UPDATE | 16(上)

家園的選擇題

從舊石器時代克羅馬儂人的洞穴，到 智人的原始聚落，從長安城的坊市制度到 現代的都市計劃，人們不斷面臨人口持續 增長帶來的各種挑戰，卻也在一次次的難 題中做出選擇，有些將我們帶往更進步的 未來，有些成了後人眼中的故步自封，不 管現代的我們如何評價，不可否認的是每 次的選擇，總會伴隨更加複雜而全面的挑 戰，並使人面臨更多的選擇。

在接踵而至的難題中選擇，不斷改變 家園的樣貌，唯一不曾改變的，是對家園 更宏大、更全面的想像，這些想像與現實 選擇間的衝突，形塑了都市學的核心。

從住家到家鄉，從家鄉到國家，我們 不斷擴大家的尺度，也在愈加豐富的想像 中，比以往更頻繁地遭遇家園的選擇，當 選擇變得如此日常而繁複，我們會不會也 在生活的片刻中，做出影響家園走向的決 定呢？

UPDATE 16：家園的選擇題

總編輯｜吳思明

執行編輯｜謝光佑

文字編輯｜吳思明、謝光佑、王翊帆、鄭頤、林春恩、林美彤、葉芷廷、詹立芃

美術編輯｜吳思明

封面設計｜葉芷廷

社群策劃｜黃于珊

特別感謝｜翁責唯、許晉榮、林盈漾、郭婷瑋、股份魚鄉團隊、顏郁慈、賴育仁、李毓微 發行單位｜國立成功大學都市計劃學系系學會資訊部系刊小組

IG：@nckuup_info

email：updatexupdiary@gmail.com

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回饋表單

吳思明 謝光佑 王翊帆 鄭頤 黃于珊

林春恩 林美彤 葉芷廷 詹立芃

家園的選擇題

國家 4 的選擇題

道路安全改善的多維度發想—都計沙彌的交通日記本 p.01

運輸系統間轉乘與都市空間佈局 p.09

家 4 鄉的選擇題

由港而發：淺談高雄港市發展與空間脈絡 p.11

祖先，無處安放：從南山公墓遷移案討論都市發展議題 p.15

住家 4 的選擇題

家 p.19

看起來不怎麼樣的角落：在辯證中尋找漂浮的空間 p.33

選擇----考古題

從書海到魚塭：專訪股份魚鄉從０到１的心路歷程 p.41

都計碩班經驗談 p.43

道路安全改善的多維度發想 —都計沙彌的交通日記本

文/許晉榮 攝/許晉榮、吳思明

道路、鐵路、機場等交通設施，是都 市得以運轉的重要血脈。在都市計畫的早 期歷史裡，無論是巴塞隆納由Ildefons Cerdà 提出的城區擴建計畫，或是日治臺 灣的市街改正計畫，對路網的思考均化為 顯而易見的成果，並主導了後續都市計畫 所植基的物理環境和對未來的想像。在典 型的計畫中，都市發展用地裡的道路用地 少則佔了1成，多至3成者亦有，無論如 何幾乎都是公共設施用地中佔最大宗者。 但與此同時，它在都市計畫的土管、都設 中所受的規範，往往也是公設用地之中最 少的！顯然背後有些原因在支撐著。

交通事務涉及了繁多的單位與法規 —經冊盤點

則，亦得委託交通部之專設機構辦理（即 交通部公路總局）。

由此可見，光是定義道路的屬性、相 應須滿足的規定名稱、管理養護單位，就 可以使人暈頭轉向了，若要再梳理各種法 規競合問題那更是浩大工程。交通畢竟是 種和人們息息相關、分布極廣的服務，由 不同單位分別負責並非一定不對，但其中 的溝通協調、規範制定應不可少，如果現 行機制下遇到了整合上的困難，那都市計 畫也許是個可以施力的介面。

1 依101年8月召開之「有關5都適用市區道路條例第

2 條第 2 款及第 6 條規定認定市區道路範圍疑義研商會 議」之結論，5都都市計畫區外之道路須以修築時有依據 市區道路工程設計標準、擬定道路系統圖並報經內政部核 定、直轄市公布之道路系統圖內道路，始為市區道路。

我們將臺灣的各種道路攤開來，姑且 可粗略依不同主管機關將其區分為公路、 市區道路、農路/防汛道路(水防道路)、 非屬前述系統之地方政府開闢道路(如村 里道路)、私設通路五種，在中央分別由 交通部、內政部營建署、農委會水土保持 局、經濟部水利署等機關轄管。交通部下 屬相關單位亦繁多，如路政司、道安會、 高速公路局、公路總局等，有時其見解與 規範亦有所不同。施工規範的制定部分， 除前述部會外亦牽涉行政院公共工程委員 會；使用層面的執法取締則涉及內政部警 政署。若再把地方有關單位加進來，那真 是多如繁星了！

論及法規與施工規範的種類，光中央 層級即有交通工程規範、高速公路交通工 程手冊、臺灣公路容量手冊、市區道路及 附屬工程設計標準、都市人本交通規劃設 計手冊等等，林林總總不下數十種。另外 還有管養歸屬的課題。公路之下，尚且劃 分為國道、省道等多個層級，市道或縣道 雖由地方管養，依據公路修建養護管理規

各類人行道各自為政—進城行路難 依現行規定，一條道路究竟該如何判 斷需不需要留設人行道呢？公路原初之目 的，乃以滿足車輛之移動需求為主，在公 路法中，人行道三字並無提及。目光轉向 交通部的公路路線設計規範，於108年修 訂的2.12節中，規定公路與市區道路共同 使用之路段「應評估」設置人行道，但並 未強制留設；鄉區公路於經橋梁、隧道、 地下道、風景區或鄰近聚落之路段，則宜 評估人行或其動線延續之需求設置人行 道。在此應當指出，所謂市區並非專指人 口聚集之處，亦非市區內之道路均為市區 道路[ 註1]。尤其在直轄市數量擴大為六 都後，市區內實有大量位於郊野的道路。

值得注意的是，在新近110年8月的 修法之後，市區道路及附屬工程設計標準 （下稱設計標準）從原本未加以強制規範， 改為不論主、次要道路或是服務道路，均 應留設人行道，「但道路寬度十二公尺以 下，且路旁設有平整騎樓或無遮簷人行道 者，得視實際需要設置」。在此情況下， 似宜敦促公路路線設計規範併同修正為強 制規定，使工程之設計與施作能有明確的 憑據。

必須申明，並非說舊有的設計標準有 邏輯上的疏漏所以不加以強制留設，而是 從前常常把便利人行這一責任託付在退縮 騎樓地或無遮簷人行道上了，只是礙於私 有財產、土地混合使用廣泛、執法量能分 配等種種前提下，政府對於維持其公眾通

行之義務，往往是心有餘力不足。人行道 的樣態也不只一種，近年為改善步行環境， 乃增訂道路交通標誌標線號誌設置規則第

174-3 條之條文，賦予標線型人行道的劃 設依據。故您在閱讀時的空間想像上，可 嘗試切換這兩類的人行道型態，思考可能 帶來的效益或衍生的其他問題。當然標線 型人行道畢竟帶有補充性、權宜過渡的性 質，許多法令或論述在原意上並無將之含 納的意圖。

行政區劃對道路管理造成的困擾和契機 —公門何處尋

市區道路條例第 2 條第 2 款所言「直 轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以 外所有道路」均屬市區道路範疇，若配合 前段所述、市區道路於修法後原則應留設 人行道，則可能衍生一個疑問：直轄市中， 那種穿山越嶺、位於原野的道路也需設置 人行道嗎？

101年時為了因應5都升格，營建署 研商會議的結論(參註1)之內涵是否牴觸 該條例的定義仍有相當大的討論空間。管 見以為，若自條例本身詮釋，縱使原非屬 直轄市、省轄市與都市計畫區範圍內之道 路、亦非遵照道路系統圖據以開闢，僅能

國家的選擇題

說是「未滿足修築計劃之市區道路」而已， 該等道路在縣市升格的同時即轉換成具有 市區道路的身分，法亦無授權主管機關得 逕行排除其適用。（此處計「劃」為法規 用字，立法之初即已存，或可於後續修訂 之）。

若再觀察地方運作方式，以臺南市為 例，原本的臺南縣道路管理自治條例（已 因升格廢止），包含了對「村里道路」之 管理，其指的是都市計畫區外供公眾通行 之道路，但排除了公路法規定之道路、防 汛道路、農路及產業道路。到了繼受存續 的臺南市市區道路管理自治條例，不論從 法令名稱或內涵來看，所謂的村里道路在 大臺南市中均已不復存在，而統一劃歸市 區道路的範疇了。換言之，依法若直轄市 政府在鄉野郊區新闢道路，是需要設置人 行道的。至於實務上如何採認，仍有待後 續觀察。

事實上，雖然市區道路條例早於民國 54年即公布，但於實施精省後方出現全國 一體適用之市區道路及附屬工程設計標準 （94年發布施行，法規命令）與市區道路 及附屬工程設計規範（98年發布適用）， 此前以依循交通工程手冊等公路規範進行 設計施工為主[註2]，道路交通管理處罰 條例及其子法亦為一體適用，顯示公路與 市區道路實質分立並非定則。質言之，我 國道路之規劃、設計、施工等規範應朝向 分立發展或者整併合一此一大前提，實尚 有討論空間。

2 參交通部運輸研究所出版之研究報告《「道路交通標誌 標線號誌規則」架構之研析》（109），文末會議紀錄中 營建署機關代表之說明。惟經進一步搜尋，臺灣省政府於 民國65年即發布臺灣省市區道路工程設計標準，迄87 年方廢止，其實務運用狀況仍待後續研究釐清。另臺北市 亦於65年發布臺北市區道路工程設計標準、86年發布臺 北市市區道路工程設計規範、高雄市曾於70年發布高雄 市市區道路工程設計標準（89年改稱高雄市市區道路工 程設計自治條例），一併敘明。暫可確認的是，民國90 年代初期，非直轄市並無專屬市區道路的工程規範依循。

3 參同註2由交通部運輸研究所出版之研究報告《「道路 交通標誌標線號誌規則」架構之研析》（109），文末會 議紀錄中該所計畫承辦單位審查意見。

目前市區道路體系正大力強化人本交 通相關配套措施，逐漸走出自己的特色， 或許有論者以為，應當維持目前分立的狀 態以繼續強化之。但欲達成人本交通之目 標，除了車道寬度縮減、人行道建置等項 目，標誌標線之調整亦殊為重要，而這並 非由營建署主責，而是由交通部會銜內政 部警政署發布。例如在與大眾最為相關的 道路交通管理處罰條例中，以111年1月 28日修正版本為例，「市區道路主管機關」 僅出現3次，授權在圓環、人行道、交岔 路口十公尺內設置停車或慢車行駛之相關 標誌標線，遠不及「公路主管機關」出現 之18次與「警察機關」之21次。換言之， 目前這樣的分立體制，應需要更多的跨機 關共同協調會商。

更重要的，由於臺灣地狹人稠、直轄 市以外的非都市地區亦有諸多人口居住與 經濟活動存在，復以公路開闢後得據以指 定建築線、衍生步行需求，事實上有諸多 公路路段具有設置人行道/自行車與行人 共用道之必要。試想另一場景：屏東縣某 非都鄉村區有公路穿越，兩旁數家商店集 聚，是附近民眾的日常採買之地。但仰賴 市區道路條例第 2 條「中央主管機關核定 人口集居區域內所有道路」配合公路路線 設計規範第2.12節以在該公路留設人行道 並不切實際，因為所謂人口集居區域並未 見框畫核定或其他進一步定義。最終仍是 只能回歸同節後段鄉區公路之例示，於鄰 近聚落之路段，宜評估人行或其動線延續 之需求設置人行道。

於人流高、活動頻繁的既有道路增設 人行道本易因影響商家裝卸貨、民眾臨停 購物、自宅進出等理由而遭受地方抗議， 若法令與規範未採取強制留設之基本立 場，公務單位欲提高工程支出款項又蒙受 罵名，想必是不容易的。所以就產生了有 實質需求的縣內道路不用留設人行道，而 需求極低的直轄市道路依法卻需要闢建人 行道的怪象。

對一個都市計劃的學徒來說，前述六 都行政區劃與市區道路定義的糾纏，不由 得讓人聯想到國土規劃專業的議題，近期 在新竹市長拋出升格直轄市的議題後又成 為熱門議題。對此詳細的論證並非本文的 重點，但站在全國整體通盤考慮之前提下， 個人較傾心以區域計畫中北中南東之劃分 為基礎，雷同於日治臺灣的州郡制、劃設 規模更小的省縣，人口集中的市區則擇要 設市，縣下不再設置自治團體，如此或可 避免目前直轄市邊陲地帶反而加速衰退的 困境、兼顧地方自治生態的健全。回到交

通議題，如前述劃分之行政區，「市」的 面積被縮限，排除了具有明顯鄉村特質的 區域，也較能切合「市區道路」之精神， 劃分為兩套體系之理由方能成立。以上實 牽連整體地方自治與行政區劃制度的通盤 檢視，短期內變動機率不大，建議或可暫 將市區道路條例第 2 條修改如下，以兼顧 法理與實際需要：

市區道路，指下列規定而言：

一、都市計畫區域內所有道路。惟若 屬都市計畫法第 12 條所定之特定區計畫， 其實際適用範圍得為該特定區之全部或一 部。前述適用範圍，由內政部或計畫擬訂 機關定之。

二、都市計畫區域以外，位於非都市 土地使用管制規則所指之鄉村區或依國土 計畫法劃定之國土計畫農業發展地區第四 類範圍內之所有道路。

三、（刪除）。

規範的效力和運作實況—官不與民鬥？

論述一輪規範下來，或許有些人（如 公務員）已經按捺不住了，「民眾不支持， 政府又缺經費缺人力，規範也不確定有沒 有拘束力，機關哪有辦法？」「政府不是 常常行政怠惰甚至帶頭違法，規範訂了有 什麼用？」其實我也不禁思考，法規真的 能保證什麼嗎？或許，可以從工程規範、 設計規範究竟有無「強制力」說起。

行政程序法第 150 條言明，「本法所 稱法規命令，係指行政機關基於法律授權， 對多數不特定人民就一般事項所作抽象之 對外發生法律效果之規定。」再者，公路 法第 33 條亦指出「公路設計、施工、養護 及交通工程之各項技術規範，由交通部定 之。」結合這樣看來，交通部頒訂的交通 工程規範、公路路線設計規範、公路景觀 設計規範等技術規範，應屬法規命令的一 種，不僅可對內拘束行政機關，應亦具對 外效果。但交通部運輸研究所卻指出[註 3]，依據中央法規標準法第 7 條，「規範」 並未列於命令可採之名稱之列，故認為其 僅能拘束行政機關、無法強制要求民眾在 行車、用路時遵守之。前述思維也體現在 工程發包與承攬上。機關會藉著契約內容， 要求承商遵守相應之（交通）部頒技術規 範、公路總局的施工說明書、或是工程會 掌理的材料標準等，也就是說公務員能夠 向承攬設計與施工的單位查驗圖說或勘驗 施作狀況，所依據的其實更像是契約的效 力、而非規範直接對外發生效力。

都市計畫發布後若屬未完全開闢之道 路，在取得用地後，一般由工務單位發包 施作道路的路基、路面銑鋪、人行道建置 等，交通單位則負責標誌、標線的設置； 公路體系則統由公路總局轄下各養護工程 處/工務段負責。若要進行交通工程改善， 則常見由交通單位與里長、議員、警方共 同會勘，在綜合其意見後進行標線改繪、 標誌設置、速限調整、測速取締等改善措 施。實際運作的氛圍，交通單位往往是最 弱勢的一方，業管之範圍亦有限。既然規 範無法當作護身的寶典，那只好被動的、 儘可能滿足各方要求了。

要說里長、民代有錯嗎？他們的職責 本就是反映民意，雖有流於鄉愿之可能性， 但交通工程多半非其專業範圍。警方也常 被國內若干民間團體指責為交通問題的幫 兇，首先以執法取締層面而言，落實執法 的前提包含了正確、直觀的交通工程設施， 與對行車方式的正確認知。但觀察目前情 況，有太多駕駛人總是行駛在「路肩」上， 除了擠壓到自行車與行人的空間，有時也 會因路邊汽車貿然開門而釀成後方來車摔 倒的事故；反過來說，也有許多人其實是 將車輛停放在「慢車道」上、而非路肩。

會導致上述狀況，除了因民眾普遍對於現 行規範缺乏瞭解，部分地區的標線亦未能 落實依法定寬度劃設。再者就算不考慮誤 差、能一眼分辨10公分標線和15公分標 線的人真的多嗎[註4]？個人認為可說是 缺乏期待可能性。更直觀但花費也更高的 做法，是用鋪石、高程落差等方式區隔車 道與路肩停車帶，這其實在部分西方國家 的市區頗為常見。又或者土地混合使用日 久、非法設攤遍布，縱使如首善之區臺北 市，亦於日前提出所謂「攤販長期精進計 畫」，有條件使士林夜市人行道的攤商合 法納管，顯示嚴格取締占用公有道路或人 行道之設攤行為仍非社會共識。確實更高 額的交通罰鍰以及更綿密的執法行動可以 帶來嚇阻的效果，但這部分仍應俟前述問 題一一解決後，更有實施之可能性。

而在警方法定職權範圍外的出席工程 會勘，或是少數未設有交通處的縣市由縣 警局兼辦交通號誌新設與維護的部分，首 先應指出，交通警察人員、各分駐（派出） 所正副主管、其他交通業務承辦員警或交 通事故第一線處遇人員，並不必然受過交 通專業之完整教育訓練才能接手相關勤業 務，實際上往往仰賴非制度性的經驗傳 承，缺乏檢證或測驗之機制。儘管在監察 院提出糾正後[ 註5]，目前警大警專二校 已提供正期各班期普遍之道路交通事故處

國家的選擇題

理課程，兼以於警察法規、警察情境實務、 交通法規等科目探討交通執法相關議題， 惟管制工程相關議題之探討，受限於警大 交通系與警專交通管理科之畢業生仍屬有 限，在會商時洵難以期待警方次次均能以 全面性的視野提出妥適的改善意見。

簡言之，警察機關外的各行政單位， 時以「欠缺公權力、權威性」等心照不宣 之理由，委請警方到場行政協助。暫不論 同屬國家公務員，何來欠缺公權力之理， 既已提供協助，交通單位人員除奠基於專 業知能、持續精進外，應強化與警方溝通、 站穩同一陣線，以提出妥適的改善措施， 而非受外力過度左右、失去立場。

開闢與養護涉及的財務和人力課題 —該托缽了嗎？

前文論及，市區道路體系在法令層 面已轉為原則應設置人行道，可預見的是 12米以上之新闢道路基本上將遵守此一規 定，故本節之觀察重點如下：

1. 舊有道路是否屬於受規範之範圍？ 倘若已開闢完成之舊有道路並未受新 規之限制、亦遲遲未改建，數年後會不會 有人向監院告發各機關怠於遵守法令？其 實在設計標準第 28 條中，即載明「有下列 情形之一者，市區道路得不適用本標準全 部或一部之規定：……既有市區道路之改 善、拓寬、修護或養護，經該管地方主管 機關同意者。……」一時間前段所述的宏 願或成泡影。

2. 財務面與人力面是否得以負荷？ 雖然營建署近年均有透過編列公務預 算或前瞻基礎建設計畫等方式，補助各縣 市進行市區道路的人本環境建設計畫、提 升道路品質計畫等，但均屬競爭型補助計 畫。意即，各縣市所提報之改善地點，並 不見得能獲得中央預算補助。以當今稅課 收入大幅向中央傾斜的狀況下[ 註6]，地 方財政捉襟見肘，難以主動擠出預算進行 大規模的修建，常見各鄉鎮市區公所編列 之道路開闢預算遭到鄉鎮市民代表會刪除 等情；而公務員實際上亦缺乏其他獲取財 源、協助政務推動的管道，所以多數時候 只得斤斤計較支出、甚至是「活用民間力 量」，要說預做未來準備根本是侈談。雖 說由中央撥款興建之項目因層層監督，往 往施作理念與效果更佳、弊端更少，但年 年為了提報/審查計畫與應付公文往返等 耗費之成本也是相當可觀。

我國其實有工程受益費的制度設計，

4 在規範層面，白實線兼具多種功能，故若未依法定寬度 劃設，則會使用路人混淆路面邊線與車道分隔線。道路交 通標誌標線號誌設置規則第149條規定略以：…（三）白 實線 設於路段中者，用以分隔快慢車道或指示路面範圍； 設於路口者，作為停止線；設於路側者，作為車輛停放線； 設於同向分隔島兩側者，用以分隔同向車流…。

5 參《中華民國九十一年監察院彈劾案彙編（一）》，第 二十案〈交通管理有關機關未能妥善辦理道路交通事故相 關業務，影響人民權益，損害政府形象案〉。

6 據財政部官方網站公布之12月份初步統計資料，110年 全年稅收中，中央政府賦稅收入幾占全國賦稅收入之7成； 倘若計算國稅比例，因其包含部分由中央政府統籌分配予 地方之稅收，更有突破8成之稅收掌握在中央政府中。

7 臺北市工務局新建工程處，預算員額計766人，扣除較 無關道路工程之建築工程設計科（23人）、品管及職安 科（15人）資訊室等室（107人），計621人，加上工務 局土木建築科23人、道路挖掘管理中心 62人，合計約 706人辦理道路相關事務。比較彰化縣，該縣工務局轄下 道路相關人力計 64 人，包含新建工程科13人、道路管 理科13人、交通工程科10人、交通規劃科10人、養護 工程科10人。而彰化縣各鄉鎮市公所由於資料不齊無法 計算準確之人數，試以全縣人口第三多之和美鎮為例，近 9萬人、40平方公里，僅5人辦理交通工程相關業務。

據報載，彰化縣政府為應處此一狀況，已於本（111）年完 成組織條例修改，預計最快可於同年5月底掛牌成立交通 處。

8 依據108年各該統計年報，臺北市扣除國道之道路里程 數為1,117公里，彰化縣扣除國道、省道則有2,088公里； 臺北市年底之人口數為264萬餘人，彰化縣則為127萬 餘人。

9 多項國內實證研究均指出較小之車道寬度，尤其是外側 車道，有助於降低車禍發生率和事故嚴重程度。基此，最 新一版(111年2月)之市區道路及附屬工程設計規範中， 一來將混合車道修正名稱為最外側車道，二來規範其寬度 上限為4.5公尺。

目前於工程受益費徵收條例第 2 條明定， 「各級政府於該管區域內，因推行都市建 設，提高土地使用，便利交通或防止天然 災害……等工程，『應』就直接受益之公 私有土地及其改良物，徵收工程受益費」。

但礙於地方選舉與民意壓力、重複課稅爭 議等之影響下，目前幾已無縣市/鄉鎮市 區實質課徵，多半由地方民意機關將稅率 降至 0 %，而形同具文。

在人力方面各縣市亦有差異，直轄市 如臺北市，設有一支龐大的隊伍處理全市 道路與交通工程，相關人力約當有700人

左右；但一般縣市如彰化縣，人力則散布 在各鄉鎮市公所工務課/建設課之中，縣 府內之工務局約僅64人辦理相關事務，這 還是近年擴大組織編制後的數量。縱依較 寬鬆之方式推估全縣人力，亦僅約200人 左右[ 註7]、不及臺北市的三分之一，不 論從人口數或道路里程數的角度來看都是 顯著的失衡[ 註8]。

簡言之，欲真正落實各項人本交通理 想，首先應修法課予既有道路之改善義務， 並透過設定年期、成立特別基金、民間機 構參與公共建設等方式達成。例如整建路 側設施後由民間經營路邊停車、租用共同 管溝等，增加民間公司投資意願。此外， 應修改財政收支劃分方式，使地方政府得 以運用之資金增加，中央則基於標準之協 調擬定的角色、對各種樣態的應處方式詳 細說明，避免耗費過多精力於個案審核及 陳報上，對於效率之改善將是兩利、亦有 助於平抑漸趨沉重的人事費用支出。更進 一步的發想，或許可利用主計、審計人員 對於財務與機關業務兩者兼涉的利基，賦 予其更積極的角色，在加稅難以突破民意 障礙之際，因地制宜主動尋求其他挹注政 府收入之機制供機關執行，與其一條鞭的 編制和獨立之角色並無衝突。

10 截稿前，據報載立法院院會已於4月19日三讀通過道 路交通管理處罰條例部分條文修正案，將原條文中的「電 動自行車」字樣改為「微型電動二輪車」，明定微型電動 二輪車應經檢測及型式審驗合格，並登記、領用、懸掛牌 照後，始得行駛道路，微型電動二輪車所有人應投保強制 汽車責任保險，並溯及已購買使用之電動自行車。另外， 本次修法也將電動滑板車等個人行動運具納入慢車種類規 範，未來可依地方政府自定的辦法行駛道路。醫療電動代 步車及動力式輪椅亦首次見諸於條例中，其在人行道上行 駛的速率不得超過每小時6公里。新聞請參閱：ETtoday 新聞雲https://www.ettoday.net/news/20220

近年來機動車輛數仍然持續上漲中， 而整體社會的駕駛習慣在駕照考取仍屬容 易下，可說依然相當隨性/彈性。在數量 增長而質未明顯改善的前提下，若無更細 緻之交通管理措施，可預見事故數、傷亡 數亦將隨之同步增加。雖目前略具規模之 興建案多半均會進行交通影響評估，但觀 察目前之主要問題，如新竹、內湖等地之 上下班車潮，其根源在於區域的整體開發 強度因政策、地租、產業群聚等因素而大 幅上漲時，大眾運輸系統承載量無法同步 提升、道路系統受限於舊有架構，使得增 長的私人運具仍仰賴少數聯外道路進出， 亦非單宗基地所能緩解。

為避免地方缺乏計畫概念導致進度落 後，中央宜督考各縣市政府，即起擬定分 年分期整建計畫、逐年編列經費改善；透 過文宣體系，倡導人行道施作之效益與普 遍布設之必要性，減少個案之反抗力道， 民眾若感受到「為什麼他家不用我家卻要」 的不公平感，配合的意願將大大降低。

在都市計畫裡加入更完整的交通計畫 —宗門群英聚首

市區道路條例於立法之始，即於第 6 條言明，「市區道路之修築，其系統及寬 度，應依照都市計劃之規定辦理」，賦予 了都市計畫對交通系統之調控權力。目前 都市計畫在實際操作上多僅規範單一型態 之路網，除部分計畫區透過留設帶狀式公 共開放空間似對行人通行有所回應外，幾 無針對汽車/機車/自行車等不同用路型 態分別規範，且前述開放空間的留設也常 在實務運作過程中被建築師或開發商所質 疑，往往數年後變成被檢討縮限的對象。 而各地交通單位亦少見多年期推動的完整 人行道或自行車道計畫，多半採片段填補 式的執行方式，至多針對重要幹線有較積 極的推動。以臺北市為例，於105年提出 「三縱三橫自行車道」，拓寬人行道或於 既有人行道劃設標線，同時施作共同管溝、 引進透水鋪面，但僅限路寬較寬的主要幹 道。近年則依年度提出施作計畫，如「110 年度臺北市自行車道願景計畫」，但仍屬 片段式規劃，缺乏落實於空間的整體路網 願景與施作優先次序。續查詢內政部營建 署「自行車道資料建置平台」，目前僅新 北市與南投縣提具自行車道整體路網之綱 要計畫。至於教育部體育署亦曾於101年 提出全國尺度之「自行車道整體路網串聯 建設計畫」，惟其型態偏向中長途遊憩騎 乘串聯、而非市區內日常通勤所用。人行 道方面，臺北市最新一期之「鄰里交通環 境改善精進計畫(2.0)」，已參與之里僅達 全市 33 %（111年1月檢索資料），且有 參與之里亦非全面性檢視與設置人行道。 除了因交通需求與狀況各地殊異而面臨人 力層面的侷限外，參前所述，民意慣習與 阻力影響交通建設頗大，如臺北市也乾脆

「由下而上」讓里長多多發揮劃設人行道。

設想，若是微調都市計畫法，賦予各 層級、各運具的交通計畫法定之地位、課 予政府擬訂義務，並供都市計畫引用銜接， 將可具現公共設施用地中最大宗的道路用 地之實質內涵、彌合斷裂的空間介面，不 論是在兩種計畫的完整度、說服力、執行 可行性方面，應當均能有所裨益。而由交 通部門擬定之交通計畫亦因此增加審議和 溝通的平台，以民眾觀點，多少改善相關 資訊量不足和過於偏重少數意見的現況。

另外，在臺灣全面改採容積率管制之 後，由於有各種獎勵容積、免計容積的計 入，使其作為管制工具之角色並不如預期， 連帶讓都市計畫與交通系統的連結性略顯 疏離。更明確的交通計畫將可使得道路容 量的估算具有參考價值，能預先反饋至整 個區域的容積率設定與檢討上。在數據的 累積和分析下，面對人口總數下降的未來， 也保留了全面檢討調降的空間，避免個案 式調降衍生的反彈與補償等問題。

而若是針對蓬勃發展的地區之交通壅 塞問題，則可擴充交通計畫之內涵以含括 大眾運輸計畫，並於都市計畫擬定之初期 預留供大眾運輸系統興建之綠帶。而後續 為避免容積移入過多造成承載力不足，仍 需透過建築管理下對各類型容積的核算， 回饋至都市計畫之定期通盤檢討，適時設 定禁止容積接受地區；若因產業政策使某 一地區之開發強度較原先預設為高，則可 儘早思考藉由都市更新與TOD（TransitOriented Development）之手段，適當 提高道路沿線容積並由所有權人捐贈土地 以佈設大眾運輸系統，以吸引民眾減少私 人運具之使用，降低事故發生機率之同時 解決交通壅塞問題。

交通如何回應高齡少子化

—師徒間的機智問答

除去少數人口成長區，全國性的高齡 少子化現象已成必然。對應到交通議題， 許多小鎮舊市區在人口下降、高齡人口上 升的同時，面臨道路狹小的現況，連帶使 得人行不友善、停車不便、大眾運輸路線 未能經過；雖屬商業區，卻無法吸引人潮 聚集，居民轉而前往大型量販店採買。若 採調整都市計畫、更新重建、進而拓寬道

路的手法，則要面對利潤誘因不足、產權 複雜難解、破壞地方景觀與特色等各層面 問題，並不適宜。

若說臺灣都市的特色在於土地混合使 用，那交通的特色肯定是機車文化發達。 看向歐美的人行徒步區似乎很美好，到了 臺灣怎麼屢遭碰壁？和前述特色脫不了關 係。在某些外國，如果大家都駕著汽車前 往市中心商業區採購，光是占用的停車空 間就很驚人，客流量的成長勢將面臨瓶頸， 企業主為了提升營收，在大眾運輸能夠配 合的情況下，顯然較有配合劃設徒步區之 意願。但在臺灣，一來商業區中還是有大 批居民要回到他們的家，對衝日常的需求

推行禁行車輛措施可說是反人性的；再者， 機車占用的面積遠小於汽車，臺灣的都市 內大眾運輸也難稱發達，如果在某條街或 某塊區域推動禁行汽機車，除非鄰近就有 供應充足的停車空間，不然別說提高營收 了，店家可能先收一收比較快。

在此之下，一條可能的出路其實是進 一步抑制市中心區的汽車使用量，留給機 車、自行車和行人更安全的道路空間，同 時提升總體的交通可及性。首先應指出， 各地交通與土地使用狀況各有不同，下列 舉例的各項配套措施必然無法一體適用， 敬請憑著您的聰明才智大刀闊斧的調整：

(1)積極設置路外停車場、提供臨停優惠，降低路邊臨停需求；

(2)在外圍的汽車停車場設置公共機車和自行車租借站，避免市中心湧入 過量汽車。機車可考慮加裝貨架等設備，滿足小家戶採買需求；

(3)貨車需停靠於劃定之卸貨區，利用平整的人行道搭配板車配送；

(4)路側禁停車輛，居民之車輛若不欲停放於路外停車場，應收納至室內， 避免阻礙路面通行；

(5)配合前點，闢設公有人行道、收邊採緩坡設置，並參酌地籍與現況房 屋佈設道旁設施和植栽穴；

(6)縮減車道及路肩寬度、朝法規下限邁進，尤以最外側車道為檢討重點 [ 註9 ]，同時騰出空間劃設自行車專用道、自行車停車區和機車停車格。

(7)自行車專用道宜採瀝青而非石磚鋪面，行路舒適性更佳，並避免與人 行道混淆。若自行車專用道與車道位於同一平面，兩者間可用稍微凸出路 面的連續高壓連鎖磚區隔；

(8)若路肩寬度較大、可供停車，其鋪面應以高壓連鎖磚為主，避免車輛 錯誤於其上持續行駛，而衍生閃躲路邊臨停、遭後車追撞等情；

(9)人行道設置應考量人流需求、不宜一味求寬，避免後續反而衍生劃設 機車停車區的呼聲；

(10)不同機車與慢車之間的駕駛行為(速度)落差太大，應朝取消機慢車 優先道之方向調整；

(11)加強對電動輔助自行車/電動自行車[ 註10 ]、自行車拖籃等設備進行

補助或稅務減免，以鼓勵高齡者轉用自行車、降低使用機車之需求；

(12)考慮將使用率極低的小型輕型機車牌面挪為前述電動自行車之牌面、 並搭配駕駛訓練、駕照考領，在擴大使用的同時落實管理； (13)加嚴駕照考試、建立定期檢測制度以回收無法勝任駕駛行為者之駕照。

各種配套措施和想法肯定遠多過上述 所列，重點仍是在明晰的願景之下，納入 更多的參與者，並且有開誠布公的建設性 對談、共謀具永續性的做法。政府能尊重、 正視機車眾多的現況，引導部分移動需求 改使用各類自行車運具、同時提供相應的 道路設施，一來避免機車之駕駛行為樣態 歧異過大、增加各類用路人的不確定性和 事故風險，真正落實車速分流；二來劃設 自行車道於路側也減少汽車路邊停車的情 況，避免路邊停車產生閃避行為、增加衝

突點與後車追撞的機率。且人口萎縮之城 鎮相較於主要都市地區，收入條件亦較劣 勢，換購較低廉的運具而非更昂貴的小汽 車，對於交通平權亦有正面幫助。

充分的資訊是公民社會的基礎

和改革的後盾—來寫經吧！

交通是絕大多數民眾會經驗的生活必 需品，一直以來難以避免受到民意擠壓而 影響專業決斷的情景。或許有時專業者會 慨然於民意的不理性，但若使民眾確實接 收到更仔細的證據和說明，那情況可能就 會稍稍改善。比如縮減車道數很直觀的會 使儲車空間減少，看似加劇壅塞問題，但 效率或許可能因為事故數減少、部分車輛 改行替代道路等因素而提升，這就需要持 續性的累積數據，告訴民眾直觀壞處背後 隱藏的益處為何。

首先，編纂一本精要的用路人手冊是 非常基礎而值得的。或許駕照考領前大家 都翻閱過考照題庫，但縱使熟習題庫的題 目，也無法應對多變的道路狀況。好的手 冊能以照片圖示針對複雜用路型態予以統 一解釋說明、傳遞正確交通觀念，這是生

硬、乏人問津的法律條文所無法達成的事。

例如，國人接觸動力交通工具多半從機車 開始，但也可能無意間把騎車的習慣帶到 開車上，而這是危險的。大角度轉彎在機 車騎乘上再常見與自然不過，但在汽車上 將使得衝突區面積增加、駕駛視野難以顧 及行穿線行人等問題，這就必須透過生動 圖示加以說明。我們需要更全面的交通管 理與教育。

本來以為這樣的手冊還要難產好幾 年，但好消息是，在撰寫過程的尾聲發現 公路總局已經於110年底悄悄出版了駕 駛人手冊！雖然其資訊呈現與推廣傳播都 有微調空間，但邁出了第一步肯定值得鼓 勵！大家快去看看吧！

近年來有若干路權團體透過網路社群 發起運動，為爭取交通安全或權利發聲。 但由於政府對外宣導之資訊量不足（幾乎 只剩下酒後不開車）、亦缺乏合適之傳播 方式，導致本應由大眾共同思考決定之問 題演變為小圈子內互相敵視的擂台賽，嚴 重缺乏互信基礎與決策代表性。近年來政 府資訊公開之成長幅度不可謂不大，但是 有許多長期性統計的資料並未經過消化與 統整，只是靜靜佇立在網站一角或統計彙 編的一頁，相當可惜。真正動用到懶人包 宣導的，往往是時效緊迫、急遽轉變的政 策，或是成功達成的宣示，對於社會深層 的、結構性的問題，多半還是隱藏在水面 之下。理想地來看，政府能夠充分坦誠地 提供資訊，藉由敘事形塑公民社會基礎的 同時，也將賦予更多革新契機。

結語

眼前臺灣人似乎難以割捨路邊臨停的 生活方式、相對寬鬆的土地使用分區管制 和中小規模的商業開發也有益於城市的活 力，卻也帶來了交通管理的難題。或許在 這樣一個彈性的社會氛圍下，我們要去思 考哪些命題是不能再繼續彈性下去的。以 當前公務員體制環境而言，藉由公投喚起 公眾討論、爭取交通安全相關立法以規範 都市計畫、道路工程設計和教育，應當是 可行的突破點。

城市應當是美好生活的容器，但層出 不窮的交通事故劃破了許多人的夢想。臺 灣近十年之事故年平均成長率達4.48%(事 故型態導向之路口交通工程設計範例之研 究，110)，雖然在機動車成長、高齡人口 增加下，事故數之成長有其背景因素，惟 無損交通事故帶來個別家庭之困擾、傷痛 與對社會生產力之斲傷。我們沒有理由抱 持著以拖待變的心態，寄望於少子化之人 口自然下跌與智慧運輸之緩步發展，坐視 空窗期內的寶貴人命白白流失。這值得所 有人立即發揮創意，採用各種當下可行之 方法，來共同面對和解決，打造一座讓人 安心幸福生活的城市和島嶼。

鳴謝

在此感謝李姓學長aka.前總編、害羞 莊同學、劉覲嘉同學、交通工程師潘義珍 學姊（以上按姓氏筆畫數排列），以及其 他在不同時間點熱情提供意見的師長與同 儕。另外也感謝邀約稿件的系刊團隊與負 責編輯鄭頤的鞭策，讓我有機會在系刊這 個珍重的平台進行各種姿態怪奇的嘗試。 一切文責由作者自負。

運輸系統間轉乘與都市空間佈局

文/林盈漾

一個完整的都市交通運輸網絡中， 存有多個服務不同旅客對象和旅次目的的 運輸工具，而一個旅次的完成鮮少能由單 一運具往返，往往也需要不同運具的串連 與接駁，稱之為複合運輸 (multimodal transport)。複合運輸關注單一旅次中起 訖點之間所有運具的選擇與轉乘，具有三 個特色：一、旅次的始末必然是步行； 二、過程之中所有運具選擇都是為了主要 運具；三、停車與轉乘設施的引入，在此 概念之下步行環境和轉乘設計便是重要 的課題。轉乘站作為運具之間的接駁場 站，其良好設計有助於提升乘客的機動力 (mobility)，根據所在都市不同的位置，其 所接駁的運具與功能也會有所不同。透過 轉乘站所串連的運具與其都市空間結構安 排，能使各種運具發揮所長，也是改善都 市交通問題的策略之一。

交通運輸網絡是透過多個子運輸系 統組，一般可以分為：大眾運輸系統、副 大眾運輸系統、共享運輸系統、行人與自 行車系統和私有運具系統五個部分（郭恆 安，2021）。大眾運輸系統是都市裡的 交通運輸動脈，大量輸送於都市內往來， 通常具備專用路權，因此能提供較密集的 班次及行車速率，服務的可靠度也相對穩 定，但受限於固定的路線與班表；副大眾 運輸系統則是彈性地彌補大眾運輸可及性 不足的地方，型態從乘載人數、班表到營 運路線都有相當多的彈性，常見的型態例 如：計程車、接駁車、汽車共乘等，常見 於偏鄉、百貨公司或醫院等。共享運輸系 統是近年興起的運輸模式，將私有運具的 所有權與使用權分離，藉由平台的整合讓 有需求者可以租借，在私有運輸和公共運 輸之間找到另一個平衡點。私有運具出現 在公共運輸和共享運輸系統無法觸及的服 務範圍裡，最大的優勢為可以達成及門服 務(D2D)，透過停車接送 (Parking and Kiss) 和停車轉乘 (Parking and Ride) 與 公共運輸場站串聯，可以提升整體網絡的 可及性。行人與自行車系統的重要性在於 任何的旅次最初始和末端必然是步行，而 且在永續運輸的潮流與環境衛生意識抬頭 之下，行人與自行車系統的完整性倍顯重 要。五個系統之中沒有優劣之分，根據旅 次型態的不同與都市特性，選用不同的組 合，方能達成理想的目標。

一趟完整的旅次往往須整合不同的系 統方能串連起迄點，而轉乘站便是負責串 聯不同的運輸系統。根據轉乘站於都市的 位置不同，在整體路網轉乘規劃上有著不 同的機能定位，可以簡單分為三個類型： 市中心轉乘站、社區轉乘站和都市邊緣轉 乘站 (Rob Van Nes, 2002)。市中心轉乘 站和社區轉乘站之間通常透過公車、捷運 系統等串連，是整個都市公共運輸系統的 骨幹。市中心轉乘站會再與層級較高的運 輸服務（如：城際運輸或者是機場港埠的 支線）與區域運輸路網結合。社區轉乘站 以公車或捷運路線為核心，提供最後一哩 路的運輸服務，例如捷運站外的短途公車、 副大眾運輸、共享運具、停車轉乘與接送 (P&R、P&K) 和自行車道等，最重要的目 的是提高所服務社區對場站的可及性，近 年常見的都市規劃模型如大眾運輸導向都 市 (TOD)、計時都市主義（十五分鐘城市） 等，都是關注捷運場站與周邊社區的規劃， 期望藉此提高場站的可及性來提升公共運 輸的使用和其他目的。當都市空間發展結 構與運輸服務階層相互對應時，便能提升 交通運輸網絡的效用。

墨爾本街景

Photo by Akshay Chauhan via Unsplash

01墨爾本交通運輸系統

Image via Final Plan Melbourne Addendum 2019 02墨爾本街道

Photo by Daniel Pelaez Duque via Unsplash 03墨爾本軌道運輸

國家的選擇題

01

以澳洲墨爾本

(Melbourne, Australia) 二十分鐘街區構想為例，本於 解決道路壅塞、空氣汙染和公共衛生為議 題，透過整合土地使用、交通運輸和都市 設計三個面向的構想，打造具生活感的街 區生活。他們以未來的社會經濟條件為基 礎，推計相應成長情境的土地使用型態與 運輸需求，據以定位出未來的都市空間發 展結構，指認出重要的節點 (nodes)，例 如：交通樞紐（城際鐵路、航空站、港埠 等）、產業中心、創新基地，在都市尺度 的運輸規劃中以主要公路廊道和軌道運輸 串聯，並以此願景構想圖為基礎，決定資 源的投入，讓交通基盤設施能與都市發展 中各種活動相互配合。

在社區尺度的規劃中，墨爾本以「20 分鐘街區」的概念來滿足整體運輸網絡的 最後一哩服務。以各個重要節點 (nodes) 為核心，附近的居民以步行或自行車的方 式滿足各式日常活動，例如：就學、日常 消費、工作、就醫、娛樂等，必要時也可 以節點提供的運輸服務，串聯到都市其他 的街區和服務，或者是更高級的中地。

參考文獻

這樣子的運輸規劃隱含著前面提到的 運輸服務階層 (hierarchy) 概念，大範圍 的移動以軌道運輸串聯，社區內以步行環 境為主的交通階層規劃，城際間則以機場、 港埠、鐵路對外，同時也將產業和物流的 通路與出口納入規劃之中。轉乘站與都市 節點相互呼應，讓各種中地和土地使用得 以依循同一個空間結構分布，讓運輸服務 更能有效地配合都市活動的發生。其實反 思國內的都市運輸規劃，我們似乎高估了 「捷運」在都市裡的運輸能力，忽視捷運 站之外的可及性。捷運的可及性有限，仍 然需要其他運具的配合，對社區如公車、 公共自行車、人行道，對外如與台鐵、高 鐵的轉乘規劃，思考不同運具之間如何形 成一個綿密的運輸網絡，並且配合都市空 間結構與中地層級，相互配合達成及門服 務 (D2D)，完整一趟旅次的複合運輸。

Rob Van Nes (2002). Design of Multimodal Transport Networks: A Hierarchical Approach. Delft University of Technology.

Final Plan Melbourne Addendum 2019.

Plan Melbourne 2017 Outcome 3.

Creating a More Livable Melbourne. 郭恆安(2021)。綠運輸新解讀，演講紀錄。https://www.youtube.com/watch?v=ukx1j-4XI2s&list=PLRauV3IdJZfWbOlhEec_A-_ PSmOQGd-jN&index=4&t=791s。瀏覽日期：2021年09月20日。

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由港而發—

文/謝光佑

「高雄是被規劃出來的城市。」

不同於歷史悠久的城市或聚落，如臺 南府城或是臺北，至今仍可看見因前人的活 動形塑出的歷史紋理；高雄則是在散佈零 星聚落的廣大平原上，憑藉藍圖式的規劃， 從一開始因港灣與鐵道興建與發展而起， 到後來的全球第三大港，再到今日的港灣 與城市交融，因不同時期定位的轉換，重層 堆疊的規劃，形成獨特的「被計畫」的紋理。 本篇希望從空間規劃的角度，淺談高雄港 市發展脈絡，及其所訴說的故事。

淺談高雄港市發展與空間脈絡

漁港to商港

時間回到19世紀，此時的高雄名為打 狗，位於下淡水溪出海口附近，泥沙在此處 形成長達12公里的沙洲，形成天然潟湖， 水淺且有巨石散落在其中，往內陸則是一望 無際的甘蔗田。與今日的繁華相比，當時較 具規模的聚落在內陸的左營與鳳山，海邊 僅有些許漢人會來此捕魚與曬鹽，進而形 成的小小漁村聚落。

潟湖北面臨柴山，東側為廣大的平原， 又位於通往日本、中國的交通要道上，得天 獨厚的港灣發展條件與地理位置使得打狗 逐漸受到重視，因此自1850年代開始，已 有部分美國以及英國的商人來此設置貿易 據點。到了1864年，打狗被英法聯軍指定 為開港通商港口，從原先的漁港搖身一變 成為臺灣南部繼安平港後第二大的國際貿 易商港。位於柴山腳下的哨船頭與對岸的 旗津則因設置了領事館、洋行、倉庫棧房而 日漸繁榮，出現圍繞港口發展的小型街庄。

但港灣水淺岩石多的本質仍限制著港口的 出入與發展，而築港計畫也一再被擱置與 延期，因此打狗的規模始終無法擴大，直至 1895年日本人來到臺灣，才開始有了轉機。

Ta-kau到Taka-o

Takau是源自當地馬卡道族的稱呼， 音同閩南語「打狗」，日本總督府認為打狗 一詞不雅，遂取日文相近發音的Taka-o， 改名為高雄……

港市港市港市港

自然環境條件是高雄被看見的契機， 但真正開始規劃與建設，則與日本總督府 賦予高雄與高雄港的定位有關。因應「工業 日本，農業臺灣」政策，1900年縱貫鐵路通 車至今日的哨船頭，內陸糖廠與農產原物 料得以運往港口，再運送回日本，為了因應 港埠機能快速擴張，總督府分別於1908、 1912年開始第一、第二期築港計畫，抽取

打狗築港計畫圖（1912）

高雄港泥沙與礁石填築海埔新生地，做為 碼頭及新市區的預定地，此階段填築了包含 哈瑪星、鹽埕西南側、苓雅寮南側一帶，同 時縱貫鐵路支線的鋪設也進入了港口，串 聯碼頭、倉庫與沿線工業區。1937年，隨著 戰爭開始，高雄的政策定位轉型為日本南進 的重要戰略港口，因此總督府啟動第三期 築港計畫，向高雄港南邊的戲獅甲一帶發 展國防軍需與鋁業、化學工業，此時高雄港 成為工業發展重地，為後來高雄奠定重工 業發展的基礎。

港口與鐵路建設發展也使得高雄人口 急速成長，地位逐步攀升，隨著築港工程與 海埔新生地填築陸續完工後，總督府開始 研擬改造既有市街與新市區規劃，1908年 開始陸續發布打狗市區計畫（1908）、打狗 市區改正（1920）、第二與第三次都市擴張 計畫（1922、1932），納入東邊的前金、新 興、苓雅等地區，其中1936年頒布的「大高 雄都市計畫」，更是高雄今日市區空間規劃 佈局的藍圖。

港灣城市の空間佈局

高雄的都市發展，透過築港時期的鐵 路與港埠建設，填築新生地帶動新市區發 展，港口為核心的都市發展至1930年代已 經相當成熟，哈瑪星與鹽埕的棋盤式道路 系統垂直與平行港口碼頭，具有便利運輸、 引導季風功能，成為當時臺灣最先進之都 市。

1936年，高雄川（今日的愛河）西側市 街土地已達飽和，因此總督府發布「大高雄 都市計畫」，著手規劃東側廣大平原空間， 此時不再像過去以港口為絕對核心，逐漸 轉變為考量港口與鐵路聯運功能，街道以 平行或垂直於港口與鐵道方向的矩形棋盤 式路網，並以新高雄車站為主核心，配合港 灣與大型公共設施的配置，形成多核心的 港灣城市發展格局。更進一步來看，棋盤式 的路網導入了土地使用的概念，利用不同寬

高雄都市計畫圖（1937）

度區分主要軸線、次要道路並框劃形成街 廓，並依據區位屬性佈設不同土地使用分 區，空間結構上主要分為三層，工業區劃設 於市區外圍，利用臨港線串聯西北方的鼓山 內惟以及南方的戲獅甲、前鎮，中圈為住宅 區域，最內層是車站與周圍商業區域，同時 都市計畫規劃了三條巴洛克風格園道、圓環 以及大型公園，兼具視覺景觀的同時也考 量了都市防災系統。

而如此大規模的規劃，若以傳統的徵 收方式會是一筆鉅款，因此日本人引進了市 地重劃的概念，作為廣大新市區的開發工 具，由地主共同負擔開發費用並重新分配 土地，此作法沿用至今，高雄市區有將近三 分之一的土地是以市地重劃方式開發。

計畫趕不上變化

但日本人大高雄都市計畫的偉大願景， 隨著戰爭開打而被迫中斷，僅車站以南，鄰 近港灣區域已有開發之外，其他地區仍停留 在圖紙上的點線面，但無可否認日本人的都 市計畫，已深深地影響日後高雄市區的面 貌，也奠定高雄日後城市發展基礎。

戰後的高雄

1945年二戰結束，國民政府來台，對 於高雄這個地理條件優越，又已經有相當 程度開發的港灣，又有全新的想法……

近在咫尺遠在天邊

國民政府在都市計畫與重大建設上大 抵延續了日本人的規劃構想與法規制度， 1955年公告的「原高雄市都市計畫」，幾乎 可說是完全複製日治時代大高雄都市計畫 的內容，因此雖然經歷政權轉移的動盪，但 高雄市區的空間規劃脈絡仍深受日本人的 影響，並延續著日本人的規劃願景逐步開 發，形成今日所認識的高雄。

但港區卻就此有了完全不同的命運，戰

打狗築港計畫圖（年份不詳） Image by RCHSS via 高雄百年歷史地圖

Image by RCHSS via 高雄百年歷史地圖

Image by RCHSS via 高雄百年歷史地圖

日治兩萬五千分之一地形圖（1942昭和修正版）

後高雄港的主管機關落到了台灣省政府交 通處所屬的各地港務局（精省後為交通部 港務局），負責代理航政業務，形成了由中 央機關直接管轄地方港務的現象，而非所 在地的高雄市政府負責，港區與市區在空間 上緊鄰彼此，但制度面上卻就此成為完全 不同的場域，港與市的發展逐漸脫節。

港區 ｜ 市區

二戰結束後的高雄港配合政府的經濟 發展政策，開啟了高雄港十二年擴建計畫， 重新規劃港區、疏浚水域與航道，並在港區 中段填築海埔新生地與修建碼頭，為高雄 港帶來了大量用地，包含了中島商港與前鎮 小港一帶的貨櫃中心，更在1966年配合出 口導向的政策定位在前鎮設立了全台第一 座的加工出口區，連續多項重大經濟建設 也讓高雄在1973年的十大建設中成為最 重要的一環，於1975年在南側開通第二港 口，開始發展重工業，以鋼鐵、造船、石化 為首的臨海工業區，搭配高汙染的化學工業 與貨櫃中心，高度發展與急速成長的貨物吞 吐量，使得高雄港一度成為全球第三大港。

受到船舶大型化以及產業外移影響， 加上南側第二港口的興起，使得原先北側的 舊港區衰退閒置，商港也轉移至南側的深 水碼頭，同時因為港區與市區的管轄單位不 同，使得港區在經濟發展「特區」之下，與 市區發展漸行漸遠，甚至以港區作業安全為 由，在市中心直接豎起一道大牆，禁止市民 進入港區活動，阻斷了港灣與市民的互動， 隔「牆」如隔山，港灣頓時成了號稱港都的 高雄市民觸手可及卻也是最遙遠的距離。

水岸轉型，邁向港市合一

直到20世紀末，水岸轉型概念開始在 各國沒落的工業港灣城市中興起，高雄港 舊港區閒置土地因而重新受到重視，高雄 港務局與市政府協商並簽訂契約，朝向港市 合一的目標邁進，陸續拆除市中心與港灣 間的圍牆，並修整港邊的老舊倉庫群，將原 有港區空間釋出，轉型成文化產業據點，結 合舊產業紋理與港區風貌，蛻變成了「駁二 藝術特區」；另外港灣周圍的腹地，則配合「多 功能經貿園區特定區計畫」的發布，興建許 多重大建設如輕軌、高雄展覽館與經貿園

高雄市市區擴張計畫圖(1936)

區，縫合港灣與市區空間並達成港區轉型， 朝著港灣城市得目標邁進。

結語

高雄可說由規劃而生，因不同時期的 規劃而形成多樣的紋理，但可能也因規劃而 產生城市空間的裂痕，如港區與市區，在經 過將近50年的阻隔，已然產生巨大的異質 性，但或許透過再一次的計畫，能創造出新 的城市紋理、新的歷史也說不定，畢竟這就 是這座城市一脈相傳的規劃血液吧！ 後記

2022年初高雄同時舉辦臺灣燈會與 高雄燈會，地點正是選在熟悉的那個地方， 整個高雄港宛如一場巨大的城市展覽，順 著港灣延續，橫跨整個舊港區，港邊高樓堆 疊成的天際線，海風吹拂著宛如鏡面的水 面，充滿活力的倉庫群，飄揚的旗海以及穿 梭其中的輕軌，在白天艷陽照耀，亦或夜晚 絢麗的燈光共舞，與其背後所訴說的故事， 交織出一座美麗的港灣城市。

高雄百年歷史地圖

Image by RCHSS via 高雄百年歷史地圖

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祖先，無處安放— 從南山公墓遷移案 討論都市發展議題

文、攝/郭婷瑋

「戀狂的人有勇氣，不驚一切唷～無 論三更也半瞑，墓仔埔也敢去～～～」by 葉啟田。

在墓仔埔談戀愛聽起來好浪漫喔！ 這大概因人而異啦。不過你聽說過全台 灣最大、歷史最悠久的公墓群——南山公 墓——要被遷移了嗎？

本文將以經過田野調查的紀錄方式， 帶大家從南山公墓的環境介紹、歷史文化、 奇聞逸事、政治變遷與都市計畫的關係， 了解可能埋葬著你我的祖先們的土地，在 歷經400年的風霜後，都市計畫將對南山 公墓造成的改變，以及討論南山公墓被視 為都市發展阻礙，是否公平。

南山公墓簡介

南山公墓位於台南市南區國民路、 大成路、永成路及臺南機場以北中華南路 範圍，面積94.7公頃（如附圖紅線框所 示），屬於台南南郊地區，古名「桶盤 淺」，亦有俗稱「鬼仔山」。共計有38筆

土地，其中公有土地約76.6%、私有土地 約23.4%，內有3個古墓屬市定古蹟。於 都市計畫土地使用分區分類上，大多劃設 為墓1公共設施用地，其餘也包含火葬場 用地和古蹟保存區。公墓群於80年12月 30日公告部分禁葬和97年3月20日公告 全區禁葬，現況則因文化資產先期調查暫 停拆遷作業。

由於地理位置鄰近臺南機場、安平國 際商港，台86線及接鄰市區主要道路，處 於進入台南市區的重要門戶入口。因此， 於都市規劃考量上需積極打造該地附近範 圍的地方門戶入口意象；且因都市向外發 展擴展迅速，現住宅區範圍已逼近南山公 墓，周圍居民於傳統意義上，認為南山公 墓會降低生活品質，也是促成政府積極計 劃改善當地環境的原因。

南山公墓地上400年歷史簡介

南山公墓的形成，依目前地面上有的 明朝曾振暘墓，可證實墓塚最早是始於明 清時期或更久之前，要等近一步地挖掘在 地底下被覆蓋的墳墓群才能確認，所以有 南山公墓地上400年的形容。

清領時期，南山公墓並沒有一套完善 的墓葬規劃，在漢人最早開始建立聚落的 府城，除了臨海的西郊和經濟活動發達的 府城城內地區，幾乎往城牆外走去，便是 一片片的墓地景象。其中最大的一片墓地 便以南山公墓所在的南郊墓地為主，因為 相較東郊跟北郊，南郊的砂質土相對不適 合墾殖且在風水上有竹溪通過的優勢，南 郊遂成為祖先埋葬去世先民的首選之地。 現有特別知名的墓塚，包括明代「寧靖王 從死五妃墓」、明「藩府曾蔡二姬墓」、

紅線為南山公墓範圍

Image by台南市政府民政局

「藩府二鄭公子墓」、「曾振暘墓」、「李 茂春墓」（已移至法華寺）等。

當然南郊公墓群的範圍也不是從古至 今都一成不變，經歷過1911年的市區改正 計畫，和1930年代的大南門廢塚事件[ 註 1] 等，南山公墓的規模已經縮減許多。如 今的政府也同過往政府的態度，將南山公 墓視為都市發展的可用地。

認識墳墓

在正式了解南山公墓和政治與都市計 劃的操作以前，先讓我們懷抱著一顆尊重 先民對紀念逝者喪葬文化的態度，了解墳 墓、祭祀文化和土地間的重要關係，才能 判斷為什麼文史人士要倡議南山公墓保存 的價值。

1898 年日治二萬分之一台灣堡圖（部分擷取） 圖中桶盤淺庄為原南郊公墓群座落地，範圍自南邊城牆到現在的台南機場北面一帶。 Image by RCHSS via台灣百年歷史地圖圖台

俗話說「風水主陰、地理主陽」，因 此要選擇蓋墳墓的地方，有好的風水環境 就很重要。對於南山公墓來說，流經其中 的竹溪就是能為墳墓帶來好運氣的風水形 勢。竹溪發源於東郊，再蜿蜒流經大南門 外到南郊，全長約十一公里，風水學上， 彎彎曲曲的「九曲水」，能在多處結穴， 形成良好的風水穴位，也見證先民們世世 代代之間的連結。

而關於「水」這件事，在風水學上是 一個重要的要素。墳塚最好的設立位置就 是在「背山面水、玉帶環腰」處，如此能 有助於後代財源不斷。但這只是其中一項 條件而已。我們在南山公墓參訪時，導覽 員就和我們說了，同一家族的墳塚不可設 在同一條水源的兩岸，否則依照曲流河流 作用力，一邊為侵蝕坡、一邊為堆積坡， 後代會有兄弟鬩牆的風險，如此聽來也不 無道理啊！

家鄉的選擇題

而墳墓的構造也是一件值得套討的 事。以漢人的墓塚來說，墓塚會有刻明墓 主是誰、墓主家族、子孫等資訊的墓碑， 墓碑上方若放有墓紙，則表示後代有在對 墳墓進行祭祀與修繕。墓碑前還有放置祭 祀物品的墓桌、後方有墓肩，與前方形成 子孫巷，有助於排水。兩旁有墓手（或屈 手），在前方圍成可供子孫站立、養懷祖 先的墓埕，後方高起的土坵則是祖先的安 眠之地——墓龜。入葬時，祖先的頭朝向 墓塚後端，腳朝墓碑，所以順帶一提，下 次去墓園時，千萬別踩到祖先睡覺的地方， 他們可能會不開心！

墳墓的製作材料，主要是以糖、蚵仔 殼等為主，所以呈現灰白色的，上方可能 會有一些工藝人偶等，但這在南山公墓這 類較早發展的墓地比較少見，會因地制宜。

而由於南山公墓地屬砂質土，沒有大石塊 可以支撐上方的墓塚，故時間久了，墓塚 就會一直沉下去，而上方的墓塚又會再堆

加上來，如此，南山公墓只有四百年的歷 史就增加了不確定性。

面對有超過四百年歷史，極有可能是 珍貴文化資產的南山公墓群，當南山公墓 遷移案的處理人員在墓塚上放置查估單和 噴漆標記時，對於墓主或是其後代子孫還 有文化資產，都是相當不尊重的行為。

南山公墓與台南地方政治

南山公墓代表了庶民文化的一部分， 尤其是台灣在多年前開始禁止土葬之後， 喪祭與墓葬文化更有珍貴的文化價值。而 從日治時期至今，南山公墓經常被視為地 方發展的眼中釘、肉中刺，地方統治者們 都急於將南山公墓連根拔除。

前述提到了日治時期影響南山公墓 的事件，即使到了戰後，也不例外。在蘇 南成擔任台南市長期間（1977~1985）， 興建了如中國城、臺南市立殯儀館、臺 南市立文化中心等建築而令民眾印象深 刻。同時，蘇南成時期為了拓寬中華南 路，對南山公墓群範圍製造不少變遷， 而後又宣布要成立「東南亞第一大殯儀 館」，在當時興起了不小的聲浪；接任的 施治明（1989~19897）也同樣繼續這項 政策、張燦鍙（1997~2001）則提出「公 園化」、許添財（2001~2010）和賴清德 （2010~2017）則支持「刨除」。經歷過 多位市長的施政，在當地的奇聞軼事中， 也流傳南山公墓「嘸儂敢動」（無人敢動） 的說法——只要歷任有市長要對南山公墓 進行變革，多數的下場不出貪污受賄一事。 雖然此一說法不法適用於每任市長，但也 可以看出當地民眾對於南山公墓的敬畏之 心。

南山公墓與都市計畫

南山公墓佔地面積94.7公頃，由於面

竹溪兩岸墳塚數量的區別

台南類型墳塚結構 Image by 廖倫光 via 臺灣傳統墳㙇的地方性樣式與衍化研究(2004)

1 史稱「台南廢棄墓園事件」（或「大南門廢棄墓園事 件」）。1928年日本政府為紀念昭和天皇即位，欲強制 遷移大南門外 17 甲的公墓地，闢建大型運動場（野球場， 今台南市立棒球場），結果激起民怨。當時台灣文化協會 成員還因舉辦公開演講反對遭當局關注、警告甚至逮捕。 2 此為自救會的推測。以一片土地可換得不少塔位的價值 計算。

積過大，故採分期分區進行遷葬。於106 年由民政局配合其他局處開始積極規劃辦 理南山公墓遷葬，原本預計於110年前完 成用地範圍內遷葬。規劃遷葬事宜目的為 促進都市發展、營造城市入口景觀及提昇 居民生活品質、遷移並更新老舊不足使用 的殯葬設施，建立現代化、公園化及可親 近的殯葬專區。

規劃將「墓1」用地範圍分為5區， A、B區合計16.47公頃，作為殯葬專區， 大致範圍如下圖所示，規劃內含火化場、 殯儀館、納骨塔、環保自然葬區、環保庫 錢爐、停車場及生命博物館與緩衝綠帶等。 C、D區則做為公園和道路。

民政局強調，目前南山公墓並沒有整 體開發或全面遷葬之計畫，現行的規劃尚 待文資調查而暫停環境影響評估，A、B、 C區的文化資產調查則由台南大學戴文鋒 教授主持。

並提出，如果文資調查及審議結果， 有極具文化資產價值的文物，會將具有文 化價值的古墓數量釐清及提出建議的保存 方式，再行下一階段評估——規劃保存方 式、面積地點及如何形塑成民眾接受度更 高、更具價值的殯葬文化資產。若沒有的 話，則將規劃設置古蹟公園及生命博物 館，達到開放、可親式的公園式公墓規劃。 且仍持續評估保存具有價值之文物，對於 未來工程進行時將會派員監看，如發現具 有價值之文物將通報文資處處理及評估保

存。（台南市政府民政局南山公墓殯葬專 區Q&A,2020）

現民政局雖然以文資調查為由，說明 等調查完後再決定如何開發，但對於規劃 的不確定性和政府先前的態度，為南山公 墓自救會成員擔心珍貴文化資產無法被保 存下的擔憂。

南山公墓自救會

南山公墓自救會以「全面保存」為訴 求，認為應尊重台灣的墓葬文化，對政府 抱持著「墓園佔用土地就只是為了存放骨 頭而已」的想法並不認同。自救會透過訪 談、普查、紀錄、分類、圖像化、數位化、 公民監督等實際行動，訴求保存南山公墓 的墓葬文化。強調土地有不可再生性，應 消除南山公墓長期以來被誤解的「破壞都 市景觀意象」的刻板印象。並且南山公墓 也兼具調節都市微氣候、候鳥遷徙棲地、 保存文化底蘊等優點，提出拒絕「一墓一 保存」，應以「歷史場域再造」為文化資 產保存手法，而非「清一塊、蓋一塊」、「為 殯葬業炒地皮」[註2]的開發方式。

此事不只關乎政府利益和自救會訴 求，同時也關乎墓主後代對於遷葬的態度， 此外也涉及眾多利益人等，例如有殯葬業、 房地產交易、地方勢力等介入，使南山公 墓面臨文化資產保存和地方利益分配的問 題，究竟都市計劃在其中應扮演何種角色， 值得深思。

分區規劃位置示意圖 Image by台南市政府民政局

南山公墓裡被貼上查估單的墓塚

結論

當導覽員在和我們解說時，也提出當 地民眾的看法。對於從小就在這塊地走跳 的居民而言，他們稱呼南山公墓為「鬼仔 山」，且與我們所認知的應避而不及相反， 他們反倒說自己從小就在這裡爬上爬下 的，一點都不害怕。但是對於附近還不是 很熟悉這塊地的居民來說，南山公墓就是 妥妥的鄰避設施。

南山公墓至今少說有四百年的歷史， 但是在都市不斷向外發展擴展下，公墓群 被視為有礙都市發展的因素。這裡大家不 妨可以思考，究竟是「墓地佔據城市發展 的土地」還是「城市擴張侵犯墓地的土 地」。從兩個不同的觀點出發，得到的省 思或許會不同。總而言之，公墓群在都市 計劃的決策中，將逐漸地被刨除，內含的 珍貴有形或無形文化資產也難以保存。

在前述政府針對文化資產調查提出應 對政策，主張不會全面進行開發，也會盡 量以維護文化資產的前提出發擬定對策，

這看似顧及各方面立場的決議，其實是在 開始申請文化資產調查後才提出的。在此 之前，政府要辦理公墓遷移時，並未考量 到南山公墓的文化價值，未先申請進行文 資審議實為政府對於公墓群、喪葬文化了 解之不足。後來幾經爭取及倡議，終於迎 來文資審議，不過後續文資審議的結果也 不見得雙方都能滿意。作為學習規劃專業 的我們，當然也期待能找出民眾能接受、 各方都滿意的方案，這勢必會需要長時間 的討論協商。

從南山公墓遷移案中，可以發現大家 時常在究竟是要追求都市發展，還是土地 活化、公共利益、文化保存等之間徘徊不 定，容易顧此失彼。本文以「祖先，無處 安放」為標題，想表達的是，只要是活人， 就有機會表達意見，但是對於已經逝去的 先民，無人能替他們發聲（通常來說）。 至少從南山公墓這個議題中，可以看出善 用規劃工具及決策前應多方面溝通還有資 訊公開透明流通，在規劃時是不可忽視的 一環。

謝言

適逢2020年大二上學期的「都市土 地規劃」課程，其中一項作業便與南山公 墓有關。雖然很早就聽聞南山公墓的議題， 我家也與南山公墓只有大約一公里的路 程，但卻不甚了解。於是與幾位志同道合 的同學們組成了一個「去南山公墓睡一晚 的群組」，當然最後礙於學期繁忙，沒去 成。

下學期剛開學沒多久，剛好要與27屆 學生會新聞部的同仁們組織部遊，發現一 直沒去成的南山公墓是一個很好實現實地 踏訪的學習場域，在大部隊不斷擴張下， 最後組織了來自新聞部和都計系等9位去 踏訪，在這裡感謝各位的伴遊。還有最後 應當重點感謝當日帶領我們踏訪的李時光 女士，在知道我們是都市計劃學系的情形 下，還能不嫌棄地帶領我們認識南山公墓 XD