsversorgung) die Realisierung wesentlicher Effizienzpotenziale möglich wäre (Veränderung der Versorgungsstrukturen beispielsweise durch Primärversorgungs­ zentren), ergeben sich hierbei auch zukünftige Herausforderungen im Hinblick auf das Gesundheits- und Pensionssystem.

ZITIERTE LITERATUR Bröthaler, J., Getzner, M. (2015). The tax-spend debate and budgetary policy in Austria. International Advances of Economic Research 21 (3), 299-315.

Bröthaler, J., Getzner, M., Haber, G. (2014). Sustainability of local government debt: A case study of Austrian municipalities.

Empirica 41, 1-26.

Fiskalrat (2016). Bericht über die Einhaltung der Fiskalregeln 2015-2020, Wien.

Neck, R., Getzner, M. (2001). Politico-Economic Determinants of Public Debt Growth: A Case Study for Austria. Public Choice 109 (3-4), 243-268.

Des Weiteren sind zu nennen: • der Ausbau kommunaler Infrastrukturen insbesondere in rasch wachsenden Städten, • die Energiewende und Dekarbonisierung der Wirtschaft in Erfüllung des Abkommens von Paris zur Begrenzung der Erderwärmung, damit verbunden z. B. dezentrale, erneuerbare Energieversorgung und substanzielle Investitionen in die Reduktion des Energieverbrauchs, • Herausforderungen für das Bildungswesen sowie für die Integration von MigrantInnen, • langfristige strategische Investitionsprojekte und Grundlagenforschung. < Kommentar senden

Statistik Austria (2016). Datenbankabfrage zur Abgabenquote 1995 bis 2015, Statistik Austria (STAT), Wien.

3 Vgl. Bundesebene: Neck und Getzner, 2001; Gemeindebene: Bröthaler et al., 2014.

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FINANZAUSGLEICH

Finanzausgleich 2017 Eine Sammlung der wichtigsten Neuerungen für Gemeinden.

Das neue Finanzausgleichsgesetz 2017 bringt zwar eine Vielzahl an Änderungen, an der grundsätzlichen Ausrichtung wird aber nichts umgestellt. Für die Gemeinden ergibt sich vor allem eine einfachere Ertragsanteilsberechnung, eine stärkere Stellung der ­Länder in Bezug auf Gemeindefinanzen und zusätzliche Mittel für strukturschwache Gemeinden und den Integrationsbereich.

Nach neun Jahren gibt es nun endlich ein neues Finanzausgleichsgesetz. In die Verhandlungen wurden hohe Erwartungen gesetzt. Vom „Großen Wurf“ wurde gesprochen, von einer gänzlichen Neuausrichtung des Finanzausgleichs (FAG). Nach fast zweijährigen Verhandlungen ist von diesem Enthusiasmus nicht viel übrig geblieben. Die neuen Regelungen bringen ­viele kleine Änderungen, in Summe wurde die Fahrtrichtung jedoch beibehalten. Nachfolgend werden die wichtigsten Neuerungen für Gemeinden dargestellt. Einen Überblick finden Sie in der Tabelle auf Seite 5.

Technische Vereinfachung

Deutliche Veränderungen wird es bei der gemeindeweisen Verteilung der Ertragsanteile geben. So entfallen in Zukunft mehrere Regelungen wie der Getränkesteuerausgleich, die Werbeabgabe oder der Finanzkraft-Finanz­ bedarf-Ausgleich. In Zukunft gelten nur mehr drei Verteilungsschlüssel (Vgl. Abb. 1/S. 6).

Die neuen Vorausanteile der Gemeinden über 10.000 EW wurden je nach Bundesland und Einwohnerklasse so gestaltet, dass die Verluste gegenüber den bisherigen Regelungen möglichst gering sind. Für die Gemeinden unter 10.000 EW gelten neben dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel nur mehr

von Drin Karoline Mitterer

die Nächtigungszahlen. In den ersten Jahren bestehen Übergangsregelungen.

Der Finanzbedarf-Finanzkraft-Ausgleich bei den Ertragsanteilen sowie die bundeseinheitliche Verteilung im Rahmen des Gemeindekopfquotenausgleichs (§ 21 FAG 2008) auf die einzelnen Gemeinden entfällt. Der landesinterne Finanzkraftausgleich zwischen den Gemeinden wird damit in Zukunft ausschließlich nach landesrechtlichen Regeln erfolgen.

Aufgabenorientierung im Miniformat

Ein Teil der Mittel soll in Zukunft lastenabhängig verteilt werden. Wer also mehr Aufgaben hat, der soll auch mehr Mittel bekommen. ­Dazu wurden die Bereiche Kinderbetreuung (ab 2018) und Pflichtschule (ab 2019) als ­Pilotprojekte festgelegt. Nach erfolgreicher Umsetzung sollen weitere Bereiche folgen.

Die Verteilung der Mittel auf die einzelnen Gemeinden ist dabei jedoch noch weitgehend offen. Es wird nur von quantitativen und qualitativen Parametern gesprochen. Ebenfalls ungeklärt ist die zu verteilende Summe.

„Etwas mehr“ für Gemeinden

Die Bedarfszuweisungsmittel (um die bisherigen § 21-Mittel) werden aufgestockt und um einige Verwendungszwecke erweitert: Interkommunale Zusammenarbeit, Gemeinde­­ zusammenlegungen, strukturschwache ­Ge­biete, landesinterner Finanzkraftausgleich.

Neu eingerichtet– und ebenfalls nach landeseigenen Regeln verteilt – wurden länderweise Fonds für Eisenbahnkreuzungen in den Jahren 2017 bis 2029 (9,62 Mio. Euro pro Jahr).

Neugestaltung der Finanzzuweisungen für ÖPNV

Ein Teil der bisherigen Finanzzuweisung an Gemeinden für den Öffentlichen

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FINANZAUSGLEICH

Personennahverkehr (ÖPNV)1 läuft in Zukunft ebenfalls über die Länder. So werden Ländertöpfe gebildet und die Mittel anhand der finanziellen Belastung der Gemeinden verteilt. Die Städte Graz, Linz, Salzburg und Innsbruck erhalten einen fixen Anteil am Landestopf.

Migration & Integration

Den Gemeinden werden vom Bund einmalig 37,5 Mio. Euro in Zusammenhang mit Migra­ tion und Integration zur Verfügung gestellt.

Die Verteilung auf die einzelnen Gemeinden ist noch offen, sollte aber bis Jahresende ­geklärt sein.

Strukturfonds

Der Gemeinde-Strukturfonds (60 Mio. Euro) soll vor allem jenen Städten/Gemeinden zu­

gutekommen, die finanzschwach und von Bevölkerungsabwanderung betroffen sind. Die Verteilung auf die einzelnen Gemeinden ist noch offen, sollte aber demnächst ­geklärt sein.

Grundsteuerreform konkreter

Es wurde eine Arbeitsgruppe „Grundsteuer“ festgelegt, welche bis Mitte 2017 eine Reform der Grundsteuer vorbereiten soll.

Einschätzung zum FAG 2017

Die angeführten Neuerungen zeigen, dass nur an kleinen Rädchen des Finanzausgleichssystems gedreht wurde. Es ist nicht abzuschätzen, welche ­realen Auswirkungen dies auf die Gemeindefinanzen haben wird, da noch sehr Punkte offen sind.

1 § 20 Abs. 1 FAG 2008

WAS IST NEU IM FINANZAUSGLEICH?

DIE WICHTIGSTEN PUNKTE IM ÜBERBLICK

Aufgabenorientierung Zusätzliche aufgabenorientierte Indikatoren bei der Mittelverteilung, Kinderbetreuung (ab

im Miniformat 2018) und Pflichtschulen (ab 2019) wird nach erbrachter Leistung abgegolten. Konkrete Ausgestaltung ist noch offen.

Abgabenautonomie Als erster Schritt wird der Wohnbauförderungsbeitrag mit 1.1.2018 zu einer ausschließ­ der Länder vertagt lichen Landesabgabe.

Einberufen einer Arbeitsgruppe „Abgabenautonomie“ für eine grundsätz­liche Debatte.

Reform Gemeindeabgaben Anstoß für die Grundsteuerreform fix: Arbeitsgruppe „Grundsteuer“ soll bis Mitte 2017 in kleinen Schritten eine Reform vorbereiten. Vor allem technische Details sind noch zu klären.

Technische Vereinfachung Streichen zahlreicher bisheriger Vorwegabzüge, stark vereinfachte Verteilung der der Verteilung der Gemeinde-Ertragsanteile, Festschreiben bisheriger Verteilungen in Fixschlüsseln.

Ertragsanteile Ressourcenausgleich wird Auflassen der bundesweiten Regelungen zum Finanzkraftausgleich. Ressourcenausgleich Ländern überlassen wird damit Landessache (Ausgleich zw. finanzschwachen u. finanzkräftigen Gemeinden).

Zusätzliche Verwendungs- Bedarfszuweisungs-Mittel (Förderungen von Ländern an Gemeinden) werden aufgestockt zwecke bei Gemeinde und können verwendet werden für Interkommunale Zusammenarbeit, GemeindezusamBedarfszuweisungsmitteln menlegungen, strukturschwache Gebiete, landesinterner Finanzkraftausgleich und so wie bisher Haushaltsausgleich und Investitionszuschüsse.

Erhöhen der Transparenz Einführung von Spending Reviews (Wer hat welche Finanzmittel, was wird damit geleistet?)

Benchmarking von Bund, Ländern und SV ab 1.1.2019 Einigung auf Städte und Gemeinden bis max. 75% der öffentlichen Abgaben, Bund und Länder bis Haftungsobergrenzen max. 175% Kostendämpfung für Einigung auf Kostendämpfungspfade. Die Gesundheitsausgaben sollen künftig um jährlich Gesundheit & Pflege max. 3,6% absteigend bis 3,2% (2017–2020) steigen; der Pflegefonds wird ab 2018 um jährlich 4,5% valorisiert.

Weitere Reformen Bundesstaatsreform bis Ende 2018 Zusatzmittel für Länder Für die Länder und Gemeinden gibt es zusätzlich 300 Mio. Euro, wovon den Kommunen und Gemeinden 105 Mio. zustehen (davon 53 Mio. Euro Fonds für strukturschwache Städte u. Gemeinden).

Einmalig zusätzlich 125 Mio. Euro für Mehrbelastungen im Integrations­bereich (davon 70% Länder, 30% Gemeinden).

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

FINANZAUSGLEICH

Komplexität verringert

Positiv zu werten ist, dass technische Vereinfachungen bei den Gemeinde-Ertragsanteilen realisiert wurden2. Das war auch dringend notwendig.

Ressourcenausgleich

Kritisch anzumerken ist, dass der Ressourcenausgleich auf Gemeindeebene3 ausschließlich den Ländern überlassen wird. Für die Gemeinden als Betroffene sind keine ­Mitgestaltungsrechte vorgesehen. Es ist zu ­befürchten, dass die bereits jetzt stark differierenden länderinternen Finanzausgleiche noch weiter an Bedeutung gewinnen und es dadurch zu einem zunehmenden Ungleichgewicht der Gemeinden je nach Bundesland kommt. Auch sind weitere Verschiebungen von Finanzmitteln von den Städten auf Kleinst- und Kleingemeinden nicht ausgeschlossen. Eine gesamtheitliche Reform des Finanzausgleichs, welche Bundes- und Landesregeln verschränkt, rückt damit noch ­weiter in die ­Ferne.

Stärkung der Länder

Zusätzlich wurden den Ländern auch mehr Entscheidungsbefugnisse bei Förderungen eingeräumt als bisher. So wurden die Bedarfszuweisungsmittel aufgestockt, welche 2 Entfall Vorwegabzüge und historische Verteilungsschlüssel.

3 Ausgleich zwischen finanzkräftigen und finanzschwachen Gemeinden.

von den Ländern nach eigenen Regeln verteilt werden können, ebenso wie der Fonds für Eisenbahnkreuzungen. Dies führt dazu, dass die Gemeinden noch stärker von Förderungen der Länder abhängig sein werden, wodurch die Gemeindeautonomie geschwächt wird.

Schlagwort Aufgabenorientierung

Das aktuelle FAG beinhaltet nur ein Bekenntnis zur Aufgaben­orientierung. Zu hoffen ist, dass die Gemeindemittel dafür nach bundesweit einheitlichen Schlüsseln vergeben werden, und es nicht zu eigenen Vergaberegelungen je Bundesland kommt. Das würde die bereits jetzt bestehenden Unterschiede im Versorgungsniveau bei der Kinderbetreuung in den einzelnen Bundesländern weiter verschärfen.

Auch führt die Reduzierung der Ertragsanteilsverteilung auf nur mehr drei Regeln zu ­einer verringerten Diversität. Unterschiede aufgrund andersgearteter Bedarfe werden noch weniger berücksichtigt als vorher.

In Summe wurden wichtige Themen, wie die regionale Versorgungsfunktion und die Proble­matik der Transferverflechtungen, < ­wieder ausgeblendet.

Kommentar senden Abb. 1: Neuerungen im FAG 2017 gegenüber FAG 2008

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2016

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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VRV 2015

VRV 2015 umsetzen Der Umsetzungszeitpunkt der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 2015 naht in großen Schritten. Das KDZ stellt dafür mehrere Instrumente zur Verfügung. von Clemens Hödl und Robert Blöschl

D

Clemens Hödl

Robert Blöschl

ie Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) 2015 ist für alle österreichischen Städte und Gemeinden ab den Jahren 2019 bzw. 20201 verpflichtend umzusetzen. Bis zu diesem Zeitpunkt müssen noch einige Hausaufgaben, einerseits durch die Gemeinden selbst aber andererseits auch durch die Gemeindeabteilungen und Softwareanbieter erledigt werden. Auch das KDZ beschäftigt sich bereits seit längerem intensiv mit dem neuen Haushaltsrecht. Unser Ziel ist es, die Gemeinden bestmöglich bei der Umsetzung der VRV 2015 zu unterstützen. Folgende Instrumente und Tools stehen bereits zur Verfügung bzw. ­werden in Kürze zur Verfügung gestellt: • Mustervoranschlag und Musterrechnungsabschluss nach dem neuen Haushaltsrecht • KDZ-Leitfaden „Vermögensbewertung“ • KDZ-Praxisplaner „Kommunale Ver­ mögensbewertung“

Mustervoranschlag und Musterrechnungsabschluss

Im Auftrag von Städte- und Gemeindebund erstellt das KDZ derzeit gemeinsam mit der Quantum GmbH und der NÖ Gemeindeberatungs- und SteuerberatungsgesmbH einen Mustervoranschlag und einen Musterrechnungsabschluss nach den Vorgaben der VRV 2015. Neben den erwähnten Projektpartnern und Auftraggebern sind in der Arbeitsgruppe

„Die Gemeinden brauchen ein Muster, wie sie die VRV 2015 umsetzen können, da noch Unklarheiten in den Details bestehen.“ 10

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

zu diesem Projekt Vertreter der Länder und der Gemeinden sowie des Bundesministe­ riums für Finanzen vertreten.

Ziel ist es, eine österreichweit abgestimmte Vorlage zum Voranschlag und Rechnungsabschluss für alle Städte und Gemeinden, die Gemeindeabteilungen der Länder sowie die Softwareanbieter anhand von drei Beispielgemeinden2 unterschiedlicher Größe, zu erstellen.

Durch das Erstellen von Mustervoranschlag und Musterrechnungsabschluss sollen die bestehenden Unsicherheiten und Unklarheiten der VRV 2015 beseitigt werden. Diskutierte Themen sind hier beispielsweise der Detaillierungsgrad von Voranschlag und Rechnungsabschluss. Weiters müssen auch offene Fragen zur Erstellung des Detailnachweises geklärt werden, d. h. eine Gegenüberstellung von Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen auf Kontenebene. Ebenso müssen Unklarheiten zu den Anlagen der VRV ausgeräumt werden.

Mustervoranschlag und Musterrechnungsabschluss sollen bis zum Ende des 1. Quartals 2017 vorliegen und der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden.

1 Gemeinden mit mehr als 10.000 EinwohnerInnen müssen den Voranschlag 2019 nach den neuen Bestimmungen erstellen, jene mit weniger als 10.000 EinwohnerInnen erst ein Jahr später.

2 Gemeinde Grafenwörth/Niederösterreich, Stadtgemeinde Trofaiach/Steiermark, Landeshauptstadt Klagenfurt/Kärnten.

VRV 2015

Abb. 1: Zu den bewährten KDZ-Praxisplanern ist nun jener zur „Kommunalen Vermögensbewertung“ hinzugekommen.

Quelle: KDZ. [Download praxisplaner.at: 24.11.2016]

Praxisleitfaden zur kommunalen Vermögensbewertung

Um die Gemeinden bei der Bewertung der Aktiva und Passiva zu unterstützen, hat das KDZ einen Bewertungsleitfaden erstellt. ­Dieser soll anhand zahlreicher praxisnaher Beispiele die Bewertung der Bilanzpositionen erleichtern.

Eine Hürde bei der Bewertung besteht darin, dass die neue Verordnung viele Fragen offen lässt und Spielraum zur Interpretation bietet.

Der Gesetzgeber hat sich in einigen Be­rei­ chen an den IPSAS3 orientiert, in an­deren wiederum an den unternehmensrechtlichen Grundsätzen des UGB4. Diese Dualität schafft momentan eine Unsicherheit bei der Auslegung der Verordnung, die im Zuge einer Novellierung bzw. im Rahmen länderspezifischer Regelungen ausgeräumt werden muss.

Ein Thema, das viele Gemeinden betrifft, ist die Bestimmung des wirtschaftlichen Eigen­

3 Die IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) sind die internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor. Sie basieren auf den internationalen Rechnungslegungsvorschriften (IFRS). Vorrangiges Ziel ist es, eine einheitliche und qualitativ hochwertige Berichterstattung öffentlicher Einheiten zu erreichen.

4 Unternehmensgesetzbuch.

tümers im Rahmen von Leasingverhältnissen. Hier kommt es auf die genaue Ausgestaltung des Vertrages an. Ist die Gemeinde als Leasingnehmer wirtschaftlicher Eigen­ tümer des Leasinggegenstandes, hat sie ­diesen in die Vermögensrechnung aufzu­ nehmen und die Schuld zu passivieren. Im umgekehrten Fall wird das Leasinggut nicht in das Rechenwerk aufgenommen, die Leasing­raten fließen in die Ergebnisrechnung ein und reduzieren das Nettoergebnis.

Gerade wenn keine lückenlose Lagerbuchführung vorhanden ist, kann es sinnvoll sein, bei der Vorratsbewertung auf Vereinfachungsverfahren zurückzugreifen. Im Rahmen der Erstellung der Eröffnungsbilanz 2013 hat der Bund auf das sogenannte First In-First Out-Verfahren (FIFO) zurückge­ griffen. Hierbei wird unterstellt, dass die ­ältesten Vorratsbestände zuerst verbraucht werden. Dies kann gerade dann hilfreich sein, wenn gleichartige Vorratspositionen zu unterschiedlichen Preisen angeschafft wurden und zum Stichtag auf Lager liegen.

Ein Bereich, den Gemeinden nicht außen vor lassen sollten, ist die Bewertung der Beteiligungen und Finanzinstrumente. Während sich erstere noch relativ einfach gestaltet – Ansatz mit dem anteiligen Eigenkapital > #2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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VRV 2015

der Tochtergesellschaft – ist die Folgebewertung von aktiven Finanzinstrumenten deutlich ­aufwendiger. Gerade bei solch komplexen Themen soll der KDZ-Leitfaden Abhilfe ­schaffen.

Auch sollten sich Gemeinden überlegen, ob sie Pensionsrückstellungen in die Vermögensrechnung aufnehmen. Diese Entscheidung hat durchaus spürbare Auswirkungen auf zukünftige Rechenwerke. Wird auf die Bildung der Rückstellungen verzichtet, führt dies zwar vorerst zu einem deutlich besseren Bilanzbild, die zukünftigen Pensionsaufwendungen fließen jedoch in voller Höhe in die Ergebnisrechnung ein. Hier kann die Gemeinde steuern, welches Bild zukünftig nach außen vermittelt wird.

„Wir wollen den Gemeinden mit diesen Tools Unterstützung anbieten, um die Herausforderung der VRV 2015 leichter zu bewältigen.“ VORTEILE DES KDZ-PRAXISPLANERS „KOMMUNALE VERMÖGENSBEWERTUNG“ • Eine schnelle, einfache und nachvollziehbare Erstbewertung des vorhandenen Gemeindevermögens bei überschaubarem Aufwand.

• Erstbewertung von ausgewählten Vermögensgegenständen, wenn nur wenige Informationen zur Verfügung stehen, z. B. kein Anschaffungswert bzw. kein Errichtungsjahr.

• Eine Vielzahl von Referenzwerten, die eine Erstbewertung des Gemeindevermögens erleichtern.

!

Der KDZ-Praxisplaner „Kommunale Vermögensbewertung“ (inkl. ausführlichem Anwendungsleitfaden) sowie der KDZ-Leit­faden zur Vermögensbewertung sind für alle österreichischen Gemeinden zum kostenlosen Download auf der Plattform www.praxisplaner.at verfügbar.

Zugangsdaten erhalten Sie auf praxisplaner.at unter dem Link „Benutzerkonto beantragen“.

KDZ-Praxisplaner „Kommunale Vermögensbewertung“

Bei der Erstbewertung des kommunalen Vermögens soll zusätzlich der KDZ-Praxisplaner „Kommunale Vermögensbewertung“ die Gemeinden unterstützen.

Der KDZ-Praxisplaner ist ein für Städte und Gemeinden kostenlos zur Verfügung gestelltes Excel-Tool. Der Planer bietet eine einfache Möglichkeit der Erstbewertung von ausgewählten Vermögensobjekten einer Gemeinde, wenn nur wenige Informationen vorliegen. Gerade bei der Erstbewertung ist es oftmals schwierig Anschaffungswerte bzw.

Errichtungsjahre von Vermögensgegenständen zu ermitteln, wenn die Objekte bereits seit vielen Jahren oder Jahrzehnten im Gemeindevermögen vorhanden sind.

Der KDZ-Praxisplaner „Kommunale Ver­ mögensbewertung“ ist als Unterstützungs­ instrument zu verstehen, der die Erstbewertung von Gemeindevermögen erleichtert. Um ­dieses Ziel zu erreichen, sind im Tool bereits zahlreiche Referenzwerte für verschiedene Vermögensgegenstände zur Bewertung ­hinterlegt.

Zusätzlich können die Ergebnisse in einem Ergebnisblatt gespeichert werden. Dieses kann ausgedruckt und abgelegt werden oder wie jedes Excel-Blatt für eigene Zwecke ­weiterbearbeitet werden. Zudem können gespeicherte Daten wieder in das Bewertungstabellenblatt geladen werden, um etwa Änderungen bei der Dateneingabe vorzu­ nehmen.

Beispielsweise ist es mit Hilfe des Praxistools möglich, einen Gemeindekindergarten aus dem Jahr 1986 zu bewerten, wenn der Anschaffungswert nicht mehr bekannt ist bzw. eine Gemeindestraße von der weder das Errichtungsjahr noch die Anschaffungskosten zur Verfügung stehen. < Kommentar senden

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

EINLADUNG ZUM SYMPOSIUM FAG 2017

Symposium FAG 2017 Nach der Reform ist vor der Reform?

24. Jänner 2017

Was hat sich mit dem Finanzausgleich 2017 verändert? Konnten wichtige Reformprozesse angestoßen werden und wie werden diese weiterverfolgt? Kann eine Finanzausgleichsreform im Rahmen eines kooperativen Födera­lismus überhaupt gelingen?

Diese und weitere Fragen werden im Rahmen eines FAG-Sympo­ siums von aus­gewiesenen ExpertInnen der Finanz-, Verwaltungsund Politikwissenschaften ­diskutiert. Das FAG 2017 soll erstmals vor einem qualifizierten Fachpublikum sowie aus Sicht der Praxis kommentiert und kritisch erörtert werden.

Im Namen der Veranstalter KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung, Institut für Finanzwissenschaft der Technischen Universität Wien und Kommunalkredit Austria laden wir Sie herzlich dazu ein, an der Diskussion teilzunehmen.

Die Hauptreferenten Prof. Wolfgang Renzsch (Universität Magedeburg) und Prof. Reinhard Neck (Universität Klagenfurt) werden sich verstärkt der Frage widmen, wie Finanzausgleichsreformen im System des kooperativen Föderalismus funktionieren können.

Weiters werden die Neuerungen des FAG 2017 durch das Bundesministerium für Finanzen vorgestellt und es erfolgt eine kritische Einschätzung von Fachexpert­Innen aus v. a. Interessenvertretungen und Politik. Das Programm bietet ausreichend Zeit für Diskussionen mit allen TeilnehmerInnen.

Wann: Wo: Vortragende:

24. Jänner 2017, 9:00 – 13:00 Uhr Kommunalkredit Austria, Türkenstraße 9, 1092 Wien Wolfgang Renzsch (Univ. Magdeburg), Reinhard Neck (Univ. Klagenfurt), Helga Berger (BMF), Michael Getzner (TU Wien), Karoline Mitterer (KDZ), Margit Schratzenstaller (WIFO), weiters Kurzstatements von VertreterInnen von z. B. Ländern, ÖSTB, AK, WK.

Information/ Daniela Rubelli, Tel: +43 1 8923492-30 Anmeldung: www.kdz.eu/de/fag_symposium_2017

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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RECHNUNGSLEGUNGSSTANDARDS

Großbritannien geht, EPSAS kommt? Über die Einführung europäischer Rechnungslegungsstandards. von Dennis Hilgers und Kristin Wagner

Das Projekt der Europäischen Kommission zur Einführung europäischer Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor schreitet zügig voran. Die entscheidenden Weichenstellungen sind bereits erfolgt.

A D PE R S ON A M Prof. Dr. Dennis Hilgers ist Leiter des Instituts für Public und Nonprofit Management an der Sozial- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Johannes Kepler Universität Linz.

Foto: privat

A D P ER SON A M Kristin Wagner, M.A. Politics and Public Management, ist Doktorandin am Institut für Public und Nonprofit Management der Johannes Kepler Universität Linz.

Foto: privat

„Das EPSAS-Projekt macht derzeit große Fortschritte.“ 14

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

Angesichts der laufenden Vorbereitungen für einen Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union und der lauter werdenden Stimmen der EU-Gegner in anderen Mitgliedsstaaten erscheint die Zukunft des ­europäischen Staatenverbunds ungewiss. ­Beobachter des Vorhabens zur Einführung europäischer Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor (EPSAS) könnten diese Entwicklungen dazu veranlassen, sein Scheitern vorauszusagen. Denn eine Harmonisierung des öffentlichen Rechnungswesens kann mit Blick auf die hohen Fliehkräfte innerhalb der EU wohl kaum Priorität in ­Brüssel genießen, geschweige denn gelingen. Doch wäre ein solches Urteil wohl vor­ eilig, denn das EPSAS-Projekt hat unlängst große Fortschritte gemacht.

Seit der Verabschiedung der Richtlinie 2011/85/EU, mit der die Europäische Kommission beauftragt wurde, die Eignung der internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor IPSAS für die EUMitgliedsstaaten zu prüfen, wurden bereits entscheidende Schritte in der Schaffung eines europäischen Äquivalents unternommen. Die Formulierung neuer Standards schien geboten, da die Prüfung der Kommission zum Ergebnis hatte, dass die IPSAS in ihrer jetzigen Form nicht unmittelbar übernommen werden können. Als Ausgangspunkt für das zu entwickelnde europäische Standardwerk wurden sie jedoch als geeignet erachtet.

Zunächst erhielten zwei Taskforces die Aufgabe, sich mit den zuständigen Behörden in den Mitgliedsstaaten zu den Themen

RECHNUNGSLEGUNGSSTANDARDS

2011

2012

2013

Richtlinie 2011/EU/85 Öffentliche Konsultation: Eignung der IPSAS für die EU-Mitgliedsstaaten Gründung Taskforce EPSAS Governance

2014

Öffentliche Konsultation: Zukünftige Prinzipien und Strukturen der EPSAS Governance

2015

2016

Gründung EPSAS Working Group und Arbeitszellen

Gründung Taskforce EPSAS Standards

2020

Geplante Übernahme des Rahmenkonzepts und der Standards

2025

Abb. 1: Pfad der EPSASEntwicklung

Geplanter Abschluss der Einführungsphase

Vorläufige Schlussberichte Arbeitszellen Fördermittel für Modernisierungsprojekte

Stufenweise Implementierung

Entwicklung Rahmenkonzept und Standards Konsolidierung (volkswirtschafltiche Gesamtrechnung)

EPSAS-Governance und EPSAS-Standards auszutauschen. Darüber hinaus hatten ­Einzelpersonen sowie private und öffentliche Organisationen seit 2012 zwei Mal Gelegenheit, sich im Rahmen von Konsultationsverfahren zu speziellen Fragestellungen zu äußern. Um die Arbeit der Taskforces langfristig fortzusetzen, wurde im September 2015 die EPSAS Working Group gegründet, die als Expertengruppe die Entwicklung, Einführung und Umsetzung der EPSAS begleiten soll.

Eine konkrete Befassung mit einzelnen ­Themen wie der erstmaligen Anwendung doppischer EPSAS, den Grundsätzen der EPSAS Governance und den zugrunde­ iegenden Rechnungslegungsprinzipien erfolgt in Arbeitszellen. Bereits im Juli 2016 legte die Arbeitszelle zur erstmaligen Anwendung ihren vorläufigen Schlussbericht vor und die Arbeitszelle zur EPSAS-Governance kündigte einen solchen Bericht für das nächste Treffen der Working Group im November 2016 an.

Mithilfe der neu gegründeten Gremien sollen gemäß der Planung von Eurostat, wo das EPSAS-Projekt angesiedelt ist, innerhalb von vier Jahren ein EPSAS-Rahmenkonzept und konkrete Standards entwickelt sowie die ­Konsolidierung zu einer volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vorbereitet werden. Am

Ende dieser Vorbereitungsphase sollen die EU-Mitgliedsstaaten das Rahmenkonzept wie auch die EPSAS-Standards übernehmen.

Auch wenn im Zeitplan von Eurostat keine Jahreszahlen genannt werden, ist davon auszugehen, dass die Einführung der EPSAS zum Ende des Jahres 2025 abgeschlossen werden soll. Parallel zu der Entwicklung der EPSAS fördert die Europäische Kommission die freiwillige Einführung eines doppischen Rechnungswesens und der IPSAS in den EU-Mitgliedsstaaten. Insgesamt wurden in 2015 zwei Millionen Euro für Projekte zur Vorbereitung der Modernisierung des öffent­ lichen Rechnungswesens auf Basis der Periodenabgrenzung bereitgestellt. Unter den Empfängern der Gelder sind auch die Landesregierung des Burgendlandes sowie die Salzburger Landesregierung.

Derzeit bereiten neben Salzburg und dem Burgenland auch die sieben anderen ­Bundesländer sowie 2.100 Kommunen in Österreich die Einführung eines neuen Haushalts- und Rechnungswesens vor. Dieses Reformvorhaben wurde mit dem Erlass der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) in 2015 initiiert. Mit der neuen VRV sind die Länder und Kommunen aufgefordert, bis zum Jahr 2019 bzw. 2020 Voran> schläge und Rechnungsabschlüsse auf #2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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Foto: shutterstock

RECHNUNGSLEGUNGSSTANDARDS

Eine Harmonisierung des öffentlichen Rechnungswesens ist notwendig.

der Grundlage eines integrierten Ergebnis-, Finanzierungs- und Vermögenshaushalts zu erstellen. Wird der Zeitplan von Eurostat mitberücksichtigt, werden unmittelbar nach der erfolgten Umsetzung der neuen VRV die EPSAS einzuführen sein.

Um den mit den Umstellungen verbundenen Aufwand gering zu halten, ist es unerlässlich, dass die Anforderungen künftiger EPSAS bei der Einführung des neuen Rechnungswesens mitberücksichtigt werden. Eine solche Berücksichtigung ist auch jetzt schon möglich, wenngleich noch keine konkreten EPSAS-Standards existieren. Denn die künftigen Standards werden sich – den bisherigen Entwicklungen nach zu schließen – sehr stark an den IPSAS orientieren und nur in Sonderfällen von diesen abweichen. Stark diskutiert werden gegenwärtig im Rahmen von EPSAS, wie beispielsweise Militär- und

„Die VRV-Umstellung ist der erste Schritt zum Einheitlichen Rechnungswesen .“ 16

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

Rüstungsgüter bewertet werden sollen, ob und wie Sozialtransferleistungen zu passivieren sind oder wie mit kleinen öffentlichen Einheiten umzugehen ist. Grundsätzlich wird aber eine starke IPSAS Nähe erhalten bleiben.

Wichtige Voraussetzungen für eine erfolgreiche Umsetzung der IPSAS/EPSAS-Standards, wie eine vollständige Vermögenserfassung und -bewertung sowie der Aufbau einer Anlagenbuchhaltung werden bereits mit dem Abschluss der VRV-Umstellung erfüllt sein. Darüber hinaus ­müssen jedoch weitere Vorbereitungen getroffen werden, zum Beispiel für den Fall, dass EPSAS für einzelne Arten von Vermögensgegenständen ab­weichende Bewertungsregeln vorgibt. Vor diesem Hintergrund sollte es möglich sein, in einem bestehenden oder neu einzuführenden IT-System Vermögensgegenstände mit unterschiedlichen ­Werten abzubilden und unter Berücksichtigung von Wertschwankungen und Abschreibungen fortzuschreiben (SAP erlaubt dies beispielsweise mittels Ledger Lösungen).

Die aktuellen Projekte in Salzburg und dem Burgenland zeigen, dass eine Verknüpfung der VRV-Umsetzung mit den Vorbereitungen für die bevorstehende EPSAS-Einführung sinnvoll ist. Denn mit der Reform seines öffentlichen Haushalts- und Rechnungs­ wesens schafft Österreich bereits wesentliche Voraussetzungen und wichtige Anknüpfungspunkte für eine erfolgreiche Umsetzung der EPSAS. Um eine optimale Vorbereitung zu gewährleisten, sollte die Diskussion um die Umsetzung der VRV noch näher an den IPSAS ausgerichtet werden. < Kommentar senden

FÖRDERUNGEN

Förderweltmeister Österreich?

Ein Beitrag, um etwas mehr Licht in den Förderdschungel zu bringen. von Thomas Prorok

D

ie Aussage „Österreich ist ein Förderweltmeister“ geistert in regelmäßigen Abständen durch die Medien. Ob sie stimmt lässt sich nicht so einfach beantworten.

Schon alleine der Begriff „Förderung“ ist ein äußerst unklarer. Die Grundlage für interna­ tionale Vergleiche ist das Europäische System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (ESVG 2010). Da das ESVG den Förderungsbegriff nicht kennt, werden meist „Subventionen“, „Vermögenstransfers“ und „sonstigen Transfers“ als Basis für länder­ übergreifende Vergleiche verwendet. Für die tatsächliche Fördervergabe sind jedoch die Definitionen des Bundeshaushaltsgesetz (BHG 2013), der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV 1995/2015) und der Allgemeinen Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundes­ mitteln (ARR 2014) von Bedeutung.

weisungen und Zuschüsse des Bundes an andere Gebietskörperschaften gemäß § 12 F-VG 1948 sowie Leistungen an ein Land, eine Gemeinde oder einen Gemeindeverband zur Abdeckung eines Aufwandes NICHT als Förderung im Sinne der ARR 2014.

Transfers

Konkret bedeutet dies, dass die Transfers an andere Gebietskörperschaften beziehungsweise Träger öffentlichen Rechts einmal in der Förderdefinition enthalten sind (BHG 2013 und VRV 2015) und im anderen Fall nicht (ARR 2014). Somit bleibt ein Interpretationsspielraum offen, der für Verwirrung sorgt. Der Förderungsbericht des Bundes zeigt dies sehr deutlich. Dieser unterscheidet zwischen Förderungen an: • Träger öffentlichen Rechts • Unternehmen • Private und nicht auf Gewinn ausgerichtete Institutionen • Empfänger im Ausland

Mit Inkrafttreten der neuen VRV 2015 wird es erstmals zu einem gemeinsamen Förderbegriff von Bund, Ländern und Gemeinden kommen, da die VRV 2015 die Definition des BHG 2013 für Förderungen übernimmt. Das Von den insgesamt 5,26 Mrd. Euro BundesBHG 2013 (§ 30 Abs. 5) versteht unter einer förderungen des Jahres 2014 sind 2,1 Mrd. Förderung „den Aufwand für zins- oder amorEuro an „Träger öffentlichen Rechts“ (andere tisationsbegünstigte Gelddarlehen, AnnuiGebietskörperschaften als Länder und täten-, Zinsen- oder Kreditkostenzuschüsse Gemeinden) gegangen. Das sind 40 Prozent > sowie sonstige Geldzuwendungen, die der der Bundesförderungen, die nicht an Bund einer natürlichen oder jurisFÖRDERBERICHT BUND 2015 FÖRDEREMPFÄNGER tischen Person für eine von die ser erbrachten oder beabsichti2014 Empfänger (in Mrd Euro) gten Leistung, an der ein Träger öffentlichen Rechts 2 104,1 erhebliches, vom Bund wahrzuUnternehmen 1 330,4 nehmendes öffentliches InteresPrivate und nicht auf Gewinn se besteht, gewährt.“ ausgerichtete Institutionen 1 712,1 Allerdings schränkt der Bund den Empfänger im Ausland 112,7 Kreis der FördernehmerInnen in Gesamt 5 259,2 den ARR 2014 deutlich ein: So Quelle: Förderungsbericht 2014, BMF zählen zum Beispiel Finanzzu-

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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FÖRDERUNGEN

Unternehmen und Private gehen, sondern inter­governmentale Transfers darstellen.

Damit werden zum Beispiel Sportstätten oder Hochwasserschutzanlagen finanziert. Der „Förderweltmeister Österreich“ fördert sich somit zu 40 Prozent selber.

Auf Ebene von Ländern und Gemeinden zeigt sich ein ähnliches Bild. So gehen von den insgesamt 158 Mio. Euro „Transfers, Förderungen und Subventionen“ der Stadt Salzburg fast 62 Mio. Euro als Pflichtausgaben an das Land Salzburg. Das sind ebenfalls 40 Prozent, welche keine Förderungen im eigentlichen Sinn sind, sondern intergovernmentale Transfers.

Freiwillig vs. gesetzlich verpflichtet

Manche Förderberichte weisen alle Förderungen einer Gebietskörperschaften aus, andere wiederum nur die freiwilligen (ohne gesetzliche oder sonstige rechtliche Verpflichtung). Während die Steiermark und Oberösterreich eine umfassende Förderde­ finition für ihre Berichte heranziehen, sind Wien und das Land Salzburg deutlich restriktiver. Das zeigt sich in den ausgewiesenen Fördersummen: • Subventionsbericht Land Salzburg 20151: E 145 Mio. • Subventionsbericht Wien 20152: ~ E 250 Mio. • Förderbericht Land Steiermark 20153: E 908 Mio. • Förderbericht Land Oberösterreich 20154: E 1,6 Mrd.

Direkte vs. indirekte Förderungen

Im Förderbericht des Bundes kommt es zu einer weiteren Differenzierung: Zusätzlich zu den 5,26 Mrd. Euro an direkten Förderungen sind 13,99 Mrd. Euro an indirekten Förderungen angeführt. Letzere sind Steuerausfälle aufgrund abgabenrechtlicher Ausnahme­ regelungen (z. B. Sonderausgabenabzug für Steuerberatungskosten). Von den 13,99 Mrd. Euro entfallen 9,35 Mrd. auf den Bund und 4,65 Mrd. an die Länder.

Förderdschungel Österreich

Diese Differenzierungen sind verwirrend.

Gerne werden die unterschiedlichen Kategorien einfach addiert. Im Gedächtnis bleiben sehr hohe Summen hängen sowie die Erkenntnis, dass Österreich „Förderweltmeister“ ist. Zutreffender ist jedoch das Attribut „Förderdschungel Österreich“, wie die grafische Darstellung zeigt. Je nach Definition der Förderungen zeigt sich eine Gesamtsumme der Förderungen von Bund, Ländern und Gemeinden von 10,55 bis 33,36 Mrd. Euro.

1 www.salzburg.gv.at/politik_/Documents/Subventionsbericht%20 2015.pdf [download 11.11.2016] 2 www.wien1x1.at/site/files/2016/06/RA2015_Subventionsbericht_ StadtWien.pdf [download 11.11.2016] 3 download.krone.at/pdf/Foerderungsbericht%202015.pdf [download 11.11.2016] 4 www2.land-oberoesterreich.gv.at/internetfoerderbericht/Start.jsp [download 11.11.2016]

Abb. 1: „Subventions-Checker Salzburg“ Transfers an das Land Salzburg

Quelle: www.offenerhaushalt.at (abgerufen am 22.11.2016)

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

FÖRDERUNGEN

Abb. 2: Überblick Förderungen in Österreich (in Mrd. Euro).

3.

Förderungen im eigentlichen Sinn, das sind Förderungen an Unternehmen, private Haushalte und Non Profit Organisationen, machten 2014 10,55 Mrd. Euro aus. Weitere 8,68 Mrd. Euro sind Transfers an Träger öffentlichen Rechts und weitere 14 Mrd. Euro gelten als indirekte Förderungen. Diese Differenzierung ist insofern wichtig, da die Transfers an Träger öffentlichen Rechts und die indirekten Förderungen anderen Reform­ logiken unterliegen als die Förderungen im eigentlichen Sinn. Des Weiteren zeigt die ­Differenzierung, dass die Förderungen im eigentlichen Sinn mit 10,55 Mrd, Euro deutlich geringer sind als die meist medial dis­ kutierten.

1.

Reformoptionen

Transfers an Träger öffentlichen Rechts sind im Rahmen des Finanzausgleichs zu reformieren. Diese sind umfassend zurückzuführen, zu entflechten und durch vermehrte Steuerautonomie zu ersetzen. Länder und Gemeinden sollen weniger Förderempfänger sein und ihre Leistungen und Investitionen selbstverantwortlich finanzieren.

2.

Indirekte Förderungen sind durch Reformen des Steuerrechts zu minimieren.

Förderungen im eigentlichen Sinn müssen transparent gestaltet sein. Dies bedeutet, dass alle Bundesländer und Gemeinden Förderberichte nach einheitlichen Standards erstellen sollten und diese detailliert als Open Data veröffent­licht werden. Internetportale wie www.offenerhaushalt.at, die Transparenzdatenbank der Landwirtschaftsförderungen, sowie die Subventions-Checker der Städte Salzburg und Linz sollten weiter ausgebaut und auf neue Bereiche ausgedehnt werden.

Die Gebarungsstatistiken von Bund, Länder und Gemeinden sollten vollständig von der Statistik Austria Open Data veröffentlicht werden. Hierfür ist ein Auftrag durch den Bund erforderlich. Alle Förderprogramme sollten im Sinne einer „Sunset-Legislation“ ein Ablauf­ datum haben. Die im Finanzausgleich-Paktum vereinbarte „Spending Review“ sollte auch bei Förderprogrammen zur Anwendung kommen, sodass diese mit messbaren Zielen versehen und verpflichtet evaluiert werden.

Ob das Transparenzportal zur Einmeldung von Förderungen von Bund, Ländern und Gemeinden noch notwendig ist, wenn alle Förderungen Open Data nach einheitlichen Standards veröffentlicht werden, wäre noch zu überprüfen. < Kommentar senden

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GEMEINDEFUSION

Die Potenziale der Gemeindefusion nutzen Wie Mariazell die Fusion meistert.

von Peter Biwald und Philip Parzer

Ein gutes Beispiel für die Umsetzung eines nachhaltigen Fusionsprozesses liefert die Stadtgemeinde Mariazell in der nördlichen Obersteiermark. Ein Bericht wie die Poten­ ziale der Gemeindefusion genutzt und ein nach­haltiger Weiterentwicklungsprozess angestoßen werden kann.

Peter Biwald

Philip Parzer

Die Stadtgemeinde Mariazell ist mit einer Gesamtfläche von rd. 41.300 ha die flächengrößte Gemeinde der Steiermark, die drittgrößte Stadt Österreichs und erfüllt für die Region eine wichtige wirtschaftliche sowie touristische Funktion (z. B. Wallfahrtsort, Wintersport usw.). Mit der Fusionierung der vier ehemaligen Mariazellerland-Gemeinden Halltal, Gußwerk, Mariazell und St. Sebastian per 1. Jänner 2015 zur neuen Stadtgemeinde Mariazell mit insgesamt rd. 3.900 Einwohner­ Innen mussten rasch die richtigen Weichen für die zukünftige Positionierung der Stadtgemeinde gestellt werden.

Das KDZ hat die Stadtgemeinde in der Optimierung der Organisationsstrukturen und zentraler Prozesse, der Umsetzung eines modernen Bürgerservicekonzeptes und der Erarbeitung eines strategischen Personalentwicklungskonzeptes unterstützt. Aufbauend auf diesen organisatorischen Veränderungsprozess wurde eine strategische Produkt- und Aufgabenkritik durchgeführt, um realistische Konsolidierungspotenziale zu erschließen.

„Ein nachhaltiger Weiterentwicklungsprozess kann sich nur mit einer breiten Sichtweise entfalten.“ 20

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

Schlanke Organisation

In einer Vor-Ort-Erhebungsphase sowie vertiefenden Teaminterviews wurden die ISTSituation und die derzeitigen Herausforderungen aus Sicht von Politik und Verwaltung erhoben. Im Rahmen von mehreren Workshop-Runden wurde für die Stadtgemeinde eine neue Organisationsstruktur mit einer angepassten Aufgabenverteilung erarbeitet.

Konkret wurden vier zentrale Geschäftsbereiche (Finanzen, Bürgerservice, Bauamt, Wirtschaftshof) geschaffen, die mit klar definierten Aufgaben- und Leistungsbereichen und Personal versehen wurden.

Personalentwicklungskonzept

Ausgehend von der hohen Altersstruktur der Gemeindebediensteten und dem damit zusammenhängenden großen Wissensstand und Erfahrungsschatz bei den Beschäftigten wurden die erforderlichen Maßnahmen hinsichtlich Nachbesetzung und Wissensweitergabe erarbeitet. Es wurde mit den Mitarbeiter­ Innen konkrete Stellenbeschreibungen und Anforderungsprofile für die Ausschreibung zukünftig vakanter Stellen entwickelt und ein konkreter Weiterbildungsplan für die nächsten drei bis fünf Jahre erstellt. Der Schwerpunkt lag auf der internen Wissensweitergabe, wodurch wertvolle Erfahrungen gesichert und prozesshaft dokumentiert werden können.

Modernes Bürgerservice

Die Stadtgemeinde Mariazell verfügt seit jeher über einen hohen und sehr guten Service­standard in der Betreuung der Bürger­ innen und Bürger. Vor dem Hintergrund der konkreten Anforderungen (Entfernung zu Bezirkshauptmannschaft und anderen ­Bundesdienststellen, hohe Altersstruktur der

GEMEINDEFUSION

Bevölkerung, touristische Funktion, Abwanderungstendenzen, weitläufiges Gemeindegebiet usw.) wurde ein Konzept für ein optimales Bürgerservice gemeinsam mit den MitarbeiterInnen erarbeitet. Dieses basiert auf insbesondere folgenden Eckpunkten:

1

Räumliche Neugestaltung des Bürgerservices in der Stadtgemeinde – ein neues Leitsystem und eine zentrale Anlaufstelle im Foyer schafft Transparenz und unter­streicht das offene und kompetente Bürgerservice der Stadt.

2

4

Kompetenzerweiterung der Bürgerser­ vicemitarbeiterInnen – mit den begleitenden Weiterbildungsmaßnahmen werden die MitarbeiterInnen schrittweise zu Generalisten weiterentwickelt, können sich gegenseitig vertreten und sichern somit ein gleichbleibendes Serviceniveau. >

Foto: Josef Kuss

Neuordnung des Leistungskataloges – Mittelfristige Konzentration sämtlicher Bürger­serviceleistungen an einer Stelle mit dem Ziel einer hohen Ersterledigungsquote und einer Reduktion der BürgerInnenwege.

3

Anpassen der Öffnungszeiten und Servicestandards – auf Basis von Kundenfrequenzzählungen konnte der konkrete Ser­ vicebedarf erhoben und die vier disloziierten Bürgerservicestellen zu zwei Servicestellen zusammengefasst werden.

Das Prinzip „Mehr Bürgerservice mit weniger Verwaltungsaufwand“ kann umgesetzt werden.

Eine Fusion erfordert neue Prozesse. Ein gutes Team, das sich in den Prozess einbringt, ist dabei wesentlich: das „Mariazeller-Team“ mit Bürgermeister Manfred Seebacher (2.R.re).

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GEMEINDEFUSION

Nachhaltige und umsetzbare Konsolidierung

Neben den nötigen organisatorischen Ver­ änderungen müssen auch die finanziellen Spielräume für ein zukünftig ausgeglichenes Finanz­ergebnis geschaffen werden. Im ­Rahmen des Projektes „Haushaltskonsoli­ dierung“ wurde aufbauend auf den Ergebnissen der Organisationsanalyse ein strategischer Konsolidierungsprozess angestoßen, in dem in Summe ein Konsolidierungspotenzial von rd. 750.000 Euro gemeinsam mit den Führungskräften aus Politik, Verwaltung, Wirtschaftshof, Gemeindebetrieben, Kindergärten und Schulen erarbeitet wurde. Eine Liste an Maßnahmen mit den konkreten Einnahmen- und Ausgabenseitigen Konsolidierungspotenzialen, die die weiteren politischen Entscheidungsprozesse unterstützen wird, liegt vor.

Es konnte jedoch auch festgestellt werden, dass eine vollständige Konsolidierung aus eigener Kraft nicht realisierbar sein wird.

Dies aus mehreren Gründen: • Eine Gemeindegröße bei der die zu erhaltende Fläche nicht mit der Grundausstattung aus dem Finanzausgleich (Ertragsanteile) übereinstimmt; • Funktion als Tourismusgemeinde, die einen Infrastrukturbedarf erfordert, der im Finanzausgleich (Ertragsanteile, gemeindeeigene Steuern) nicht abgebildet wird;

• Faktum, dass die Tourismusfunktion nicht durch entsprechende Einnahmen gedeckt ist; • Investitionsrückstau, der mit den laufenden Einnahmen sowie aus Gebarungsüberschüssen nicht aufholbar erscheint.

Dieser Befund unterstreicht die Notwendigkeit einer verstärkten Aufgabenorientierung im Finanzausgleich, um eben die vielschichtigen Funktionen und Aufgaben von Städten und Gemeinden differenzierter und im erforderlichen Ausmaß auch finanziell abgelten zu können.

Fusionierung kann sich auszahlen

Voraussetzung dafür sind eine starke ­politische Koalition, ein Projektansatz der die M ­ itarbeiterinnen und Mitarbeiter im richtigen Ausmaß in die Bearbeitung der einzelnen Themenfelder miteinbezieht sowie klare Analysen, die Transparenz zur Ausgangs­ situation und Potenziale zur Weiterentwicklung auf­zeigen und somit die Diskussionsund Abstimmungsprozesse deutlich beschleunigen können. Die Weichenstellungen für eine organisatorische und finan­ ziell nachhaltig aufgestellte Stadtgemeinde konnten dadurch gelegt werden. Aufgrund der Rahmenbedingungen der Stadtgemeinde bedarf es einer dringenden Änderung im Finanzausgleich. < Kommentar senden

„ Es war für mich schon vor der Fusionierung der vier Mariazellerland-Gemeinden zur neuen

Stadtgemeinde Mariazell klar, dass zwei Problemfelder auf die neue Gemeindeführung zukommen werden. Zum einen die Organisationsstruktur – die Hälfte der Mitarbeiter in der Verwaltung gehen in den nächsten 2 bis 3 Jahren in Pension und zum Anderen die finanzielle Ausstattung der neuen Gemeinde. Daher haben wir uns bereits kurz nach der Fusionierung entschlossen, das KDZ mit den Projekten „Organisationsstruktur“ und „Haushaltskonsoli­dierung“ zu beauftragen.

Manfred Seebacher, Bürgermeister der Stadtgemeinde Mariazell

“

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

KOMMUNALFINANZEN

Nachhaltigkeitssatzungen in Deutschland Ein Weg zu stabilen Kommunalfinanzen?

von Gunnar Schwarting

I

n den vergangenen Jahren haben mehrere Kommunen in Deutschland Nachhaltigkeitssatzungen erlassen oder vergleichbare Bestimmungen in ihre Hauptsatzungen eingefügt. Aktuell nennt das Internetportal www.haushaltssteuerung.de 18 Städte, Gemeinden und Kreise, die sich dieses Instruments bedienen. Dabei ist der Begriff ‚Nachhaltigkeit‘ allerdings auf eine finanzpolitische Perspektive eingeengt. Im Kern geht es in den Bestimmungen darum, die Verschuldung der Kommune zu begrenzen oder sogar zurückzuführen. Damit wird eine Art kommunaler Schuldenbremse eingeführt.

A D PE R S ON A M Prof. Dr. Gunnar Schwarting studierte Volkswirtschaftslehre und Geschichte und promovierte an der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer, die ihm 2001 die Honorarprofessur verlieh. Er war in der Kämmerei der Stadt Düsseldorf und als Stadtkämmerer in Frechen (NW) tätig. Danach ­wurde er zum Geschäftsführer des rheinland-pfälzischen Städtetages gewählt (bis 2014). Schwarting ist ­Mitglied im Finanzwissenschaftlichen Ausschuss des Vereins für Social­ politik sowie im Gutachterausschuss „Finanzmanagement“ der KGSt.

Foto: Uni Speyer

Zwei Beispiele

1.

Aus der Verantwortung für die zukünftigen Generationen ergibt sich das zu erreichende Ziel eines generationengerechten Haushalts.

Dieses Ziel gilt als erreicht, wenn: 1. das ordentliche Ergebnis im Ergebnishaushalt mindestens ausgeglichen ist und 2. der Finanzmittelsaldo aus Investitionstätigkeit maximal so hoch ist, dass der Finanz-

haushalt ohne Nettoneuverschuldung finanziert werden kann.“ § 1 der Nachhaltigkeitssatzung der

2.

Stadt Taunusstein (Hessen) vom 5. Juni 2014

„Der Stadtrat hat den Haushaltsplan und die Finanzplanung ohne Kredite sowohl im Ergebnishaushalt als auch im Finanzhaushalt auszugleichen.“ § 7 Abs. 7 Satz 1 der Hauptsatzung der ­Landeshauptstadt Dresden vom 4. September 2014

Eigentlich bietet das kommunale Haushaltsrecht bei strikter Befolgung hinreichend Gewähr, um eine übermäßige Verschuldung einer Kommune zu verhindern. Denn nach kameralem und doppischem Haushaltsrecht ist die Zulässigkeit einer (Netto-)Kreditauf­ nahme vor allem an die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Kommune geknüpft. Gefährdet eine zusätzliche Verschuldung die Bereitstellung der notwendigen kommunalen Produkte und Leistungen, kommt sie nicht in Betracht.

Dabei gilt als Messlatte für die Leistungs­ fähigkeit ein gesicherter Haushaltsausgleich.

Doch leider ist das Theorie; denn viele ­Kommunen in Deutschland tragen enorme Schuldenberge vor sich her. Kritischer noch: Ein Gutteil dieser Schulden dient gar nicht der Investitionsfinanzierung sondern zur Abdeckung laufender Zahlungen.

Diese sogenannten Liquiditätskredite erreichten (Ende 2015) in vier Bundesländern >

„Das rechtliche Instrumentarium der Nachhaltigkeitssatzung greift offensichtlich zu kurz.“ #2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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KOMMUNALFINANZEN

im Durchschnitt mehr als 1.000 Euro je EinwohnerIn, in Nord­rhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und im Saarland übersteigen sie sogar die Investitionskredite. Auch wenn die Ursachen sicher vielfältiger Art sein dürften, so zeigt sich doch, dass das rechtliche Instrumentarium nicht richtig greift oder nicht stringent genug zur Anwendung kommt.

Die Verschuldungen der Kommunen soll reduziert werden.

SCHULDENBREMSE

Foto: iStock

Soweit mit den Nachhaltigkeitssatzungen eine Rückführung der Liquiditätskredite erreicht werden soll, ist das sicher nur zu unterstützen. Kritischer ist es hingegen bei der Investitionsfinanzierung auf die Verschuldungsmöglichkeit verzichten zu wollen.

Eigentlich hat die Volkswirtschaftslehre einst mit dem Pay-as-you-use-Prinzip sogar die Kreditaufnahme befürwortet, damit die Nutzer einer Einrichtung auch die Finanzierungs­ kosten zu tragen haben. Denn andernfalls müssten – notwendige – Investitionen ent­ weder aus laufenden Überschüssen oder aus angesammelten Überschüssen aus Vorjahren finanziert werden. Ersteres ist bei größeren Vorhaben selbst in finanziell gut auf­

gestellten Kommunen ausgesprochen ehrgeizig; Letzteres erfordert von der ­Kommunalpolitik eine enorme Selbstdisziplin, die zurückgelegten Mittel nicht für andere Zwecke anzugreifen. Von einer Nutzerfinanzierung im Sinne eines pay-as-you-use sind beide Lösungen nur dann nicht entfernt, wenn die Kommune Jahr für Jahr in etwa gleichbleibende Investitionsvolumina realisiert. Das ist zumindest in kleineren und mittleren Kommunen eher unwahrscheinlich.

Flexibilität

Mehrere Satzungen lassen insoweit dann doch eine gewisse Flexibilität zu, die eine Kreditfinanzierung im Ausnahmefall ermög­ licht. Typischerweise wird dabei aber auf eine extreme Haushaltslage abgestellt, die nicht von der Kommune verursacht ist. Das ist ­vergleichbar mit Ausnahmeregeln bei den Schuldenbremsen, wie sie auf Landesebene zu finden sind. Darüber hinaus erlauben einige Satzungen eine Kreditaufnahme auch bei ‚rentierlichen‘ Investitionen, d. h. Maßnahmen, die sich unmittelbar aus Erträgen re­finanzieren. Das ist typischerweise in kostenrechnenden Einrichtungen mit voller Kostendeckung, so z. B. im Bereich Abwasserbeseitigung, der Fall. Allerdings sollte eine solche Klausel auch nur auf derart eindeutige Sachverhalte begrenzt bleiben. Nur erhoffte Kostendeckungen oder gar vermutete Umwegrentabilitäten würden die mit den ­Satzungsbestimmungen angestrebte Finanzpolitik mög­licherweise konterkarieren.

Eine gravierende Schwachstelle vieler Nachhaltigkeitssatzungen ist der ausgelagerte Sektor kommunaler Aktivitäten. Zumindest in Deutschland erfolgt mehr als die Hälfte der Investitionen für kommunale Aufgaben in Betrieben oder Unternehmen der Kommune.

Die Nachhaltigkeitssatzung bedarf mithin einer weiteren ‚Sicherung‘, damit die Schuldenbegrenzung nicht über Auslagerungen umgangen wird. Gerade die Unternehmen sind in ihrer Finanzierung eigenständig – insoweit können sie über eine kommunale

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

KOMMUNALFINANZEN

Satzung nicht unmittelbar in eine Schuldenbremse einbe­zogen werden. Wichtiger wäre es daher, wenn sich die Kommune selbst verpflichtete, Aufgabenverlagerungen zum einen eng zu begrenzen und zum zweiten so zu gestalten, dass im ‚Konzern‘ Kommune eine auskömmliche Finanzierung gesichert bleibt.

Generationenbeitrag

Einige Satzungen verknüpfen die Bestimmungen zur Schuldenbegrenzung mit dem ‚Generationen­beitrag‘. Das ist im Prinzip ein Ausgleichsmechanismus über den Grundsteuerhebesatz. Da die Präferenzen örtlicher Gemeinschaften unterschiedlich sein können, sollen sie die Möglichkeit besitzen das Niveau und die Struktur ihrer öffentlichen Leistungen in Grenzen eigenverantwortlich zu bestimmen. Soweit dadurch bei sonst ­gleichen Bedingungen der Haushaltsausgleich gefährdet wird, setzt ein Hebesatz­ automatismus ein. Das bedeutet, dass der Hebesatz der Grundsteuer soweit erhöht wird, dass der Ausgleich gesichert ist.

Folgerichtig müsste er bei reduziertem Leistungsangebot auch sinken. Damit er­innert das Konzept an die ‚Abstimmung mit den Füßen‘ (‚voting with one’s feet), die Charles M. ­Tiebout bereits vor genau 60 ­Jahren formulierte.

Der Hebesatzautomatismus soll dazu dienen, Entscheidungen über (zusätzliche) kommunale Leistungen finanzpolitisch transparent zu machen. Das ist zweifellos positive zu werten.

Zudem verbaut er den vermeintlich leichteren Weg einer Kreditfinanzierung. Allerdings muss sich der ‚Generationen­beitrag‘ an den harten Fakten der Realität messen lassen.

Kommunen, die zum Ausgangszeitpunkt über einen ausgeglichenen und mittelfristig stabilen Haushalt verfügen, können das Instrumentarium durchaus einsetzen. Defizitären Kommunen hilft es indessen nicht – sie müssen bereits jetzt die Hebesätze nach oben schrauben, um überhaupt in die Nähe eines Haushaltsausgleichs zu kommen. So haben die Grundsteuerhebesätze in einigen Städten

und Gemeinden, so z. B. in Nauheim in Hessen mit 960 v.H. oder in ­Altena in NordrheinWestfalen mit 910 v.H., mittlerweile Größenordnungen erreicht, die nicht beliebig nach oben ausgedehnt werden können.

„Ein Generationenbeitrag muss sich an den Fakten der Realität messen lassen. Er ist nicht für defizitäre Kommunen geeignet.“ Der Grundgedanke der Nachhaltigkeits­ satzungen ist durchaus begrüßenswert. Für Kommunen, die sich in einer auskömmlichen Haushaltslage befinden, kann die in der Satzung formulierte Schuldenbremse als finanzpolitische Prävention angesehen werden. Für Kommunen mit Haushaltsdefiziten und hohen Liquiditätskrediten stellt sich die Frage einer Nachhaltigkeitssatzung erst gar nicht – sie müssen alles in ihrer Macht stehende tun, um sich schrittweise an den Haushaltsausgleich zu bewegen. Allerdings sollte stets berücksichtigt werden, dass ‚nachhaltig‘ weit mehr ist als nur eine verantwortungsvolle Schuldenstrategie und nur ganzheitlich betrachtet werden sollte. Eine finanzielle Nachhaltigkeit, die z. B. die ökologischen Grundlagen einer Kommune ignoriert, würde dem umfassenderen Nachhaltigkeitsanspruch nicht gerecht.

Ob und inwieweit Schuldenbremsen auch intergenerativ gerecht sind, wie es die nord­ rhein-westfälische Gemeindeordnung gleich zu Beginn in § 1 verlangt, muss an dieser < Stelle offenbleiben.

Kommentar senden PUBLIKATIONEN 2016

Den kommunalen Haushaltsplan richtig lesen und verstehen, in 4. Auflage. Erich Schmidt Verlag. Berlin 2016.

Die Stadt und ihr Geld. Aktuelle Fragen der kommunalen Finanzpolitik. Kommunal- und Schul-Verlag Wiesbaden 2015.

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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ÖFFENTLICHER VERKEHR

Stadtregionaler öffentlicher Verkehr Ein Überblick über die Akteure im stadtregionalen öffentlichen Personennahund Regionalverkehr (ÖPNRV) und die Form der Zusammenarbeit. von Karoline Mitterer, Anita Haindl und Nikola Hochholdinger

D

ie Organisation, Steuerung und Finanzierung im stadtregionalen öffentlichen Verkehr ist komplex und je nach Bundesland unterschiedlich geregelt. Dabei arbeiten die verschiedenste Akteure zusammen und nehmen – je nach Stadtregion – ihre Aufgaben in heterogener Ausprägung wahr. Kompetenzen und Zuständigkeiten sind nicht immer geklärt.

Karoline Mitterer

Anita Haindl

Organisation und Finanzierung

Das KDZ hat sich jüngst intensiv mit dem stadtregionalen ÖPNRV auseinandergesetzt.

Im Auftrag des Österreichischen Städtebundes wurden innerhalb einer Studie1 die finanziellen Belastungen der Städte sowie die Finanzierungsverflechtungen transparent dargestellt. In einer weiteren Untersuchung2 im Auftrag der Unterarbeitsgruppe Stadt­re­gionaler Verkehr (mit VertreterInnen von BMVIT, Ländern und Städtebund) hat sich das KDZ auf die Organisation und Steuerung im stadtregionalen ÖPNRV fokussiert. Hier wurden auch kritische Aspekte, zukünftige Herausforderungen und Handlungserfordernisse aufgezeigt.

Zentrale Aufgaben und Akteure

Nikola Hochholdinger

In den österreichischen Stadtregionen treffen an der Grenze zwischen den Kernstädten und ihrem Umland im ÖPNRV drei unterschiedliche Verkehrssysteme mit einer ­Vielzahl an Akteuren aufeinander: • Der Schienenverkehr als Rückgrat der regionalen Verkehrsbedienung;

• der städtische ÖV, welcher sich auf die städtische Erschließung und Bedienung konzentriert; • der Regionalbusverkehr, der die Fläche außerhalb der Städte und den Außen­ zonen der Stadtregionen versorgt.

Insbesondere die Koordination dieser Sys­ teme und Abstimmung der Angebote an den Übergängen zwischen den Verkehrsmitteln und Verwaltungsgebieten ist für die Länder, Städte und Gemeinden schwierig.

Abbildung 1 gibt einen Überblick zu den Akteuren nach ihrer vorwiegenden Rolle als Finanzgeber und Planer auf Steuerungs­ ebene, Organisatoren auf Verwaltungsebene, Leistungserbringer oder Nutzer. Die Umsetzung und tatsächliche Vorgangsweise in den einzelnen Stadtregionen ist jedoch deutlich komplexer als die Grafik darstellt. Die Rollen und Aufgaben variieren und vermischen sich:3 • Die Finanzierungen erfolgen gemeinschaftlich durch mehrere Akteure in unterschiedlicher Form mit territorialem oder funktionalem Bezug und sind den Leistungen häufig nicht mehr direkt zuordenbar.

Die Besteller sind daher nicht immer mit den Financiers ident.

• Die Aufgabenträgerschaft wird teilweise von den Städten an die städtischen Betriebe und von den Ländern an die Verkehrsverbundorganisationsgesellschaften (VVOG) übertragen.

1 Siehe hierzu Studie: Mitterer u. Hochholdinger: Finanzierungsströme im städtischen ÖPNV. Finanzierungsverflechtungen und Finanzierungslücken, KDZ-Studie 2016.

2 Siehe hierzu (noch nicht veröffentlichte) Studie Mitterer, Haindl, Hochholdinger, Schantl, Valenta: Stadtregionaler öffentlicher Verkehr.

Organisation, Steuerung und Finanzierung im stadtregionalen öffentlichen Verkehr am Beispiel der Landeshauptstadt-Stadtregionen.

KDZ-Studie 2016. Die Ergebnisse der Studie werden im Frühling 2017 im Rahmen der Arbeitsgruppe Öffentlicher Verkehr diskutiert.

3 Vgl. Grüblinger: Finanzierung von ÖV-Dienstleistungen im ländlichen Raum, in: Regionale Schiene 2/2015, S.38-39.

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

ÖFFENTLICHER VERKEHR

BM:F

Land

Gemeinden

Kernstädte

Dritte

BM:VIT

Steuerungs-Ebene

BM:FJ

SCHIG

VVOG

Verwaltungs-Ebene

Städt. Betriebe

ÖBB

Landes- und Privatbahnen

ÖBB- und Postbus

Städtische VU

Leistungs-Ebene Private VU

NutzerInnen

Fahrgäste Finanzausgleich

Schüler- und Lehrlingsfreifahrt (SLF)

Bestellerförderung gemäß ÖPNRVG Gemeinwirtschaftl.

Leistungen (GWL)

Bestellungen Verkehrsdienste

Tariferlöse Fahrkarten

Grund- und Finanzierungsverträge der Verkehrsverbünde (GuF)

• Die städtischen Verkehrsbetriebe treten teilweise sowohl auf der Verwaltungs­ebene als auch als Leistungserbringer auf.

Die Strategische Steuerung und Planung des Regionalverkehrs und der stadtgrenz­ überschreitenden Verkehre obliegt im Wesentlichen den Ländern. In einigen Stadtregionen übernehmen jedoch auch die VVOG maßgebliche Aufgaben. In den anderen Stadtregionen werden die VVOG und teilweise auch Städte und Gemeinden zumeist anlassbezogen und in unterschiedlichem Ausmaß in die Planung einbezogen. In den Kernstädten erfüllen entweder die Städte selbst oder in enger Zusammen­arbeit die jeweiligen Verkehrs­betriebe die Aufgabe der strategischen ­Planung. Die Rolle des Bundes im ÖPNRV beschränkt sich auf die Steuerung des Grundangebotes im Schienenverkehr und die Mitfinanzierung.

Die operative Planung und Umsetzung (konkrete Gestaltung des Angebotes und der Fahrpläne) übernehmen im Bereich der regionalen Schiene zu großen Teilen die Eisenbahnunternehmen in enger Abstimmung mit

Abb. 1: Akteure und Finanzierungsströme im ÖPNRV

Legende

Quelle: KDZ: eigene Bearbeitung 2016, auf Basis ÖStB 2013 nach IGV (Interessensgemeinschaft österreichischer Verkehrsverbünde).

den Ländern. Im Regionalbusverkehr hingegen obliegt die operative Planung den VVOG, im städtischen öffentlichen Verkehr agieren die Kernstädte bzw. Betriebe eigenständig bei der Planung und Gestaltung des Angebotes.

Bei stadtgrenz­überschreitenden Verkehren sind die Zuständigkeiten oft historisch gewachsen und bei neuen Projekten wird zum Teil anlass- oder projektbezogen bi­lateral geklärt. Die Verkehrsunternehmen übernehmen im Zuge der Umstellung auf Bruttobestellungen immer weniger Planungsaufgaben.

Die Bestellung von Verkehrsdienstleistungen bei den Verkehrsunter­nehmen erfolgt im städtischen Verkehr und im Schienen­verkehr direkt durch die politisch verantwortliche ­Stelle bzw. die Aufgaben­träger. Im Regionalbusverkehr schließen überwiegend die VVOG im Auftrag der Länder als Besteller und Auftraggeber die Verkehrsdienste­ver­ träge ab. In Einzelfällen treten bei stadt­ grenzüberschreitenden Verkehren die >

„Das Denken in Stadtregionen schafft abgestimmtes Handeln.“ #2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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ÖFFENTLICHER VERKEHR

Aufgaben im stadtregionalen ÖPNV Abb. 2: Aufgaben und Zuständigkeiten im stadtregionalen ÖPNRV

Land Strategische Steuerung

VVOG

Verkehrsunternehmen (Schiene, Regionalverkehr)

teils in Kooperation (Regionalkonzepte)

teils in Kooperation

Schiene:

Schiene:

Operative Planung, Leistungsbestellung

Operative Planung

Regionalverkehr: Operative Planung, Leistungsbestellung

Regionalverkehr: teilw. operative Planung

Leistungserstellung

(inkl. Bundesmittel)

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2016.

Stadtgrenzenüberschreitender REGIONALVERKEHR

jeweiligen Länder und Städte gemeinsam als Besteller auf.

Zusammenarbeit verbessern

Die Zusammenarbeit der Akteure innerhalb der Verkehrsverbünde basiert auf einer Vielzahl an, häufig bilateralen Einzelverträgen zwischen zwei oder mehreren Beteiligten. Es gibt selten eine gesamthafte oder institutionalisierte Koordination und verbindliche Regelungen für die Form und Art der Zusammenarbeit auf Ebene der Stadtregion. Die Gemeinden werden nur auf freiwilliger Basis und dem Anlass entsprechend miteinbezogen. Abstimmungen erfolgen zumeist informell durch laufenden Austausch basierend auf gewachsenen Beziehungen, regelmäßige Treffen als Arbeits- oder Steuerungsgruppen und ebenso anlass- oder projektbezogen.

Insbesondere in Bezug auf die Koordination des stadtregionalen ÖPNRV scheint die Zusammenarbeit schwierig. So existieren insbesondere bei stadtgrenzenüberschreitendem Verkehr häufig unklare Zuständigkeiten und Schnittstellenprobleme, beispielsweise die Schnittstelle Land zu Stadt (Bundesland unterschiedlich) unterschiedlich. Probleme bestehen jedoch auch bei der Schnittstelle 28

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

Zusatzbestellung (inkl. Finanzierung)

Koordination aller AkteurInnen

Koordination und Steuerung Finanzierung Bestandsangebot

StadtUmlandGemeinden

Städte und städtische Verkehrsunternehmen teils in Kooperation (Regionalkonzepte)

Strategische Steuerung, Operative Planung, Leistungsbeund -erstellung, Koordination, Finanzierung

teils Verbundbeiträge Zusatzbestellung

STÄDTISCHER VERKEHR · Seite 1

Stadt zu Nah- und Regionalverkehr des Stadt-Umlandes ebenso wie zwischen Stadtund Regionalverkehr.

Es fehlen meistens stadtregionale Konzepte als Grundlage für ein koordiniertes Agieren. In der Regel fehlt auch eine gemeinsame Stadtregionssicht, was sich im ­Denken als auch im Handeln der Beteiligten widerspiegelt. Dies zeigt sich auch darin, dass es grundsätzlich keine Mitsprache der Städte beim Regionalverkehr bzw. umgekehrt der Länder beim städtischen Verkehr gibt. Hinzu kommen auch finanzielle Aspekte, wobei auf die knappen Finanzierungsmittel verwiesen wird.

Vor dem Hintergrund vielfältiger Herausforderungen in der Zukunft ist daher eine Optimierung der Zusammenarbeit im stadtregionalen Verkehr notwendig. Zukünftige Herausforderungen beim Ausbau der ÖPNRV-Infrastruktur aufgrund von Bevölkerungsentwicklungen und zunehmenden Pendlerverflechtungen dürfen nicht von Einzelnen, sondern müssen gemeinschaftlich auf organisatorischer und < finanzieller Ebene gelöst werden.

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SEMINARE

Weiterbildung

Das KDZ setzt 2017 den Schulungsschwerpunkt „VRV neu“ mit vertiefenden Inhalten fort. von Eva Wiesinger

M

it dem zu Ende gehenden Weiter­ bildungsjahr 2016 ziehen wir mit einer Besucherzahl von 1.980 Teilnehmerinnen und Teilnehmer bei KDZ-Schulungen eine äußerst erfolgreiche Bilanz und blicken mit hohen Erwartungen auf unser Frühjahrsprogramm 2017. Wir wollen den Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im öffentlichen Sektor auch im kommenden Jahr ein breites Aus- und Weiterbildungsspektrum mit zentralen ­Themen-Schwerpunkten bieten. Zahlreiche neu konzipierte Angebote mit starkem Praxisbezug machen die Gemeindebediensteten fit in den Bereichen Juristische Updates,

DAS AKTUELLE WEITERBILDUNGSANGEBOT DES KDZ ZUM NEUEN HAUSHALTSWESEN UMFASST: • Grundlagenseminar: VRV neu – GemeindeHaushaltsreform erfolgreich umsetzen – mit kommunaler Vermögensbewertung [1. Quartal 2017] • Vertiefung: VRV neu – Grundlagen und Grundbegriffe der neuen Buchführung [1. Quartal 2017]

­ teuern und Abgaben, Kundenmanagement, S Führung, Praxisforen und vieles mehr. Überzeugen Sie sich selbst davon und ­werfen Sie einen Blick auf unser brand­ aktuelles Frühjahrsprogramm 2017 unter kdz.or.at/seminarprogramm.

Als Kompetenzzentrum für Public Management beschäftigt sich das KDZ seit geraumer Zeit mit den Änderungen und Auswirkungen für die Gemeinden hinsichtlich der neuen Voranschlags- und Rechnungslegungsverordnung (VRV 2015). In diesem Jahr konnte das KDZ bereits rund 550 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Gemeinde- und Landesverwaltungen in 24 Schulungstagen erste Ansätze und Grundlagen des neuen Rechnungswesens näher bringen. < Kommentar senden

„2017 wird zur erfolgreichen Vorbereitung des neuen Rechnungswesens genutzt werden.“

• Vertiefung: VRV neu – Der Weg zum ersten Voranschlag und zur ersten Eröffnungsbilanz [ab 2. Quartal 2017] • Halbtägige Seminare für Bürgermeister/innen und Gemeindemandatare Seminarorte: St. Pölten, Linz, Wals bei Salzburg, Bruck an der Mur, Klagenfurt, Innsbruck, Feldkirch Information und Anmeldung: www.kdz.or.at/seminarprogramm Eva Wiesinger, MBA Tel:+43 1 8923492-16 E-Mail: wiesinger@kdz.or.at

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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NALAS REPORT 2016

Gemeindefinanzen en détail Der NALAS Report 2016 bietet eine bemerkenswert detaillierte Darstellungen und Interpretation zentraler Einnahmen und Ausgaben sowie deren Entwicklung von südosteuropäischen Gemeinden. von Anita Haindl

N

ALAS (Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe) ist ein Netzwerk von kommunalen Verbänden in zwölf südosteuropäischen Ländern1. Im Frühjahr 2016 wurde die bereits fünfte Auflage des NALAS Reports über die zentralen Indikatoren der Gemeindefinanzen in Südost­­europa herausgebracht. Seit 2011 dient ­dieses Werk als Grundlage für Politik und Verwaltung, indem detaillierte Daten über Gemeinde­ finanzen in den Mitgliedsländern gesammelt und in einer vergleichbaren Form aufbereitet werden. Die Detailanalysen regionaler Trends sowie das Aufzeigen unterschiedlicher Organisations- und Verwaltungsstrukturen machen diesen Report so informativ.

In der aktuellen Auflage wird die Grundsteuer – als zentrale Gemeindesteuer – genauer analysiert sowie auf deren länderspezifische gesetzlichen Regelungen eingegangen. Ein eigenes Kapitel beschäftigt sich erstmals mit Gender Mainstreaming in den NALAS-Mitgliedsländern.

„Die Gemeinden in Südosteuropa haben nur auf 35 Prozent ihrer Einnahmen direkten Einfluss.“ Der gut strukturierte Aufbau des Berichts ermöglicht einen Einstieg in die Thematik, ohne umfangreiches Vorwissen über die ­einzelnen Länder vorauszusetzen. Der Report gibt zu Beginn einen Überblick über die jeweiligen Verwaltungsebenen in den ­einzelnen Ländern, da es beispielsweise in

Mazedonien unter der Bundes- nur eine Gemeindeebene gibt, während die Türkei vier Verwaltungsebenen (Provinzen, Metropolen, Bezirke, Gemeinden) unter der Bundesebene hat. Ebenso unterscheiden sich die Aufgabenbereiche der Gemeinden in den einzelnen Ländern enorm. Rumänische Gemeinden müssen etwa zusätzlich zur Instandhaltung der Schulgebäude und Gesundheitseinrichtungen für die Gehälter des Schul- und Gesundheitspersonals aufkommen.

Zahlreiche Unterschiede in den Organisa­ tionsformen und Aufgabenbereichen der Gemeinden führen zu vielen methodischen Einschränkungen bei der Datenaufbereitung und vor allem bei der Interpretation der einzelnen Indikatoren bei den Gemeindefinanzen.

Darauf wird im Report immer wieder hingewiesen, um fehlgeleitete Interpreta­tionen beim Vergleich der Länder zu ver­meiden.

Im Hauptkapitel werden die zentralen Indikatoren der Gemeindefinanzen der Länder ­dargestellt. Neben intragovernmentalen Finanzbeziehungen und den Gesamtein­ nahmen und -ausgaben der Gemeinden, liegt ein besonderer Fokus bei der differenzierten Darstellung der Zusammensetzung der Einnahmen und Ausgaben.

Die Einnahmen werden in vier Gruppen unterteilt: Ertragsanteile, laufende Transfers (ohne Bedingungen), Kapitaltransfers (zweckgebunden) und „eigene“ Einnahmen auf die können die Gemeinden Einfluss ­nehmen, z. B. Steuern, Gebühren, Vermö-

1 NALAS-Mitgliedsländer: Albanien, Bosnien-Herzegowina (differenziert nach den beiden Gliedstaaten Föderation Bosnien und Herzegowina (FBiH) sowie Republika Srpska (RS)), Bulgarien, Kroatien, Kosovo, Mazedonien, Moldawien, Montenegro, Rumänien, Serbien, Slowenien und Türkei.

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

NALAS REPORT 2016

Abb. 1: Einnahmen der Gemeinden in Relation zum BIP, 2014

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2016 auf Basis NALAS Report 2016.

gensveräußerungen). ­Diese Darstellungsform gibt darüber Aufschluss, inwiefern die Gemeinden von intragovernmentalen Finanzmitteln abhängig sind. Im Durchschnitt verfügen die NALAS-Länder lediglich über 35 Prozent „eigener“ Einnahmen und sind zu 65 Prozent von Zahlungen anderer Gebietskörperschaften abhängig, ohne Einfluss auf deren Höhe nehmen zu können. Weitere Besonderheiten sind, dass bulgarische Gemeinden keine Ertragsanteile bzw. slowenische und moldawische Gemeinden keine laufenden Transfer­einnahmen erhalten.

Die Ausgaben werden in Investitionen, Personalausgaben, Verwaltungs- und Betriebsaufwand, Subventionszahlungen und sonstige Ausgaben differenziert dargestellt. Die Personalausgaben der NALAS-Länder be­lasten mit 31 Prozent die Gemeinde­ budgets am stärksten; der Ausgaben-Anteil für Investitionen lag 2014 bei 26 Prozent.

Abbildung 1 soll einen Einblick in diesen in­teressanten Report bieten. Einer der zentral­sten Indikatoren ist das Verhältnis der Gemeindeeinnahmen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP). Neben dem Indikator für jedes einzelne Land wird ein Durchschnittswert für alle NALAS-Mitgliedsländer sowie der EU 28 Durchschnittswert als Vergleichswert abgebildet. Die Gründe für die starken Unterschiede

zwischen den einzelnen Ländern werden in Kapitel 5 bei den detaillierten Einzelprofilen zu jedem Land näher erläutert. Zusätzlich zeigt die Abbildung die Relation der weiteren öffentlichen Einnahmen zum BIP. Durch diese Darstellungsform ist ersichtlich, welcher Anteil den Gemeindeeinnahmen an den gesamten öffentlichen Einnahmen zukommt.

Gemeinsam mit dem United Nations Frauenprogramm „Promoting gender responsive policies in South East Europe and the Republic of Moldowa“ wurden in einer Arbeitsgruppe vier Gender-Indikatoren erstellt, mit denen die Implementierung und der Fortschritt von Gender Mainstreaming in den NALAS-Ländern evaluiert wurde. Im Spezialkapitel zu Gender Mainstream werden die Ergebnisse vorgestellt. Während es in allen Ländern, außer Rumänien, ein Gleichstellungsgesetz gibt, wurde Gender Budgeting nur im Kosovo, in der Türkei und der Republika Srpska gesetzlich verankert. Umgesetzt wird es nur in den beiden letztgenannten Ländern, wobei in der aktuellen Studie leider noch keine konkreten Beispiele erfasst wurden. < Kommentar senden PUBLIKATION ZUM DOWNLOAD

www.nalas.eu/Publications/Books/2016_ FD_Report

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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OECD REGIONAL OUTLOOK 2016

Starke Regionen als Garant für Wohlstand Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung hat kürzlich die Publikation „OECD Regional Outlook 2016“ veröffentlicht. von Alexandra Schantl

D

ie dritte Ausgabe des regionalen Ausblicks der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)1 zeigt einmal mehr, dass Regionen nicht nur zentral für eine produktive Wirtschaft sind, sondern auch Voraussetzung für eine offene Gesellschaft. Interessant ist zudem, dass sich in den letzten beiden Jahrzehnten die Unterschiede beim Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (BIP) zwischen den OECD-Ländern zwar verringert haben, die Einkommensunterschiede zwischen den Regionen, Städten und den Menschen innerhalb der einzelnen Länder aber größer geworden sind. Führende Regionen und Städte befinden sich zunehmend im Wettbewerb mit globalen Mitbe­werbern.

Die meisten Menschen in den OECD-Ländern wohnen in städtischen Gebieten, aber auch ländliche Regionen können zum Wohlstand beitragen und tun dies bereits, so der OECDAusblick, der sich diesmal besonders auf die dünn besiedelten Gebiete konzentriert.

Allerdings bedarf es eines Umdenkens, um das Produktivitätspotenzial der ländlichen Regionen besser ausschöpfen zu können. Eine stärkere Einbindung von Regionen und Städten ist notwendig, um ehrgeizige nachhaltige Entwicklungsziele wie das Pariser Abkommen zum Klimaschutz oder Habitat III zu erreichen.

Damit einhergehen mehr Mitsprachemöglichkeiten der Bevölkerung und lokal angepasste Lösungen (Stichwort: ­Lokalisieren), um zu gewährleisten, dass ­keine Region und keine Stadt auf der Strecke bleibt.

Ausgewählte Erkenntnisse und Empfehlungen

Sektoren für handelbare Güter, wie beispielsweise Industrieprodukte oder Lebensmittel, sind ein bedeutender Produktivitätsmotor für das Aufholen von Regionen. Dies betrifft gleicher­maßen die städtischen als auch die ländlichen Regionen trotz ihrer verschiedenen Wachstumsdynamik. Wesentlich für eine hohe Produktivität sind gute Governance-Praktiken. Funktionierende Governance-Regelungen, um staatliche Investitionen zu verwalten, können die Produkti­ vitäts- und Inklusionsbremsen verringern, die mit der Fragmentierung lokaler Rechtsordnungen – vor allem in Metropolregionen – verbunden sind. Kombiniert man das Einkommen mit Lebensqualitätsindikatoren wie Gesundheit und Beschäftigung (Stichwort: Multidimensionales Maß für Lebensstandard), vergrößern sich die Unterschiede zwischen den Regionen in einem Land zusätzlich.

Unter den ländlichen Regionen sind die in Stadtnähe gelegenen dynamischer und widerstandsfähiger als die abgelegenen ­ländlichen Regionen.

Ländliche Regionen in Stadtnähe beherbergen mehr als 80 Prozent der ländlichen

1 OECD (2016), OECD Regional Outlook 2016: Productive Regions for Inclusive Societies, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264260245-en [Download 14.11.2016]

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KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

OECD REGIONAL OUTLOOK 2016

Abb.1 : Die Unterschiede zwischen den Ländern sind geringer, aber im eigenen Land – zwischen den Regionen – größer geworden.

Quelle: OECD (2016), OECD Regional Outlook 2016, S. 30.

Bevölkerung und ihr Einkommen und Produktivitätswachstum ähnelt eher jenem von städtischen Regionen.

Und in Städten mit hochqualifizierten und geringqualifizierten Jobs („Banker und Baristas“) sind die Einkommensunterschiede in der Regel höher als auf nationaler Ebene.

Wie können die Erkenntnisse des OECDAusblicks nun genutzt werden, um die regionalen Unterschiede auszugleichen oder zumindest abzufedern? Gleich vorweg – eine Patentlösung kann der Ausblick nicht bieten, aber eine Reihe an überlegenswerten Empfehlungen. Mehr Augenmerk auf strategische Investitionen anstatt nur zu subventionieren und städtische Entwicklungsmaßnahmen sollten berücksichtigen, wie Städte innerhalb eines Landes in einem „Städtesystem“ untereinander verbunden sind. Für lokale Maß­ nahmen sind funktionierende GovernanceRegelungen zu ihrer Umsetzung – das Wie – entscheidend, um nur einige zu nennen. <

NEUES AUS DEM KDZ Neu im KDZ-Team ist Robert Blöschl, der seinen Masterabschluss in Betriebswirtschaft absolviert hat.

Seine ersten beruflichen Sporen hat er sich bei der Raiffeisenlandesbank NÖ-Wien verdient. Im KDZ widmet er sich bereits seit Anfang September mit voller Kraft der neuen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV 2015).

Kontakt: bloeschl@kdz.or.at

NEUES AUS DEM KDZ Daniela Rubelli tritt im KDZ in der Personal- und Projektadministration sowie als Assistentin der Geschäftsführung die Nachfolge von Angela Hall an. Zuvor war sie viele Jahre im Back-Office und als Assistentin in der Agentur für wissenschaftliche Integrität sowie in der EnergieControl (OeAWI) tätig. Sie widmet sich derzeit auch dem Bachelorstudiengang Politics and International Relations im Fernstudienprogramm der University of London.

Kontakt: rubelli@kdz.or.at

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#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

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BLOCKCHAIN

Blockchain und Bitcoin Das staatliche Monopol auf Geldschöpfung wird in Frage gestellt. von Thomas Prorok und Bernhard Krabina

D

ie „Öffentlichen Finanzen“ kommen von vielen Seiten unter Druck. Die Rolle der Digitalisierung ist jedoch noch wenig beleuchtet, obwohl mit der neuen Technologie der Blockchains die Revolution schon greifbar ist.

Blockchains sind dezentrale Register im Internet, bei denen Netzwerke aus Computer Transaktionen überprüfen, genehmigen und protokollieren. Blockchains zeichnen sich durch hohe Transparenz und Klarheit aus. Die TeilnehmerInnen des Netzwerks schließen sich mit Hilfe einer Software zusammen und organisieren gemeinsam die BlockTapscott, Don; Tapscott, Alex: chain. Dadurch entsteht Blockchain revolution: How the techein digitales Hauptbuch nology behind bitcoin is changing oder Sicherheitsprotokoll, money, business, and the world. dessen Kennzeichen die New York, New York: Portfolio/Penguin, 2016, Dezentralität ist. Die INF-359 Daten der Blockchains sind im gesamten Netzwerk gespeichert. Wird ein Teil der Blockchain zerstört oder manipuliert, übernehmen die anderen Netzwerkteile die verlorenen Daten oder verhindern den Manipulationsversuch.

Das Besondere an Blockchain

Die Technologie der Blockchain schafft Vertrauen und ermöglicht es Menschen, ohne Umweg über einen „Treuhänder“ zusammenzuarbeiten. Anstatt der Geldüberweisung ­mittels Bank übernimmt die Blockchain die Sicherstellung der Transaktion. Durch die Freigabe und nichtwiderrufliche Speicherung der Transaktion in der Blockchain wird sichergestellt, dass Person A zur Überweisung 34

KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT #2 2016

berechtigt ist und die nötigen finanziellen Mittel hat und Person B der korrekte Adressat ist und das Geld auch tatsächlich bei dieser ankommt. Dies alles ist ohne Bank möglich und kommt derzeit schon bei digitalen ­Währungen wie Bitcoin zur Anwendung.

Blockchain ist mehr als digitale Währung: Sie eignet sich für „Smart Contracts“, die im „Internet of Things“ die notwendige Rechtssicherheit herstellen, wenn Maschinen für uns automatisch Einkäufe erledigen. Mit Blockchains lassen sich auch alle Registrierungen von Eigentumstiteln bis Geburts- und Sterbeurkunden durchführen. Die Regierung von ­Honduras z. B. nutzt die Technologie zur Verwaltung von Grundstücksur­kunden. Das Weltwirtschafts­ forum hat 2015 in seiner Studie „Deep Shift.

Technology Tipping Points and Societal Impact Survey“ die Erwartungen von 800 Führungskräften zu technologischen Umwälzungen erhoben: 58 Prozent der Befragten gehen davon aus, dass 2025 10 Prozent der Weltwirtschaftsleistung auf der Blockchain-Technologie gespeichert sein wird. 73 Prozent glauben, dass 2025 der erste Staat die Erhebung von Steuern durch eine Blockchain durchführen wird. In Estland kommt diese Technologie bereits zum Einsatz.

Und dann gibt es da noch die Ideen, dass digitale Währungen basierend auf BlockchainTechnologie das traditionelle Geld ersetzen werden und das staatliche Monopol auf Geldschöpfung in Frage stellen. Geld wird dann ohne Zutun der Zentralbanken in der Blockchain geschöpft und tritt als Konkurrenz zu den traditionellen staatlichen Währungen auf.

Hier schließt sich dann der Kreis zu den „öffentlichen Finanzen und der Finanzierung öffentlicher Leistungen“. < Kommentar senden

KDZ PUBLIKATIONEN

SCHRIFTENREIHE ÖFFENTLICHES MANAGEMENT UND FINANZWIRTSCHAFT IM NWV

Euro

Band 18

Standort Österreich und öffentliche Verwaltung: Herausforderungen, Strategien, Instrumente 34,80 Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien-Graz 2015, 172 S.

Band 17

Zur Effizienz der Förderpolitik im Bundesstaat: 38,00 Effizienz und Koordinierungsaspekte Wien, Graz 2013, 155 Seiten

Band 16

Offene Stadt: Wie BürgerInnenbeteiligung, BürgerInnenservice 44,80 und soziale Medien Politik und Verwaltung verändern Wien, Graz 2012, 420 Seiten

Band 15

Handbuch zur Kommunalsteuer 98,00 Wien, Graz 2012, 2., überarb. u. erw. Aufl., 976 Seiten

Band 14

Koordinierung der Finanzpolitik im Bundesstaat 38,80 Wien, Graz 2011, 248 Seiten

Band 13

Gutes Regieren: Konzepte – Realisierungen – Perspektiven 58,00 Wien, Graz 2011, 741 Seiten

Band 12

Demografischer Strukturwandel als Herausforderung für 38,80 die öffentlichen Finanzen Wien, Graz 2010, 215 Seiten

Band 11

Kommunale Infrastrukturbetriebe erfolgreich führen 48,80 Grundlagen – Beispiele – Perspektiven, Wien, Graz 2009, 392 Seiten

Band 10

Innovation im öffentlichen Sektor. Festschrift für Helfried Bauer Wien, Graz 2008, 496 Seiten

Band 9

Reform der vertikalen Aufgabenverteilung und Verwaltungs- 38,80 modernisierung im Bundesstaat Wien, Graz 2008, 227 Seiten

Band 8

Finanzausgleich 2008: Ein Handbuch – mit Kommentar zum FAG 2008 44,80 Wien, Graz 2008, 536 Seiten

Band 7

Stärkung der subnationalen Steuerautonomie 38,80 und intragovernmentale Transfers Wien, Graz 2007, 210 Seiten

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Die Schriftenreihe erscheint im Neuen Wissenschaftlichen Verlag (NWV). Bestellungen richten Sie bitte schriftlich, per Telefon, Fax oder Online an MELO, IZ-NÖ. Süd, Straße 1, Objekt 34, Tel.: +43 223663535, Fax: DW 243. E-Mail: melo@medien-logistik.at. Web: www.nwv.at.

SONSTIGE PUBLIKATIONEN Band 45

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Kontierungsleitfaden für Gemeinden und Gemeindeverbände 2015 41,50 Wien 2014, 412 Seiten

Wenn nicht anders angegeben, verstehen sich die Preise zzgl. 10% UST. und Versandspesen. Fördernde Mitglieder, Mitglieder des KDZ erhalten als Stammkunden Preisnachlässe auf alle Publikationen mit Ausahme der Loseblattsammlungen.

Bestellung direkt beim KDZ: bestellung@kdz.or.at oder besuchen Sie unseren Online-Shop: www.kdz.eu/de/bestellformular-publikationen

#2 2016 KDZ FORUM PUBLIC MANAGEMENT

35

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DIE NÄCHSTE AUSGABE DES

FORUM PUBLIC MANAGEMENT ERSCHEINT IM MAI 2017

KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung Guglgasse 13 · A-1110 Wien T: +43 1 892 34 92-0 · F: -20 institut@kdz.or.at · www.kdz.or.at