APUNTES DE TECNOLOGÍA SOCIAL
ENDEUDAMIENTO Y REGULACIÓN JURÍDICA EN SECTORES VULNERABLES
RESUMEN El año 2009, Proyecto Propio estableció, a través de su estudio Paradojas de las Deudas, una relación incuestionada hasta entonces entre deudas familiares y medición de la pobreza en los segmentos de menores ingresos -en la que, al considerar la variable deudas, la mayor parte de las familias no pobres se encontraban en situación de pobreza-. Esta vez Proyecto Propio se propone profundizar en la situación de endeudamiento de las familias de sectores vulnerables, revelando la emergencia de una creciente normativa asociada a los derechos de consumidores de servicios financieros y encuadrando el problema del endeudamiento sumergido en las redes informales de inclusión en el sistema financiero.
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INTRODUCCIÓN Abordar las tendencias actuales de endeudamiento resulta paradojal en dos sentidos: por una parte, y captando el movimiento gubernamental actual hacia una mayor transparencia de los mercados financieros (que desemboca en el SERNAC Financiero), podríamos decir que los clientes de servicios financieros han devenido ciudadanos con derechos crecientemente reconocidos y, a la vez, cada vez más “dispuestos a hacerlos respetar”. He aquí la paradoja: hoy el cliente parece tener derecho a acceder al sistema financiero, a través del acceso a deuda de consumo, más allá de los riesgos que implique para el acreedor. Cabe señalar que si bien el mercado financiero chileno es uno de los más regulados del mundo (situación que se acrecienta cuando consideramos el barrio), dado lo anterior, el sistema financiero tiende a agregar a individuos poco riesgosos y a limitar el acceso de los más pobres (o dejarlos a disposición de sistemas que cobran tasas altas para cubrir el riesgo). El segundo sentido de la paradoja se produce cuando pensamos en el aumento sostenido del endeudamiento entre el I y II quintil de ingreso (“Informe de Estabilidad Financiera”. Banco Central. 2º semestre, 2011), y dice relación con el escaso resguardo de estos sectores ante la eventualidad de la mora (o incapacidad de pago) del cese del pago. Hoy parecen más protegidas, ante una quiebra, las empresas que las personas. Las personas jurídicas parecen más resguardadas que las personas naturales. Si bien esta situación llevó a un grupo de diputados a presentar, en el mes de febrero del 2012, un proyecto de ley que llamaron de insolvencia individual y quiebra familiar, el tema del cese de pago continúa en tierra de nadie mientras se acrecientan los hostigamientos extrajudiciales en estos casos.
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Sumadas estas dos tendencias como parte del entorno financiero microeconómico actual, ambas parecen comenzar a arrojar luces sobre un tema insuficientemente estudiado en los segmentos más pobres del país: los mecanismos de endeudamiento a los que estas poblaciones acceden, las condiciones en que lo hacen, sus principales acreedores formales e informales, los mecanismos de presión ante el cese de pago, entre otros elementos que conforman lo que podríamos llamar la constelación financiera local. En el artículo que se presenta a continuación nos hacemos cargo de estos y otros aspectos del fenómeno, considerando que las tendencias actuales de endeudamiento en sectores pobres conforman nuevos escenarios en los que, por una parte, es posible propender a responder con calidad -desde las políticas públicas y el tercer sector- a las complejidades en estos entornos empobrecidos considerando estas variables y, por otra parte, ofrecen la posibilidad de pensar alternativas que involucren el mejoramiento en la calidad de los servicios financieros y de desarrollo local proveídos por diversos stakeholders a estos públicos, a partir de la gestión autónoma e informada de su tesorería cotidiana. Comenzaremos delimitando las principales tendencias respecto al endeudamiento en el I y II quintil de ingreso, señalando sus principales características y fundamentando la relevancia de abrir el debate público respecto a él. Finalizaremos señalando algunos elementos para el debate en torno al tema.
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Mercados y sistema financiero La actividad económica del país se desarrolla a través del funcionamiento de diversos mercados (1), habitualmente estos se dividen en: -Mercado real: conformado por los agentes que transan bienes físicos, y -Mercado de capitales: compuesto por emisores, inversionistas, agentes intermediarios, organismos reguladores y empresas de apoyo al giro financiero. Si consideramos que Chile ha optado por una economía abierta al comercio internacional, se torna gravitante la existencia y operatoria de normativas internacionales que orientan el intercambio con y hacia el exterior. El principal estándar internacional respecto a regulación del sistema financiero corresponde al denominado acuerdo bancario internacional (BASILEA II (2)), este tratado busca, entre otras cosas: -Crear un marco que reconozca las mejores prácticas bancarias de gestión de riesgos y requirimientos de capital, enfatizando la dirección del banco como máxima responsable del nivel de solvencia de la entidad. -Crear los incentivos para que las entidades financieras adopten enfoques más avanzados en su gestión y medición de riesgos. -Recoger las últimas tendencias de supervisión, que dan mayor relevancia a la disciplina del mercado y transparencia de la información.
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El mercado de capitales chileno se ha caracterizado crecientemente por contar con un marco regulatorio moderno y reconocido a nivel internacional, en efecto, en su estudio económico para Chile, la OCDE señala que: “El marco de políticas chileno se caracteriza por políticas fiscales y monetarias responsables, un sistema financiero relativamente bien desarrollado e instituciones modernas” (OCDE, 2010:1) (3). Respecto a la situación actual se señala que: “Gracias a una política monetaria responsable y a la política fiscal prudente aplicadas durante los años de auge económico se han podido adoptar medidas de estímulo macroeconómico decisivas (…). En la actualidad, si bien la economía se encuentra saliendo de la recesión, se prevé que, inicialmente, la tasa de desempleo siga siendo elevada, mientras que la inflación permanecerá con toda seguridad en un nivel bajo” (Ibid, 2010). En síntesis, el desarrollo del mercado de capitales chileno, está alineado con el interés general de la nación y los entes reguladores internacionales. El mercado financiero, por lo tanto, constituye una herramienta para crear, transversalmente, mayores oportunidades, promover el empleo de mejor calidad y tiene un efecto directo sobre el bienestar de la población. El sistema financiero en Chile se compone de 24 bancos (4), de ellos, hay 18 que se consideran como “Bancos Establecidos en Chile” (5), a ellos se suman 5 sucursales de Bancos Extranjeros (6). Finalmente, existe un Banco Estatal, que corresponde al Banco del Estado de Chile. A ellos se agrega el Banco Central de Chile (7). Todos los bancos, salvo el Banco Central, son fiscalizados por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF).
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Los bancos se rigen por el D.F.L. Nº3, de 26 de noviembre de 1997 que fijó el texto refundido de la Ley General de Bancos (8), a las que se suma el conjunto de normas dictadas por la SBIF. El actual gobierno lleva adelante un conjunto de medidas para perfeccionar el mercado de capitales. La iniciativa AGENDA MERCADO DE CAPITALES BICENTENARIO (MKB) tiene por objetivos estratégicos: “integrar nuestro mercado financiero con el resto del mundo; generar un marco regulatorio que fomente la innovación y el emprendimiento; adoptar las mejores prácticas internacionales respecto de competencia, supervisión y transparencia, e incrementar la productividad, liquidez y el acceso al sistema financiero”.
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En teoría, el mercado financiero debería generar ganancias más allá de su riesgo operacional. Crecientemente, la experiencia internacional está demostrando que el principio de ganancia, dado el nivel de riesgo, se está rompiendo (mercados de derivados) para este mercado. Esta situación afecta especialmente a los más pobres puesto que: “cuanto más regulados se encuentran los mercados financieros (bancario y no bancario) aumentan las exclusiones a los sectores más pobres.
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REGULACIÓN CRECIENTE DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS Tres son hoy los grandes hitos regulatorios en materia financiera en Chile: la creación del SERNAC Financiero, la denominada “Ley DICOM” y el proyecto de ley de insolvencia individual y quiebra familiar. Cada uno de estos hitos ha contribuido, desde su particular águlo, a formar un clima financiero cada vez más sensible al cliente que ha obligado crecientemente a diversos actores del sistema a considerar sus relaciones con el cliente como un activo a potenciar.
Consuma bien, viva mejor La implementación del SERNAC Financiero (ley 20.555) (10), en el MKB ha venido a proponer un nuevo marco legal orientado a regular los derechos de los consumidores de productos y servicios financieros, entregando, a su vez, atribuciones específicas de fiscalización al organismo y estableciendo nuevas obligaciones a las empresas prestadoras de servicios. Esta nueva normativa ha implicado, además, la constitución de un sistema de certificación mediante un “Sello SERNAC” (que comenzará a partir del 5 de junio del 2012) aplicado, en un principio, voluntariamente a los proveedores de servicios comerciales, mientras la autoridad espera que crecientemente se incorporen los proveedores de servicios financieros. Sustancialmente la ley ha venido a establecer y reforzar un conjunto de derechos especialmente radicados en los clientes de servicios financieros (11). En este contexto, es dable señalar que: la imagen del consumidor de servicios financieros se encuentra hoy radicada en una óptica de derechos anclada jurídicamente, lo que la dota de un conjunto de herramientas
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que permiten reconsiderar asimetrías entre proveedores y clientes. En este sentido, sostenidamente el SERNAC ha venido poniendo en la palestra pública situaciones que afectan a estos últimos. Un ejemplo de esto es la información del organismo respecto a causales tras las quejas de cobranza (12). A través de este estudio -construido en base al análisis de las demandas de quejas de los clientes ante diversos organismos el SERNAC- se demostró que el 69,0% de las quejas respondían a cobros indebidos, el 20, 3% a cobranzas que afectan la privacidad (afecta privacidad familiar y laboral, informa deuda a terceros y llamados con amenazas), el 7,0% responde a cobro de deuda ajena, el 2,0% responde a llamados en día inhábil y el 1,0% escrita que simula escrito judicial. En el año 2011 los reclamos ante el SERNAC crecieron un 45%, esto es, llegaron a un total de 301.397. Los reclamos se distribuyeron de la siguiente manera según sectores económicos.
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Al cruzar la información del total de reclamos por sectores (ilustración 1) con el aporte al PIB que hace cada uno de estos sectores tenemos que: -Lo sectores que hacen un aporte más significativo al PIB resultan ser aquellos que tienen menos reclamos.
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En síntesis, el SERNAC se ha venido convirtiendo crecientemente en un actor regulador del mercado de servicios comerciales anclando administrativamente la figura del consumidor de servicios financieros como un actor clave para impulsar transparencia en el mercado. Esto ha sido posible a través de la creciente información publicada por el organismo y difundida a través de medios de comunicación. Sin perjuicio de lo anterior, esta no es la única medida que se ha tomado para llevar adelante una reforma en la “constelación microeconómica”, como veremos.
Anclaje jurídico de la quiebra individual En síntoma con lo anterior, se encuentra el proyecto de ley de insolvencia individual y quiebra familiar (13). Este proyecto, presentado al Congreso en febrero de 2012, viene a insumar a los derechos subrayados en el SERNAC Financiero otros asociados puntualmente a la quiebra. En este sentido, cabe señalar que no es posible identificar en Chile normativas jurídicas específicas acerca de la quiebra en personas naturales, y mucho menos la posibilidad de establecer el cese de pago antes de iniciada una acción civil. Es así como el proyecto señala: “toda persona o grupo familiar tendrá derecho a declararse en estado de insolvencia o quiebra. La declaración anterior podría realizarse antes de iniciado juicio ejecutivo en su contra o será admisible como oposición a la ejecución (Proyecto de ley de insolvencia individual y quiebra familiar. Art. Nº2, 2012). Para el proyecto de ley resulta indiferente el motivo por el cual se produce la situación de insolvencia que afecta al deudor individual o grupo familiar, lo que, en cierta medida, viene a situar en un mismo rango los diversos motivos de endeudamiento por consumo. Otro aspecto que llama la atención está dado por la asimilación de la unidad financiera de la deuda a la familia. Señala el proyecto: “en caso que la declaración de insolvencia o quiebra sea realizada por un grupo familiar, dicha declaración comprenderá el patrimonio de ambos cónyuges y los de sus hijos mayores de edad que así lo declaren, sin ser
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relevante el régimen patrimonial matrimonial al que adhieren y, por tanto, los acreedores de los cónyuges deberán ejercer acciones, negociar u otros con el grupo familiar conjunta e indivisiblemente” (Idem, Art. Nº3). El proyecto de ley considera igualmente la notificación (como requisito) al boletín comercial y la entrega de una lista de acreedores afectados por su notificación. Es interesante constatar que el proyecto contempla como “prueba de la insolvencia” las liquidaciones de sueldo correspondiente a los últimos 6 meses, copia de las últimas 6 boletas emitidas o el certificado de imposiciones a la fecha. Este aspecto mantiene en el margen de lo visible, no solo otros activos de las familias (educación, capacidades, activos que no son monetizados en el sentido que necesariamente produzcan patrimonio), sino las actividades informales generadoras de ingresos familiares como, por ejemplo, el comercio informal (14). En síntesis, podemos establecer que el concepto de insolvencia usado para la ley resulta distinta a la insolvencia en las prácticas económicas cotidianas de las familias. Otra de las consideraciones importantes del proyecto, y que en cierta medida viene a regular la indeterminada zona entre acreedores y proveedores respecto a los servicios financieros prestados y pagados, dice relación con lo que podríamos denominar como “gestión de la morosidad”. El proyecto de ley señala al respecto que: “las negociaciones o gestiones entre el deudor individual o grupo familiar no son materias de esta ley y se regirán por las normas generales”. Sin embargo, señala el proyecto: “cualquier tipo de presión, hostigamiento, amenaza u otro similar, ejercida al deudor individual o grupo familiar por parte de uno o más acreedores y tendiente a obtener el pago de lo adeudado o la suscripción de un compromiso de pago de lo debido, se sancionará con presidio menor
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en su grado máximo y multa de 500 UTM a beneficio fiscal” (Idem, Art. Nº14). Respecto a este último punto cabe señalar que existen múltiples actividades ilegales asociadas al cobro de morosidades y que, en algunos casos, han dado pábulo a un merado especializado en cobros y gestión de morosidades, principalmente vía judicial (15). Como hemos podido visualizar, este proyecto de ley viene a regular la quiebra familiar y a formalizar la zona opaca de cobranza previa al inicio de un juicio ejecutivo, sin embargo, se articula, como hemos podido ver, con la reforma al sistema de boletín comercial. Sin perjuicio de ello, queda en evidencia que los problema no se producen cuando las personas ingresan al boletín comercial por deudas, sino en el momento de la entrega del crédito (16).
No más DICOM EL día 24 de enero de 2012 fue aprobada la ley denominada: “No más DICOM”, esta normativa obliga a quienes tienen deudas por menos de 2 millones y medio de pesos al 31 de diciembre del 2012, a ser borrados de los registros que mantenía el boletín comercial o DICOM y, además, prohíbe registrar deudas repactadas, así como condicionar los puestos laborales a los antecedentes comerciales y que se niegue atención médica por estar registrado en esta base de datos. Cabe señalar que la ley prohíbe la publicidad a la vez que establece el derecho de las personas a exigir ver los registros tres veces al año, para saber quiénes han consultado sus datos. Desde su aprobación, la normativa afectó directa e indirectamente a cerca de cuatro millones de personas y, si bien la denominada ley comenzó a regir en febrero del 2012, las tendencias de evaluaciones al mes de mayo, por parte de la industria del retail financiero señalaban lapidariamente que: “la ley DICOM elevó los niveles de morosidad” (17).
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Al respecto, señaló en entrevista con el periódico El Mercurio el gerente corporativo del retail financiero de Falabella, Gastón Botazzini: “la percepción de menor costo de no pagar las deudas por parte de los consumidores ha generado un incremento en la morosidad no explicable por cambios en factores económicos” (El Mercurio. 5 de mayo, 2012: B-3). En términos globales, en la industria del retail se estima que: “el incremento de impagos ha subido en torno a un punto porcentual en los retailers, cuya oferta se orienta a estratos C3-D” (Idem), a la vez que, señala Botazzini: “la tendencia parece indicar que los índices de morosidad de han casi duplicado, pero aún es prematuro evaluar por qué las personas que compraron en marzo tuvieron recién la primera cuota en abril y 30 días después de que su cuota vence se puede declarar realmente moroso” (Idem, Pág. B-3). En síntesis, los diversos actores del sector señalan que: “las personas confundieron borrón de la información con borrón de la deuda” (Idem). Dado lo anterior es que señalamos que hoy el cliente parece tener derecho a acceder al sistema financiero más allá de los riesgos que implique para el acreedor, es decir, si bien las personas se endeudan con mayor facilidad porque los bancos ponen menos restricciones a los servicios financieros, a la vez estos últimos se encuentran con que las personas pagan menos porque en realidad no eran solventes desde un principio. A esto se agrega el hecho que, por la misma nueva normativa (DICOM), las entidades financieras no pueden restringir el accedo por la eliminación del DICOM histórico. En términos generales, la normativa asociada a DICOM ha venido a instalar entre los diversos actores involucrados una pregunta acerca de la
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relación entre la mala conducta comercial y la normativa que puede ser expresada como sigue: ¿se ve potenciada la morosidad, progresivamente, con la ley DICOM?
Síntesis En síntesis, es dable señalar que los tres grandes hitos financieros recientes en materia regulatoria han sido: la nueva ley del SERNAC Financiero, el proyecto de insolvencia individual y quiebra familiar -especialmente la sección de este proyecto que considera la relación cliente-proveedor- y la ley DICOM. Todas y cada una de estas iniciativas coinciden en posicionar al consumidor de servicios comerciales y/o financieros en situación de exigir una serie de derechos de “segunda generación” (asociados a los Derechos económicos, sociales y culturales, DESC (18)) que han venido a suscitar apoyos políticos transversales en la opinión pública (19). Estas reformas, también han venido a responder a expectativas del Estado por aumentar la transparencia en el mercado financiero, de la ciudadanía ante un tema que le afecta directamente (recordemos que existían cerca de cuatro millones de personas registradas en el Boletín Comercial o DICOM) y de las propias empresas prestadoras de servicios, al ver su capital reputacional en juego (20). Antes de continuar se hace preciso describir las tendencias financieras globales en las cuales se desarrollan y responden estos marcos regulatorios.
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CIFRAS DE ENDEUDAMIENTO ACTUAL Según el Informe de Estabilidad Financiera del segundo semestre de 2011 del Banco Central, el actual panorama financiero nacional, respecto a la deuda de empresas y hogares en Chile, estaría dado por: “el continuo crecimiento de la deuda, en un contexto de un dinamismo más moderado de la economía, sin observarse un deterioro de su situación financiera a nivel agregado” (“Informe de estabilidad financiera”. Banco Central. 11 de mayo, 2012: 32). Ya enfocado en los hogares, el informe plantea que la deuda continuó acelerándose durante el tercer trimestre del 2011, periodo en que la deuda total de los hogares: “se expandió 9,2% anual, cifra superior al crecimiento de años anteriores” (Ídem) y añade que: “esta evolución es explicada, en gran medida, por un dinamismo relativamente mayor a la deuda de consumo (10,8%) respecto de la hipotecaria (8,1%) (Ídem, 32). Al respecto, cabe señalar que el componente más activo de la deuda de consumo ha estado dado por el endeudamiento bancario que, según cifras del Banco Central: “creció a una tasa de 14,4%. En cambio, la deuda con casas comerciales creció 0,5%” (Ídem).
Evolución del endeudamiento en el Retail Según cifras del Diario Financiero (DF), la evolución reciente de las empresas de retail (que gozaba de un momento de auge durante la primera parte del 2011), se vio afectada por la “crisis” generada por el caso La Polar, especialmente por las acciones emprendidas por la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) quien inició una serie de fiscalizaciones a industrias del sector. Una de las consecuencias más
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importantes del caso se relaciona con el hecho que las empresas del rubro se vieron obligadas a informar con mayor precisión sobre su cartera de clientes. Las cifras entregadas por el Diario Financiero muestran una: “importante relación entre la deuda promedio de un cliente repactado con otro que no lo ha sido”. Mientras en el caso de los primeros, el monto promedio de la deuda llega a $440.471, los segundos deben $251.157. De todos modos, continúa el medio: “se observa una caída de 5,8% en los mondos totales de la cartera en comparación con 2010”. Esta situación queda demostrada en el siguiente cuadro:
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En síntesis, si bien la deuda promedio por tipo de cartera se ha visto concentrada en los clientes repactados, la deuda promedio ha mantenido su tendencia durante el año 2011. La otra dimensión de la deuda considerada en el informe del Banco Central es la deuda bancaria.
Deuda Bancaria En la actualidad es posible observar un aumento en el consumo del tipo de endeudamiento bancario. Este crecimiento se produce en un contexto de condiciones crediticias menos restrictivas, en general, para el consumidor. En efecto, según la Encuesta de Crédito Bancario del Banco Central hasta el tercer trimestre del 2011 continuaban observándose condiciones de ofertas más flexibles en este segmento, principalmente, señala el estudio: “debido a una menor percepción de riesgo y una competencia más agresiva de otros bancos e instituciones no bancarias”. Asimismo, la demanda se percibía fuerte, gracias a condiciones más atractivas de tasas de interés y a las mejores condiciones de ingreso y empleo de los clientes. Esta situación nos lleva a preguntarnos acerca de la posterior relación entre endeudamiento y crecimiento económico en los escenarios del año 2012 caracterizado por un desempleo de 6,4% en el trimestre móvil diciembre-febrero de 2011. Respecto a la deuda bancaria: “está cercana a su valor de tendencia. De este modo, esta evidencia es coherente con los indicadores de endeudamiento agregado antes descritos” (Ídem).
Disminución del desempleo y aumento del endeudamiento Durante el mes de enero de 2012, el Centro de Microdatos de la Universidad de Chile publicó cifras que causaron revuelo en el país:
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“La tasa de desempleo en el Gran Santiago fue de 6,2%, a diciembre del 2011” (lo que equivalía a 184.400 personas desocupadas). Esta tasa resultaba menor en 1, 7 puntos porcentuales a la registrada hace un año en el mes de diciembre del 2010 (cuando el desempleo fue de 7,9%). Estas cifras llevaron a la Ministra del Trabajo, Evelyn Matthei, a hablar de pleno empleo, puesto que resultaban las cifras más bajas de desempleo en 15 años. Al analizar las cifras de empleo según el nuevo instrumento (Nueva Encuesta Nacional de Empleo, NENE; instrumento que posee estándares internacionales acordes con OCDE y que comenzó a ser aplicada el año 2010 por el INE), las cifras de empleo muestran algunos matices como que la mitad de los nuevos trabajos identificados corresponden a trabajos por cuenta propia, que el personal de servicio doméstico y familiar no remunerado, es decir, trabajos vinculados directamente a empleadores y no a políticas de empleo gubernamentales específicas. En este sentido, la tendencia muestra que gran parte de estos nuevos empleos han sido creados no por empresas “madres” sino a través de empresas terciarias o contratistas. Este empleo se caracterizaría, según la Fundación SOL, en que: “las personas que en ellos se desempeñan trabajan menos tiempo del que desearían y serían empleos precarios y con escasa protección” (“Precariedad laboral y modelo productivo en Chile”. Fundación SOL. 21 de diciembre, 2011). En este sentido la escasa protección se relacionaría con el aumento del endeudamiento en el sentido que las familias en esta situación se encuentran menos preparadas para enfrentar los riesgos (como la enfermedad, gastos de vivienda, reparaciones de electrodomésticos, etc.). El empleo precario también se relaciona con la escasa posibilidad y/o obstáculos al ahorro (21). En línea con el crecimiento del ingreso vía empleo de los hogares, el endeudamiento de los hogares ha aumentado de manera similar a su ingreso disponible, lo que se ha traducido en indicadores de endeudamiento (RDI) relativamente estables luego de la crisis del 2008 (subprime). La tendencia apunta a que: “el endeudamiento con casas comerciales también se ha mantenido estable luego de la crisis
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financiera. Todo lo anterior, se complementa con una recuperación de la riqueza financiera neta de los hogares hasta niveles similares a los previos a la crisis. En términos de tendencia, la expansión del endeudamiento no excede la evolución de largo plazo en sus diferentes componentes” (“Informe de estabilidad financiera”. Banco Central. 11 de mayo, 2012:34). No obstante lo anterior, el informe de estabilidad financiera señala que los hogares de menores ingresos: “exhibieron un deterioro en sus indicadores financieros posterior a la crisis subprime” (Idem). Este mayor endeudamiento pareciera estar asociado tanto al shock de ingresos como al aumento de la deuda producto de procesos de renovación de compromisos financieros en los hogares más vulnerables a la crisis. Respecto a este punto, el informe agrega que: “en particular, la EFH reporta un incremento de los hogares con dificultades para el pago de sus deudas durante la crisis anterior. El porcentaje de hogares con dificultades para pagar sus deudas en el estrato de menores ingresos aumentó desde 20,5 a 32,9% entre los años 2007 y 2009. Consistente con lo anterior, el porcentaje de hogares con deuda en riesgo en este estrato pasó de 5,2% el 2007 a 6,8% el año 2009” (Idem). Finaliza el informe aseverando que: - Aun cuando no se tiene información en esta línea más reciente para analizar la evolución de tales indicadores, la evidencia proporcionada por la EFH sugiere que los hogares de menores ingresos son relativamente más vulnerables a los shocks negativos en la actividad económica y al aumento del desempleo (Idem). - Sin embargo, el riesgo sistémico asociado a estos hogares es acotado, dado que su participación en la deuda total es relativamente baja (11%). En todo caso, dado que estos estratos tienen una composición de deuda diferente a la de los estratos de mayores ingresos, la distribución de riesgos es heterogénea a través de diferentes oferentes de crédito (22) (Idem).
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Si bien, respecto a la deuda de consumo y bancaria el estrato de menores ingresos tiene una participación total de 8,0% y 19%, respectivamente, y la deuda de casas comerciales asciende a 26%, existen una serie de condiciones de acceso al crédito vía informal que permanecen sumergidas e insuficientemente estudiadas. Esto nos lleva a considerar el análisis y monitoreo de estos mecanismos de acceso a servicios financieros “informales” como parte constitutiva de los circuitos económicos locales. Al respecto, el informe de estabilización financiera finaliza señalando: “Por último, es necesario continuar monitoreando la evolución del endeudamiento de los hogares de menores ingresos, los que podrían encontrarse en una situación de mayor vulnerabilidad financiera. El endeudamiento de estos hogares, si bien no es de relevancia sistémica para el sector bancario, sí podría ser de importancia para oferentes de crédito más orientados a segmentos de menores ingresos” (Idem). Dado este panorama diferenciado de riesgos respecto al endeudamiento en el contexto económico local: ¿Cuál es la situación en que se encuentran estas familias?, ¿cuál es su relación con el consumo de servicios financieros?
Pobres y endeudados Según muestra el estudio financiero realizado por FOSIS a familias del Programa Puente durante el primer trimestre del 2012, es decir, a aquellas que pertenecen al quintil I y II de ingreso y aplicado a 12.500 personas provenientes de las familias más vulnerables de nuestro país (incorporadas al programa ChileSolidario), arrojó los siguientes resultados: de las familias de extrema pobreza, el 78% se encuentra endeudado. De ellos, la mayoría (51,4%) está endeudado con una casa comercial, con familiares y amigos un 28,1%, y con servicios básicos un 19,1%. El 30% de las deudas contraídas con las Casas Comerciales superan los $79.164 como cuota mensual a pagar.
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Se señala igualmente en el informe que: “La mayoría de las familias Puente, en caso de requerir dinero, preferiría acudir a sus propios medios o a círculos cercanos o próximos, ya sea organizando un evento o recurriendo a familiares; 8 de cada 10 familias del Programa Puente paga sus deudas, privilegiando saldar la deuda con el almacén del barrio (91,5%), luego la Cooperativa (82,6%) y en tercer lugar le pagan al prestamista (80%). El 59,4% de los encuestados está muy en desacuerdo con que es buena idea comprar algo ahora y pagarlo después, sin embargo el 82,9% considera que usar el crédito es parte de la realidad actual. El 97,7% de los encuestados asegura que si uno se lo propone siempre se puede ahorrar algo de dinero. En tanto, el 96,2% de las familias Puente considera que es importante tratar de vivir de acuerdo al dinero que tiene (23). Esta serie de datos logra circunscribir un tema aun mayor: el papel de los servicios financieros en la lucha contra la pobreza. Esto, puesto que la vulnerabilidad social asociada a empleos precarios se ve acentuada cuando consideramos la gestión de la microfinanzas por parte de esas mismas familias. Esta situación permite vislumbrar una serie de fallas en el mercado financiero respecto a este segmento de la población, a la vez que comenzar a visualizar relaciones entre actores diversos capaces de promover microfinanzas sostenibles en esta población. Estas brechas, en las políticas públicas financieras, permiten proliferar una serie de prácticas financieras aún insuficientemente abordadas y que nos hablan de redes informales de inclusión al mercado financiero informal.
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ENDEUDAMIENTO SUMERGIDO: REDES INFORMALES DE INCLUSIÓN AL MERCADO FINANCIERO Si bien existen una serie de indicadores sistemáticos de análisis y monitoreo del endeudamiento formal -entre ellos los del Banco Central- permanecen bajo la superficie de esta “formalidad” una serie de transacciones económicas que sustentan y dan vida a los circuitos económicos locales en los que las familias de menores ingresos llevan adelante sus transacciones diarias y encuentran condiciones para desplegar sus activos económicos, humanos, sociales y físicos. Considerar financieramente a estas familias, sus mecanismos de acceso al crédito y al endeudamiento, puede arrojar luces acerca de la existencia de vulneraciones a la autonomía financiera de las familias no consideradas, a la vez que complejiza las lecturas de pobreza que no consideran la deuda familiar como parte de la estructura con que se mide la pobreza en Chile, tal y como lo mostró el estudio 2009 de Proyecto Propio “Nueva Pobreza Urbana”, en el que se detectó que el 64,4% de las familias pobres de Santiago tienen deudas, que las familias pagan en promedio $69.566 mensuales por este concepto, considerando un promedio de ingresos de $225.129. Igualmente, en este estudio se estableció que la mayor causa de endeudamiento es por consumo: un 66,5% de los encuestados indica estar endeudado por concepto de consumo, 41,2% por vivienda, 16,7% por educación y el 12,6% por otros motivos. El actual escenario de emergencia de los clientes de servicios financieros como sujetos de derecho debería considerar el tipo y la estructura de los sistema de endeudamiento informales a fin de penetrar en ellos, promoviendo la transparencia y el acceso de estas familias de menores
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ingresos a formas y mecanismos de endeudamiento trasparentes y alejados de abusos. Esto último se torna primordial, puesto que la tendencia financiera actual señala que el endeudamiento en estos sectores de bajos ingresos se mantiene en el largo plazo, y se acrecienta en el mediano cuando aumentan su acceso a empleos manifiestamente de mala calidad, con una débil capacidad para hacer frente a imprevistos e infortunios, aún cuando la tendencia a la bancarización (CuentaRUT BancoEstado) parece indicar que la tendencia apunta al desarrollo de un mercado en función de productos asociados. Es posible señalar que existe una zona financiera opaca y desregulada que se expresa en micro-prácticas financieras que comienzan siendo opciones viables para personas marginadas del sistema financiero formal y que, en tanto prácticas financieras, se encuentran fuera del circuito de regulación jurídica.
Puntos de Debate • Parece resultar urgente crear un informe sistemático de deuda consolidada a nivel de personas a la vez que orientar la producción de esta información hasta la generación de una adecuada clasificación de riesgo. • Acceso al MK para financiamiento de proyectos y para la inversión inexistente. • Chile tiene mucho que avanzar en nivel deuda (países solventes tienen mucho mayor nivel de deuda a nivel de personas). • Parece resultar interesante abordar los problemas originados por el no pago, a través de mecanismos alternativos (ej.: seguros de cesantía).
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• Es posible destacar el rol premiador del mercado financiero respecto a permitir la realización de proyectos hoy y financiar proyectos rentables. • La actual normativa ha venido a introducir mayor transparencia en el mercado comercial y financiero chileno en su globalidad. • El actual escenario jurídico permite re-enfocar el endeudamiento en una perspectiva de derecho anclada en los DESC. • Las empresas crecientemente se ven impelidas a considerar la gestión de la morosidad como una herramienta de gestión del negocio. • Todas estas tendencias apuntan a un cambio global en la forma de entender al cliente y su reclamo, como oportunidades y desafíos que apunten a mejorar calidad de los servicios prestados. • Hoy, en el mercado financiero y las empresas prestadores de servicios básicos se encuentran depositadas expectativas de satisfacción por parte del Estado, los ciudadanos y los clientes. • La ley DICOM viene a plantear cuestiones a mediano y largo plazo respecto a la conducta comercial: ¿Cómo establecer relaciones de gestión de la morosidad no prescriptivas que consideren diversos estilos de pago en los clientes? • Los mecanismos de ahorro y endeudamiento informal permanecen en la opacidad del sistema financiero.
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NOTAS (1) El mercado corresponde, como es sabido, a un sistema de asignación de recursos y cuyo funcionamiento se basa en el sistema de precios (oferta y demanda). (2) http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/Biblioteca?indice=6.1&idCatego ria=1008 (3) http://www.ocde.org/datacoecd/7/38/44493040.pdf (4) La Ley General de Bancos señala, en su artículo Nº40 que el giro de ellos corresponde a: “captar dinero del público con el objeto de darlo en préstamo, descontar documentos, realizar inversiones, proceder a la intermediación financiera, hacer rentar esos dinero y, en general, realizar toda otra operación que la ley le permita”. Se agrega además el que los bancos también pueden desarrollar actiidades complementarias y de apoyo a su giro, mediante sociedades que están tratadas en los artículos Nº70 al Nº73 de la Ley General de Bancos. Algunas de estas sociedades quedan sujetas a la supervisión de la Superintendencia de Valores y Seguros, en atención al tipo de actividad que desarrollan. (5) Banco de Chile, Banco Internacional, Scotiabank Chile, Banco de Créditos e Inversiones, Corpbanca, Banco Bice, HSBC Bank (Chile), Banco Santander-Chile, Banco Security, Banco Falabella, Deutsche Bank (Chile), Banco Ripley, Rabobank Chile, Banco Consorcio, Banco Penta, Banco Paris, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, Chile (BBVA) y Banco Itaú Chile. (6) Banco de Brasil S.A., JP Morgan Chase Bank, N.A., Banco de la Nación de Argentina, The Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ, LTD, DnB Nor Bank Asa.
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(7) http://www.bcentral.cl/index.asp (8) http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.4&idConte nido=551 (9) http://www.gob.cl/informa/2010/05/06/agenda-mercado-decapitales-del-bicentenario.html (10) La ley 20.555 viene a modificar la antigua ley 19.496 que trataba sobre protección de los derechos de los consumidores y dota de atribuciones en materias financieras al SERNAC. (11) En su artículo 1º la ley señala: “Son derechos del consumidor de productos o servicios financieros: a) Recibir la información del costo total del producto o servicio, lo que comprende conocer la carga anual equivalente a que se refiere el ar´ticulo 17 G, y ser informado por escrito de las razones del rechazo a la contratación del servicio financiero, las que deberán fundarse en condiciones objetivas; b) Conocer las condiciones objetivas que el proveedor establece previa y públicamente para acceder al crédito y para otras operaciones financieras; c) La oportuna liberación de las garantías constituidas para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones, una vez extinguidas éstas; d) Elegir al tasador de los bienes ofrecidos en garantía, entre las alternativas que le presente la institución financiera; e) Conocer la liquidación total del crédito, a su solo requirimiento”. (12) Los reclamospor este concepto llegaron a 14.671 en el 2011-2012, ocupando el sector financiero el 78%, seguido por servicios básicos con un 7% y las autopistas con 5%, Fuente: www.sernac.cl (13) Este proyecto ingresó en el mes de marzo 2012 a la cámara de diputados.
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(14) Al respecto cabe señalar que si bien el SERNAC ha dado publicidad creciente a estas gestiones de cobro abusivas, a pesar de ello, se desconoce la magnitud del problema que se mantiene en la informalidad. (15) Por ejemplo las que se pueden encontrar en sitios como www. endeudados.cl o www.sindeuda.cl (16) Este punto no sólo impone la necesidad del mercado de contar con información completa acerca de la deuda que tienen los usuarios, sino que también, la necesidad de regular las condiciones que los prestadores de servicio deben cumplir para entregar estos créditos. (17) Un artículo completo respecto al tema se puede encontrar enEl Mercurio del día 05 de mayo, pág. B-3. (18) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) son elementos esenciales de una vida en dignidad y libertad: el trabajo, la salud, la educación, la alimentación, la vivienda y la seguridad social, entre otros. Personas de todo el mundo comparten la lucha por hacer de estos derechos humanos sean una realidad para sí mismas, sus familias, comunidades y naciones. Más información en: http://www. escr-net.org/resources/resources _list.htm?cat_id=1437&attribLang_ id=13441 http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.html (19) Resulta interesante pensar cuál es el derecho en cuestión: si acceder al crédito por igual para todos o a cesar el pago sin que eso signifique un daño financiero.
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(20) Resultan paradigmático, en este sentido, los casos La Polar, Eurolatina y su impacto mediático. (21) Cabe señalar que este punto, el ahorro en sectores en situación de pobreza resulta crítico puesto que ellos enfrentan un diferencial de tasas / Spreads muy alto, que provoca el que terminen recibiendo colocaciones a tasas altas y no les reciban su dinero o enfrenten tasas de ahorro cercanas a 0% después de comisiones. (22) Al respecto cabe mencionar que es posible encontrar una clave explicativa podría apuntar al hecho que con los requirimiento anteriores, sobre todo el DICOM, estas poblaciones no podían acceder al mercado financiero y se tornaría mucho más atractivo acceder a otro tipo de crédito más bien informal. (23) Datos extraídos de la página web FOSIS.
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BIBLIOGRAFÍA Tapia, María José. Iriarte, L. “Comercio afirma que ley Dicom elevó niveles de morosidad”. El Mercurio. 5 de mayo, 2012. B-3. “Informe de Estabilidad Financiera”. Banco Central. 2° semestre 2011. 11 de mayo, 2011. Disponible en: http://www.bcentral.cl/publicaciones/ politicas/polit01.htm “Precariedad laboral y modelo productivo en Chile”. Fundación Sol. 21 de diciembre, 2011. Disponible en: http://www.fundacionsol.cl/wp-content/uploads/2011/12/Ideas-1Tendencias-del-Trabajo2.pdf “Proyecto de ley de insolvencia individual y quiebra familiar”. Cámara de Diputados. 14 de mayo, 2011. Disponible en : ht tp://w w w.c a ma r a .c l/p l ey/p l ey _ d e t a l l e. aspx?rmID=7528&prmBL=7126-03 Ley 20.555 “Fortalecimiento del SERNAC”. Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. Gobierno de Chile. 11 de mayo, 2012. Disponible en: http://www.economia.gob.cl/ley-sernac-financiero/
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Equipo editorial de Apuntes de Tecnología Social: Paulina Miranda, Marcela Robles, Rodrigo Aguayo y Sebastián Cantuarias. Diseño gráfico: Carolina Sánchez, Stephanie Salas y Camilo Barriga. Fecha de publicación: Diciembre de 2013. Se prohíbe expresamente la reproducción o copia total o parcial de los contenidos de este documento sin el expreso consentimiento de Proyecto Propio.
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