Presupuesto legislativo Abierto

Presupuesto

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¿Qué son los presupuestos legislativos abiertos?

La transparencia y el acceso a la información pública son dos de los principios fundamentales de cualquier democracia. Numerosos Estados en el mundo han reconocido su trascendencia y escuchado la voz de una ciudadanía que propenden por un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información, especialmente en los órganos que toman las decisiones que impactan el bienestar general. De este llamado han surgido varias iniciativas en el mundo que generan espacios de comprensión, promoción, respeto y garantía de transparencia, que buscan reducir los escenarios de opacidad y facilitar el acceso, la rendición de cuentas y la participación de varios actores en la construcción de esas democracias.

De estas iniciativas nace lo que se conoce en la actualidad como Transparencia Legislativa. Este término hace referencia a la rendición de cuentas, participación, apertura y accesibilidad de los diferentes procesos legislativos, y a la disponibilidad de la información sobre las decisiones y actividades de los cuerpos legislativos. En principio las acciones se concentraron en el conocimiento de las actividades misionales de estos órganos, enmarcadas en la transparencia de las agendas y actas de las sesiones de los órganos legislativos, la divulgación del ciclo de aprobación de leyes y enmiendas, la realización de audiencias públicas, y el acceso a registros y documentos que dieran cuenta de la labor de los congresistas y sus grupos de trabajo.

En la actualidad, las iniciativas buscan focalizar los escenarios de transparencia en temas puntuales de amplia demanda pública, como toda aquella información asociada al presupuesto interno de los órganos legislativos. Estas acciones se denominan Presupuestos legislativos abiertos, que son iniciativas que promueven el acceso a la información, la transparencia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la innovación en el uso y gestión de los recursos financieros de funcionamiento que son asignados a los cuerpos legislativos a lo largo de todo el ciclo presupuestal.

¿Por qué es importante?

Durante muchos años, acceder a la información pública presupuestal de las diferentes organizaciones públicas de los Estados era una acción que estaba limitada por diferentes barreras políticas, técnicas y tecnológicas que dificultan a la ciudadanía el conocimiento, control y participación en las agendas presupuestarias. Abrir los presupuestos de los órganos legislativos permite conectar la gestión interna de estas organizaciones, con la eficaz determinación de leyes y toma de decisiones en el marco de la democracia.

La ciudadanía comprende a los órganos legislativos como una sola organización, no diferencia las funciones misionales y de aquellas que componen la administración y gestión de la organización. En consecuencia la opacidad en cualquierade estos dos espacios, repercute de manera negativa en la valoración de su desempeño, integridad y sobre todo en su legitimidad.

No se trata de solo publicar el presupuesto interno y sus datos, se trata de generar información que pueda ser comprensible, accesible y oportuna para los diferentes grupos de interés, que aumente la transparencia y contribuya a un mejor funcionamiento democrático y al mejoramiento de la calidad de la representación política.

¿Qué beneficios nos trae apostar por la transparencia?

Profundizar los estándares de transparencia en los presupuestos de los órganos legislativos trae beneficios tanto para la adecuada gestión y administración de estas organizaciones, como en su relación con la ciudadanía y el sistema democrático en su conjunto. Algunos de estos son:

Mejora la gobernanza, permitiendo una adecuada e informada toma de decisiones y democratizando la información entre los diferentes actores del sistema.

Amplía la confianza y la legitimidad en los órganos legislativos, al abrir información que tradicionalmente está reservada, facilitando su conocimiento y comprensión.

Apoya las acciones de control y supervisión por parte de los legisladores y otros actores interesados frente al desempeño del presupuesto, aportando en la identificación de posibles ajustes o detección de irregularidades.

Promueve la rendición de cuentas al centrarse en un tema de interés fundamental para la ciudadanía y permitiendo que las decisiones en materia presupuestaria sean visibles y escrutables.

Fortalece la integridad y la transparencia interna y externa originando mejores escenarios de comunicación entre el personal administrativo, el cuerpo legislativo y la ciudadanía, optimizando a su vez la eficiencia, la coordinación entre actores, y robusteciendo la integridad institucional.

Aporta a la participación y el control ciudadano de la gestión de la organización, empoderando a la ciudadanía y grupos de interés.

Previene la corrupción permitiendo que las decisiones sobre el gasto sean más visibles y sujetas al escrutinio público, facilitando la identificación y sanción de prácticas corruptas.

El proceso Presupuestario

Cuando hablamos de presupuestos legislativos abiertos, no nos referimos a un cuerpo único de contenido e información, se hace referencia a un proceso que debe estar caracterizado en cada una de sus etapas, e incluso, en cada una de estas se puede hacer uso de diferentes herramientas para asegurar la transparencia, el acceso a la información y la participación de la ciudadanía.

En términos generales podríamos decir que la presupuestación en los órganos legislativos tienen cinco fases centrales:

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Preparación y formulación: es el punto de partida, en el que se elabora el presupuesto conforme a las necesidades de funcionamiento, proyectos y objetivos de la rama para la vigencia.

Seguimiento y evaluación: Las unidades encargadas en cada Cámara deberán desplegar las herramientas administrativas y normativas que les permiten monitorear la forma en que se está ejecutando cada uno de los rubros y aplicar los controles específicos para asegurar una ejecución eficaz y transparente. 1 2

Presentación y revisión: tras su elaboración, el presupuesto es presentado a las instancias de las que requiere aprobación, usualmente se hace a instancias o unidades legislativas específicas, para su posterior presentación a las Cámaras. Además, debe incorporarse al presupuesto general de la Nación.

Ajustes y aprobación: Tras la revisión y discusión sobre el presupuesto, se realizan los cambios a que haya lugar y se procede con su aprobación.

Ejecución: Las instancias encargadas en cada unidad legislativa ejecutan el presupuesto según lo establecido y en base a la reglamentación propia de cada país. Los presupuestos pueden ser sometidos a ajustes en su desarrollo.

Pese a que cada día son más evidentes los avances en materia de Parlamento Abierto, son pocos los órganos legislativos que han incorporado los principios de transparencia, acceso a la información y participación en las diferentes fases del ciclo presupuestal, hecho que ha limitado las posibilidades que tiene la ciudadanía de hacer un control efectivo sobre los recursos públicos destinados para el funcionamiento de los Congresos. Según el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2023 de la Red Transparencia Legislativa, en la Dimensión de Presupuesto y Gestión Administrativa que evalúa el nivel de transparencia en el uso de los recursos públicos asignados para la labor del Congreso, se evidenció que la puntuación es significativamente más baja en comparación con las otras áreas pese a que los resultados varían considerablemente entre países, en todos ellos es una constante la necesidad de fortalecer esta dimensión.

Pilares esenciales para la apertura de información presupuestal

Al igual que en cualquier estrategia de apertura estatal, los pilares que deben regir los presupuestos legislativos abiertos son: la transparencia, el acceso a la información, la participación y la innovación. La integración de estos pilares en el ciclo presupuestario no solo fortalecerá la relación ezntre la ciudadanía y sus representantes, sino que también fomentará la legitimidad y la confianza en los órganos legislativos.

La transparencia en el presupuesto legislativo implica la divulgación completa y accesible de información sobre cómo se asignan y gastan los fondos públicos del órgano legislativo. Esto incluye la publicación detallada de los presupuestos, desgloses de gastos, informes financieros y cualquier otra información relevante para que la ciudadanía comprendan y evalúen la gestión financiera de las cámaras.

El pilar de acceso a la información garantiza que los ciudadanos tengan la capacidad de obtener información detallada y relevante sobre las decisiones presupuestarias del órgano legislativo por iniciativa de la rama. Esto significa que los ciudadanos tienen el derecho de solicitar y recibir información presupuestaria, así como de acceder fácilmente a ella gracias a las iniciativas de los legislativos en un marco de transparencia activa que les permite divulgar información a través de plataformas en línea u otros medios.

Si bien en el desarrollo de los presupuestos legislativos no es tan claro el pilar de la participación, dado el carácter técnico y administrativo de la fase de preparación y formulación; la participación debería incorporarse en la presencia de espacios de rendición de cuentas, control social y veedurías encaminadas a vigilar el uso y destinación de los recursos públicos designados al funcionamiento de la rama.

Finalmente, el pilar de la innovación desafía a los órganos legislativos a buscar métodos fuera de los enfoques tradicionales de la acción pública, y los presupuestos abiertos se presentan como un escenario propicio para integrar estrategias y herramientas innovadoras. Esto implica adoptar nuevas tecnologías y enfoques que mejoren la eficiencia, la transparencia y la participación en el proceso presupuestario.

¿Cómo lograr presupuestos legislativos abiertos?

Lograr presupuestos legislativos abiertos requiere un enfoque integral que articule los pilares y promueva acciones que, desde una formulación estratégica, se orienten a vincular a la ciudadanía a las distintas fases de los procesos presupuestales en los órganos legislativos.

El punto de partida en esta formulación estratégica deberá ser el establecimiento de los objetivos, los cuales, independientemente del contexto, deben ir encaminados a fortalecer la confianza y legitimidad en las instituciones democráticas, desde allí se pueden desplegar un conjunto de acciones como las que se reseñan a continuación:

Portal de transparencia: si bien, la mayoría de los órganos legislativos tienen páginas destinadas a transparentar la información, su contenido está limitado a temas misionales, dejando por fuera del panorama contenidos de orden administrativo y presupuestal. Es importante que en los portales de las Cámaras se establezcan espacios independientes para visibilizar el presupuesto en las diferentes fases del ciclo, haciendo especial énfasis en las fases de formulación, ejecución y evaluación. Estos portales deben permitir la interacción de la ciudadanía, habilitando canales dialógicos que propicien la participación.

En lenguaje claro: dado el carácter técnico del ciclo presupuestal y de los datos allí contenidos, es fundamental que la información se exprese de manera sencilla, clara, e incluso didáctica, asegurando que las personas puedan comprender cada uno de los datos expresados. Asimismo, se requiere incorporar enfoques diferenciales que propicien la comprensión de comunidades étnicas, grupos de mujeres, personas en situación de discapacidad, etc.

Datos abiertos: así como la información debe ser comprensible, los datos deben estar expresados en formatos que permitan a la ciudadanía “hacer sus propias cuentas”, es decir que los datos sean accesibles, reutilizables y comprensibles en formatos digitales estructurados y organizados que faciliten su análisis y comprensión. Es necesario que los rubros estén desglosados, organizados y actualizados en la fase de ejecución, para que la ciudadanía pueda ejercer un efectivo control.

Formación: si bien, los presupuestos del legislativo conllevan altos valores en destinación del gasto general de la nación, son pocos los ciudadanos que reconocen la verdadera importancia de ejercer control sobre estos dineros. Por lo tanto, es fundamental concienciar a la ciudadanía sobre la existencia de este presupuesto y la importancia de ejercer control sobre el mismo. Este debería ser el punto de partida en ejercicios de formación a la ciudadanía, pues una vez se tenga conciencia sobre la importancia del tema, se podrá avanzar en procesos de formación sobre la comprensión de elementos técnicos del presupuesto y de herramientas que permitan su control y vigilancia.

Rendición de cuentas: adicionalmente, los directivos de las ramas deben habilitar espacios de rendición de cuentas sobre el presupuesto, no sólo al final de su ejecución, sino en sus diversas etapas. Estos procesos deben ir más allá de los recintos de los congresos y ampliarse a la ciudadanía en general. Estos espacios deberán tener momentos previos en los que se convoque a la ciudadanía y se remita de manera oportuna la información de interés; momentos específicos de ejercicios de diálogo activo con la ciudadanía; y momentos ex post en los que se retomen cuestionamientos y temas no concluidos para dar respuesta asertivas a los actores.

Pasos estratégicos para la apertura de los presupuestos legislativos

El ejercicio de apertura del presupuesto implica un compromiso decidido de todos los actores de la institución, por esto es clave avanzar con organización y consistencia. Acá algunas recomendaciones:

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Planee la forma en la que desea abrir la información: identifique la información existente, la faltante, los actores que estarían vinculados, los tiempos de producción de los datos y la verificación de estos.

Use el ciclo presupuestal y determine qué información y cómo lo va a hacer. En este apartado es clave que escuche las necesidades e intereses de información de la ciudadanía y de los grupos de interés.

Diseñe un plan, con actividades, metas y un cronograma claro. No se trata de una actividad única, es un proceso que puede ser permanente e irse robusteciendo en el tiempo.

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Genere los datos, consolide las fuentes y la forma en que la información reposará y será actualizada.

Agregue valor a los datos, eso significa dotar de información de contexto, explicaciones a siglas, gastos, rubros, alcances y finalidades los datos que va a transparentar. Esto es volver el dato información pública.

Mejore las condiciones de visualización de la información para facilitar su uso y aprovechamiento. Determine las condiciones de los datos abiertos, formatos, plataformas y otros instrumentos como videos o infografías que pueden ayudar en la compresión.

Divulgue los avances de su apuesta, los potenciales usos de la información o casos de éxito y aprovechamiento que haya identificado.

Valore con los grupos de interés el desempeño de sus objetivos y acciones.

Entre en el ciclo de mejora continua, cualificando y mejorando cada vez más la apertura del presupuesto.

Ejemplos para compartir

Al ser un tema de reciente abordaje, no existe un caso de éxito completo al cual recurrir y que ejemplifique en toda su dimensión los alcances de la transparencia presupuestaria en los órganos legislativos. Los avances son limitados y se concentran en acciones de transparencia activa. Las iniciativas son fragmentadas y responden en gran medida a las condiciones del poder legislativo, bicameral o unicameral, y a la organización del estado federal o unitario. Sin embargo, teniendo como referentes algunos de los principios se reconocen estas experiencias:

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Cámara de Diputados y Diputadas de Chile: La Cámara presenta la información relacionada con el presupuesto interno a través de diversos canales de comunicación, tanto en su sitio web oficial como en documentos físicos y digitales distribuidos entre sus legisladores/as y el público en general. Esta información puede incluir detalles sobre los presupuestos asignados a diferentes áreas y comisiones dentro de la Cámara, así como los gastos operativos, proyectos de ley relacionados con el presupuesto, informes financieros, entre otros datos relevantes. En el sitio web oficial se puede encontrar acceso a documentos que detallan los recursos disponibles y su distribución. También suelen publicarse informes periódicos sobre el estado financiero y el uso de los fondos asignados.

Cámara de Representantes de Estados Unidos: En la Cámara se han implementado diversas medidas para aumentar la transparencia en el proceso presupuestario, como la publicación en línea de información detallada sobre ingresos y gastos del Congreso, así como la celebración de audiencias públicas sobre el presupuesto federal. Cuenta también con un canal particular de gobierno abierto, donde se transparentan diversos documentos de divulgación asociados al ciclo presupuestal como las auditorías.

Senado de la República México: Publica información sobre los estados de la situación financiera trimestral y los datos generales del presupuestos y gastos, así como el Programa Operativo Anual (POA).

Datos abiertos

Asamblea Legislativa República de Costa Rica: Publica información en formato de datos abiertos del presupuesto general de la Asamblea, así como gastos y ejecución por rubros de interés particular como gastos de viajes, uso de vehículos, inventario de bienes, ejecución presupuestaria, información histórica del presupuesto etc.

Recursos adicionales

Si bien son pocas las referencias directas al análisis de las condiciones de transparencia en los cuerpos legislativos existen algunas iniciativas de transparencia y acceso a la información pública del poder ejecutivo que nos pueden ayudar a identificar buenas prácticas en la transparencia presupuestaria:

Instituciones internacionales. Organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) promueven estándares y buenas prácticas en materia de transparencia presupuestaria a nivel mundial.

Estas instituciones ofrecen asistencia técnica, capacitación y financiamiento para fortalecer la transparencia y la gestión presupuestaria íntegra en los países.

Redes y coaliciones. Existen redes y coaliciones internacionales dedicadas específicamente a promover la transparencia presupuestaria, como la Iniciativa para la Transparencia en los Presupuestos (Open Budget Initiative), el Consorcio Internacional de Presupuesto Abierto (International Budget Partnership) y la Red Global de Presupuestos Abiertos (Global Initiative for Fiscal Transparency). En materia específica de transparencia en los órganos legislativos existen dos referentes ParlAmericas y la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa. Estas redes reúnen a organizaciones de la sociedad civil, académicos, funcionarios gubernamentales y otros actores interesados para compartir conocimientos, intercambiar experiencias y promover la adopción de prácticas de presupuesto abierto y transparencia en todo el mundo.

Compromisos gubernamentales. Algunos gobiernos, en respuesta a la presión de la sociedad civil o como parte de sus propias iniciativas de reforma, se han comprometido públicamente a mejorar la transparencia presupuestaria. Varias de las iniciativas están agrupadas en iniciativas como la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) que cuenta con experiencias nacionales y subnacionales de apertura de presupuestos.