RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO

Los ciudadanos tienen necesidades e intereses que esperan que los Gobiernos aborden. En las sociedades democráticas, los partidos políticos integran estas demandas de diversos grupos y articulan opciones de políticas públicas para responder a ellas. Las elecciones les brindan a los votantes la oportunidad de elegir de entre partidos políticos que ofrecen distintas propuestas para atender a las necesidades de la sociedad. Mediante sus esfuerzos por controlar las políticas públicas e influir en ellas, los partidos políticos desempeñan el papel de intermediario al vincular a los ciudadanos con sus representantes y fungir como el canal principal para hacer que el Gobierno rinda cuentas de su desempeño. De este modo, el desarrollo de políticas de partido —el proceso por medio del cual los partidos políticos formulan y buscan implementar sus propuestas de acción gubernamental— es fundamental para el sano funcionamiento de una democracia representativa.

Los partidos políticos se enfrentan a una serie de desafíos en el cumplimiento de su papel como formuladores de políticas. Particularmente en las democracias incipientes, es posible que los partidos carezcan de ideologías claras; no logren expresar propuestas de políticas distintivas y coherentes; tengan estructuras débiles que permanecen adormecidas cuando no son periodos de campañas electorales; tengan bases de apoyo estrechas o cambiantes que se definen por vínculos personales, regionales o étnicos; y tengan dificultades para dirigir una acción cohesiva en el Parlamento. En las democracias tradicionales, el declive de la afiliación a los partidos y la cobertura ininterrumpida de los medios de comunicación están atizando una evolución en la manera en que los partidos políticos se comunican y comprometen con sus simpatizantes y los movilizan. Las innovaciones tecnológicas están afectando profundamente los procesos sociales, económicos y políticos a nivel mundial. Asimismo, las entidades transnacionales —tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo— influyen cada vez más en las decisiones de política fiscal y otras políticas.

Con base en literatura publicada, así como en experiencias prácticas de los partidos, este documento proporciona información comparativa para aquellos partidos políticos que buscan mejorar la manera en que desarrollan sus propuestas de políticas, las convierten en políticas gubernamentales y le comunican sus esfuerzos al público. Asimismo, resalta los desafíos comunes, explora las posibles opciones que hay para mitigarlos y ofrece recomendaciones para mejorar la formulación de políticas de los partidos. La primera sección del documento analiza varios aspectos del desarrollo de políticas con base en experiencias de partidos en Bélgica, Bulgaria, Canadá, Croacia, España, los Estados Unidos, Filipinas, Francia, la India, Irlanda, México, Noruega, el Reino Unido, Sudáfrica, Suecia y Zambia.

La identidad del partido Las diferencias entre los partidos políticos de todo el mundo son, en parte, resultado de su contexto operativo y los valores y las estructuras internas de cada partido. El documento describe la manera en que dichos factores contextuales, tales como los sistemas electorales, la regulación de los partidos, los niveles de desarrollo económico, la estructura social, los orígenes del partido y el nivel de institucionalización ayudan a forjar la conducta de los partidos. Asimismo, presenta la identidad del partido como un compuesto de diferentes características que normalmente caen dentro de siete amplias categorías: marca del partido, base de apoyo, enfoque en personalidades, patrocinio político, cultura organizacional, orientación a las políticas e ideología. Juntos, estos elementos indican la medida en que un partido prioriza la formulación de políticas, los principios o las creencias que fundamentan el contenido de sus políticas y los procesos conexos, y los grupos sociales cuyos intereses busca jerarquizar a través de las políticas públicas.

Ideología y política del partido Posteriormente, el documento explica la manera en que los principios políticos claramente definidos pueden ayudar a que los partidos políticos atraigan, consoliden y movilicen el apoyo; resistan los cambios significativos en la organización interna y el entorno operativo externo; e identifiquen los grupos con ideologías afines en otros países. De manera más específica, las ideologías les ofrecen a los partidos políticos marcos para analizar las necesidades de la sociedad, evaluar y priorizar los problemas, establecer una visión para el futuro e identificar las medidas de políticas que se requieren para alcanzar esa visión. El documento describe la manera en que los partidos políticos han reinterpretado sus principios, tanto en respuesta a los cambios en su entorno, como para ampliar su atractivo. Esta sección sobre identidad del partido concluye con una discusión acerca de la cohesión del partido, al ilustrar la disyuntiva a la que los partidos frecuentemente se enfrentan entre la necesidad de una acción unificada y el deseo de ampliar su base de apoyo.

El ciclo de formulación de políticas, las partes interesadas y las normas del partido En la práctica, los procesos de desarrollo de políticas de partido con frecuencia son dinámicos y complejos. Sin embargo, conceptualizar el desarrollo de políticas como un ciclo que implica la elaboración de borradores, la adopción, la implementación y la evaluación de las políticas de partido ofrece un marco útil para identificar los papeles que desempeñan las distintas partes interesadas en los diversos aspectos del desarrollo de las políticas de partido. A medida que los partidos políticos navegan por los procesos para la formulación de plataformas de partido, manifiestos electorales y políticas provisionales, contar con principios políticos claros puede ayudarles a desarrollar una narrativa coherente y consistente. Asimismo, los partidos necesitan estructuras y normas para organizar sus labores de formulación de políticas. El documento comenta la manera en que los líderes de los partidos, los funcionarios elegidos, las oficinas locales de los partidos, los miembros y los grupos afiliados —así como las partes interesadas

externas, como los grupos de la sociedad civil, los centros de estudios estratégicos (think tanks) y el sector privado— pueden contribuir al desarrollo de las políticas de partido. También describe la manera en que los partidos políticos han abordado el desarrollo de políticas en sus normas y cita ejemplos ilustrativos de las disposiciones en materia de procesos de redacción y aprobación de políticas, la participación de grupos afiliados y la elaboración de informes sobre los esfuerzos por promover las políticas del partido.

Elaboración de borradores y adopción de las políticas de partido La elaboración de una política incluye: la identificación de los asuntos prioritarios que requieren de acción política; la realización de una investigación acerca de las opciones de políticas; la supervisión de la redacción de los borradores de las políticas; la solicitud y revisión de los documentos entregados por las oficinas locales y los expertos externos; la organización de consultas; y la elaboración de los documentos de las políticas para su adopción formal. La complejidad, el tamaño y la composición de las estructuras de los partidos encargadas de estas responsabilidades varían. Este documento describe la manera en que los partidos políticos han utilizado distintos tipos de estructuras de coordinación de políticas para involucrar a diversos grupos e intereses de los partidos en los procesos de elaboración de políticas.

Los partidos políticos democráticos exitosos normalmente buscan alcanzar tres objetivos principales en el desarrollo de políticas: atender el interés nacional, presentar sus ideologías y promover sus metas políticas o tácticas. Si bien los partidos políticos tienen la responsabilidad de consultar a sus miembros y al público, también tienen la obligación de actuar como líderes en la formulación de políticas públicas mediante la fijación de prioridades para las acciones del gobierno; desarrollar opciones de políticas para ponerlas a consideración del público; crear conciencia sobre los temas de políticas que de otra manera podrían ser ignorados y, en ocasiones, convencer al público de la necesidad de ciertas políticas para el bien público aunque sean impopulares. Al mismo tiempo, sin suficiente investigación e información técnica, los partidos políticos corren el riesgo de realizar campañas con base en propuestas vagas o irreales que pueden debilitar su credibilidad y alimentar el desencanto de la ciudadanía. El documento describe algunos de los enfoques que los partidos han utilizado para establecer políticas prioritarias, identificar posibles soluciones y evaluar los posibles costos financieros de sus propuestas de políticas.

Si bien los enfoques participativos para el desarrollo de políticas de partido pueden llevar a debates perjudiciales o combativos y al desgaste del proceso de consultas, para la mayoría de los partidos políticos los beneficios superan las posibles desventajas. Partidos políticos de todo el mundo han adoptado enfoques más incluyentes para el desarrollo de políticas como una manera de mejorar la calidad y la pertinencia de sus propuestas, atraer mayor apoyo del público, revitalizar a sus miembros y ofrecer oportunidades para la construcción de habilidades y liderazgo de los candidatos y funcionarios de elección popular. Los partidos políticos han hecho

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uso de una gran variedad de métodos, incluyendo encuestas informales, foros de políticas, conferencias de delegados para discutir las políticas y plataformas tecnológicas para involucrar a sus miembros —y algunas veces al público en general— en sus procesos políticos. El documento ofrece ejemplos de cada uno de estos enfoques.

Adopción de políticas Si bien los congresos de delegados continúan siendo un método común para aprobar las políticas de los partidos, existe la inquietud de si dichos eventos siguen siendo una manera eficiente y significativa de involucrar a los miembros o delegados de los partidos en los procesos de formulación de políticas, especialmente dada la cobertura ininterrumpida de los medios y la revolución de las comunicaciones que ha ampliado de manera importante las opciones que tienen los partidos para comunicarse de manera periódica con sus miembros. Varios partidos han abierto sus procesos de aprobación de políticas a la votación de todos sus miembros, incluso a través de la votación en línea. Asimismo, algunos partidos hacen una distinción entre los procesos para aprobar las plataformas del partido y los manifiestos electorales. Esta sección sobre elaboración y adopción de políticas concluye con algunos ejemplos de cómo priorizar y estructurar las votaciones sobre los borradores de las propuestas de políticas.

Implementación y elaboración de informes sobre políticas Una vez que están en el Parlamento y en el Ejecutivo, los partidos necesitan estrategias para introducir sus propuestas de políticas en los procesos de gobierno. El equilibrio del poder entre el Legislativo y el Ejecutivo afecta la medida en que cada poder del Gobierno es capaz de conformar agendas de políticas a través de la legislación, el veto, las funciones de supervisión y los referéndums. El Ejecutivo con frecuencia dispone de varias herramientas, como los decretos ley y los lineamientos de las dependencias gubernamentales, mediante los cuales puede darles forma a las políticas públicas sin necesidad de una reforma legislativa. En el caso de las políticas que requieren de una acción legislativa, los presidentes pueden enfrentarse a la posibilidad de que una legislatura esté controlada por un partido de oposición, lo que crea la posibilidad de llegar a un estancamiento político. Al mismo tiempo, mediante las facultades que le confiere el cargo, el Ejecutivo ha podido movilizar el apoyo legislativo para sus propuestas mediante una combinación de persuasión, alicientes y opinión pública.

En el Parlamento, una serie de variables determinan las opciones que tienen los partidos para influir en los procesos legislativos. Estas incluyen: los criterios para el reconocimiento oficial como grupo parlamentario; los respectivos derechos de los grupos parlamentarios, los legisladores en lo individual y los grupos que están en el poder en contraste con los de oposición para considerar y para encabezar las comisiones, presentar proyectos de ley, mociones y preguntas, y la capacidad para contratar o tener acceso a personal de investigación. Para maximizar su influencia dentro de las posibilidades que permiten estas normas, los partidos políticos necesitan estrategias para organizar a sus grupos parlamentarios. El documento analiza

la manera en que los partidos y sus grupos parlamentarios han utilizado una combinación de normas que están diseñadas para establecer expectativas claras; esfuerzos informales por fortalecer las relaciones interpersonales; incentivos; flexibilidad cuando los costos políticos son bajos; y la amenaza de sanciones para promover la acción cohesiva en la legislatura. Las reuniones periódicas y la división del trabajo entre los miembros de los grupos parlamentarios también han contribuido a la eficiencia y la cohesión de estos. Sin embargo, en algunos casos, los grupos parlamentarios bien dotados de recursos se han convertido en los principales impulsores de las políticas de los partidos y excluyen a las estructuras partidistas externas al Parlamento.

Ya sea en sistemas presidenciales o parlamentarios, a menudo los partidos políticos tienen que decidir entre hacer concesiones en sus propuestas de políticas —las cuales reflejan sus valores— y mantenerse totalmente fieles a sus posturas y creencias. En la mayoría de los casos, no se trata de decidir si hacer o no concesiones, sino hasta qué punto un partido está dispuesto a ceder. El documento habla de algunos de los enfoques que los partidos políticos han empleado para estructurar los acuerdos en las coaliciones, así como para lograr que los miembros acepten estas decisiones. También cita ejemplos de la manera en que los partidos de oposición han logrado influir en las agendas de políticas. Finalmente, concluye con un panorama general de algunas de las maneras en que los partidos políticos han buscado comunicar los esfuerzos que han hecho por implementar sus propuestas de políticas tanto dentro de sus propios partidos como al público en general, cosa que han logrado mediante informes ante los congresos partidistas, giras públicas, declaraciones de políticas importantes programadas, evaluaciones de mitad del periodo y de resultados, y los medios sociales.

Conclusión La sección comparativa final describe las mejores prácticas en el desarrollo de políticas de partido e incorpora consejos y lecciones aprendidas de actual y ex funcionarios elegidos y funcionarios de partidos políticos de todas partes del mundo al abordar algunos de estos temas. Se incluyen recomendaciones sobre cómo:

 involucrar a los miembros y educarlos acerca de los valores y principios del partido;  establecer normas que describan claramente los procesos de toma de decisiones respecto de las políticas del partido pero dándoles a los partidos la flexibilidad de adaptar sus procesos a una variedad de situaciones;  involucrar a varias unidades del partido en el desarrollo de las políticas;  mantener abiertas las líneas de comunicación a través de los procesos de formulación de políticas y dejar en claro cuándo es posible la consulta y cuándo no;  utilizar una serie de métodos de consulta con el fin de maximizar la participación en los procesos de formulación de políticas;  realizar investigaciones a fondo de las distintas opciones de políticas;

 establecer prioridades de políticas claras para el trabajo del partido en los Poderes

Ejecutivo y Legislativo;  fortalecer la eficiencia de los grupos parlamentarios a través de una combinación de mecanismos formales e informales para aclarar las expectativas y fortalecer las relaciones entre los miembros de los grupos parlamentarios; y  mantener a los funcionarios del partido y al público en general enterados de los esfuerzos por promover las políticas del partido.

Casos de estudio En la segunda parte de la publicación, doce casos de estudio describen las experiencias en el desarrollo de políticas de partido del Congreso Nacional Africano de Sudáfrica; el Partido Conservador del Reino Unido; el Partido Demócrata y el Partido Republicano de los Estados Unidos; los partidos verdes de Bélgica y Canadá; el Partido Revolucionario Institucional de México; el Partido Laborista del Reino Unido; los partidos liberales de Canadá y Filipinas; el Nuevo Partido Democrático de la Columbia Británica de Canadá; el Partido Socialdemócrata de Bosnia y Herzegovina; la Unión de Fuerzas Democráticas de Bulgaria; y la Unión por un Movimiento Popular de Francia. Estas experiencias diversas enfatizan aún más algunos de los retos a los que se enfrentan los partidos políticos en el desarrollo de políticas, así como las diferentes maneras en que han logrado involucrar a sus miembros y otras partes interesadas en los procesos de desarrollo de políticas.