OBELS POLICY BRIEF No. 20, January 2015 การศึกษาสถานการณ์แรงงานเมียนมาในปัจจุบัน กรณีศึกษา : จังหวัดเชียงราย วิลาวัณย์ ตุทาโน, สิทธิชาติ สมตา ที่มาและความสาคัญ จังหวัดเชียงรายเป็นจังหวัดหนึ่งที่มีชายแดนติดกับประเทศเพื่อนบ้านทั้ง สปป.ลาวและเมียนมา ซึ่ง ตลอดหลายปีที่ผ่านมามีแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านจานวนมากอพยพเข้ามาทางานในไทยโดยผ่านทาง จังหวัดเชียงรายเข้าไปสู่เมืองสาคัญ อย่างเช่น เชียงใหม่ กรุงเทพมหานครและปริมณฑล และบางส่วนทางาน อยู่ในจังหวัดเชียงราย ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่าแรงงานต่างด้าวเหล่านี้เป็นแรงงานหลักที่สาคัญในอุตสาหกรรม หลักของไทยทั้งการก่อสร้าง การแปรรูปอาหาร และการประมง เป็นต้น ซึ่งในช่วงระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมามี ความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้ นมากมายทั้งในประเทศไทย ประเทศเพื่อนบ้าน รวมถึง ในระดั บโลกที่อ าจส่ง ผล กระทบถึงการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้างของแรงงานต่างด้าวในประเทศไทย ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC) เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่จะทาให้ เกิดความเปลี่ยนแปลงขึ้นกับภูมิภาคเอเชียตะวันตกเฉียงใต้ โดยประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนเป็นการพัฒนา ความร่วมมือด้านเศรษฐกิจระหว่าง 10 ประเทศ ความตั้งใจโดยแรกเริ่ม AEC จะต้องเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020) แต่ในการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 13 เดือนมกราคม 2550 ที่เมืองเซบู ประเทศฟิลิปปินส์ ได้เกิดข้อตกลงใหม่ให้เลื่อนการจัดตั้ง ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนเร็วขึ้นอีก 5 ปี คือ เริ่มตั้งแต่ พ.ศ. 2558 (ค.ศ. 2015) โดยมีเป้าหมายหลักที่อ้างอิงตามแถลงการณ์บาหลี ฉบับที่ 2 (Bali Concord II) คือ การเป็นฐาน การผลิตและเป็นตลาดเดียว โดยอนุญาตให้มีการเคลื่อนย้ายสินค้ า การบริการ การลงทุน และแรงงานฝีมือใน 7 สาขาวิชาชีพหลักอย่างอิสระ เพื่อลดความเหลื่อมล้าทางสังคมและแก้ปัญหาความยากจนในหลายประเทศ (กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ, 2558) โดยหลายปีที่ผ่านมา ประเทศไทยเองก็ได้จัดเตรียมแผนการ พัฒนาในหลากหลายด้าน โดยเฉพาะการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบโลจิสติกส์ การเพิ่มศักยภาพให้กับ ทรัพยากรมนุษย์ การพัฒนาด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี นวัตกรรม และความคิดสร้างสรรค์ รวมถึง การ ประกาศจั ดตั้ง เขตเศรษฐกิ จพิ เศษขึ้น ตามแนวชายแดนระหว่ างประเทศ โดยมีจุ ดประสงค์ เพื่อ ขยายการ เชื่อมโยงด้านการค้าและโลจิสติ กส์กับประเทศเพื่อนบ้านให้มากขึ้น โดยการจั ดตั้ง แบ่ง ออกเป็นสองระยะ ด้วยกัน ซึ่งในระยะแรกประกอบด้วย 5 จังหวัด ได้แก่ ตาก มุกดาหาร สระแก้ว ตราด และสงขลา ต่อมาได้ ประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษระยะที่สองเพิ่มอีก 5 จังหวัด ได้แก่ เชียงราย กาญจนบุรี หนองคาย นครพนม และนราธิวาส ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้จะทาการศึกษาเกี่ยวกับการสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของแรงงานต่างด้าวใน จัง หวัดเชียงราย ซึ่งเป็นหนึ่งในจังหวัดที่ถูกจัดตั้ง ให้ เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษรองรับกับการเข้าสู่ประชาคม 1
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
เศรษฐกิจอาเซียน โดยเชียงรายเป็นจังหวัดหนึ่งที่มีศักยภาพทั้ง ในด้านการค้า การขนส่ง และภูมิศาสตร์ คือ การมีขอบเขตชายแดนเชื่อมต่อกับสปป.ลาว เมียนมา รวมถึงการเชื่อมต่อไปยังจีนตอนใต้ ซึ่งถือเป็นประเทศคู่ ค้าสาคัญที่มีความสัมพันธ์กันมาอย่างยาวนาน อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ผู้เขียนให้ความสนใจมากที่สุดก็คือ การเปลี่ยนแปลงของจานวนแรงงานต่างด้าวที่ เข้ามาทางานในจังหวัดเชียงรายหลังการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน เศรษฐกิจของประเทศเพื่อนบ้าน รวมถึงเศรษฐกิจของจังหวัดเชียงราย ซึ่งปัจจัยเหล่านี้จะทาให้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้างของแรงงาน ต่างด้าวที่เข้ามาทางานในประเทศไทย วัตถุประสงค์ของการศึกษา 1) เพื่อศึกษาสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของแรงงานต่างด้าว หลัง เข้าสู่การเป็นประชาคมเศรษฐกิจ อาเซียน 2) เพื่อวิเคราะห์ปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อการเคลื่อนย้ายของแรงงานต่างด้าวสู่จังหวัดเชียงราย ผลการศึกษา 1. สถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของแรงงานต่างด้าว หลังเข้าสู่การเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนถือเป็นปัจจัยสาคัญที่ทาให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการอพยพของแรงงาน ต่างด้าว รวมถึงสถานการณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจในประเทศเพื่อนบ้าน รวมทั้งการจัดตั้งเขตพัฒนา เศรษฐกิจพิเศษของประเทศไทยเพื่อกระตุ้นการค้าการลงทุน ทาให้มีการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ทั้งถนน ไฟฟ้า และการเตรียมความพร้อมในด้านอื่น ส่งผลให้เกิดการจ้างงานและอุปสงค์ของแรงงานเพิ่มสูงขึ้น ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะแรงงานไร้ฝีมือที่เป็นกาลังสาคัญ ในการก่อสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานต่างๆ ในช่วงต้นปี 2559 ที่ผ่านมา หลังการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน การเติบโตทางเศรษฐกิจของเชียงราย ไม่ได้มีการขยายตัว มากนัก เนื่องจากภาวะเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจในประเทศที่ยัง ไม่ฟื้นตัว รวมทั้ง จีน ประเทศคู่ค้าสาคัญมีการชะลอตัวทางเศรษฐกิจ ทาให้ในครึ่งปีแรกของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนไม่ส่งผลให้มี การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่ชัดเจน อย่า งไรก็ต ามหากมี ปัจ จัยบวกเกิด ขึ้นเพิ่มเติม อาจทาให้เ ห็นถึ ง ความเปลี่ ยนแปลงที่ชั ดเจนยิ่ ง ขึ้ น ขณะเดียวกันเรื่องของสถานการณ์แรงงานต่างด้าวซึ่งเป็นปัจจัยการผลิตที่สาคัญในอุตสาหกรรมต่างๆ ของ จังหวัดเชียงราย โดยมีแรงงานต่างด้าวที่ได้รับอนุญ าตทางานคงเหลือ ณ มกราคม 2559 จานวน 8,426 คน โดยแยกเป็นเข้าเมืองถูกกฎหมายจานวน 5,704 คน และเข้าเมืองผิดกฎหมายจานวน 2,722 คน แบ่งเป็นเพศ ชายจานวน 4,594 คน และเพศหญิงจานวน 3,832 คน ซึ่งมีจานวนแรงงานต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้ทางาน คงเหลือน้อยกว่าปี 2558 ดังตารางที่ 1
2
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
ตารางที่ 1 จานวนแรงงานต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้ทางานคงเหลือจังหวัดเชียงราย (คน) ข้อมูล ณ มกราคม 2551 มกราคม 2552 มกราคม 2553 มกราคม 2554 มกราคม 2555 มกราคม 2556 มกราคม 2557 มกราคม 2558 มกราคม 2559
รวม 14,561 14,270 19,515 16,593 22,607 14,638 14,245 12,711 8,426
รวมทั้งสิ้น ชาย 7,898 7,881 11,047 9,378 12,871 7,831 7,665 6,827 4,594
หญิง 6,663 6,389 8,468 7,215 9,736 6,807 6,580 5,854 3,832
เข้าเมืองถูกกฎหมาย รวม คิดเป็น 692 5% 829 6% 814 4% 948 6% 2,341 10% 10,351 71% 11,089 78% 9,779 77% 5,704 68%
เข้าเมืองผิดกฎหมาย รวม คิดเป็น 13,869 95% 13,441 94% 18,701 96% 15,645 94% 20,266 90% 4,287 29% 3,156 22% 2,932 23% 2,722 32%
ที่มา: สานักบริหารแรงงานต่างด้าว กระทรวงแรงงาน, 2558 จากจานวนแรงงานต่างด้าวที่ได้รับอนุญ าตให้ทางานคงเหลือในจัง หวัดเชียงราย เห็นได้ว่าจานวน แรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมายมีอัตราลดลงอย่างชัดเจน (ตารางที่ 1) จากเดือนมกราคม 2551 มี จานวนแรงงานต่างด้าวลักลอบเข้าเมืองผิดกฎหมายคิดเป็นร้อยละ 95 ของจานวนทั้ง หมด ในขณะเดือ น มกราคม 2559 มีแรงงานต่างด้าวลักลอบเข้าเมืองผิดกฎหมายลดลงเหลือร้อยละ 32 เนื่องจากภาครัฐได้ เข้มงวดเรื่องการลักลอบเข้าเมือง โดยภาครัฐได้ ผ่อนผันให้นายจ้างพาแรงงานต่างด้าวสัญชาติเมียนมาร์ ลาว และกัมพูชา ที่ลักลอบทางานอยู่ในประเทศไทยมาจดทะเบียนซึ่ง ครั้ง นี้นับเป็นการจดทะเบียนครั้ง ใหญ่ในปี 2552 และได้สิ้นสุดลงในปี 2555 ต่อมาในปี 2557 ได้มีการจัดตั้ง ศูนย์บริการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าว (One Stop Service : OSS) จึงส่งผลให้แรงงานต่างด้าวที่ทางานอยู่ในประเทศไทยโดยผิดกฎหมายขึ้นจด ทะเบี ย นเพิ่ มมากขึ้ น อาจกล่า วอีก หนึ่ง ปั จจั ย ที่ส่ ง ผลให้ แ รงงานต่ างด้ าวขึ้ นทะเบี ยนมากขึ้ น จากการลด ค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าว การขอใบอนุญาตทางานสาหรับแรงงานตามฤดูกาลและแรงงาน รายวัน และการอนุญาตให้เปลี่ยนนายจ้างได้ ตามพระราชบัญญัติการทางานของคนต่างด้าวฉบับใหม่ขึ้นในปี 2551 แรงงานต่างด้าวในพื้นที่จังหวัดเชียงรายส่วนใหญ่เป็นแรงงานชาวเมียนมาประมาณร้อยละ 80 – 90 ส่วนที่เหลือเป็นแรงงานชาวลาว และชาวกัมพูชา โดยปัจจัยหลักของการเคลื่อนย้ายเข้ามาทางานในพื้นที่ จังหวัดเชียงรายนั้นประกอบด้วย 2 ปัจจัยหลัก ดังนี้ 1) ปัจจัยผลัก ได้แก่ สถานการณ์ด้านเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศต้นทาง 2) ปัจจัยดึง คือ การขาดแคลนแรงงานไร้ฝีมือในบางสาขา โดยเฉพาะงานในกลุ่ม 3D คือ Difficult (งาน หนัก) Dirty (งานสกปรก) และ Dangerous (งานอันตราย)
3
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
2. ปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อการเคลื่อนย้ายของแรงงานต่างด้าวสู่จังหวัดเชียงราย 2.1 ปัจจัยผลัก (Push Factor) เศรษฐกิจและการเมืองของประเทศต้นทางของแรงงานต่างด้าว ภาวะเศรษฐกิจและการเมืองภายในประเทศมีความสาคัญอย่างยิ่งในการสร้างความเชื่อมั่นให้แก่นัก ลงทุนภายในประเทศและนอกประเทศ รวมถึงประชาชนทั่วไป ซึ่งที่ผ่านมาเมียนมาอยู่ภายใต้การปกครองโดย ทหารส่งให้เศรษฐกิจเติบโตช้ากว่ากลุ่มประเทศใกล้เคียง ทาให้ประชาชนวัยแรงงานในประเทศเดินทางไป ทางานยังประเทศใกล้เคียง โดยประเทศไทยเป็นหนึ่งประเทศที่สาคัญของการเคลื่อนย้ายเข้ามาทางานของชาว เมียนมา ซึ่งแรงงานต่างด้าวชาวเมียนมาในประเทศไทยมีจานวนกว่า 2 ล้านคนทั่วประเทศ และอีก 2 หมื่นกว่า คนในจังหวัดเชียงราย ถือเป็นแรงงานสาคัญต่ออุตสาหกรรมหลักของประเทศไทย และจังหวัดเชียงราย ใน อุตสาหกรรมหลักเหล่านี้ได้แก่ อุตสาหกรรมการแปรรูปอาหาร อุตสาหกรรมการเกษตร การก่อสร้าง ไปจนถึง อุตสาหกรรมสิ่งทอ ไม่เพียงแต่แรงงานชาวเมียนมาเท่านั้นยังรวมไปถึง ชนกลุ่มน้อยจากประเทศเมียนมา (ไท ใหญ่ กะเหรี่ยง ไทลื้อ ฯลฯ) ที่เคลื่อนย้ายเข้ามาเป็ นแรงงานในประเทศ และเมื่อมองย้อนกลับไปก็พบว่ า แรงผลักดันที่ทาให้ชาวเมียนมาและชนกลุ่มน้อยกลุ่มต่างๆ หลั่งไหลออกจากประเทศของตนเองก็คือ ความ ยากจน จากการรายงานของ Human Development Report (2556) พบว่า ประเทศเมียนมาเป็นประเทศ ที่ยากจนที่สุดประเทศหนึ่งในทวีปเอเชีย โดยถูกจัดให้อยู่ในอันดับที่ 149 จาก 186 ประเทศ และมีผลิตภัณฑ์ มวลรวมของประเทศ (Gross Domestic Product : GDP) อยู่ที่ 58.65 พันล้านเหรียญสหรัฐ และรายได้เฉลี่ย ต่อหัวอยู่ที่ 1,106 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี หรือประมาณ 38,770 บาท ทั้งนี้ จากการสารวจข้อมูลยัง พบอีกว่า แรงงานชาวเมียนมาที่ทางานในประเทศจะได้รับค่าตอบแทนต่อวันเฉลี่ย 3,600 จ๊าด หรือ ประมาณ 106 บาท ซึ่งเป็นอัตราค่าแรงขึ้นต่าที่รัฐบาลพม่าเพิ่งมีการปรับให้สูงขึ้นเมื่อปลายปี 2558 ที่ผ่านมา เป็นไปได้ว่าก่อนหน้า นี้ค่าแรงต่อวันของการทางานในประเทศเมียนมาน่าจะต่ากว่านี้ ซึ่งหากเทียบกับการเข้ามาทางานในประเทศ ไทยที่มีโอกาสจะได้รับค่าตอบแทนประมาณ 100 - 300 บาท (อัมพกา มาตา, ม.ป.ป) ชาวพม่าบางส่วนจึงยินดี ที่จะเข้ามาหาโอกาสภายในประเทศไทย โดยเฉพาะบริเวณชายแดนซึ่งอยู่ใกล้กับประเทศเมียนมา นอกจากนี้ เมียนมาเป็นประเทศที่เศรษฐกิจตั้งอยู่บนพื้นฐานของภาคการเกษตรและการบริการเป็น หลัก จากการรายงานของ International Fund for Agricultural Development (ม.ป.ป) กล่าวว่ากว่า 36% ของ GDP เมียนมา มาจากภาคการเกษตร โดยรายงานดังกล่าวระบุว่า มีประชากรที่เป็นแรงงานในภาค การเกษตรอยู่ถึง 70% ซึ่งการทาเกษตรส่วนใหญ่นั้นยัง เป็นแบบดั้ง เดิม คือ ไม่มีการนาเทคโนโลยีหรือมี โครงสร้างพื้นฐานที่ดีเข้ามาสนับสนุน ทาให้ผลิตผลที่ได้นั้นไม่สูงมากนัก ส่งผลถึงรายได้ของเกษตรกรที่ยังอยู่ใน ระดับต่า (World Bank, 2559) ทั้งนี้ ปัญหาเรื่องความไม่สงบในพื้นที่รวมถึงความขัดแย้งระหว่างชนกลุ่มน้อย กับรัฐบาลเมียนมาก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ทาให้ประชาชนเมียนมาส่วนหนึ่งหลบหนีออกมา อย่างไรก็ตาม ในปี 2553 เมียนมามีการเลือกตั้งเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในรอบ 20 ปี เพื่อแสดงให้เห็นถึง จุดยืนของเมียนมาในการที่จะเป็นประเทศประชาธิปไตย โดย พรรคสหภาพเอกภาพและการพัฒนา (USDP) ได้รับชัยชนะด้วยคะแนนเสียงกว่า 70% เป็นก้าวแรกที่สาคัญที่ทาให้สหประชาชาติเปลี่ยนมุมมองที่มีต่อ เมียน มา และในปี 2555 นางออง ซาน ซูจี ได้รับการปล่อยตัวออกจากบ้านพักหลังถูกกักให้อยู่แต่ในบริเวณบ้านกว่า 22 ปี รวมถึงเป็นปีแรกที่เมียนมาประกาศเปิดประเทศอย่างเป็นทางการโดยมียุทธศาสตร์ที่สาคัญในการพัฒนา ประเทศอยู่ 3 ข้อหลัก ได้แก่ การลดความขัดแย้งกับชนกลุ่มน้อย สร้างเสถียรภาพทางการเมือง และการ พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมให้ดีขึ้น (สุภาพรรณ วัฒนาอุดมชัย, 2556) 4
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
พันล้านดอลลาร์สหรัฐ
ทั้งนี้ เมียนมายังมีแผนการดึงเงินลงทุนจากต่างประเทศโดยการลดมาตรการด้านการค้าและการลงทุน ที่เข้มงวดลง อนุญาตให้มีการร่วมทุนระหว่างต่างชาติในธุรกิจบางประเภทที่เคยสงวนไว้ให้แต่ชาวเมียนมา เช่น การทาเหมืองแร่ ธุรกรรมการเงิน อัญมณี รวมถึงยังมีการให้สิทธิพิเศษต่างๆกับนักลงทุน เพื่อดึงดูดเงินลงทุน จากต่างประเทศ และเมื่อมีการลงทุนที่มากขึ้นย่อมจะทาให้เกิดการจ้างงานมากขึ้น เช่นเดียวกัน ส่งผลให้ชาว เมียนมาจะมีรายได้เพิ่มขึ้น ซึ่งจะช่วยลดปัญ หาความยากจนภายในประเทศลง นอกจากนี้จะทาให้แรงงาน เมียนมาในประเทศเดินทางกลับไปยังประเทศของตน และอาจจะส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมไทย ขณะเดียวกัน สหภาพยุโรปเองก็ได้ทาการยกเลิกมาตรการคว่าบาตรทุกประเภทกับ เมียนมา คือ อนุญาตให้มีการค้าระหว่างกัน โดยได้คืนสิทธิพิเศษทางการค้า (Generalized System of Preferences : GSP) ซึ่งจะเป็นประโยชน์กับเมียนมามาก เพราะสิทธิพิเศษดังกล่าวทาให้ราคาสินค้าที่สหภาพยุโรปนาเข้าจาก เมียนมาถูกลง จากการที่ภาษีอากรขาเข้าลดลง รวมถึงเป็นโอกาสของประเทศต่างๆที่ต้องการย้ายฐานการผลิต ไปยังเมียนมา เพื่อใช้ประโยชน์ในการลดต้นทุนภาษีจากสิทธิพิเศษ GSP เป็นสิ่งหนึ่งที่จะช่วยให้เศรษฐกิจของ เมียนมาเติบโตสูงขึ้น จากการรายงานของธนาคารโลกพบว่าในปี 2555 ซึ่งปีแรกของการเปิดประเทศทาให้ผลิตภัณฑ์มวล รวมของเมียนมาพุ่งสูงถึง 74.69 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และลดลงในปี 2556 ไปอยู่ที่ 58.65 พันล้านดอลลาร์ สหรัฐ ซึ่งปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องในปีถัดมา ดังในรูปที่ 1 รูปที่ 1 ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศเมียนมาปี 2555 - 2558 74.69 75 70 65
64.33
64.87
2557
2558
58.65
60 55 50 2555
2556
ที่มา : World Bank (2559) จากตัวเลขข้างต้น เห็นได้ว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมของเมียนมาเติบโตสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทาให้รายได้ เฉลี่ยต่อหัวเพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย ทั้งนี้ จากความคิดเห็นของ ดร.อนุรัตน์ อินทร ประธานหอการค้าจังหวัด เชียงราย กล่าวว่า “เศรษฐกิจของเมียนมามีโอกาสที่จะพัฒนามากขึ้น และเป็นไปได้ว่าแรงงานจากเมียนมาจะ เข้ามาทางานในไทยน้อยลง” ซึ่งจากการลงพื้นที่สารวจความคิดเห็นของช่องโทรทัศน์ Thai PBS (2556) ทั้งใน ประเทศไทยและเมียนมามีแนวโน้มไปในทิศทางเดียวกัน คือ แรงงานชาวเมียนมามีความประสงค์ที่จะกลับ ประเทศ หากเศรษฐกิจภายในประเทศดีขึ้น และมีมาตรฐานการครองชีพที่สูงขึ้น ขณะเดียวกัน จากการศึกษา ของ อัมพกา มาตา(ม.ป.ป) พบว่าแรงงานชาวเมียนมามีความประสงค์ที่จะกลับไปยังประเทศบ้านเกิด ขณะที่ ชนกลุ่มน้อยอย่างชาว ไทใหญ่ ไทลื้อ กะเหรี่ยง ฯลฯ มีแนวโน้มที่จะอยู่ในประเทศไทยต่อไป ในปัจจุบัน แรงงานเมียนมายังคงเข้ามาทางานในประเทศไทย เนื่องจากค่าแรงที่สูงกว่าในเมียนมา แม้ว่าเมียนมาจะถูกจัดอันดับให้เป็นประเทศที่ยากจนที่สุดในอาเซียน รวมถึงเป็นประเทศที่มีมาตรฐานการ 5
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
ด ารงชี วิ ต ที่ ไ ม่ สู ง มากนั ก แต่ มี แ นวโน้ ม ที่ จ ะปรั บ ตั ว สู ง ขึ้ น ทุ ก ปี (United Nations Development Programme, 2556) โดยการเปิดประเทศของเมียนมา ได้มีการนานโยบายกระตุ้ นเศรษฐกิจมาใช้ ทาให้เกิด ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ และก้าวกระโดด แม้ ว่าจะยัง ขาดความพร้ อมในด้านโครงสร้า ง พื้นฐานที่ต้องปรับปรุงอีกมาก แต่การที่รัฐบาลเข้ามาลงทุนเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ทาให้เกิดการจ้าง งานและอาชีพขึ้น ทั้งนี้ ปัจจัยทางด้านการเมืองมีการปรับตัวในทิศทางที่ดีขึ้น รัฐบาลเองก็มีความพยายาม อย่างเต็ม ที่ที่จ ะพัฒ นาเศรษฐกิจ โดยการปฏิ วัติรู ปแบบการปกครองเพื่อ สร้า งความมั่ นใจให้กั บนัก ลงทุ น ชาวต่างชาติ จากการวิ เ คราะห์ เ บื้ อ งต้ น ของสถานการณ์ เ ศรษฐกิ จ และการเมื อ งใน เมี ย นมาแล้ ว จะเห็ น ว่ า แรงผลักดันจากภายในประเทศลดลง คือ ปัญหาความยากจนได้รับการบรรเทาให้ดีขึ้น รวมถึงสถานการณ์ด้าน การเมืองระหว่างชนกลุ่มน้อยกับรัฐบาลเมียนมาเองก็กาลังอยู่ในขั้นของการเจรจาแก้ไข ซึ่งต้องสังเกตทิศทาง ของการเจรจาในครั้งต่อไป แม้จะมีการลงทุน และการพัฒนาในด้านต่างๆมากขึ้น แต่สาหรั บแรงงาน ค่าแรง ยังคงเป็นปัจจัยสาคัญที่เป็นทั้งตัวดึงและตัวผลักแรงงานออกไปนอกประเทศ อุปสงค์และอุปทานต่อแรงงานภายในประเทศเมียนมา การวิเคราะห์เบื้องต้นจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ รวมถึงการลงทุนต่างๆที่เข้าไปยังประเทศเมียนมา พบว่ า อุ ป สงค์ ก ารจ้ า งงานในประเทศสู ง ขึ้ น จากการที่ รั ฐ บาลลงทุ น พั ฒ นาระบบโครงสร้ า งพื้ น ฐาน ภายในประเทศ มีการย้ายฐานการผลิตจากประเทศอื่นเข้าไปยังเมียนมา รวมถึงการลงทุนจากต่างชาติที่เพิ่มขึ้น ขณะที่อุปทาน หรือความต้องการที่จะทางานอยู่ในระดับสูง เนื่องจากก่อนที่ เมียนมาจะมีการเปิดประเทศ ประชากรส่วนใหญ่ต้อ งพึ่งพาตนเองเป็นหลักและการปกครองในระบบสังคมนิยมไม่คงที่ ทาให้การลงทุนใน ธุรกิจขนาดใหญ่ หรือการค้าขายเป็นไปได้ยาก ทาให้การจ้างงานมีน้อย อีกทั้ง ค่าแรงอยู่ในอัตราที่ต่าทาให้ ประชากรส่วนใหญ่ต้องอยู่ในภาวะยากจน ดังนั้น หากเศรษฐกิจของเมียนมาเข้าสู่การเติบโตมากขึ้น จากการ ลงทุนและการค้าจะทาให้อุปทานการจ้างงานและรายได้ของประชาชนเพิ่มขึ้น เช่นเดียวกันหากรัฐบาลเมียนมาสามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างชนกลุ่มน้อยกับคนเมียนมา ได้ เหลือเพียงปัจจัยเดียวที่เป็นตัวกาหนดจานวนแรงงานที่จะย้ายไปทางานประเทศอื่น คือ อัตราค่าจ้าง และ เสถียรภาพทางการเมือง มีความเป็นไปได้ว่าแรงงานชาวเมียนมาจะเข้ามาทางานในไทยน้อยลง หรือแรงงานที่ ทางานในไทยอยู่แล้วอาจจะหันกลับไปทางานในประเทศของตนมากขึ้น 2.2 ปัจจัยดึง (Pull Factor) เศรษฐกิจและการเมืองของจังหวัดเชียงราย (ปัจจัยดึง) เศรษฐกิจพื้นฐานของจังหวัดเชียงรายมาจากด้านการท่องเที่ยว การเกษตรกรรม อุตสาหกรรมแปรรูป การเกษตร และการค้าชายแดน ซึ่งเป็นปัจจัยหลักที่สาคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของจังหวัดเชียงราย อีกทั้ง ในช่วงที่ของการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกและประเทศคู่ค้าที่สาคัญ รวมถึงปัญหาทางการเมืองในประเทศ ทา ให้การค้าชายแดนของจังหวัดเชียงรายเป็นประตูการค้ากับประเทศเพื่อนบ้านที่สาคัญต่อการค้าการส่งออกของ ประเทศ ด้วยพื้นฐานทางเศรษฐกิจของจังหวัดเชียงรายทาให้ผู้ประกอบการจาเป็นต้องพึ่งพาแรงงานไร้ฝีมือ เป็นหลัก ฉะนั้นสิ่งที่จูงใจให้แรงงานเมียนมาเข้ามาทางานในจังหวัดเชียงราย คือ โอกาสในการได้งานและอัตรา ค่าแรงที่สูงกว่าในประเทศของตนเอง รวมถึงการเดินทางที่ค่อนข้างสะดวก เนื่องจากมีชายแดนติดต่อกัน ทาให้ เกิ ด การเข้ า มาท างานของแรงงานต่ า งด้ า วส่ ว นหนึ่ ง ในประเทศไทยทั้ ง ที่ ถู ก กฎหมายและผิ ด กฎหมาย ปัจจัยดึงอีกประการหนึ่ง คือ การขาดแคลนแรงงานในบางสาขาทาให้มีการจ้างแรงงานต่างด้าวเกิดขึ้น 6
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
ในจังหวัดเชียงรายนั้นมีงานหลายประเภทที่จานวนแรงงานไทยไม่เพียงพอต่ออุปสงค์ของแรงงานแม้ว่าจะมี ตาแหน่ง ว่างอยู่ อย่างเช่น งานก่อสร้าง งานบ้าน งานในภาคการเกษตร หรือ ในโรงงานอุต สาหกรรม ซึ่ ง แรงงานไทยบางส่วนปฏิเสธการทางานเหล่านี้ทาให้เกิดปัญหาการขาดแคลนแรงงานขึ้น ผู้ประกอบการเองก็ ต้องหาทางออกโดยการจ้างแรงงานต่างด้าวทดแทน
35,000
100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0
30,000 จานวนแรงงาน
25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2551
2552
2553
2554
2555
จานวนแรงงานต่างด้าวทั้งหมด
GPP
ล้านบาท
รูปที่ 2 เปรียบเทียบจานวนแรงงานต่างด้าวกับ GPP ปี 2551 - 2556
2556
ที่มา : สานักงานแรงงานจังหวัดเชียงราย, สานักงานการคลังจังหวัดเชียงราย (2559) จากรูปที่ 2 แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของจานวนแรงงานต่างด้าวและการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวล รวมของจังหวัดเชียงราย (GPP) ที่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ เมื่อ GPP สูงขึ้นจานวนแรงงานต่างด้าวก็มี แนวโน้มที่สูง ขึ้นตามไปด้วย ยกเว้นในปี 2555 ซึ่งเป็นปีแรกที่รัฐบาลประกาศใช้นโยบายค่าแรงขั้นต่า 300 บาท ทาให้มีการเข้ามาของแรงงานต่างด้าวมากกว่าปกติ เป็นไปได้ว่าหากเศรษฐกิจของเชียงรายมีการขยายตัว เพิ่มขึ้น ส่งผลให้การเข้ามาของแรงงานต่างด้าวเพิ่มขึ้น เนื่องจากปัจจุบันเชียงรายยังไม่มีการนาเทคโนโลยีใน การผลิตเข้ามาทดแทนการใช้แรงงาน และแรงงานคนไทยมีแนวโน้มว่าจะไม่เข้ามาทางานในกลุ่มงานหนัก งาน สกปรก และงานอันตราย ทั้ง นี้ จากการสัม ภาษณ์ คุณ พลวั ต ตั นศิ ริ ประธานหอการค้า จั ง หวัด เชีย งรายได้ใ ห้ ความเห็น ว่ า “เศรษฐกิจของเชียงรายในครึ่งปีแรกของปี 2559 ยังคงอยู่ในเกณฑ์ดี ทั้งภาคการเกษตรที่ราคาสินค้าเกษตร ค่อนข้างสูง เนื่องจากภาวะสินค้าขาดตลาดทาให้เกษตรกรมีรายได้ดี ในด้านของการค้าชายแดนซึ่ง ประเทศไทย เองได้รับประโยชน์จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนบ้าน ทาให้มีการส่งออกในระดับที่ดี ” และ จากการรายงานสานักงานพาณิชย์จังหวัดเชียงรายพบว่า มูลค่าการค้าสูงขึ้นอย่างมากในไตรมาสแรกของปี 2559 ดังตารางที่ 3
7
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
ตารางที่ 3 เปรียบเทียบมูลค่าการค้าชายแดนของจังหวัดเชียงราย เดือนมกราคม - มีนาคม 2559 2559 อัตราการ ประเทศ 2558 เปลี่ยนแปลง ส่งออก นาเข้า ดุลการค้า รวม จีน 1,745 676 1,069 2,433 1,517 59.66 เมียนมา 337 63 3,273 3,400 3,866 -12.03 ลาว 6,102 30 6,072 6,132 4,390 39.68 รวม 11,185 770 10,415 11,956 9,774 22.33 ที่มา: รวบรวมโดยสานักงานพาณิชย์จังหวัดเชียงราย ภาคการท่อ งเที่ย วของจัง หวั ดเชี ยงรายที่ ผ่า นมา มีจ านวนนัก ท่อ งเที่ ยวเดิ นทางเข้ ามาในจั ง หวั ด เชียงรายช่วงไตรมาสที่ 1-3 เพิ่มมากขึ้นจากปีที่แล้ว และคาดว่าในปลายปีจานวนนักท่องเที่ยวน่าจะเพิ่มขึ้น และมีแนวโน้มว่าเศรษฐกิจของเชียงรายจะมีการขยายตัวเพิ่มขึ้นจากการเป็นเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ โดยมี จุดมุ่งหมายที่จะเป็นศูนย์กลางด้านโลจิสติกส์ที่มีเส้นทางค้าชายแดน R3A และ R3B เชื่อมโยงไปสู่ประเทศ เพื่อนบ้าน การเป็นศูนย์กลางการท่องเที่ยว และแหล่งผลิตสินค้าเกษตรแปรรูปที่มีคุณภาพ รวมถึง การเป็น แหล่งการค้าชายแดนที่มีศักยภาพ มีการเตรียมความพร้อมในหลายด้านเพื่อดึงนักลงทุนเข้ามาในพื้นที่ รวมถึง การให้สิทธิประโยชน์พิเศษต่างๆ ทั้งการยกเว้นภาษี การอนุญาตการจ้างแรงงานต่างด้าว ซึ่งเป็นไปได้ว่าหาก การจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษประสบความสาเร็จด้วยดีและมีนักลงทุนเข้ามาลงทุน อุปสงค์ของแรงงาน ไร้ฝีมือก็น่าจะสูงขึ้นตามไปด้วย ขณะที่แรงงานไทยส่วนใหญ่ปฏิเสธการทางานหนักรวมถึงโครงสร้างแรงงานมี การเปลี่ยนแปลงไป คือ คนไทยได้รับการศึกษามากขึ้น แต่ยังไม่สูงถึงขั้นเป็นแรงงานทักษะ ทาให้แรงงานกลุ่ ม นี้กลายเป็นคนว่างงาน รวมถึงแรงงานบางส่วนก็เกษียณอายุออกไปมาก (นุชจรี วงษ์สันต์ , 2559) ดัง นั้น แรงงานที่จะเข้ามาทดแทนก็คือแรงงานต่างด้าวที่ยังไม่มี ทักษะสูงนัก และอดทนต่อการทางาน อย่างไรก็ตาม หากมีการนานวัตกรรมและเทคโนโลยีเข้ามาใช้ในอุตสาหกรรมเพื่อลดการจ้ างงาน อาจช่วยลดปัญหาการขาด แคลนแรงงานไร้ทักษะลงได้ รวมถึงการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้มีศักยภาพมากขึ้น ช่วยให้อัตราการว่างงาน ลดลง ก็จะส่งผลทาให้เศรษฐกิจของเชียงรายมีการขยายตัวมากขึ้น อุปสงค์และอุปทานของแรงงานต่างด้าวภายในจังหวัดเชียงราย แนวโน้มอุปสงค์ของแรงงานต่างด้าวในจังหวัดเชียงรายมีการปรับตัวสูงขึ้น จากการที่มีการพัฒนาเขต เศรษฐกิจพิเศษ และจากการที่แรงงานไทยได้รับการศึกษามากขึ้น ทาให้มีความต้องการในการใช้แรงงาน น้อยลง ขณะเดียวกันอุปทานของแรงงานต่างด้าวขึ้นอยู่กับอัตราค่าจ้างที่จะต้องมีการปรับให้สูงขึ้นเทียบเท่า กับแรงงานไทย หรือให้น้อยกว่ากันไม่มากนัก เนื่องจากแรงกดดันจากปัจจัยผลักน้อยลงทาให้ขาดแรงจูงใจใน การเข้ามาทางานในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม แรงงานที่เข้ามาทางานในจังหวัดเชียงรายส่วนใหญ่มาจากรัฐ ฉานซึ่งส่วนใหญ่เป็นชนกลุ่มน้อย หากรัฐบาลเมียนมายัง ไม่มีมาตรการที่ดีพอในการลดความขัดแย้งลง อาจ สร้างแรงจูงใจให้คนกลุ่มนี้เข้ามาทางานในประเทศไทยเพิ่มขึ้น ข้อสรุปข้อเสนอแนะ การเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนยังไม่ได้สร้างผลกระทบที่ชัดเจนทางเศรษฐกิจต่อจังหวัดเชียงราย มากนัก ขณะเดียวกัน จานวนแรงงานต่างด้ าวที่ไ ด้รับอนุญ าตให้ทางานยัง คงมีจานวนเท่าเดิม แต่มีปัจจัย ภายนอกอีกหลายอย่างที่จะต้องนามาพิจารณา คือ การที่ประเทศเมียนมามีการพัฒนามากขึ้นอาจเป็นเหตุผล ที่ทาให้จานวนแรงงานต่างด้าวในประเทศไทยไม่ได้เพิ่มขึ้น และมีแนวโน้มที่จะลดลง เนื่องจากการพัฒนาและ 8
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
แรงดึงดูดจากประเทศต้นทางที่มากขึ้น ในขณะที่เชียงรายเองก็มีความต้องการที่จะจ้างแรงงานต่างด้าวเพิ่มขึ้น จากการที่แรงงานไทยปฏิเสธการทางานระดับล่างทาให้เกิดปัญหาการขาดแคลนแรงงานไร้ทักษะโดยเฉพาะ อย่างยิ่ง หากมีการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษขึ้นปัญ หานี้จะยิ่งรุนแรงขึ้นเนื่องจากแรงงานต่างด้าวเองก็มีการ เรียกร้องค่าจ้างที่สูงขึ้นซึ่งเป็นสิ่งที่ผู้ประกอบการจะต้องเตรียมความพร้อมในการรับมือ ทั้งนี้ รัฐบาลควรเข้ามา ช่วยแก้ไขโดยการสนับสนุนให้เกิดเทคโนโลยีใหม่ การนานวัตกรรมเข้ามาใช้ในภาคการผลิต รวมถึงการพัฒนา ทรั พยากรมนุษ ย์ ให้ มี ศัก ยภาพที่สู ง ขึ้น เป็ น การปรั บ เศรษฐกิ จของประเทศให้ เข้ า สู่ก ารเป็ นประเทศแห่ ง เทคโนโลยีแทนการพึ่งพาแรงงานในการผลิตอย่างเข้มข้น
เอกสารอ้างอิง กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ (2558) ประชาคมอาเซียน (ASEAN Community). สืบค้นเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2559, จาก http://www.mfa.go.th/asean/contents/files/asean-media-center20121126-190330-788160.pdf ชัยพงศ์ สาเนียง (ม.ป.ป) ความย้อนแย้งของแรงงานต่างด้าว: มนุษย์ล่องหนไร้ตัวตน หรือฟันเฟืองสาคัญ ทาง เศรษฐกิจ?. สืบค้นเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2559, จาก http://www.siamintelligence.com/thailabor-migration-status นุชจรี วงษ์สันต์ (2559) ทิศทางและการพัฒนาประเทศตามนโยบายของรัฐบาลและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติฉบับที่ 12. สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. ศิวิไล ชยางกูร (2555) แรงงานข้ามชาติกับความต้องการดูแลผู้สูงอายุในประเทศไทย. มหาวิทยาลัยราชภัฏ สวนสุนันทา สิริรัฐ สุกันธา (2557) การเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติสัญชาติพม่าในเขตภาคเหนือตอนบนของประเทศไทย. Journal of Economics 2557, 18/1 (มกราคม-มิถุนายม) : 59-61 สุภาพรรณ วัฒนาอุดมชัย (2555) มองเศรษฐกิจการเงินพม่าหลังเปิดประเทศ. ธนาคารแห่งประเทศไทย สานักงานภาคเหนือ สานักงานแรงงานจังหวัดเชียงราย (2559) รายงานสถานการณ์แรงงานจังหวัดเชียงราย ไตรมาส 1 ปี 2559 (มกราคม - มีนาคม). เชียงราย: สานักงานแรงงานจังหวัดเชียงราย. สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติสานักนายกรัฐมนตรี (2554) แผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่สิบเอ็ด พ.ศ. 2555 - 2559. สืบค้นเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2559, http://art-culture.cmu.ac.th/images/uploadfile/depfile-150910140608.%E0%B8%A8 อัมพกา มาตา (ม.ป.ป) การศึกษาแรงงานข้ามชาติในจังหวัดเชียงราย. ศูนย์ข้อมูลภูมิภาคและท้องถิ่น มหาวิทยาลัยราชภัฎเชียงราย International Fund for Agricultural Development (ม.ป.ป). Rural poverty in the Republic of the Union of Myanmar. สืบค้นเมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2559, 9
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
จาก http://www.ruralpovertyportal.org/country/home/tags/myanmar Thai PBS (2556) ASEAN Beyond 2015 แรงงานพม่ากลับบ้าน. กรุงเทพ, ประเทศไทย : Thai PBS United Nations Development Programme. (2013) Human development report 2013. New York USA : United Nations Development Programme (UNDP) World Bank. (2016) Myanmar : Analysis of farm production economics. Washington USA: The International Bank for Reconstruction and Development การสัมภาษณ์ พลวัต ตันศิริ. ประธานหอการค้าจังหวัดเชียงราย. สัมภาษณ์วันที่ 8 สิงหาคม 2559
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ (Office of Border Economy and Logistics: OBELS) มีหน้าที่ ดาเนินงานด้านการรวบรวมข้อมูลและวิจัยทางด้านเศรษฐกิจการค้าชายแดนและโลจิสติกส์ เพื่อนาไปสู่การยกระดับ องค์ความรู้ที่เป็นฐานสาคัญของประเทศไทย ซึ่งส่งผลต่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และการสร้างความสามารถใน การแข่งขันของประเทศและยกระดับคุณภาพชีวิตในสังคม Office of Border Economy and Logistics (OBELS), Mae Fah Luang University, 333 Moo 1, Tasud, Muang, Chiang Rai, Thailand. Tel. 6653916680 Email: obels@mfu.ac.th
10
สานักงานเศรษฐกิจชายแดนและโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง