L’APPALTO INTEGRATO: IL RITORNO

La decisione è arrivata al termine di un periodo emergenziale, nell’ambito della revisione del Codice dei contratti pubblici. Non si può certo affermare che si tratti di una misura nuova, ma la formale possibilità di ricorrere all’appalto integrato produrrà diverse modifiche. Da una parte, le modifiche toccheranno il panorama industriale italiano del settore delle costruzioni, poiché le aziende saranno incentivate ad avere, internamente alle proprie strutture, un apparato tecnico ben sviluppato, al fine di poter essere maggiormente competitive sul mercato. Dall’altra parte, le modifiche riguarderanno le amministrazioni pubbliche che potranno spesso sollevarsi dall’onere della progettazione, demandando all’esterno tali attività

Contesto storico

• L’appalto integrato è una modalità di affidamento congiunto della progettazione e della fase esecutiva che ha vissuto alterne vicende, in base al contesto politico-economico in cui si andavano a inserire le successive riforme al Codice dei contratti pubblici.

• La relazione annuale dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici dell’anno 2012 aveva già analizzato il tema delle varianti in corso d’opera, rilevando che la media nazionale degli interventi conclusi con almeno una variante era risultata pari al 49,9%.

• Il ricorso alle varianti era differente, in funzione del tipo di prestazione messa a gara, tra cui anche l’appalto integrato, ammesso dall’allora vigente D.Lgs. 163/2006, art. 53, comma 2, lett. b) e c).

• La tendenza al ricorso alla variante in corso d’opera, nel caso in cui fosse stata messa a gara la sola esecuzione dei lavori oppure la progettazione ed esecuzione, sulla base del preliminare, era elevata. La messa a gara della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori, sulla base del progetto definitivo, garantiva un minore ricorso alle varianti.

• Stante questo quadro statistico, negli anni seguenti, il legislatore iniziò a valutare l’opportunità di limitare fortemente il ricorso all’appalto integrato nelle procedure di affidamento di lavori pubblici, difatti, con il successivo D.Lgs. 50/2016, era stato fatto divieto di ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori a esclusione di particolari casi previsti dalla norma, in contrasto con il disposto della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e che abroga la Direttiva 2004/18/CE.

D.Lgs. 163/2006

Appalto integrato ammesso ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. b) e c)

Crisi pandemica e PNRR

L’APPALTO INTEGRATO: IL RITORNO

D.Lgs. 50/2016

Divieto di appalto integrato ai sensi dell’art. 59, comma 1

D.L. n. 32/2019

D.L. n. 76/2020

D.L. n. 77/2021

Deroga al divieto di appalto integrato:

• D.L. n. 32 del 18/04/2019 all’art. 1, comma 1, lett. b)

• D.L. n. 76 del 16/07/2020 all’art. 1, comma 1

• D.L. n. 77 del 31/05/2021 all’art. 48, comma 5

D.Lgs. 36/2023

Appalto integrato ammesso ai sensi dell’art. 44, comma 1

A causa delle mutate necessità nell’affidamento di lavori pubblici e della crisi economica indotta dalla pandemia, sono state varate norme emergenziali che hanno tentato di accelerare alcuni processi, tra cui le procedure di affidamento, prevedendo anche il ricorso all’appalto integrato.

La prima deroga al divieto di appalto integrato, previsto dal vigente Codice, è stata approvata con il D.L. n. 32 del 18 aprile 2019, “Sblocca cantieri”, ed è stata ribadita nel cosiddetto “Decreto Semplificazioni” D.L. n. 76 del 16 luglio 2020.

La deroga al divieto di ricorso all’appalto integrato è rimasta anche nel cosiddetto decreto “Semplificazioni-bis”, D.L. 31 maggio 2021, n. 77, ammettendolo per gli appalti finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR, dal Piano nazionale degli investimenti complementari (PNC) e dai programmi finanziati con i fondi strutturali dell’Unione Europea, sulla base del Progetto di fattibilità tecnica ed economica, come già in passato era stato possibile.

Inoltre, il decreto ha previsto che, per gli appalti non finanziati o cofinanziati con i fondi del PNRR e del PNC, fosse possibile il ricorso all’appalto integrato, fino al 30 giugno 2023, per qualsiasi tipo di opera pubblica, sulla base del Progetto definitivo.

Il nuovo codice

L’ultima Relazione Annuale ANAC 2022 ha evidenziato che “...rispetto ad appalti integrati, varianti nella fase iniziale dell’appalto, legate a modifiche del progetto posto a base di gara ed oggetto di validazione da parte del responsabile del procedimento, apportate dal soggetto appaltatore nell’ambito della progettazione esecutiva, confermando i possibili rischi, correlati all’istituto dell’appalto integrato medesimo, di redazione di progetti definitivi carenti, non corredati di tutte le autorizzazioni necessarie e necessitanti di onerose varianti…”.

L’Agenzia, pertanto, suggeriva di prestare estrema attenzione alla possibilità di legittimare, a livello legislativo, l’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di opere pubbliche.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici D.Lgs. 36/2023 “Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’art. 1 della L. 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici”, entrato in vigore il 1° aprile 2023 ed efficace a partire dal 1° luglio 2023, recependo la normativa emergenziale e scostandosi da quanto indicato da ANAC, ripropone l’appalto integrato come possibile modalità di affidamento dei contratti pubblici.

Previsione

D.Lgs. 50/2016

Art. 23, comma 1, lett. h)

“[...] progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione”

Attuazione Progressiva

D.M. 560/2017 (D.M. MIMS 312/2021)

Modalità e i tempi di progressiva introduzione dei metodi e degli strumenti elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture:

• dal 01/01/2022 obbligo per interventi (escluse manutenzioni ord. e straord.)

> 15 mln euro

• dal 01/01/2023 obbligo per interventi (escluse manutenzioni ord. e straord.)

> 5,35 mln euro

• dal 01/01/2025 obbligo per interventi (escluse manutenzioni ord. e straord.)

> 1 mln euro

Attuazione Estesa

D.Lgs. 36/2023

Art. 43, comma 1

“A decorrere dal 1° gennaio 2025, le stazioni appaltanti [...] adottano metodi e strumenti di gestione informativa digitale [...] per [...] opere di nuova costruzione e per gli interventi su costruzioni esistenti per importo a base di gara superiore a 1 milione di euro. [...] non si applica agli interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione [...]”

L’art. 44, comma 1, del nuovo Codice stabilisce che “Negli appalti di lavori, con la decisione di contrarre, la stazione appaltante o l’ente concedente, se qualificati, può stabilire che il contratto abbia per oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. Tale facoltà non può essere esercitata per gli appalti di opere di manutenzione ordinaria”

Questo disposto di legge ammette, pertanto, che la stazione appaltante possa affidare la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato, escludendo però gli appalti di manutenzione ordinaria.

Dall’esame delle Osservazioni addotte da ANAC allo Schema D.Lgs. Codice contratti pubblici del 02/02/2023, in merito all’appalto integrato, si può constatare che era stata sollevata una certa perplessità relativamente al proposto comma 2 dell’art. 44, valutando che “risulta generica nell’individuazione dei presupposti legittimanti tale modulo contrattuale, limitandosi a prevedere che la stazione appaltante motivi il ricorso all’appalto integrato con riferimento a non meglio specificate ‘esigenze tecniche’”. Nel testo finale approvato del decreto, tuttavia, il disposto non è stato modificato, lasciando totale libertà discrezionale sull’utilizzo di tale strumento, non limitandolo, come sarebbe stato auspicabile, al solo ambito di appalti caratterizzati da un’elevata complessità tecnologica.

Altro tema sul quale ANAC ha espresso un parere negativo è l’ammissibilità di un generico rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto, non ponendo dei limiti predefiniti.

La mancanza di limiti definiti, sulla possibilità di ricorrere all’appalto integrato e sulla crescita potenziale dei costi durante le fasi di progettazione successive, ha come contrappeso il tentativo di aumentare la qualità dei progetti, prevedendo che gli operatori economici debbano possedere i requisiti prescritti per i progettisti, oppure avvalersi di progettisti qualificati, da indicare nell’offerta, o partecipare in raggruppamento con soggetti qualificati per la progettazione.

È, inoltre, stabilito che l’unica procedura di gara che può essere seguita, in questo caso, è quella dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

Uno dei requisiti per i progettisti, facenti parte in varie forme dell’operatore economico che presenta l’offerta per una gara indetta con appalto integrato, è quello di utilizzare metodi e strumenti digitali per la gestione informativa mediante modellazione

Occorre chiedersi se gli strumenti tecnologici attuali, la modellazione informativa dei progetti e il rafforzamento del progetto di fattibilità tecnicoeconomica potranno sopperire ai possibili rischi e ai problemi che avevano portato al divieto di appalto integrato.

Nel 2012 e anche dieci anni dopo, nel 2022, infatti, dall’analisi dell’ANAC sulle cause dei ritardi negli appalti, era emerso che proprio il ricorso all’appalto integrato, sulla base del progetto ex-preliminare (di fattibilità tecnico-economica) e sul definitivo, aveva determinato un diffuso ricorso a varianti in corso d’opera, con ritardi nello svolgimento dei lavori e potenziali contenziosi tra stazione appaltante e imprese.

Le condizioni al contorno sono cambiate e gli strumenti tecnologici sembrano all’altezza del compito, tuttavia, le stazioni appaltanti dovranno svolgere un lavoro impegnativo di implementazione delle competenze per poter far fronte a questo alto livello di specializzazione richiesto.

Gratuità dei contratti di prestazioni d’opera intellettuale

La bozza del nuovo Codice aveva previsto che le Pubbliche Amministrazioni potessero concludere contratti a titolo gratuito.

Nell’ultima revisione del testo normativo, sono state accolte le osservazioni delle Commissioni di Camera e Senato, escludendo, all’art. 8, la gratuità delle prestazioni d’opera intellettuale, salvo in casi eccezionali e previa adeguata motivazione, garantendo l’applicazione del principio dell’equo compenso.

La possibilità di stipulare contratti a titolo gratuito appare, quindi, molto limitata e straordinaria, anche nei casi previsti dall’art. 134 relativo al settore dei beni culturali.