Los grupos parlamentarios

prohíben que haya relaciones directas entre los funcionarios del Poder Ejecutivo y sus partidos. Otros prohíben que los partidos hagan campaña con base en sus logros en materia de políticas públicas, ya que dichos éxitos se pagan con recursos del Estado. Sin embargo, dado el poder que ejercen dentro de sus respectivos partidos y las facultades que les confieren sus cargos, con frecuencia los presidentes pueden desempeñar un papel importante en el aumento del apoyo para sus agendas legislativas. En Filipinas, el presidente Benigno Aquino jugó un papel importante, si bien tras bambalinas, en la movilización del apoyo legislativo para la aprobación de la Ley de Salud Reproductiva en 2012.67 Hay información adicional sobre el Partido Liberal de Filipinas en el caso de estudio que se detalla en la Parte II de esta publicación

En los Estados Unidos, si bien los presidentes se postulan bajo banderas partidistas, una vez que llegan al poder utilizan una combinación de persuasión e incentivos para obtener votos personales o utilizan plataformas públicas para intentar movilizar a la opinión pública a favor de sus agendas legislativas. Esta agenda puede contener elementos de las políticas prioritarias de su partido, así como cuestiones diseñadas para fincar el legado propio del presidente. En algunos casos, los presidentes han adoptado políticas propuestas por el partido de oposición. Por ejemplo, el demócrata Bill Clinton se postuló para la reelección en 1996 argumentando a favor de recortes de impuestos, la reforma a las políticas de asistencia social y el equilibrio presupuestario, todas ellas posturas tradicionalmente defendidas por los republicanos. Del mismo modo, el republicano Ronald Reagan llegó a acuerdos presupuestarios con los demócratas haciendo caso omiso de las posturas de los miembros de su partido en la Cámara y excluyendo a los mismos de las negociaciones. Para conocer más sobre el proceso de desarrollo de políticas en los Estados Unidos, consulte el caso de estudio que se presenta en la Parte II de esta publicación.

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Algunas propuestas de políticas demandan medidas legislativas. Asimismo, se pueden aprovechar los procesos legislativos para plantear preguntas sobre la eficacia de las políticas existentes, así como para destacar las propuestas alternativas. Para maximizar su influencia sobre los procesos legislativos, los partidos políticos necesitan estrategias para organizar sus grupos parlamentarios, incluyendo el establecimiento de normas y expectativas claras en cuanto a la conducta de los legisladores, la definición de una división del trabajo y el equilibrio de la necesidad de una acción unida del partido contra consideraciones como la libertad de conciencia de cada legislador y su receptividad a las necesidades de grupos específicos. La presente sección presenta un panorama general de algunos de estos enfoques.

A través de su trabajo en la legislatura, sus comentarios en los medios de comunicación y sus comunicaciones con los electores, los legisladores desempeñan un papel importante en la creación de conciencia sobre las políticas de su partido y en la movilización del apoyo en este sentido. Las normas y los procedimientos legislativos enmarcan las opciones que tienen los grupos parlamentarios y cada legislador en lo individual para influir en los procesos legislativos.

Estos pueden incluir: los criterios para el reconocimiento como un grupo parlamentario formal; los derechos respectivos de los grupos parlamentarios a comparación de los de legisladores aislados; y las oportunidades que tienen los legisladores del partido gobernante —comparadas con las que tienen los legisladores de la oposición— para encabezar comisiones, presentar proyectos de ley y mociones o hacer preguntas, entre otras cosas. También dan una idea de los recursos legislativos —como los servicios de investigación legislativa apartidista y el personal de los grupos parlamentarios— de los que tal vez puedan disponer los legisladores en su trabajo en torno a las políticas. En algunos casos, las disposiciones constitucionales o legales y las normas legislativas regulan la medida en que los legisladores pueden disentir de la línea de su partido durante las votaciones del pleno. Por ejemplo, en Colombia, la legislación nacional requiere que todos los miembros voten al unísono con su partido a menos que su grupo parlamentario les haya concedido una exención.68 Hay toda una serie de oportunidades para poner de relieve las posturas del partido en la legislatura, entre ellas: las preguntas orales o escritas que se dirigen a los funcionarios del Gobierno; las respuestas legislativas a los informes presidenciales; los debates y las votaciones del pleno legislativo; los proyectos de ley; las audiencias sobre temas específicos; las enmiendas a los proyectos de ley; las actividades de las comisiones e incluso el juicio político. Los grupos parlamentarios bien organizados están en mejores condiciones para aprovechar de manera eficaz cada una de estas herramientas.

Aclaración de las expectativas

El desarrollo de grupos parlamentarios fuertes comienza con los procedimientos de selección que permiten que los partidos establezcan grupos de candidatos legislativos que reflejen y sean leales a los valores y principios del partido y que tengan las habilidades y los conocimientos necesarios para poder contribuir al desarrollo, la implementación y la comunicación de las políticas.69 Los partidos políticos han utilizado diversos mecanismos para lograr estos resultados durante la selección de candidatos, entre ellos: requisito de un periodo mínimo como miembro para ser elegible; procesos extensos de investigación de los candidatos; códigos de conducta para candidatos y funcionarios elegidos; y, en algunos casos, el requisito de que los aspirantes firmen declaraciones para confirmar que apoyan las políticas del partido. Estos diversos procesos se simplifican cuando hay claridad en los principios políticos, los valores y las propuestas de políticas, ya que se echa de ver lo que los partidos políticos esperan de sus representantes elegidos. Por ejemplo, en los Países Bajos, los candidatos legislativos tienen que suscribir manifiestos electorales relativamente detallados, aunque algunos partidos permiten que los candidatos expresen sus reservas sobre determinados aspectos de los manifiestos de sus partidos.70 Asimismo, en las legislaturas que se eligen total o parcialmente con base en listas de candidatos plurinominales, los partidos tienden a poner en los primeros lugares de las listas a los candidatos que consideran los futuros líderes del grupo. La organización y la operación internas de los grupos parlamentarios también afectan la capacidad que tiene el partido de utilizar el trabajo de las comisiones y las sesiones del pleno para dar realce a sus propuestas de políticas. Las normas de los grupos parlamentarios pueden ayudar a aclarar las expectativas en cuanto a la comunicación, la confidencialidad, la votación, la disciplina y otros asuntos pertinentes.

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Socialización

Las normas y los procesos formales son tan importantes como las relaciones interpersonales para facilitar la unidad en torno a la estrategia y el contenido de las políticas. En consecuencia, algunos grupos parlamentarios organizan una serie de actividades, con distintos niveles de formalidad, en las que los legisladores pueden interactuar entre sí y con otros funcionarios del partido. Por ejemplo, en Canadá e Irlanda, los grupos parlamentarios organizan retiros periódicos en invierno y verano durante los cuales se reúne la bancada parlamentaria, en su conjunto y en varios subgrupos, para discutir diversos asuntos y acordar estrategias y prioridades para las próximas sesiones. En ocasiones, los candidatos no elegidos también han participado en algunas de las discusiones para ayudar a garantizar que se incluyan las perspectivas de los distintos distritos electorales del país. Las actividades sociales que se realizan durante estos retiros son una oportunidad para que los representantes elegidos refuercen sus relaciones mutuas y con los funcionarios de alto rango que trabajan en estructuras del partido fuera de la legislatura y del Ejecutivo. Estas reuniones de la bancada parlamentaria suelen dar lugar a grandes decisiones y pronunciamientos de políticas, como en 2002, cuando el primer ministro de Canadá, Jean Chrétien, anunció la fecha de su renuncia durante la cumbre de verano en Chicoutimi, Quebec.

Los verdes belgas, europeos, franceses y alemanes organizan sus propias escuelas de verano. Durante estos eventos, que suelen llevarse a cabo el último fin de semana de agosto, se llevan a cabo decenas de debates políticos en un lapso de unos pocos días. Una variedad de funcionarios del partido y expertos externos intercambian sus puntos de vista sobre cuestiones de políticas o las iniciativas que las distintas secciones del partido han materializado exitosamente. A diferencia de los retiros más formales de la bancada parlamentaria canadiense, no hay borradores de textos y no se toman decisiones formales. Además de exponer a los legisladores, los dirigentes de los partidos y los miembros activos a nuevas ideas, las escuelas de verano también presentan oportunidades para cimentar relaciones y para que los individuos aumenten su visibilidad dentro del partido. Dado que los eventos se llevan a cabo durante las vacaciones de verano, el programa incluye actividades sociales y muchos miembros del partido asisten con sus familias.

Reuniones de grupos parlamentarios

Las reuniones de los grupos parlamentarios desempeñan un papel clave en el fortalecimiento de la cohesión, ya que pueden constituir un foro para que los legisladores escuchen las distintas propuestas en torno a las posturas de políticas y expresen sus propios puntos de vista.71 Dada la confidencialidad que normalmente se requiere durante estas discusiones, a puerta cerrada los miembros pueden expresarse libremente y luego presentar un frente unido en las sesiones del pleno legislativo y ante el público. Dependiendo del tamaño y del nivel de organización del grupo parlamentario, la sesión plenaria de la bancada parlamentaria puede ser una serie de sesiones periódicas en las que se analizan las cuestiones de políticas y la estrategia. En Australia, la estrategia y las políticas de los grupos parlamentarios se discuten durante tres series de

reuniones. Primero está la reunión de la dirigencia, a la que suelen asistir los líderes del partido y sus suplentes, los líderes del Senado, el director administrativo y un asesor, quienes se reúnen cada mañana durante la sesión para determinar la agenda, la estrategia y las tácticas legislativas. El Comité de Revisión de Políticas, un subcomité del gabinete en la sombra, se reúne semanalmente durante la sesión. Por último, una serie de comités de políticas del partido, conformados por los ministros en la sombra y los diputados sin cartera, se reúnen para elaborar y afinar políticas relacionadas con aspectos de carteras específicas.72 En Noruega, representantes del ejecutivo del partido asisten a las reuniones de los grupos parlamentarios. Si bien estos representantes no pueden votar durante la toma de decisiones en grupo, comparten su propia perspectiva y la de los miembros sobre distintos elementos de la agenda, lo que ayuda a garantizar que los miembros de los grupos parlamentarios estén conscientes de las opiniones que tienen sobre distintas cuestiones quienes integran las demás estructuras del partido fuera de la legislatura.

División del trabajo

Es imposible que todos los legisladores estudien y comprendan al detalle cada uno de los elementos de las propuestas de ley. Dividir el trabajo entre los distintos miembros del grupo parlamentario ofrece varias ventajas. Asignar a legisladores específicos para que tomen la iniciativa en distintas áreas de políticas puede mejorar la eficacia de los grupos parlamentarios y ofrecer oportunidades para que los representantes elegidos adquieran más conocimientos en su área de experiencia. A medida que el respeto y la confianza mutuos se desarrollan dentro del grupo, con frecuencia los legisladores siguen el ejemplo de sus colegas “expertos” al momento de evaluar las diversas propuestas de políticas, lo que refuerza aún más la cohesión y, de la misma manera, mejora la eficiencia. Los grupos parlamentarios más pequeños pueden asignar a legisladores específicos como responsables de una o más cuestiones de políticas. Los grupos parlamentarios más grandes pueden ampliar la participación mediante la creación de un sistema de comités internos de políticas. En Australia, se suele dejar que los ministros en la sombra trabajen dentro de su cartera con una orientación mínima del líder o del gabinete. Las reuniones del gabinete en la sombra se utilizan principalmente para aprobar, enmendar o rechazar las ideas de políticas presentadas por los ministros en la sombra. La mayoría de los ministros buscan ayuda de la oficina de su líder y de otros miembros del gabinete en la sombra encargados de carteras pertinentes. Esto ayuda a mejorar el contenido de las políticas pero también facilita su adopción en las reuniones del gabinete. Típicamente, los asesores fungen como enlace entre el líder y los ministros en la sombra.

Persuasión, flexibilidad y disciplina

Los líderes de los grupos parlamentarios han utilizado incentivos, como son los viajes internacionales, la posibilidad de conseguir un puesto de alto perfil y la amenaza de sanciones para tratar de convencer a los legisladores de que sigan la línea del partido. Incluso si existe una combinación de medidas formales e informales para mejorar la cohesión y, cuando sea posible,

permitir flexibilidad, habrá momentos en que los legisladores sean incapaces de apoyar la postura de su partido respecto de un tema específico. Típicamente, los partidos políticos exitosos han intentado mostrar flexibilidad cuando los costos políticos son menores y en aquellas cuestiones en que podrían influir creencias morales, religiosas o culturales fuertemente arraigadas, en cuyo caso se permite el voto “libre” o con libertad de conciencia. En los casos que no cumplen con estos criterios, puede ser necesario sancionar al legislador en cuestión. Sin embargo, debe existir la posibilidad de apelación para permitirles a los legisladores defender su postura ante un organismo imparcial. Por ejemplo, en el Partido Verde belga, si hay una mayoría de dos tercios en la votación, el grupo parlamentario permite que sus legisladores tomen una postura distinta a la del resto de la bancada parlamentaria. Durante la votación sobre el Tratado de Maastricht en el Parlamento belga, la mayoría de los legisladores verdes se abstuvieron, en protesta por el escaso avance que se había logrado para alcanzar la democracia interna y la implementación de controles y contrapesos en la Unión Europea. Sin embargo, un legislador verde que tenía una larga historia de hacer campaña a favor de una Unión Europea federal votó a favor del Tratado, una acción que se había discutido previamente en la reunión del grupo parlamentario.

Los grupos parlamentarios como impulsores de políticas

Idealmente, los grupos parlamentarios trabajan para promover las políticas que han desarrollado sus partidos políticos. En algunos países, los grupos parlamentarios tanto de la oposición como del partido gobernante reciben fondos para la contratación de personal de apoyo para ayudar con el trabajo de los representantes elegidos. Los procesos de desarrollo de políticas de los partidos fuera de la legislatura pueden nutrirse de este apoyo del grupo parlamentario. Sin embargo, hay casos en que los grupos parlamentarios se han convertido en los principales impulsores del desarrollo de las políticas de sus respectivos partidos políticos, en cierta medida fuera de los procesos formales de desarrollo de políticas de estos, lo cual puede provocar tensiones entre los funcionarios elegidos y los miembros del partido que están fuera de la legislatura. Por ejemplo, en Canadá, cuando los liberales estaban en el poder, la Oficina de Investigación Liberal redactó una serie de informes de comisiones especiales del primer ministro conformadas por miembros de la bancada parlamentaria, con base en la vinculación y las consultas que habían realizado estos con la ciudadanía. Estos informes abarcaban temas como los temporeros, las relaciones entre Canadá y los Estados Unidos, las mujeres empresarias, los adultos mayores, el cambio climático, los problemas urbanos y la agricultura, y ayudaron a fundamentar el Discurso de la Corona del Gobierno, en el que se esboza la agenda de políticas del Gobierno para cada nueva legislatura, así como el informe presupuestario del Ministro de Finanzas. Los ministros y los miembros de la bancada parlamentaria se basaron en estos informes para elaborar plataformas para elecciones subsiguientes. Estos grupos de acción mantuvieron a los legisladores liberales sin cartera involucrados en trabajo tangible y constructivo, lo que ayudó a minimizar el descontento y la frustración dentro de la bancada parlamentaria en general. A menudo, los presidentes de estos grupos de acción que demostraron ser particularmente talentosos fueron invitados a formar