La misión de Edwin Kemmerer

TRAS LA CAÍDA DE LEGUÍA, LOS INDICADORES ECONÓMICOS NO ERAN FAVORABLES Y ORIGINARON UNA SERIE DE PROTESTAS DE DIVERSOS ACTORES SOCIALES DEL PAÍS. ANTE ESTE PANORAMA, EN 1931 SE INVITÓ AL PROFESOR ESTADOUNIDENSE EDwIN kEMMERER, COMO EXPERTO EN MONEDA Y BANCA CENTRAL, PARA qUE ESTUDIASE EL CASO PERUANO Y FORMULARA ALGUNAS PROPUESTAS CON EL OBJETIVO DE REFORMAR EL SISTEMA MONETARIO Y BANCARIO DEL PAÍS.

Este tema ha sido trabajado en un libro del Banco Central de Reserva del Perú titulado La Misión Kemmerer en el Perú. Informes y propuestas, Lima: BCR, 1996, vol. 1, pp. XXXI-XXXVI, donde analizan por qué no se dieron los resultados esperados de esta misión:

“A mediados de abril de 1931, la Misión Kemmerer presentó un conjunto de nueve proyectos y dos informes. Dada la adversa coyuntura política, la Junta de Gobierno de Samanez Ocampo promulgó solo las propuestas de ley que fueron consideradas como un nuevo sistema unificado monetario y bancario: la Ley 7126 de reforma monetaria, la Ley 7137 de creación del Banco Central de Reserva y la Ley 7159 General de Bancos. Sin modificación alguna, la promulgación de las dos primeras se realizó el lunes 20 de abril, mientras que la tercera fue emitida el 9 de mayo, por lo que fueron sujetas a limitada discusión. ( ) Las reformas fiscal y tributaria fueron consideradas como complementos fundamentales de la Reforma Monetaria, tal como se indicó en la solicitud del Banco de Reserva para invitar a la Misión Kemmerer. El gasto corriente se había casi triplicado entre 1920 y 1931 y el número de empleados públicos había crecido en 545%. Kemmerer trató de persuadir a las autoridades peruanas de realizar drásticos recortes y reducciones presupuestales, que serían ejecutados bajo los proyectos de ley de reorganización en la elaboración del Presupuesto en el Tesoro y en la Contraloría General. Haciendo referencia a la excesiva dependencia en los impuestos indirectos y especialmente en los derechos aduaneros, Kemmerer recomendó tomar drásticas medidas tributarias y aumentar los impuestos directos ante la menor disponibilidad de los recursos provenientes de préstamos y comercio externos, evitando la tentación de recurrir a la inflación. Por último, se requería el envío de una comisión financiera para negociar con los tenedores estadounidenses de bonos de deuda y obtener un préstamo de corto plazo de los banqueros extranjeros, que sería asegurado con los ingresos aduaneros. Sin embargo, para evitar nuevamente una tensión con grupo políticos mediante la ejecución inmediata de las tres legislaciones fiscales de Kemmerer (de Presupuesto, del Tesoro y de Contraloría), la Junta de Gobierno envió estos proyectos a la Comisión Central especialmente formada para revisar el presupuesto. La Comisión también recomendó al aprobación de estas legislaciones para reflejar una determinación del Gobierno de ordenar sus finanzas y poder conseguir préstamos externos. ( ) Ante la evidencia de que los créditos no estaban disponibles para el Perú y la región, el Gobierno dejó de lado las propuestas de Kemmerer relativas a las reformas fiscales y tributarias y suspendió el plan de ajuste presupuestal. ( ) De etsa amnera, la reforma del sistema monetario y bancario del Perú no contó, desde un inicio, con la necesaria solidez fiscal”.

Fueron reducidos, en lo posible, los gastos con cargo a las partidas no detalladas de Presupuesto general para verificarlos solo cuando viniesen a ser exigidos por servicios públicos de carácter absolutamente indispensable. Se estableció para las oficinas pagadoras el siguiente orden de prelación: a) propina de los institutos armados; b) haberes en general; c) pensiones de cesantía, retiro, jubilación y montepío; d) racionamiento en general, incluyendo socorro de presos; e) forrajes; f) pasajes y servicios conexos de carácter urgente; g) los demás gastos considerados en el Presupuesto general. Fueron dadas, por último, en el decreto, normas restrictivas para adelantos de haberes, gratificaciones, sueldos a personas sin nombramiento y transferencia de créditos entre partidas del Presupuesto.

La Junta Nacional de Gobierno volvió así a la enérgica política de economías que había preconizado inútilmente en el año anterior el ministro Manuel Augusto Olaechea. Pero fue más lejos.

El decreto Nº 7180 de 10 de abril de 1931 creó la Comisión Central de Presupuesto con poderes amplios para la revisión y reducción de los egresos públicos. Debía ella tomar a su cargo el examen completo de la organización, personal y haberes de todas las dependencias públicas así como de las compañías fiscalizadas y de todas aquellas en que el Gobierno tuviera algún interés, la revisión de todas las listas pasivas y la organización del suministro de útiles y, en general, de todas las compras y demás gastos efectuados por las oficinas del Estado. Para tan improba labor la Comisión recibió amplias facultades investigatorias.

Presidente de ella fue nombrado Benjamín Roca. Lo acompañaron catorce personalidades.

El decreto ley Nº 7197 de 25 de mayo de 1931 entregó a la Comisión Central del Presupuesto el control y la distribución de los fondos fiscales. Fue un caso sin precedentes de delegación de una función pública de la mayor trascendencia. La tarea de la Comisión que había sido primero de estudio, se convirtió en administrativa.

En un banquete que el ministro de Hacienda Rafael Larco Herrera ofreció al alto comercio, Benjamín Roca leyó un discurso en el que propugnó la estabilización temporal de los precios de ciertos artículos de primera necesidad, una mejor acotación y distribución de las contribuciones y un mayor recargo sobre las importaciones de artículos de lujo. Dio a conocer también algunas corruptelas en la vida administrativa a causa del crecimiento indebido del Presupuesto. La Cámara de Diputados tenía 17 taquígrafos con 17 mecanógrafos para ellos. 3 correctores y 3 correctores de pruebas con un monto anual de más de 100 mil soles. El presupuesto global del Poder Legislativo había sido valorizado en 4 millones de soles oro y Roca calculaba que en él se podía hacer una economía de 2,5 millones. Adicionales gastos que, a su juicio, no correspondían a necesidades reales eran en otros pliegos: 250.000 soles para el servicio de automóviles; 543.000 soles para útiles de escritorio; S/. 2.600.000 de gratificaciones; S/. 2.800.000 de adquisiciones y expropiaciones; S/. 4.560.000 de subvenciones, y S/. 3.000.000, por aumento de pensiones.

Todas estas cifras resultan, a pesar de la crítica de Roca, tímidas comparadas con el crecimiento de los gastos presupuestales, parlamentarios y de otros pliegos, en los últimos años.

Con fecha 30 de mayo de 1931, Roca presentó al ministro de Hacienda el resultado de sus trabajos. Según ellos los ingresos fiscales estaban constituidos por los siguientes ramos con sus respectivas sumas al mes:

Aduanas

S/. 2.000.000 Compañía Recaudadora 5.000.000 Compañía Administradora del Guano 300.000 Compañía del Fósforo 200.000 Total S/. 7.500.000 O sea al año S/. 90.000.000 benJAmÍn rOCA gArCÍA (1868-1948)

el economista limeño fue uno de los encargados de realizar estudios para la reducción del presupuesto de 1931. Tras analizar los datos proporcionados por el ministerio de Hacienda, en junio de ese año envió un oficio al ministro del ramo, en el que afirmó que la burocracia y los especuladores estatales eran el verdadero problema de las finanzas del país. más adelante, roca fue designado ministro de Hacienda y Comercio en dos oportunidades (de noviembre de 1933 a octubre de 1936, y de octubre de 1937 a diciembre de 1938).

rICArdO LeOnCIO eLÍAs (1874-951)

el abogado pisqueño, que inició su carrera judicial en 1904, fue nombrado presidente de la Corte suprema en 1931. Tras la renuncia de la Junta de gobierno encabezada por Luis m. sánchez Cerro, elías se encargó de la presidencia de la república, el 1º de marzo de 1931. sin embargo, tuvo que dimitir pocos después, al producirse el golpe de estado del teniente coronel gustavo Jiménez.

Las rentas del guano hallábanse canceladas por compromisos adquiridos desde el régimen de Leguía. Las de los fósforos se encontraban en las mismas condiciones. Sobre las de la Compañía Recaudadora pesaban obligaciones en el 40% (por bonos postales, empréstito del Centenario, Electric Boat, Defensa Nacional, Tabaco, Fondo de garantía, deuda interna, finca Checa, Salineras, bonos de la República, bonos del 6%, empréstito municipal de Lima, empréstito municipal del Callao y gastos de administración y recaudación). Todos estos compromisos de la Recaudación sumaban anualmente S/. 23.937.851,64. Deducidos de los S/. 90.000.000,00 correspondientes a los ingresos ya referidos, quedaba un saldo disponible de S/. 66.062.148,26. El porvenir anunciaba mayores bajas en las rentas fiscales por la depreciación de los productos y valores nacionales que continuaba. El total del Presupuesto para 1930 había dado S/. 140.987.192,23.

Con fecha 4 de julio de 1931, Óscar Ramos Cabieses, vicepresidente de la Comisión Central del Presupuesto, presentó ante el ministro de Hacienda el proyecto de Presupuesto General de la República para el segundo semestre del año sobre la base de las cifras de los presupuestos de 1918 y 1930 que había n sido señalados como referencia en el decreto ley de 10 de abril. El balance dio para los egresos la cifra de S/. 49.500.000,00. La Comisión suprimió algunas partidas del personal y material que no juzgó indispensables y fijó nuevas partidas para los servicios de creación reciente e indispensable. Estimó el ingreso total de las rentas públicas en S/. 47.500.000,00, o sea presentó un déficit de S/. 2.000.000,00. Para balancearlo propuso una serie de reducciones en los haberes y pensiones, de aproximadamente el 10% en escala progresiva. La elevación mayor de estas mermas correspondía al 30% de impuesto a los sueldos superiores a S/. 1.733,33 y la menor era de 5,50% para los sueldos de S/. 100.

En un oficio que dirigió al ministro de Hacienda el 19 de junio para explicar la manera cómo la Comisión cumplía su tarea, Benjamín Roca comparó el caso de los empleados civiles, magistrados, militares, marinos y demás servidores del Estado con el de los agricultores, mineros, profesionales, propietarios y obreros para aseverar que los primeros habían conservado, en medio de la crisis, una renta que no perderían aunque fuera rebajada y de la cual no gozaban los segundos, víctimas de los bajos precios de cotización de los productos y de la restricción en las transacciones. A pesar de los cortes introducidos en el Presupuesto, los primeros conservaban ingresos que desearían quienes no eran funcionarios públicos. En la exposición que bajo el rubro “El problema fiscal del Perú” publicó Roca en los periódicos el 29 de junio, afirmó que no era posible pagar haberes de 1.700 soles mensuales (eran los de los vocales y fiscales de la Corte Suprema) ni pensiones de mil soles ni alegar derechos e indemnizaciones de trabajo cuando se trataba de quienes no prestaban sus servicios con la eficacia a que estaban obligados; habló de prerrogativas económicas y situaciones privilegiadas; llegó a proclamar que no era el capital sino eran la burocracia y los especuladores del Fisco la causa del daño nacional y que los dineros por todos erogados servían para mantener una casta privilegiada que no rendía trabajo sino consumía el óbolo popular.

El presidente de la Corte Suprema Ricardo Leoncio Elías dirigió el 2 de julio un oficio al ministro de Hacienda para protestar contra las antedichas expresiones y defender a los funcionarios y empleados públicos en general y a los miembros del Poder Judicial en especial. Al referirse a los magistrados jubilados, afirmó que el Estado había celebrado con ellos un contrato semejante al del seguro, por lo cual les habían descontado una parte alícuota de sus haberes durante muchos años para entregarles después una renta determinada. No era justo que el Estado desconociera la fe empeñada. Cuando disminuyeron transitoriamente los haberes en 1914, fueron respetadas las pensiones.

El Colegio de Abogados de Lima se solidarizó con los conceptos alusivos al Poder Judicial consignados por el presidente de la Corte Suprema; y expresó su opinión favorable a la intangibilidad de los sueldos señalados a los funcionarios de dicho Poder en el Presupuesto vigente hasta el 30 de junio.