Revista
n° 01
marzo 2012
chile sin política, santiago sin plan
reseñas.
| 04 Rehabilitación Residencial por la Junta de Andalucía | 08 Sergio Galilea | 20 Hugo Romero | 26 Politics and Urban Growth in Santiago, Chile, 1891-1941 | 32
Planning and Decentralization: contested spaces for public action
artículo. prácticas. actores.
Chile sin política, Santiago sin plan | Roberto Moris
| 34
comité editorial – Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC carmen gloria troncoso contrucci pablo ana rojas munoz daniel muñoz jaime pujol pedro bannen angelica illanes macarena ibarra beatriz mella jordan harris ernesto lópez bernardita mc phee roberto moris gonzalo salazar felipe link Diseño Planeo Digital | paula bravo Todos los trabajos publicados se adscriben a Creative Commons en su modalidad 2.5, que establece que todo el material publicado es de dominio público y puede re-publicarse, siempre y cuando: no sea con fines comerciales; no se modifique ni se mencione claramente autor y fuente. Las imagenes publicadas que no poseen fuente fueron producidas por la Revista Planeo y se adscriben igualmente a Creative Commons en su modalidad 2.5.
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PLANEO es una revista bimestral dedicada al análisis de temáticas urbanas y regionales, desarrollada por académicos y estudiantes del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales (IEUT) de la Pontificia Universidad Católica de Chile Santiago de Chile. PLANEO nace en 2011 con el interés de constituirse en un espacio de discusión que posicione los temas urbanos y regionales en la agenda del debate nacional y regional. En términos específicos, la revista se reconoce como un vehículo de estudio y promoción de la planificación urbana y territorial. Es una revista con línea editorial que se concentra en la generación de propuestas, visiones y opiniones. Comunidad PLANEO PLANEO busca ser una plataforma de expresión de las personas interesadas en las ciudades y territorios, todos aquellos que, desde diversas posiciones, se propongan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
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artículo central
artículo
Chile sin política, Santiago sin plan Roberto Moris MSc City Design and Social Science, London School of Economics. Arquitecto Pontificia Universidad Católica de Chile
M
ucho se ha dicho sobre la impresionante
las bases del Santiago de hoy,y probablemente, del
transformación de Santiago que inició don
Santiago que más nos gusta.
Benjamín Vicuña Mackenna a fines del siglo XIX y
Esta necesidad de integración entre visión y prag-
de las condiciones singulares en que se dio, dado
matismo también puede ser verificada en las actuales
su poder político, riqueza y liderazgo. Sin embargo,
tendencias de planificación participativa. Un ejemplo
en su libro “Transformación de Santiago” da cuen-
de ello es la experiencia de los cincos años de desarro-
ta de las restricciones presupuestarias, políticas y
llo del Plan Estratégico de la ciudad de Santa Mónica
ambientales con que debió lidiar para promover el
en Los Ángeles, California. En la opinión de Peter Ja-
desarrollo de proyectos como el Camino de Cintura.
mes, Senior Urban Designer de la ciudad, los últimos
Su visión política y su capacidad para trabajar con
años de inestabilidad económica y política han for-
los principales actores de la época y manejar sus
talecido a la planificación estratégica. A mayor inse-
variables de interés en la promoción fueron clave
guridad, mayor necesidad de disminuir los riesgos y
para que sus ideas se concretaran. Su comprensión
asegurarse de que los recursos públicos estén siendo
de la cruda realidad fue capaz de equilibrarla con
bien dispuestos. En este sentido, el plan ha requerido
la visión de desarrollo que proponía para la ciudad.
que los responsables conozcan los intereses y opinio-
Este horizonte claramente no fue alcanzado en el
nes de cada vecino. “No podemos dejar que esto falle
transcurso de su vida, pero es indudable que sentó
porque no se involucró a la gente”, indica.
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Entonces esta relación entre más planificación y de-
quienes seguimos el desarrollo de las ciudades nos
bilidad económica, debería llevarnos a prestar aún
parece evidente que esta nueva sociedad que busca
más atención a la actual crisis económica interna-
nuevos equilibrios de poder debería poner el foco en
cional que tiene a Europa y Estados Unidos como
las ciudades. Foco en el territorio donde se dan to-
protagonistas. En especial cuando parte de los espe-
das estas transformaciones.
cialistas han indicado que por sus características,
A pesar de lo anterior, pareciera que las ciu-
esta crisis se extendería entre 7 y 10 años. Esto se
dades chilenas y en particular la capital, están si-
semejaría a lo ocurrido con la “crisis de la deuda”
guiendo una inercia de evolución. Está claro que
que dejó a Latinoamérica constreñida durante la
no hemos tenido la capacidad de plantearnos con
década de los ochenta. El actual escenario podría
decisión si nuestras ciudades pudieran ser las bases
significar oportunidades para el reposicionamiento
de culturización y desarrollo de calidad de vida, más
de esta última en su relación con el primer mundo,
allá del soporte del desarrollo económico. En estos
pero también podría tratarse solo de un desfase en
momentos, se vislumbra la generación de una nueva
los niveles de impacto de la crisis.
estrategia de desarrollo regional, del Plan Regional
Por nuestro lado, los últimos dos años han sido
de Ordenamiento Territorial, del Plan Regional de
especialmente particulares y difíciles para el país. A
Desarrollo Urbano, y la probable restitución de la
pesar de haber sido aceptado como miembro de la
modificación del Plan Regulador Metropolitano de
OECD, existe cierto consenso de que esto ha venido
Santiago. Si bien se pueden encontrar diversas opi-
a confirmar lo que nos falta para ser un país desa-
niones respecto de los contenidos y pertinencia de
rrollado. Más allá del prestigio, esta nueva condi-
cada uno de los instrumentos, de algo podemos es-
ción nos ha obligado a compararnos con países que
tar seguros: en las condiciones actuales ninguno de
en casi todo muestran mejores indicadores. Esta ne-
ellos pueden ser entendidos como un Plan Estratégi-
cesidad de nivelarnos hacia arriba también ha de-
co para la ciudad y menos para una “ciudad OECD”.
bido convivir con el cuestionamiento al modelo que
Los lineamientos estratégicos del primero, sin una
nos dejó en esta misma posición. De alguna manera
adecuada correlación con los siguientes, probable-
estamos viviendo una inflexión en el desarrollo del
mente dejarán a la ciudad con el mismo modelo que
país, todo esto cargado de incertidumbre y ansie-
se ha venido implementando.
dad por ver que estos cambios sean beneficiosos y duraderos.
Como sabemos los principales instrumentos que marcan el desarrollo urbano en Chile han sido
En este contexto, la ciudad ha comenzado ha
la Ley y la Ordenanza General de Urbanismo y Cons-
ser habitada de una forma distinta, con mayor pre-
trucciones, junto con los distintos tipos de planes re-
sencia en las calles y mayor presión sobre la manera
guladores. Esta estructura ha sido muy conveniente
en que está siendo pensada, planificada y gestiona-
para la promoción del desarrollo inmobiliario y el
da. Toda esta nueva efervescencia por la educación
cumplimiento de metas de producción, empleo y
y las temáticas ambientales, sin dudas irá pernean-
soluciones habitacionales, pero cabe preguntarse
do en otros ámbitos como la salud y las pensiones. A
si es suficiente. Durante décadas el principal instru-
artículo central
mento de planificación de la capital ha sido el Plan
peditas, dignas, amables y cultas, no logró que con-
Regulador Metropolitano, el cual como su nombre lo
táramos con una política en la primera década del
indica, está principalmente orientado a regular. To-
siglo. Al parecer, desde los inicios de la democracia
mando distancia de la evaluación de los resultados
ha sido más fuerte el interés por consultar y discutir
que ha dejado, no podemos pedirle al instrumento
una política que finalmente formalizarla e imple-
más de lo que es. Aún podemos trabajar muchísimo
mentarla. Experiencias potentes como la generada
en su perfeccionamiento, a pesar de las limitaciones
en los gobiernos de los presidentes Aylwin y Frei, no
que lo definen como tal. Esto implica preguntarse si
lograron ver la luz, como tampoco el anuncio de po-
una “ciudad OECD” de 7 millones de habitantes que
lítica devenido en Agenda durante el gobierno de la
ha vivido y sufrido masivas transformaciones, en
presidenta Bachelet.
especial, en los últimos 20 años, debería contar solo
En momentos en que el gobierno ha dado se-
con un plan de estas características. Además del
ñales de que se prepara para dar inicio a un nuevo
consabido déficit de gobernabilidad metropolitana,
proceso de consulta, cabe preguntarse si tendremos
claramente hace falta un plan estratégico que defi-
una nueva expresión de “El día de la Marmota”, don-
na las principales directrices del desarrollo a corto,
de todo vuelve a comenzar para volver a comenzar.
mediano y largo plazo.
Es difícil pensar que este nuevo país que se está per-
Por otro lado e intrínsecamente relacionado a
filando en un contexto internacional cada vez más
lo anterior, este “país OECD” ha sufrido de la ya per-
complejo, pueda seguir proyectándose sin asumir
manente falta de una Política Nacional de Desarro-
la necesidad de planificar su territorio estratégica-
llo Urbano. En el año 2000 por orden del Presidente
mente. Hasta el momento, aquí estamos: Chile sin
de la República, el Ministro de Vivienda y Urbanismo
política, Santiago sin plan. ¶
derogó la política que había estado vigente desde 1985. Esto con el objeto de abrir el camino de una de las siete reformas del Bicentenario que nos llevarían a ser un país desarrollado: la Reforma Urbana. Lamentablemente, esta iniciativa orientada a lograr ciudades más bellas, menos contaminadas, más ex-
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prácticas
Rehabilitación Residencial por la Junta de Andalucía Lina Llorente Sánchez. Arquitecta Título original: La Rehabilitación Residencial en los procesos de recuperación de centros históricos, la experiencia de La Junta de Andalucía.
resumen
Para alimentar la reflexión sobre la elaboración para el Plan de Regeneración para el Barrio Mapocho – La Chimba que desarrolla un equipo de profesionales UC entre 2011 y 2012, Lina Llorente realiza una presentación el 28 de octubre de 2011 en el Instituto de Estudios Urbanos UC sobre la experiencia de la Junta de Andalucía en Rehabilitación Residencial en los procesos de recuperación de Centros Históricos. Este artículo recoge y sistematiza las prácticas presentadas
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la presentación de las prácticas de Rehabilitación Residencial se organiza en cinco partes según se trate de:
1. Programas de Rehabilitación genérica como la Rehabilitación Autonómica Andaluza y el Programa de Rehabilitación de Cités y Pasajes en Chile; 2. las Actuaciones singulares tanto en Andalucía como en el caso de la Unión Obrera de Valparaíso, Chile; 3. las Delimitaciones de áreas de intervención y la definición de Proyectos de intervención integral como las Áreas de rehabilitación Concertadas de Andalucía o la Ley de mejora de barrios, áreas urbanas y villas de Cataluña; 4. las Empresas Públicas de Gestión y 5. una serie de siete Propuestas de intervención en casos chilenos como el del Barrio Mapocho – La Chimba referidos tanto a los • Programas de ayudas a la mejora de espacios comunes de edificios plurifamiliares • como el Programa de ayudas para la mejora del interior de viviendas, • la Rehabilitación singular, • la Masovería urbana, • el Derecho de tanteo y retracto y valor máximo de los inmueble, • la Línea de créditos preferentes • y el Programa especial para propietarios residentes mayores de 70 años. casos de latinoamérica y españa
M
antener la función residencial de los centros
• Mejorar las condiciones de cualificación
históricos es fundamental para mantener
laboral de los habitantes más desfavorecidos.
sus señas de identidad, para fijar la población y
• Concienciar a la población sobre las virtudes
para mantener la pluralidad de usos, lo que cons-
de la arquitectura patrimonial residencial,
tituye la principal riqueza de estos conjuntos. Los
fomentando así, la autoestima y el arraigo.
principales objetivos de esta rehabilitación se pue-
• Delimitar un marco legal, financiero e
den resumir en:
institucional para las actuaciones.
• Mejorar las condiciones de vida de la
población residente, propiciando su
Este artículo expone algunas maneras de inter-
integración social y evitando procesos de
venir que se desarrollan en España, en América Lati-
gentrificación.
na y especialmente en Chile. Dichas experiencias se
• Atraer población joven y nuevas familias que
han desarrollado durante los últimos 20 años como
mejoren el espectro social y que devuelvan al
fruto de la política de rehabilitación de la Junta de
centro su dinamismo.
Andalucía en su propio territorio, y del Programa
• Recuperar el patrimonio urbano residencial y
de Cooperación que esta Administración desarrolla
potenciar la arquitectura con valores
en Latinoamérica y Marruecos. Así mismo, se expo-
tipológicos frente a los Monumentos Nacionales.
nen las políticas de otras administraciones como la
prácticas
Generalitat de Cataluña y Programas de Recupera-
de los equipos de arquitectos y aparejadores contra-
ción de Centros Históricos financiados por el Banco
tados por la Junta, constituyó una garantía y de al-
Iberoamericano de Desarrollo en varias ciudades,
guna forma contribuyó a romper con prácticas poco
como Quito o Valparaíso.
escrupulosas en lo constructivo y en lo tipológico. En otro aspecto, contribuyó poderosamente a
Se propone ordenar la exposición en función del
“socializar” el concepto de Rehabilitación, que pasó
tipo de práctica presentada y su síntesis. Las partes
para miles de usuarios, a constituir una opción real
de esta exposición son:
frente a la sustitución o la intervención destructivas. Implicó además una importante acción de anima-
1. Programas de Rehabilitación genérica. 2. Actuaciones Singulares. 3. Delimitación de áreas de intervención y la definición de Proyectos de intervención integral.
ción económica y generó ocupación de forma masiva. En opinión general de los expertos, este programa contribuyó poderosamente a la puesta en marcha, por toda Andalucía, de una auténtica “marea
4. Empresas Públicas de Gestión.
rehabilitadora”, posiblemente responsable de la
5. Propuestas de intervención.
puesta en valor arquitectónico y urbanístico de muchos pueblos y ciudades. El programa ha sido des-
1. programas de rehabilitación genérica
pués aplicado, en el marco de la Cooperación Inter-
Los programas de rehabilitación habitacional ge-
nacional, en ciudades como Montevideo en el barrio
nérica normalmente corresponden a políticas de in-
Sur y barrio Reus, en Quito con el programa “Pon a
tervención generales a nivel nacional o regional. Su
punto tu casa” o en Potosí en el barrio de San Pedro.
funcionamiento se recoge en leyes o decretos como
En Chile se aplicaron estos criterios en varias
el Plan Andaluz de la vivienda.
intervenciones, como las realizadas en Población
Uno de los más sencillos fue el denominado
Centenario o en el programa de recuperación de Ci-
“Rehabilitación Autonómica” que alcanzó grandes
tes y Pasajes en Santiago Poniente. Para desarrollar
resultados en Andalucía ya que, desde su origen en
estas actuaciones se suscribió un convenio con la
el año 1985, se han intervenido unas ciento ochenta
Corporación para el Desarrollo de Santiago.
mil viviendas en toda la Región. Se trataba de reha-
Población Centenario, es un conjunto de vivien-
bilitar, dotando de seguridad constructiva y condi-
das construido para Carabineros de Chile a princi-
ciones de habitabilidad, a viviendas unifamiliares
pios del siglo XX. Contiene aproximadamente 250
en los llamados “cascos antiguos”. Los proyectos
viviendas, agrupadas en 11 pequeñas manzanas de
eran encargados y financiados por la Administra-
un piso. Son construcciones de fachada continua y
ción, sin cargo para los propietarios, que una vez re-
conforman una interesante morfología urbana de
dactados debían mostrar su conformidad. La Junta
escala doméstica y alta densidad.
de Andalucía subvencionaba el 50% del coste de la
Los términos establecidos para este programa
actuación, hasta una cantidad máxima, y el coste de
fueron que la Junta de Andalucía aportara la mitad
la dirección de obra. Las operaciones se desarrolla-
del costo de las obras de reparación y los propieta-
ban en colaboración con los Ayuntamientos que se
rios abonaran la diferencia a través de un ahorro
encargaban de la gestión económica global de las
previo o suscribiendo un crédito bancario. Se pro-
operaciones y de elegir a los beneficiarios. El propie-
gramó una primera etapa de 50 intervenciones y una
tario debía buscar a la empresa constructora y con
segunda etapa de otras 50. La Corporación aportó la
mucha frecuencia participaba en las obras, por el
gestión y la asesoría técnica necesaria para los pro-
protagonismo que los propietarios-usuarios tenían,
yectos y la supervisión de las obras. Los tipos de me-
el programa también ha sido denominado como de
joramientos fueron de carácter básico, como cam-
“auto-rehabilitación”. El control técnico por parte
bio y reparación de techumbre, mejoramiento de
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Rehabilitación conjunto de viviendas Población Centenario, Santiago. Fuente: Junta de Andalucía
fachadas, de las instalaciones sanitarias, eléctricas,
lias con bajo niveles de ingresos, ya que causarían,
de gas, ampliaciones menores, reparación de muros
sin duda, un notable deterioro. Pasados ya muchos
y mejora de baños.
años de la ocupación el deterioro anunciado no se produjo, los cambios no han sido diferentes de los
2. rehabilitación singular
que capas sociales de “mayor nivel” han introducido
Se trata de intervenciones de Rehabilitación Inte-
en actuaciones similares ejecutadas después por la
gral efectuadas sobre inmuebles de interés arqui-
iniciativa privada.
tectónico, que habían perdido su uso original y eran
El programa constituyó un pilar básico de las
susceptibles de ser destinados para el uso residen-
actuaciones que se desarrollaron, en el marco de
cial. A veces también se actuaba sobre solares va-
la Cooperación Internacional, en Marruecos y en
cíos situados en el centro de las ciudades.
numerosos países de América Latina. Ejemplos re-
El objetivo era siempre la producción de vivien-
levantes podrían ser la casa de los siete patios en
das sociales en alquiler para familias necesitadas
Quito, la manzana de San Francisco en Buenos Aires
del municipio, que residieran anteriormente en el
o la rehabilitación del edificio de la Unión Obrera en
mismo sector. Era, por tanto Promoción Pública.
Valparaíso.
Los inmuebles o solares eran obtenidos por compra o cesión de los ayuntamientos, incluso en algunos
Valparaíso
casos se llegaron a obtener mediante expropiación.
La ciudad de Valparaíso, nombrada Patrimonio de la
Gracias a este programa se recuperaron cientos
Humanidad por la UNESCO, posee un centro histórico
de edificios como corrales y casas de vecinos, anti-
y una situación topográfica de gran singularidad.
guos palacios, cuarteles, conventos, escuelas sin uso
La ciudad ha recibido un importante plan de
y antiguos centros productivos. A través de estas ac-
inversiones de distintas instituciones destinado a
tuaciones se obtuvieron alrededor de tres mil vivien-
la recuperación y puesta en valor del patrimonio.
das en toda Andalucía.
En este sentido cabe destacar el Programa de
El programa hubo de superar una objeción ini-
Recuperación y Desarrollo Urbano de Valparaíso
cial: según algunas voces, era un peligro entregar
que se financia a través de un crédito del Banco
edificios de gran valor arquitectónico al uso de fami-
Interamericano de Desarrollo y es gestionado por la
prácticas
Rehabilitación de pasajes en Santiago poniente. Fuente: Junta de Andalucía.
SUBDERE (Subsecretaría de Desarrollo Regional) en
sumado al insuficiente mantenimiento periódico,
colaboración con la Municipalidad.
causó una situación de riesgo a los habitantes y a la integridad física del inmueble.
Rehabilitación del edificio de viviendas denomina-
El proyecto de arquitectura se planteó como un
do Unión Obrera.
diseño participativo, en que finalmente quedaron
La “Población Obrera de la Unión” es un edificio de
reflejadas las necesidades de las familias en cada
vivienda ubicado en el Cerro Cordillera de Valparaí-
una de las viviendas, todas ellas distintas entre sí.
so. Fue fundado en beneficio de la Unión Social del
El proceso de rehabilitación del edificio supuso
Orden y el Trabajo por Juana de Ross de Edwards e
un esfuerzo de gestión considerable para la comu-
inaugurado el 09 de enero de 1889. El edificio repre-
nidad de vecinos que se mostró muy activa desde el
senta un excepcional ejemplo de la vivienda social
inicio y para todas las administraciones participan-
en Chile de fines de siglo XIX.
tes. La SEREMI de Vivienda y Urbanismo se encargó
Sus cualidades arquitectónicas están intrínse-
de las gestiones necesarias para poner en marcha
camente vinculadas a la respuesta social y espacial
la operación. El primer problema que surgió fue la
que reciben las clases obreras de su época, adqui-
propiedad del inmueble: había que regularizar la ti-
riendo un rol no sólo como vivienda, sino también
tularidad y otorgársela a los ocupantes del edificio.
como documento testimonial vivo de una arquitec-
Para ello se contó con la colaboración del Ministerio
tura ligada a las condicionantes de su entorno.
de Bienes Nacionales. Finalmente se constituyó una
El edificio de tres pisos se articula en torno a un
copropiedad y se regularizaron los títulos de domi-
patio. Posee una estructura perimetral de gruesos
nio, requisito necesario, además, para poder otor-
muros exteriores de albañilería. La estructura inte-
gar los subsidios del Fondo Solidario con los que se
rior es mucho más frágil, de madera y adobillo, que
abordaría el costo de la operación. Usar este tipo de
presentaba un avanzado estado de deterioro al ini-
subsidios para una obra de rehabilitación fue una
cio de la intervención. A nivel estructural, se detecta-
gran innovación en un momento en el que no existía
ron una gran cantidad de daños y fallas, producidas
ningún subsidio en el MINVU destinado a este tipo
por la antigüedad del inmueble y los efectos sísmi-
de obras. La viabilidad económica de la operación
cos reiterados (terremotos de 1906, 1971 y 1985), esto
se consiguió gracias a la colaboración de distintas
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Ejemplos de rehabilitación singular. Fuente: Junta de Andalucía
instituciones. La participación de la Junta de Anda-
rehabilitación fue la necesidad de abordar la
lucía consistió en financiar el proyecto de arquitec-
problemática de los centros históricos de manera
tura y una parte del coste de la obra.
integral. Para ello se crearon herramientas de
A las aportaciones ya mencionadas se sumaron
gestión vinculadas al planeamiento urbano y que se
los esfuerzos del programa de Recuperación y Desa-
localizaban dentro de ámbitos definidos mediantes
rrollo Urbano de Valparaíso.
criterios de continuidad morfológica y evolución
El edificio actualmente contiene 34 viviendas y dos locales, uno destinado a la administración y
histórica. Así se crearon las áreas de rehabilitación Concertadas de Andalucía.
otro que funciona como sede de grupos deportivos. Entre las 34 viviendas, hay tres tipologías, con de-
Áreas de rehabilitación Concertadas de Andalucía
partamentos de uno, dos y tres dormitorios. En el
Este programa se regula en el Plan de Vivienda y
tercer nivel del inmueble hay 17 dúplex de 90 metros
Suelo 2008-2012, que tiene rango de ley autonómica.
cuadrados. Las soluciones habitaciones se adaptan
En las Áreas de Rehabilitación pueden aplicar-
a las necesidades de las familias y tienen módulos
se los distintos Programas y subsidios previstos en
diferentes. En el último nivel del edificio, se ha cons-
el Plan de Vivienda, con una mayor flexibilidad en
truido una gran terraza con vistas sobre la bahía
cuanto a las exigencias generales de cada uno de
que se ha convertido en el espacio de encuentro de
ellos en lo relativo a niveles de ingresos familiares,
la comunidad.
antigüedad de los edificios o superficies de las vi-
El proceso culminó en Julio de 2008 con la inauguración del edificio que estuvo presidida por la presidenta Michelle Bachelet.
viendas. También se aplican Programas de financiación municipal, autonómicos, estatales y de la Unión Europea que resulten coherentes con los objetivos de
3. delimitación de áreas de intervención
recuperación marcados, incluso podrán definirse
Hasta ahora hemos visto programas que se
otros con carácter exclusivo o complementario a
desarrollan en un territorio nacional amplio o
los existentes, que se estimen necesarios para con-
intervenciones puntuales en edificios significativos.
seguir la recuperación urbana, residencial, social y
Una evolución necesaria en los programas de
económica de los ámbitos en los que se lleve a cabo
prácticas
Rehabilitación del edificio de viviendas Unión Obrera, Valparaíso. Fuente: Junta de Andalucía & MINVU.
cada actuación concreta.
tegradas, combinando para ello labores urbanísti-
La coordinación entre las distintas Administra-
cas, arquitectónicas y de trabajo social, procurando
ciones Públicas actuantes y entre las distintas Con-
la participación y coordinación permanente con el
sejerías de la Junta de Andalucía es esencial para el
movimiento vecinal, fundamental para garantizar
desarrollo de estas actuaciones, así como la impres-
el éxito de la actuación en su conjunto.
cindible presencia en el proceso de los colectivos vecinales afectados.
Las Áreas fueron pensadas para Centros Históricos pero también se han aplicado a barrios perifé-
La delimitación de los ámbitos de actuación
ricos. En el momento actual existen más de 40 Áreas
se realiza en colaboración con los ayuntamientos
declaradas en todas las capitales de provincia y mu-
atendiendo a criterios morfológicos e históricos.
nicipios de relevante valor patrimonial. El horizonte
Una vez delimitada el área, la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA) se encarga de la redac-
temporal para la comprobación de los cambios introducidos se establece en diez-doce años.
ción del Programa de Actuación, donde se definen
Otro modelo de gestión interesante es el que
los objetivos en cada campo de actuación (vivienda,
se deriva de la aplicación de la ley de mejora de ba-
infraestructuras, equipamiento, espacio público,
rrios, áreas urbanas y villas de Cataluña.
comercio, integración social y empleo). También se definen las distintas actuaciones, el presupuesto,
Ley de mejora de barrios, áreas urbanas
los compromisos de los distintos agentes, la partici-
y villas de Cataluña.
pación ciudadana y la programación temporal.
La Ley establece la creación de un Fondo de fomen-
Para el desarrollo de la actuación es fundamental la creación de la Oficina Técnica de Gestión, que
to como instrumento de colaboración institucional y financiera de la Generalitat con los ayuntamientos.
la Empresa Pública de Suelo de Andalucía instala en
Se trata de un fondo concursable al que los
cada área y que actúa ante los vecinos como venta-
municipios tienen que postular presentando un
nilla única.
Proyecto de Intervención Integral con los contenidos
Estas Oficinas tienen una composición multi-
establecidos en la ley, que son los siguientes:
disciplinar, atendiendo las diferentes necesidades
1. La delimitación del área en que se quiere
que se presentan en este tipo de intervenciones in-
intervenir, que debe tener un carácter
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homogéneo y continuidad geográfica.
mejora social, urbanística y económica del barrio.
2. La descripción de su:
8. El mejoramiento de la accesibilidad y la
•
Situación urbanística es decir, del régimen
jurídico del suelo, la clasificación urbanística
de los terrenos y el estado de ejecución del
Los proyectos son cofinanciados por la administra-
planeamiento vigente.
ción local y por la Generalitat de Cataluña. Para la
•
Situación social actual, con una descripción de
ejecución del Plan se instala una Oficina de Gestión
las desigualdades sociales, de género y edad y su
Técnica en el sector con funciones idénticas a las ya
repercusión en el acceso a la renta y a los servicios.
descritas.
3. La propuesta de actuación, incluyendo la
supresión de barreras arquitectónicas.
En el componente residencial se ejecutan
estrategia, las prioridades y la forma de gestión.
programas de mejora de los elementos comunes
4. La justificación de la necesidad de la actuación,
de los edificios residenciales, entendiéndose por
el sistema de revisión de los resultados
tal la cubierta, fachadas, patios de luces, acceso y
mediante indicadores y los requerimientos de
escaleras y redes de suministro de agua, electricidad,
continuidad y mantenimiento una vez
gas y saneamiento. Así mismo se ofrecen ayudas
completada la ejecución.
para la instalación de ascensores y rampas que
5. El calendario de despliegue.
mejoren la accesibilidad a los edificios. Desde las
6. Los recursos previstos, con la aportación que se
propone de cada administración.
7. El marco institucional y de participación
ciudadana.
8. Descripción de otras intervenciones públicas en
curso o proyectadas en el mismo ámbito.
9. Delimitación, si fuera necesario, de áreas para el
ejercicio de los derechos de tanteo y retracto.
Los proyectos de intervención integral que se presenten deben incluir intervenciones en todos los campos siguientes: 1. La mejora del espacio público y la dotación de
espacios verdes.
2. La rehabilitación y mejora de la accesibilidad de
los edificios residenciales.
3. La provisión de equipamientos para el uso colectivo. 4. La incorporación de las tecnologías de la
información en los edificios.
5. El fomento de la sostenibilidad del desarrollo
urbano, especialmente con respecto a la
eficiencia energética, el ahorro en el consumo de
agua, y el reciclaje de residuos.
6. La equidad de género en el uso del espacio
urbano y de los equipamientos.
7. El desarrollo de programas que comporten una
prácticas
Oficinas Técnicas de Gestión se tramitan las ayudas
acredite el final de la obra se efectúa el pago de la
que otorga la Generalitat, y se ofrecen subvenciones
ayuda otorgada.
extraordinarias que se suman a esta ayudas. El modo de operar se diferencia del modelo andaluz.
4. entes gestores
En primer lugar un técnico de la Oficina de Ges-
Para la ejecución de todas las actuaciones se ne-
tión visita el edificio y emite un Informe de Inspec-
cesita una institución ágil, con recursos propios
ción Técnica (ITE) describiendo el estado de mante-
y con capacidad técnica, que se instale en el ám-
nimiento del edificio, enumerando los elementos
bito para facilitar el acceso a la información a los
que necesitan ser reparados y estableciendo distin-
vecinos y ofrezca servicios de ventanilla única. Así
tos grados de urgencia. Posteriormente la Comuni-
mismo debe depender institucionalmente de las
dad de propietarios encarga un proyecto a un arqui-
administraciones que tengan competencias sobre
tecto. El proyecto debe considerar la reparación de
los campos a tratar establecidos en el Programa de
todas las anomalías registradas en el ITE. Con este
Intervención. Con frecuencia son empresas públicas
documento y la licencia de obra se presenta la soli-
encabezadas por administraciones municipales y
citud de ayuda. Una vez concedida la subvención se
con representación de instancias regionales, y de
ejecutan las obras y finalmente, previa justificación
los ministerios competentes. Tienen que poseer una
con las facturas y la documentación técnica que
naturaleza jurídica y administrativa que le permita la compra-venta de inmuebles, la gestión financiera de posibles promociones inmobiliarias y la capacidad de generar recursos propios. 5. propuestas Finalmente, y a modo de síntesis podríamos enumerar una variedad de fórmulas de intervención, extraídas de las experiencias que hemos mostrado: Programa de Ayudas a la mejora de los espacios comunes de edificios plurifamiliares Sería el caso de edificios con una comunidad de vecinos establecida, que presenten problemas puntuales pero que su distribución y uso cumplan las condiciones de habitabilidad requeridas. Las ayudas irían destinadas a mejorar los elementos comunes de los edificios, estructura, fachada, acceso, patios, cubiertas e instalaciones de agua potable, electricidad, gas, saneamiento y comunicaciones. El programa financiaría el proyecto y la dirección facultativa. La subvención cubriría un porcentaje del presupuesto de ejecución material de la obra y se podría facilitar un crédito a la comunidad de propietarios para financiar el resto del valor de la intervención. En este caso la ayuda iría destinada a la comunidad de propietarios. El reparto de dicha ayuda sería objeto de un acuerdo de la comunidad. Se
Fuente: Junta de Andalucía & MINVU.
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podría establecer un fondo solidario para ayudar a
que tendría una vez rehabilitado. Se calcularía la di-
las familias más necesitadas a cubrir la cuota que les
ferencia entre ambos y se asociaría ese valor al uso
correspondería. Se podría requerir un ahorro previo
de una parte o del total del inmueble. El programa
por familia. Para financiar estas intervenciones
aportaría el valor del presupuesto de rehabilitación
se buscarían además, programas actualmente
y a cambio, el propietario cedería el uso de una o
vigentes dentro del panorama nacional y regional,
varias viviendas en las que quedara subdividido el
como los subsidios de condominios sociales y de
inmueble una vez realizadas las obras. Si hubiera
protección del patrimonio familiar otorgados por el
inquilinos, el propietario se comprometería a man-
MINVU.
tenerlos con un valor de las rentas acordado en el convenio suscrito para la ejecución de las obras.
Programa de Ayudas para la mejora del interior
Esta fórmula podría tener una buena acogida en-
de viviendas
tre propietarios que no dispongan de capital para
En estos casos se operaría de una forma similar. El
acometer las obras, pero que no quieran perder la
programa financiaría el proyecto y la dirección fa-
propiedad.
cultativa. La subvención cubrirá un porcentaje del presupuesto de ejecución material de la obra y se
Derecho de tanteo y retracto y valor máximo
podría facilitar un crédito para financiar el resto
de los inmuebles
del valor de la intervención. En este caso las ayudas
Uno de los efectos menos deseables de las políticas
y créditos suscritos serían destinados a los propie-
de rehabilitación es la subida del precio de los
tarios de cada vivienda. Para que las personas con
inmuebles situados en el ámbito de intervención.
ingresos irregulares pudieran acceder al crédito se
Para controlar este efecto se podría constituir sobre
podría constituir un fondo de garantía.
los edificios intervenidos el derecho de tanteo y retracto, es decir, reservar al Ente Gestor el derecho
Rehabilitación singular
de adquirir cualquier vivienda del inmueble que se
El ente gestor podría adquirir el inmueble, rehabili-
ponga a la venta en el edificio. Así mismo se puede
tarlo y poner en el mercado las unidades obtenidas
limitar el valor máximo de los edificios susceptibles
a través de la venta o el alquiler. Los beneficios ob-
de ser intervenidos, es decir, establecer un precio
tenidos y el capital invertido que se recuperara se
máximo de compra por m2 para la adquisición
destinarían a nuevas operaciones.
de edificios que se vayan a rehabilitar. También,
En esta modalidad el ente gestor operaría como
se puede imponer un valor máximo de venta o
un promotor que se encargaría de todo el proceso,
alquiler de las viviendas y locales obtenidos en las
incluido la adjudicación y gestión de los alquileres
intervenciones de promoción pública y en las de
de las viviendas y los locales comerciales. En el caso
promoción privada subsidiadas.
de que se optara por la modalidad del alquiler, el ente gestor constituiría un patrimonio de bienes in-
Línea de créditos preferentes.
muebles que debería gestionar con el fin de autofi-
Con el objetivo de implicar al sector privado en el
nanciarse.
proceso de rehabilitación se podría ofrecer, en colaboración con las entidades bancarias, una línea
Masoveria urbana
de créditos preferente destinada a los propietarios
En edificios que sean de un solo propietario se po-
de las viviendas, a promotores y constructores pri-
dría proceder del siguiente modo: El personal técni-
vados. Estos créditos podrían destinarse tanto a la
co municipal realizaría un proyecto de rehabilita-
compra de inmuebles como a las obras de rehabi-
ción y un presupuesto. Por otra parte se evaluaría
litación o construcción. Las entidades resultantes
el valor del inmueble en el estado actual y el valor
prácticas
tendrían un precio límite de venta o alquiler, al igual que las viviendas sociales. Programa especial para propietarios residentes mayores de 70 años. En muchos casos los propietarios de las viviendas son personas de avanzada edad que no pueden hacer frente a los gastos ocasionados por las obras. El objetivo es que estas personas no sean expulsadas de sus viviendas por el proceso rehabilitador. Para conseguir esto, se podría montar un sistema de financiación especial en el que el programa sufragara todos los gastos de la rehabilitación de la vivienda. A cambio se produciría un gravamen en el título de propiedad que indicara que, una vez fallecido el propietario beneficiario de la ayuda, la municipalidad podría disponer de la vivienda por un tiempo estipulado en el convenio de intervención previamente establecido, o bien, los herederos tendrían que devolver la cantidad abonada por el programa. ¶
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| n째 01 | marzo 2012
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actores
Sergio Galilea Sergio Galilea Ocón [1] Formación: Ingeniero industrial, Universidad de Chile, Magíster en Planificación del Desarrollo Urbano y Regional del CIDU de la Universidad Católica de Chile Organizaciones asociadas: Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica.
«Desde el año 79 que tenemos una “no política” de desarrollo urbano» sergio galilea es todo un personaje. Nos recibió en su oficina en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, y luego de ofrecer amablemente un café, se hizo dueño por completo de la entrevista. Habló de todo y supo enlazarlo bien. Con mucho histrionismo y buen humor, abarcó desde la segregación a la mirada particular de los problemas latinoamericanos, pasando por el Transantiago, el desarrollo de barrios y las necesidades de transformar la figura del Intendente Regional, cargo que ha ocupado dos veces.
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| n° 01 | marzo 2012 ¿Cuáles son los problemas y desafíos actuales que
En definitiva, se abortan las posibilidades de de-
son más importantes respecto a la planificación ur-
sarrollo productivo, de emprendimientos locales y
bana y regional en Chile?
regionales. Eso, apoyado además en nuestra ances-
Hay ciertos temas que cruzan los problemas del país;
tral cultura organizativa del Estado, que es centrali-
que son recurrentes. La desigualdad es probable-
zadora, que establece una desconfianza respecto de
mente el problema más grave que tiene la sociedad
las transferencias de competencia a las actividades
chilena. El tema de la desigualdad tiene connotacio-
locales, te da una combinación muy compleja.
nes segregativas territoriales que son evidentes. Eso es más claro en las ciudades, pero también es relati-
“…se necesita una política que yo siempre he lla-
vamente evidente cuando tú comparas la calidad de
mado “de desarrollo hacia dentro” de Santiago.
vida de las metrópolis, de las ciudades intermedias,
Santiago no puede seguir expandiéndose en
y de las localidades menores del mundo rural.
todas direcciones, tiene que densificarse, tiene que recuperar barrios históricos. El desafío es
“Nosotros seguimos siendo, desde un punto
recuperar lo que tú tienes.
de vista urbano, hijos del ’79. Es el minuto en
Te estoy hablando del centro de Santiago, o del
el que se definió la política de desarrollo del
peri-centro de Santiago, que es el Santiago en
desarrollo urbano que yo siempre he llamado
el que puedes andar. Es el Santiago con una di-
“la no política”. Es decir, la política de desarro-
mensión peatonal.”
llo urbano en que el mercado iba a resolver el conjunto de los problemas.”
La lucha por la equidad, sobre todo territorial, y la lucha por la descentralización, son las dos tareas
Entonces yo creo que hay un sello, un problema que es
marco que yo diría que deben abordarse. Eso tiene
propio de la sociedad chilena, que es la desigualdad.
expresiones en lo urbano, en lo medioambiental, y en
El país tiene que resolver sus temas de una mínima
la distribución territorial del país, que son evidentes.
equidad, de una distribución más razonable de las
Desgraciadamente los problemas de inequidad
oportunidades y de la riqueza, entre otras cosas para
y segregación territorial son grandes, más la ausen-
conseguir desarrollo.
cia de una voluntad política descentralizadora. Uno
Del mismo modo el país tiene un enorme déficit
podría decir que en el régimen militar era natural
en la descentralización institucional y económica. Yo
que así fuera, pero nosotros como Concertación,
creo que nuestro país debería priorizar en nuestra
tenemos una deuda tremenda con los procesos des-
área algunos temas cruciales como la lucha contra
centralizadores y con los temas de la equidad. Por lo
la segregación. Esto significa acciones directas en ba-
tanto, ésta también es una tarea pendiente que hay
rrios informales, más degradados, renovación urbana
que ver muy auto-críticamente.
de determinados sectores, políticas públicas que busquen mezclar socialmente.
Una de las críticas más comunes de la planificación
Por otra parte, desde el punto de vista institucional,
urbana en Chile está relacionada con el papel del
en Chile seguimos teniendo un país muy poco regional,
Estado en la definición de políticas y regulaciones
siendo un país muy regional. Nosotros tenemos un
de desarrollo urbano, siendo relegado más bien a
territorio maravilloso, extraordinariamente variable
garantizar una libre competencia en el mercado de
desde el punto de vista de sus climas, del de sus
suelos en vez de tomar una posición más proactiva
vocaciones productivas, etc. Por lo tanto, Chile debería
y reguladora. En su opinión ¿cuál debería ser el pa-
ser un país más regional de lo que es en la práctica.
pel del Estado chileno en la planificación y desarro-
Y no lo ha sido porque seguimos manteniendo una
llo de las ciudades?
estructura institucional altamente centralista.
Nosotros seguimos siendo, desde un punto de vista
actores
urbano, hijos del ’79. Es el minuto en el que se definió
bién que dejamos la embarrada en materia del Tran-
la política de desarrollo del desarrollo urbano que
santiago. Ése fue un error urbano tremendo.
yo siempre he llamado “la no política”. Es decir, la política de desarrollo urbano en que el mercado iba
“Nosotros, me refiero al trabajo que hicimos
a resolver el conjunto de los problemas.
en los gobiernos de la Concertación, recupera-
Y las intervenciones públicas eran piedras en el
mos mucho el centro de Santiago. Pusimos el
zapato para los inmobiliarios. Eran lomos de toro,
metro en el centro de la dinámica urbana. Hay
regulaciones que “permitían soluciones discrimina-
que decir también que dejamos la embarrada
torias a favor de grupos de poder”. En ese entonces
en materia del Transantiago. Ése fue un error
se tomó una decisión extremadamente radical. Y
urbano tremendo.”
eso rebota urbanamente muchas décadas en adelante. Se produjo una concentración de propiedad
¿Cuál sería su visión para el futuro desarrollo de
del suelo que no existía. Se perdieron los mecanis-
Santiago, de aquí a los próximos cincuenta años?
mos de regulación más elementales, ¡y se generó un
Yo tengo la obsesión con el desarrollo hacia aden-
laisezz-faire urbano que no ha existido en un ningún
tro. […] Estamos derrochando un conjunto de acti-
país del mundo!
vos urbanos que son de tremenda importancia. Al
En una sola década, la del ’80, Santiago prác-
mismo tiempo, estamos despreciando el barrio, y al
ticamente duplicó su superficie urbana. Misma dé-
hacer esto, despreciamos un elemento de identidad
cada en la cual la ciudad no creció más de un 20%
territorial que tiene que ver con el equipamiento, la
agregadamente en términos de su capacidad pro-
convivencia, y particularmente con la seguridad. La
ductiva. En la década de los ’90, cuando nosotros
seguridad ciudadana se ha convertido en el tema
iniciábamos una influencia sobre las actividades
más grave de los últimos años.
gubernamentales, hubo políticas de mayor control,
En Santiago es también absolutamente urgente
por lo menos para evitar esta expansión desorbita-
un control del uso del automóvil. Eso es vital. Este
da. Urbanamente tenemos muchos defectos.
año el parque automotriz de Santiago creció en un 20%. Eso es cuatro veces el nivel de crecimiento es-
Estos defectos que se acarrean desde el ’79, ¿cómo se manifiestan hoy día, qué desafíos plantean hoy
perado ¡Esa cuestión es terrible! Terrible. Se necesita generar una modificación cultu-
día para la planificación?
ral para que la gente apueste por el metro, o por el
Plantean muchos desafíos que, en mi opinión, no
transporte público en general.
han sido enteramente asumidos en estos años.
Eso acarrea una serie de desafíos de gestión, en
Por ejemplo, se necesita una política que yo
lo que hay que hacer un esfuerzo muy grande. Res-
siempre he llamado “de desarrollo hacia dentro” de
pecto de eso, Chile llora un gobierno metropolitano.
Santiago. Santiago no puede seguir expandiéndose
Yo estuve en la Intendencia de Santiago, y te lo digo
en todas direcciones, tiene que densificarse, tiene
en una sola frase: Chile necesita tener cuatro regio-
que recuperar barrios históricos. El desafío es recu-
nes y un área metropolitana, nada más. El norte, el
perar lo que tú tienes. Te estoy hablando del centro
centro, el sur y el sur austral. Eso son los cuatro Chile,
de Santiago, o del peri-centro de Santiago, que es el
y tiene que haber un régimen especial para el área
Santiago en el que puedes andar. Es el Santiago con
metropolitana de Santiago. Ésas hoy se llaman “las
una dimensión peatonal.
macro regiones”, y además ser del norte, del centro,
Nosotros, me refiero al trabajo que hicimos en los gobiernos de la Concertación, recuperamos mu-
del sur o austral es verdadero; no es “ser de la sexta” o “de la novena”.
cho el centro de Santiago. Pusimos el metro en el
Chile es el país con la menor identidad terri-
centro de la dinámica urbana. Hay que decir tam-
torial de América Latina. Estamos absolutamente
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| n° 01 | marzo 2012
acostumbrados a que lo principal, lo secundario y
¿Qué opinión tiene sobre los planes reguladores?
lo menor se resuelva en Santiago. Hay que hacer un
A mí me parece que el Intercomunal de Santiago fue
esfuerzo con mucho coraje en esa perspectiva.
un instrumento bastante adecuado. Consolidó situaciones…no fue pro-expansión, por lo menos.
“Con esa frase, “Chile sin política, Santiago sin
Con posterioridad a eso, se producen algunas
plan”, parece como que seguimos en el ’79. Se-
modificaciones al Plan Regulador que son suis ge-
guiríamos en el mercado, en que las decisiones
neris. Son estas áreas de desarrollo condicionado. O
individuales de cada cual son lo que determi-
sea, yo no le voy a dar permiso a alguien para que
nan la lógica urbana. Desgraciadamente, es
se instale en los extramuros de la ciudad, sino sobre
así todavía en un porcentaje importante. Pero
la base de decirle a ese señor “si usted quiere insta-
hemos tenido algunas políticas públicas inteli-
larse allá, tiene que hacer una ciudad completa”. Es-
gentes y adecuadas que hacen que tú puedas
tableces así una suerte de impuesto territorial. Con
pensar en un futuro algo más optimista.”
los años, se ha mostrado que esa política fue inteligente.
En ese contexto, ¿cuál debería ser el papel del
Que la ciudad se siguiera expandiendo, para
Intendente?
después apostar en la conducta especulativa, por
No, los Intendentes tienen que morir. Hoy se tienen
lo menos los instrumentos de planificación han con-
regiones institucionales que en mi opinión también
tribuido a evitarlo. Ha habido una discusión hoy día
hay que modificar. Son muy pequeñas, y muy poco
sobre si tú expandes o no determinada cantidad; yo
importantes. Se celebró como un éxito pasar de tre-
sería partidario, en principio, de no expandir nada.
ce a quince regiones, como si eso significara que ha-
O sea, si alguien quiere hacer algo afuera, tiene que
brá más descentralización. No; significó que en vez
demostrar que lo financia todo. Y todo es todo. San-
de haber trece supuestos poderes regionales, hay
to remedio; ese es el único principio. Y es una lógica
quince, siempre supuestos.
que se aplica en todas las ciudades.
actores
Para terminar, nos gustaría que se refiera al título de nuestro primer número. ¿Chile sin política, San-
[1] Sergio Galilea Ocón, ingeniero industrial de la Universi-
tiago sin plan?
dad de Chile y militante del Partido por la Democracia, ha
Con esa frase, “Chile sin política, Santiago sin plan”,
conocido un sin número de cargos relevantes en materia
parece como que seguimos en el ’79. Seguiríamos en
urbana y territorial a lo largo de su vida. Ha sido consul-
el mercado, en que las decisiones individuales de
tor en temas de planificación urbana, regional y social,
cada cual son lo que determinan la lógica urbana.
de distintos organismos internacionales, entre los que se
Desgraciadamente, es así todavía en un porcenta-
cuenta a la CEPAL, ILPES, HABITAT, OEA, el Banco Mundial
je importante. Pero hemos tenido algunas políticas
y la UNICEF.
públicas inteligentes y adecuadas que hacen que tú puedas pensar en un futuro algo más optimista.
Entre 1980 y 1982, fue presidente de la Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP). Entre 2003 y 2005 fue
Y ese futuro tiene que estar centrado en un rol
miembro del Directorio del Metro de Santiago. En cuanto
mucho más importante de la planificación urbana,
a su trayectoria gubernamental, entre 1990 y 1994 se des-
en un papel mucho más significativo del gobierno
empeñó como Director de la División de Desarrollo Regio-
nacional, eventualmente del área metropolitana, y
nal del Ministerio del interior, a cargo del Fondo Nacional
los gobiernos locales. Naturalmente, yo soy confia-
de Desarrollo Regional (FNDR) y de los programas de Me-
do de que éste sea un país que pueda enfrentar los
joramiento de Barrios y de Mejoramiento Urbano.
problemas de inequidad, desigualdad y segregación de un modo mucho más radical. ¶
Desde agosto de 1999 hasta marzo de 2000 fue Ministro de Bienes Nacionales. Inmediatamente después pasa a desempeñar el cargo de Intendente de la Región Metropolitana, donde define las primeras vías segregadas de Santiago. Entre 2003 y 2005, oficia como Director Nacional de Vialidad, del Ministerio de Obras Públicas. Desde 2008 hasta 2010, fue Intendente de la Región de Los Lagos, donde se vio enfrentado a la crisis de la erupción del volcán Chaitén. En el área proyectual, destaca su trabajo, entre 2006 y 2008, como Gerente del Proyecto Ciudad Parque Bicentenario de Santiago, macro urbanización en una superficie de 240 hectáreas donde funcionó el ex Aeropuerto de Cerrillos. Académicamente, Sergio Galilea destaca como profesor del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica, y en la Universidad de Los Lagos.
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| n째 01 | marzo 2012
27
actores
Hugo Romero y su opinión sobre planificación de desarrollo regional Formación: Profesor de Historia y Geografía, Universidad de Chile, Master of Science, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte Organizaciones asociadas: Departamento de Geografía de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile.
Simplemente en su forma de expresarse, se nota la veta académica de Hugo Romero. Dándonos una gran cantidad de información en cada frase y demostrando a todas luces su espíritu crítico, se refirió a las grandes posibilidades de desarrollo que Chile posee. Instalados en los patios de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, nos habló de la necesidad de profundización en la visión regional del país; de la incorporación de un debate claro y constante como desafío; y de la necesidad de prestar más atención a las necesidades ambientales.
¿Cuáles son los problemas y desafíos actuales que son más importantes respecto a la planificación urbana y regional en Chile? Yo pienso que en el país se han ido acumulando muchísimos problemas, tanto a nivel regional como urbano, que muestran que no es conveniente de ninguna manera persistir en una omisión sistemática de la planificación del desarrollo [...] [...] Hay una suerte de sensación que se va apreciando en todas partes, de “espontaneísmo”, de voluntarismo, de una actitud más bien reactiva frente a los problemas, y de una acumulación de problemas muy importantes, y que no sólo no se re-
28
| n° 01 | marzo 2012 suelven sino que van adquiriendo características
bilidades económicas; por otro lado, la sociedad in-
cada vez más graves [...]
tentando maximizar la formación de capital social
[...] Entonces las visiones son sectoriales, son
y humano; y por otro, el Estado armonizando estos
parciales, son descoordinadas, no tienen visión de
puntos de vista, generando estos debates, facilitan-
largo plazo ni aspectos multidisciplinarios en su
do la participación ciudadana [...]
enfoque…En definitiva, vamos experimentando una
Yo entiendo que cuando hablamos de Estado,
suerte de sorpresa paso a paso. Nos vamos enteran-
hablamos de una institución que es capaz de re-
do gradualmente de las dificultades que se generan,
producir esas aspiraciones y necesidades sociales.
pero sin que se perciba una capacidad de respuesta
Por ejemplo, la equidad. Se trata de un bien fun-
sólida, global, institucionalmente válida [...]
damental, porque tiene que ver con la estabilidad
Los problemas son asociados a esta interven-
política, social, con las oportunidades de desarro-
ción liberal sin restricciones, regulaciones claras,
llo, con la seguridad, con la calidad de vida. Y no se
sin una discusión permanente ni una política públi-
puede suponer que todas esas cuestiones se pueden
ca definida, se vuelven cada vez más graves. El pro-
construir individualmente, sino que se requiere de
blema principal es que, cuando se termina la ecua-
acciones colectivas. Alguien tiene que promoverlas,
ción, lo que se vislumbra finalmente es que con este
alguien tiene que estimularlas, premiarlas y estable-
sistema no es posible conseguir el desarrollo tan
cerlas [...]
ansiado por el país.
Porque de lo que estamos hablando no es de un
Si tú reproduces eso ahora a nivel de la ciudad,
esfuerzo que corresponde hacerlo en los siguientes
haciendo el respectivo cambio de escala, te vas en-
dos años, sino que uno implica tareas intergenera-
contrando con el mismo problema. O sea, suponer
cionales y permanentes ¿Cómo le entregamos cohe-
que una ciudad solamente el crecimiento económico
rencia a esto? Tiene que haber una institucionalidad
va a conducir, por acumulación, al desarrollo econó-
pública sólida, que es muy responsable, muy trans-
mico, no considera que podría ser al revés, y a condu-
parente y autónoma, muy comunicativa, y esencial-
cir al no desarrollo.
mente muy participativa. No se trata de cederle a la
Sin embargo, esto requiere una visión prospecti-
comunidad algún espacio de opinión para no hacer-
va, analítica, estratégica, de mucha persistencia y crí-
le caso nunca. Porque eso significa destruir la credi-
tica de lo que está ocurriendo. Esto, con participación
bilidad social [...]
relevante de los actores sociales: los académicos, las
Creo entonces que hay problemas que el Esta-
comunidades locales, los agentes productivos, los
do debe asumir como prioritarios y fundamentales.
habitantes de la ciudad. Que todos ellos estén partici-
Y me parece que casi todos ellos hoy día tienen que
pando activamente en ese proceso de construcción,
ver con la generación de un marco institucional
de clarificación de los costos y beneficios asociados.
apropiado para facilitar la participación. O sea, yo
Mientras eso no ocurra, como dije antes, vivimos una
no le estaría pidiendo al Estado ninguna solución
suma de sorpresas. Muchas veces sorpresas que son
mágica a los problemas que se han ido acumulando
totalmente contrarias al desarrollo [...]
durante décadas, o en algunos casos probablemente centurias. Lo que le pido es una apertura mental,
A su juicio, ¿cuál debería ser el papel del Estado, en
conceptual, intelectual frente a los problemas. Na-
la regulación y formación de las ciudades?
die puede tener la razón por sí solo, pero entonces
Pienso que hay muchos roles que le corresponden a
¿cómo generamos el diálogo democrático para con-
las políticas públicas, y que el Estado necesariamen-
seguir el avance sistemático y unas negociaciones
te tiene que asumir como parte fundamental de sus
adecuadas? [...]
tareas. Existe una trilogía fundamental: por un lado los empresarios optando y maximizando sus renta-
actores
¿Qué visión propone usted para el desarrollo de una
que se aprueba (o reprueba, ahora) un Plan Regula-
política integral de desarrollo urbano nacional?
dor, es que no se está considerando debidamente la
El desarrollo urbano no puede estar al margen del
sinergia, los efectos relacionados, que constituyen
desarrollo económico, social y sustentable del país.
un proyecto de desarrollo integral.
Seguir pensando fragmentariamente nos resta de una visión territorial.
¿Y qué pasaría con la segregación o la participación
Seguir pensando en forma diferente el creci-
que existe también a la hora de gestionar? ¿De los
miento económico, que la equidad social, o ambos
organismos que tienen que involucrarse en la gene-
aspectos de la política educacional, parece también
ración de procesos, de proyectos? ¿Cómo ve usted
un error. La política educacional, que hoy está tan
lo que se ha criticado tantas veces; este sectorialis-
cuestionada en el país, tiene una dimensión territo-
mo en los organismos públicos?
rial y urbana innegable [...]
No puede haber desarrollo urbano, sustentable,
Y lo mismo cabría esperar respecto al desarrollo
con la actual fragmentada institucional, y más que
del transporte público; o del comercio en la ciudad;
nada, con la falta absoluta de coordinación entre
o las renovaciones urbanas que emprendamos; o la
las instituciones que participan. Y esto es un tema
presencia de áreas verdes…son todos factores que
que cuestiona fuertemente al gobierno de la ciudad
tienen que ser vistos en su integralidad. Lo peor que
por un lado y la gobernabilidad por otro lado [...]
podría ocurrir es que unos se estén contraponiendo con los otros. Y la sensación que uno tiene es que cada vez
Hay que generar una gobernabilidad y un gobierno de ciudad que sean totalmente distintos a los que hoy día tenemos.
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30
| n° 01 | marzo 2012 ¿Cuál debería ser entonces, según usted, el papel
¿Cuál es su visión para el futuro desarrollo de San-
del Intendente y el gobierno regional?
tiago, de aquí a 50 años?
No, yo pienso que el país no resiste más de una vi-
Yo creo que Santiago tiene que compatibilizar su rol
sión centralista como la que tenemos. O sea, la con-
de ciudad global, con la necesidad de revertir fuerte-
centración del PIB en Chile se da casi en un 50% en
mente esta absoluta y única concentración de casi
Santiago. ¡Y eso que éste es el resultado de 35 años
todas las actividades en torno a la ciudad [...]
de “regionalización”! ¡Cómo hubiese sido si no se hubiese siquiera formulado su retórica! [...]
Dicho eso, creo que la ciudad está experimentando un proceso que veo equivocado, y creo que va
Una región como Aysén, que es capaz de pro-
a ser cada día más difícil de revertir. Por ejemplo, no
ducir el 0,5% del producto nacional, ¿cómo va a
creo que sea pertinente para la ciudad vanagloriar-
constituir un mercado atractivo para nadie? ¡Y qué
se en que es capaz de implementar su parte automo-
podemos decir del altiplano andino, en el que prác-
triz en 200.000 unidades por año.
ticamente ya no vive nadie! Entonces hay que hacer una distribución muy importante del país.
Las ciudades que están aspirando hacia la sustentabilidad, como Berlín, como Dresden, y como
Para eso, me atrevería a plantear que es muy
muchas otras en Europa y en el mundo, no están
importante que el país avance hacia el federalismo.
apostando por el mantenimiento de las tasas altas
[...] Entonces un Intendente nombrado por el presi-
de crecimiento de transporte privado, sino que es-
dente, que obedece a los intereses del sistema cen-
tán apostando decididamente por el crecimiento de
tral, con financiamientos que no son propios, con la
transporte público [...]
riqueza que se produce en las regiones es drenada
Me parece también que hay que resolver el
hacia el centro o hacia otros países…no, con ese es-
tema ambiental. No es aceptable una ciudad que
quema me temo que no hay ninguna posibilidad de
tenga los niveles de contaminación atmosférica que
desarrollo regional.
Santiago tiene. Por mucho que se diga que hayan mejorado en algo los índices de concentración de micropartículas, sabemos que las partículas finas no han disminuido sino que han aumentado, y también sabemos que la contaminación atmosférica evidentemente va a seguir aumentando si aumenta la fuente [...] Ahora, esos niveles de contaminación en gran medida son mitigados por un extraordinario crecimiento de las áreas verdes ¡Aquí hay que reverdecer todo lo que sea posible! Y en eso estamos tremendamente atrasados. Hoy día, una ciudad que no tenga un quinto de su superficie por lo menos como áreas verdes, no es sustentable. Y aquí estamos muy lejos de esa cifra. Y con una distribución interna absolutamente discriminatoria e injusta de esas áreas verdes [...] Luego, otro tema importante que no debemos dejar de considerar es el envejecimiento de la población. La propia prensa nos advierte que vamos a tener muchos jubilados pobres. Entonces el futuro de la ciudad tiene que considerar necesariamente a
actores
gente que va a tener escasas posibilidades de movi-
proceso dinámico. Va a quedar corto a la primera
lidad privada, y que no justifica la suburbanización
instancia. Entonces creo que hay que mejorar esos
ilimitada [...]
planes incorporando la resiliencia como un concep-
Entonces suponer que estas cifras de crecimien-
to muy importante. Tiene que ser un proyecto que
to del parque automotriz contribuyen a la sustenta-
obedezca a unos objetivos claros de sustentabilidad
bilidad de la ciudad, es contradictorio. Y estas son
y desarrollo. Y que no sea un acuerdo entre especia-
las discusiones que se requiere tener, con las cifras
listas respecto a cómo armonizan mejor ese mapa
en la mano. Creo que todo esto señala la convenien-
de colores. Eso no es suficiente ni conveniente.
cia, por un lado, de limitar el crecimiento de la ciu-
Por lo demás, creo que hay que agregar muchos
dad, de proteger las áreas verdes y agrícolas; pero
instrumentos nuevos. A mí me parece que la partici-
por otro lado generar por un fin un sistema urbano
pación social tiene que tener sus propios instrumen-
de redes estructurado por transporte público y que
tos de consecución de objetivos. Hay que generar las
oferte territorio sano, con mayor integración social.
instituciones de gestión y prácticas respecto de esos niveles específicos. ¶
Como última pregunta ¿qué ventajas y desventajas ve en los Planes Reguladores Regionales y en las Estrategias Regionales de Desarrollo? A mí me parece que ambos instrumentos son totalmente ineficientes. Yo tengo la impresión, y lo he dicho en otras ocasiones, que más bien se trata de construir mapas de colores. Se trata de un discurso absolutamente incomprensible para la población. Si a eso sumamos estas Estrategias de Desarrollo Regional, que son verdaderos campeonatos de buenos deseos…en algún momento se hicieron en estadios y teatros, en los cuales la gente votaba finalmente por sus deseos. A mí me parece muy bien que tengamos alguna instancia de expresión de nuestras aspiraciones, pero otra cosa muy distinta es una Estrategia de Desarrollo Regional, en la cual estos deseos tienen que ser tamizados, ponderados, priorizados, y lo que es más importante ¡tienen que ser financiados! Tienen que identificarse cabalmente los responsables del sector público, y en el caso chileno muy especialmente los responsables del sector privado. Un país en que la mayor parte de su economía está privatizada, en que sus recursos naturales, su medio ambiente, su territorio están privatizados; no puede formular una estrategia de desarrollo sin participación de los agentes privados [...] Entonces estas Estrategias de Desarrollo Regional, creo yo, han sido inútiles. Y los Planes Reguladores…es como poner un instrumento fijo versus un
31
reseñas Politics and Urban Growth in Santiago, Chile, 1891-1941 Richard J. Walter, 2005, 319 páginas. ISBN 0-8047-4982-5. Publicado por Stanford University Press, Stanford, California, EEUU.
Por Ernesto López. PhD (c) Development Planning Unit, University College, London. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.
J
usto al comienzo del intenso período de
como los tranvías, el suministro de agua y sa-
industrialización
Chile
neamiento. Entre 1910 y 1920, las capacidades
durante los tres primeros cuartos del siglo 20, la
técnicas municipales habían mejorado ostensi-
“Ley de Comuna Autónoma” (Ley de Municipios
blemente con el fin de hacer frente a la rápida
Autónomos), promulgada en 1891, significó una
proliferación de asentamientos precarios (ca-
transformación profunda de la administración
llampas) en la periferia urbana. Sin embargo,
urbana de Santiago. El presente libro comienza
durante 1920-1924, el municipio también experi-
con este periodo para analizar, en profundidad
mentaría un número de luchas políticas intesti-
y críticamente hasta 1941, el devenir histórico
nas y, más tarde, los varios gobiernos nacionales
de las formas políticas y administrativas que
de corta duración durante el período llamado de
caracterizaron la regulación urbana de esta
“la anarquía nacional” (1924-1927) inocularían
ciudad capital nacional.
aún mayor inestabilidad política en la dirección
que
revolucionaría
La ciudad de Santiago pasó a partir de ese
del municipio.
momento a convertirse progresivamente en una
En la década de 1920, debido al intenso pro-
“metrópolis moderna” con mejor infraestructura
ceso de industrialización y la inmigración apa-
y oportunidades de trabajo cada vez más espe-
rejada, sumados a una aún débil regulación
cializadas. Sin embargo, el proceso provocó tam-
pública del hábitat, el déficit de vivienda social
bién un incremento en la gran migración rural-
llegaba a niveles dramáticos. Sin embargo, la
urbana que a su vez generó nuevos problemas
creación de los Tribunales de Vivienda, compues-
(expansión, sobre-densificación, atascos vehicu-
to por el gobierno, municipales y representan-
lares, contaminación del aire) y empeoró otros
tes de los inquilinos fue un gran avance político
ya existentes (proliferación de asentamientos
hacia el establecimiento de un plan de vivienda
precarios o “callampas” y pobreza extendida).
social más humano, ayudando a controlar prác-
El período 1891 a 1910 fue crucial para el go-
ticas especulativas escandalosas, desarrolladas
bierno municipal de Santiago, ya que se intentó
hasta entonces por los inescrupulosos dueños de
proporcionar servicios urbanos tecnificados,
conventillos.
reseñas
Poco después, la dictadura del general Ibá-
difíciles las prácticas gubernamentales, irregu-
ñez (1927-31) promovería radicalmente grandes
laridades, períodos de anarquía y autoritarismo,
intervenciones a escala urbana (el Barrio Cívico
así como también importantes mejoras en las ca-
que rodea Palacio de La Moneda es probable-
pacidades políticas y técnicas del Estado sobre
mente el más emblemático de éstos). Este régi-
materias urbanas. En conjunto, tales procesos re-
men pudo también mejorar ostensiblemente las
flejan la transición de Santiago de ser una ciudad
competencias técnicas del Estado sobre mate-
provincial a la metrópolis moderna del siglo 20. ¶
rias urbanas, así como inaugurar un sistema de planificación urbana metropolitana. El urbanista austriaco K. Brunner, contratado desde 1929 hasta 1934 por el gobierno chileno, elaboró un plan detallado para la zona metropolitana del Gran Santiago, considerando integralmente aspectos tales como la imagen de vivienda, transporte, infraestructura urbana. Brunner también presentó la idea de crear una red de metro que se materializó sólo cuarenta años después. Más tarde, en 1935, vuelve la democracia al país, junto con la elección de Graciela Contreras, la primera alcaldesa socialista y mujer en la historia de Santiago. A partir de este momento, la democracia reinaría ininterrumpidamente en el país y gobierno urbano de Santiago, hasta el golpe militar de Estado de 1973. Exhaustivo en los detalles y prolijo en el análisis, el presente libro analiza cinco décadas de
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reseñas Planning and Decentralization: contested spaces for public action Victoria A. Beard, Faranak Miraftab and Christopher Silver (editores), 2008 Título publicación: Planning and Decentralization: contested spaces for public action in the global south ISBN: 978-0-415-41498-2. 233 páginas. Publicado por Routledge, Londres-Nueva York.
Por Ernesto López. PhD (c) Development Planning Unit, University College, London. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.
A
nivel global, en las últimas dos décadas, diver-
bal, y se organiza en tres grandes temas. La Sección
sas formas de descentralización han sido pro-
1 discute precisamente el concepto de descentrali-
movidas activamente por organismos internaciona-
zación y plantea cómo, en diferentes contextos po-
les tan poderosos como el Banco Mundial, Naciones
líticos, administrativos y fiscales, el proceso puede
Unidas, así como varias otras agencias de desarrollo
conducir a resultados diametralmente diferentes.
bilateral. Sin embargo, en contextos del sur global,
Por ejemplo, en Sudáfrica y Argentina, los autores
poco se sabe hasta ahora de la dramática transfor-
observan que el denominador común de la estructu-
mación que implican el traspaso de responsabilida-
ra financiera y política nacional obliga a los gobier-
des estatales al nivel local y las reestructuraciones
nos locales, en lugar de promover la inclusión social
de gobierno implicadas, por lo general, en ausencia
y espacial, a facilitar el aumento de la desigualdad
de capacidades de liderazgo político y social, y de
y la privatización. En la experiencia de Ciudad del
un poder necesario para la toma de decisiones o un
Cabo, un municipio descentralizado carente de ca-
manejo efectivo y transparente de los recursos. De
pacidad financiera y administrativa suficiente para
hecho, es común visualizar que muchos gobiernos
abordar sus responsabilidades, optó por desarrollar
locales descentralizados, tratando de manejar sus
estrategias de alianza municipal-empresarial que, si
nuevas responsabilidades adquiridas, generalmen-
bien innovadoras, generaron un desequilibrio social
te se desprenden de la potencia política transferida
mayor en el desarrollo local. En este caso, la necesi-
por la descentralización, adoptando en su lugar, a-
dad de atraer inversión privada socavó una agenda
críticamente, principios del mercado, creando mul-
integracionista. Por el contrario, el caso singular de
titud de implicaciones tanto para los planificadores
Bolivia muestra cómo los movimientos sociales or-
locales como los gestores urbanos, y teniendo que
ganizados pueden ocupar los espacios abiertos por
redefinir sus roles y relaciones con el sector privado
la descentralización para lograr un cambio social
y actores no estatales.
positivo.
El presente libro reúne una serie de estudios de
La sección 2 examina un cambio de paradigma
caso, de diversos autores, centrados en la planifica-
de desarrollo económico y la descentralización fis-
ción de procesos de descentralización en el sur glo-
cal como componentes básicos del cambio político y
reseñas
administrativo. En las últimas décadas, organismos
de objetivos de descentralización. Sin embargo, tres
financieros y de ayuda internacional han presiona-
supuestos se han dado por sentado (probablemente
do para gestionar el traspaso de competencias de
en exceso) en los ámbitos de desarrollo en las últi-
planificación e implementación de servicios locales
mas décadas. En primer lugar, con la participación
desde el gobierno central a los gobiernos locales.
del sector privado y organizaciones sin fines de lucro,
Los casos de Uganda, Vietnam y Chile son ejemplos
aparentemente se logran resultados más rentables,
de esto. En el caso de Chile, la autora Rivera-Otten-
debido a que se evitan las aparentemente burocrá-
berger afirma una clara correlación entre mayores
ticas y a veces corruptas estructuras centralizadas
niveles de participación ciudadana y resultados po-
del Estado. Segundo, la descentralización se piensa
sitivos logrados por los municipios, en la década de
que es un vehículo apto para la incorporación de las
1990 post-Pinochet. Mientras que en el caso de la co-
necesidades de los grupos desfavorecidos (mujeres,
muna de El Bosque, se observó un fuerte apoyo del
pobres, ocupantes ilegales) a causa de la proximi-
alcalde para el empoderamiento de los grupos clave
dad geográfica y la comprensión del contexto local
de la comunidad, lo que demuestra que el éxito en la
por parte de la autoridad. En tercer lugar, el proce-
gestión municipal a través de la descentralización
so de descentralización apunta a capacitar los seg-
no necesariamente impide la aplicación de la polí-
mentos marginados de la sociedad, salvaguardando
tica social progresista.En el caso del municipio de
la conducción de la descentralización por parte de
Peñalolén, la organización ciudadana no se articuló
las elites económicas. Los capítulos de esta sección
propiamente con los responsables locales, sino más
se centran en casos de Indonesia, India, Tailandia y
bien existió una aproximación clientelista como pla-
Filipinas, corroborando cómo la compleja dinámica
taforma de apoyo al gobierno local. Como resultado,
de la descentralización puede desarrollarse en la
las necesidades de algunos vecinos principales fue-
realidad concreta, lo que subraya la necesidad de
ron sistemáticamente ignoradas.
otorgar mayor complejidad a la operacionalización
La sección 3 se centra en la importancia funda-
de los supuestos antes mencionados y, finalmente, a
mental de las organizaciones de la sociedad civil, or-
la relación siempre controvertida entre actores es-
ganizaciones comunitarias y residentes en el logro
tatales y no estatales. ¶
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Revista
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