Revista Planeo Nº 07 by Revista Planeo

Revista

n° 07

sept-oct 2012

políticas e instrumentos

artículo.

Política Nacional de Planificación Urbana en Chile... | Jeffrey Soule

| 04

prácticas. Santa Adriana, Lo Espejo: experiencia de proyecto urbano inclusivo... | Gerson Mac Lean Ramírez

| 18

actores.

Entrevista a Mario Ubilla

Entrevista a Luis Eduardo Bresciani

| 24

columnas. Una nueva política nacional de desarrollo urbano | Magdalena Vicuña

| 30

Seminario “Nueva Política Urbana para Chile”, amenazas y oportunidades... | Gino Pérez

| 33

La movilidad como eje de políticas de desarrollo urbano | Martín Urrutia

Gobernanza Ambiental:integración de lo social en la Línea de Base Ambiental...| Francisca Garay

reseñas.

De la gestión al empresarialismo: La transformación de la gobernanza urbana…

“El Edificio” [The Building]

| 50

| 48

| 10

| 45

comité editorial – Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC carmen gloria troncoso contrucci pablo ana rojas munoz daniel muñoz jaime pujol pedro bannen angelica illanes macarena ibarra beatriz mella jordan harris ernesto lópez bernardita mc phee roberto moris gonzalo salazar felipe link Diseño Planeo Digital | paula bravo Todos los trabajos publicados se adscriben a Creative Commons en su modalidad 2.5, que establece que todo el material publicado es de dominio público y puede re-publicarse, siempre y cuando: no sea con fines comerciales; no se modifique ni se mencione claramente autor y fuente. Las imagenes publicadas que no poseen fuente fueron producidas por la Revista Planeo y se adscriben igualmente a Creative Commons en su modalidad 2.5.

PLANEO es una revista bimestral dedicada al análisis de temáticas urbanas y regionales, desarrollada por académicos y estudiantes del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales (IEUT) de la Pontificia Universidad Católica de Chile Santiago de Chile. PLANEO nace en diciembre de 2011 con el interés de constituirse en un espacio de discusión que posicione los temas urbanos y regionales en la agenda del debate nacional y regional. En términos específicos, la revista se reconoce como un vehículo de estudio y promoción de la planificación urbana y territorial. Es una revista con línea editorial que se concentra en la generación de propuestas, visiones y opiniones. Comunidad PLANEO PLANEO busca ser una plataforma de expresión de las personas interesadas en las ciudades y territorios, todos aquellos que, desde diversas posiciones, se propongan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

| n째 07 | sept-oct 2012

Imagenes (1) http://economy.blogs.ie.edu/archives/tag/turismo-a-estados-unidos (2) http://es.wikipedia.org/wiki/Santiago_de_Chile

artículo

Política Nacional de Planificación Urbana en Chile: principios y lecciones a partir de la experiencia de EE.UU Jeffrey Soule Director de Difusión y Programas Internacionales de la American Planning Association (APA)

hile, al igual que todos los países de América Latina, se enfrenta a mayores presiones de urbanización en los próximos años.

Cómo el país responda a estos desafíos tendrá un gran impacto en su desarrollo económico, social y bienestar físico. Chile tendrá que decidir su propio camino y sistema para asegurar el éxito de la planificación como una herramienta clave hacia comunidades exitosas y saludables. En los Estados Unidos nos enfrentamos a presiones similares y al desafío de equilibrar los intereses públicos y privados, los niveles de gobernabilidad e impactos del desarrollo en los últimos 100 años, desde que nuestra población se hizo predominantemente urbana. A través de esa experiencia, hemos aprendido mucho sobre estas relaciones y cómo una buena planificación es esencial para el buen gobierno. En este artículo compartiré algunas de nuestras lecciones – buenas y malas. La búsqueda y discusión colectiva de una Política Nacional de Desarrollo Urbano significativa es en sí misma una parte de la solución para Chile.

| n° 07 | sept-oct 2012 el propósito de la planificación

gobiernos locales a través de fórmulas de distri-

Desde mi perspectiva, la planificación debe enten-

bución de dinero en efectivo, como los Subsidios

derse como un proceso integral que hace frente a la

de Desarrollo Comunitario (CDBG, por sus siglas

intersección de las cuestiones económicas, sociales

en inglés), o a través de fondos concursables. En

y físicas con la ayuda de profesionales con las com-

paralelo, el gobierno federal guía elementos impor-

petencias analíticas, interpretativas e integradoras

tantes de la planificación mediante el estableci-

específicas de esta disciplina compleja. Si bien la

miento de normas de calidad del aire y agua, trans-

disposición de los edificios y espacios públicos es un

porte e infraestructura de mitigación de riesgos,

elemento importante de la planificación, es esencial

aunque los gobiernos locales son libres de cumplir

que ésta se vea como una profesión sistemática que

estas normas a su manera. Esto demuestra uno de

revisa datos, identifica opciones y las comparte con

los aspectos filosóficos clave del sistema federal:

una amplia variedad de actores interesados. Cual-

equilibrar las directrices y los requisitos generales

quier sistema debe ser diseñado para promover la

con la flexibilidad y las prioridades locales. Como

colaboración entre diferentes organismos, intereses

regla, nuestras agencias federales no se involu-

públicos y privados, instituciones e individuos. La

cran en actividades de planificación específicas ni

planificación tiene como primer objetivo mejorar

regulan los planes locales o procesos de planifica-

la calidad de vida del mayor número de ciudadanos.

ción más allá de las directrices generales o a través

Es importante que ellos participen con regularidad

de requisitos para su financiamiento. Del mismo

para determinar lo que consideran esencial para su

modo, cada estado tiene sus propios estatutos de

calidad de vida, en lugar de imponerles una visión

planificación, algunos más actualizados y deta-

política o personal. La planificación también debe

llados que otros. Al igual que el gobierno federal,

tomar en cuenta el patrimonio histórico y cultural.

los estados no suelen tener un papel específico

Valparaíso, por ejemplo, ofrece un recurso único

en la planificación local más allá de la provisión

para demostrar cómo la urbanización del siglo 21

de recursos y la definición de la legislación básica

puede aprender del pasado y crear un lugar vibrante

propicia para la planificación.

para el futuro.

Mientras que la alianza intersectorial para la

Recientemente, el presidente Obama creó

sustentabilidad creada por el Presidente demuestra

una alianza específica entre los Departamentos

algunos avances en la colaboración federal, la

de Vivienda y Desarrollo Urbano, Transporte y la

mayor parte de la coordinación y la interpretación

Agencia de Protección del Medio Ambiente, para

de los recursos y estatutos federales y estatales es

desarrollar programas conjuntos orientados a la

llevada a cabo por los planificadores locales que

sustentabilidad, incluyendo subvenciones a los

trabajan en el ámbito municipal. La planificación

gobiernos locales para apoyar los aspectos holís-

local en los EE.UU. es, con mucho, el indicador más

ticos de planificación comunitaria. En este sentido,

fuerte de la variedad de instrumentos de planifica-

abordar la necesidad de planificar a través de los

ción, técnicas y resultados. Aunque la funcionalidad

diferentes organismos sectoriales y niveles de

de la planificación en los EE.UU. tiene una amplia

gobierno debe ser un elemento importante de la

gama de ejemplos, una institución común es la

Política Nacional de Desarrollo Urbano chilena. (Ver

Comisión de Planificación. A principios del siglo 20,

http://www.sustainablecommunities.gov/).

el movimiento del “Buen Gobierno” surgió como respuesta a un período de corrupción en los gobiernos

la estructura de la planificación

municipales. La Asociación Americana de Planifica-

En la experiencia norteamericana existe una

ción remonta su fundación a 1909 con el objeto de

amplia variedad de modelos de planificación. En

aportar a la creación de modelos de buen gobierno.

general, el gobierno federal aporta recursos a los

La planificación sirve a este objetivo mediante la

artículo central

Foto: Jeffrey Soule Fuente: https://vimeo.com/26784356

creación de un medio transparente para determinar

La función de planificación en el gobierno

las prioridades y medir los resultados, siendo uno de

municipal es un componente de política similar a

sus éxitos institucionales principales la creación de

la definición de presupuestos, que ejerce revisión

las Comisiones de Planificación local.

objetiva e independiente sobre los organismos sec-

La Comisión de Planificación proporciona un

toriales, como vivienda, transporte, obras públicas,

cuerpo independiente de ciudadanos designados

salud, parques y recreación, etc., para integrar sus

para supervisar un equipo de planificadores profe-

actividades en el plan integral. Otro aspecto impor-

sionales en tres tareas principales: la elaboración de

tante de los planes exitosos de los Estados Unidos es

un nuevo plan integral, proponer las modificaciones

contar con fuerza de ley. Existe precedente judicial

significativas al plan y revisar las propuestas de

en relación al papel y la importancia de los planes

desarrollo. La selección y definición de la Comisión

reguladores como documentos legales que son base

varía, pero por lo general se compone de 9 a 15 miem-

de regulaciones tales como la zonificación, direc-

bros que representan al alcalde, ayuntamiento, los

trices de diseño y otros. La continuidad a largo plazo

barrios y las principales instituciones locales, como

de los planes se asegura a través de su estatus legal

el consejo escolar y las asociaciones empresariales.

como origen y orientación de las regulaciones con

Se reúnen una vez al mes con el personal de servicio

que el gobierno da forma a la ciudad. En los EE.UU.,

principalmente a examinar las propuestas de desa-

realizar modificaciones a un plan o cambios de la

rrollo y hacer recomendaciones a la Comisión.

normativa es relativamente difícil de hacer por una

| n° 07 | sept-oct 2012 persona u organismo. Este sistema está diseñado

claramente uno de los temas más discutidos. Con

para proteger el plan y su soporte regulatorio de

Santiago conteniendo 34 unidades de gobierno

estar demasiado estrechamente ligado a agendas

local, se hace necesaria una discusión acerca de

individuales, representado un equilibrio entre cues-

cómo poder efectivamente planificar, presupuestar

tiones políticas de corto plazo y la continuidad de la

y colaborar entre ellas.

planificación en el tiempo.

La planificación del transporte en los EE.UU.

Adicionalmente, es importante que la Comisión

representa en ejemplo de razonable éxito en el

de Planificación y el equipo de planificadores tengan

esfuerzo de atar las necesidades locales a las

bajo su responsabilidad la gestión del Plan de

prioridades y presupuestos regionales e, incluso,

Mejoras de Capital (CIP, por sus siglas en inglés). Este

nacionales. Hace más de 20 años, el senador Daniel

plan provee al municipio con un informe claro y guía

Patrick Moynihan guió la tramitación en el Con-

de los destinos del dinero público dirigido a mejoras

greso del Intermodal Surface Transportation Effi-

a la infraestructura física de tránsito, caminos, par-

ciency Act (ISTEA). Esta legislación creó un medio

ques, edificios públicos, centros de recreación, etc.

para involucrar las prioridades de transporte de los

Este plan debe tener como mínimo un horizonte de

ciudadanos, mantener un sistema transparente de

tiempo de cinco años, con la asignación específica

vínculo entre la planificación y su financiamiento,

de fondos para que exista transparencia al público

y subrayar el carácter regional de la toma de deci-

sobre dónde se realizarán las inversiones públicas.

siones en materia de transporte. Estos elementos

El CIP se convierte en una herramienta impor-

básicos de ISTEA se han reforzado a través de una

tante para el compromiso público significativo, pero

sucesión de administraciones, engendrando a nivel

más importante aún, para conectar la planificación

regional una conversación en otros temas como el

de la ciudad a la realidad presupuestaria. En las ciu-

desarrollo económico y el medio ambiente, a pesar

dades de los EE.UU., los estados y el gobierno federal

de estar originalmente centrada sólo en transporte

tienen sus propias fuentes de financiamiento, aso-

(ver http://ntl.bts.gov/DOCS/ste.html).

ciadas a sus roles y responsabilidades. De ello, se

Además de gestionar el proceso de ISTEA, una

recomienda que la Política Nacional de Desarrollo

serie de entidades regionales y metropolitanas tam-

Urbano chilena considere la clara e importante rela-

bién existen para llevar a cabo otras tareas a nivel

ción entre el plan, su condición de documento legal

metropolitano. Una de las formas más comunes

y su financiamiento.

que estos cuerpos han tomado es el de modelo de Consejo de Gobiernos (COG). En virtud de un COG,

planificación regional y metropolitana

cada municipio de una región envía representantes

Los Estados Unidos representan una gama igual-

a reuniones mensuales regulares, apoyados por un

mente amplia de modelos y esfuerzos de planifi-

equipo de profesionales, para compartir y abordar

cación regional. Por muchas razones, la planifica-

temas que cruzan las fronteras municipales.

ción más allá del nivel municipal no tiene normas

En algunos casos, estos consejos han tenido

generalizadas ni éxito uniforme. Si bien parece

éxito en el establecimiento de reglamentos, direc-

evidente la necesidad de considerar el desarrollo

trices e incentivos regionales a través de la plani-

económico, la calidad ambiental y el transporte

ficación. En San Diego, por ejemplo, la Asociación

desde una perspectiva regional, a menudo la pla-

de Gobierno de San Diego (San Diego Association

nificación regional de largo plazo es contraria a

of Government, SANDAG) ha tenido una amplia

las aspiraciones políticas de corto plazo y a los

gama de éxitos, particularmente en la elaboración

ciclos de inversión y ganancias privadas. Durante

de Acuerdos de Desarrollo que ofrecen a los pro-

mi reciente visita a Chile, pude ver que la relación

motores privados incentivos a la construcción a

entre la planificación nacional, regional y local es

artículo central

cambio de la protección de áreas ambientalmente sensibles (ver http://www.sandag.org/). Otro buen ejemplo se da en el área de la gestión del transporte metropolitano. El metro de Los Angeles fue creado hace 20 años para abordar la planificación, financiamiento y construcción de las instalaciones de transporte de una región con 83 unidades de gobierno local. El metro de Los Angeles representa el modelo de una autoridad pública especial que tiene la capacidad para planificar, desarrollar proyectos y recaudar fondos para su ejecución. Si se considerara el transporte como un elemento clave en la Política Nacional de Desarrollo Urbano chilena, este puede ser un ejemplo útil tener a en cuenta en su discusión (verhttp://www.metro.net/ about/agency/mission/).

conclusión La planificación sirve al interés público para crear comunidades de valor duradero. Al considerar el futuro de Chile y la elaboración de la estructura y las instituciones de gestión y promoción de la buena planificación, EE.UU. tiene muchas lecciones – buenas y malas – que revisar. Una buena planificación proporciona medios para que una variedad de actores y ciudadanos se comprometan con sus gobiernos en la toma de decisiones significativas sobre su futuro. La planificación debe ser transparente, estrechamente vinculada al financiamiento e integral en su ámbito de aplicación. El sistema de planificación más eficaz encontrará un equilibrio entre los intereses nacionales, regionales y locales, así como entre los intereses públicos y privados. En el corto tiempo que estuve en Chile, he visto muchos éxitos en una amplia gama de áreas que pueden ser examinados en busca de pistas para el inagotable esfuerzo de mejorar la forma de planificar, regular, construir y aprender unos de otros. Este artículo sólo ha tocado temas que se han debatido y escrito durante décadas en los EE.UU. Espero que podamos continuar un debate robusto e interesante como colegas y socios en los próximos meses. ¶

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ANTES y DESPUÉS: acceso a escuela Santa Adriana, en calle B, uno de los ejes de acceso principales al barrio

prácticas

Santa Adriana, Lo Espejo (Región Metropolitana): experiencia de proyecto urbano inclusivo en el contexto de implementación del programa recuperación de barrios Gerson Mac Lean Ramírez Arquitecto Universidad La República, Máster en Ciencias Aplicadas Orientación en Urbanismo y Desarrollo Territorial Universidad Católica de Lovaina. Encargado de Proyectos Programa de Recuperación de Barrios SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, consultor en Tendencias de Desarrollo Urbano y Potencial Inmobiliario en MACRO Arquitectura y Gestión Urbana. Profesor del curso de Ordenamiento Territorial y Urbano en la Escuela de Arquitectura de la Universidad Tecnológica Metropolitana, expositor en diversos seminarios y cursos.

resumen

Dentro del Programa de Recuperación de Barrios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se presenta la experiencia de intervención en la población Santa Adriana, barrio emblemático de identidad reconocible en el Gran Santiago y deteriorado básicamente por fenómenos de desarticulación social, abandono de los espacios públicos, prácticas de violencia y narcotráfico. Se explica cómo el proceso ha sido siempre inclusivo desde el inicio con el diagnóstico, pasando por el Contrato de Barrio hasta llegar a las obras físicas que procuran siempre vincularse con las obras sociales. En particular se destaca cómo el proyecto “Mejoramiento de Espacios Públicos”

se constituyó en este proceso no solo como un proyecto urbano compartido con los actores vecinales y municipales, si no que, además, como un ámbito de colaboración entre varias unidades del SERVIU Metropolitano asesoradas porla Comisión Nacional de Seguridad del Tránsito (CONASET) y coordinadas por la SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo. A la luz de esta experiencia se concluye sobre la necesidad de realizar procesos de Regeneración Urbana Integral “colectivizando” los espacios públicos y equipamientos, y fomentando fenómenos de “re-residencialización” para regenerar el tejido urbano.

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introducción: contexto institucional

de la comuna de Lo Espejo, se caracteriza por ser

n un contexto en el que la discusión sobre pla-

un barrio reconocible, cuya urbanización se originó

nificación y desarrollo urbano se centraba en

en el contexto de tomas de terreno y ejecución de

la expansión urbana periférica y en la dotación

operaciones habitacionales llevadas a cabo por

de infraestructura para el transporte, el Programa

el Estado en la década de los años 1960; historia

emerge a partir de los nuevos desafíos que el Minis-

fundacional que vincula al habitante con su terri-

terio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) se plantea

torio, otorgándole un alto contenido simbólico,

abordar como Política Pública: Desarrollo versus

histórico e identitario a su habitar. Tanto las varia-

Calidad de vida; políticas urbanas y habitacio-

bles de diseño del barrio (perfiles viales, centrali-

nales de escala barrial; fomento a la integración y

dades reconocibles, morfología de las manzanas,

a la reducción de la desigualdad. Con respecto a la

dotación de suelo con destino área verde) como

mirada sobre el habitante se comienza a reconocer

la unidad de vivienda (tamaño del lote, calidad de

su incipiente rol de ciudadano activo en la escala

la vivienda) se conforman, además, como caracte-

del barrio, reconociéndola como la escala territo-

rísticas que favorecen el apego de los habitantes

rial que permite el vínculo social, el diálogo entre el

hacia su entorno, conformando un hábitat residen-

Estado y sus habitantes, y en la que éste se trans-

cial consolidado.

forma en actor político.

Sin embargo, el barrio ha manifestado en su

De esta manera, el Programa de Recupera-

territorio los fenómenos y conflictos sociales susci-

ción de Barrios (PRB), llamado inicialmente tam-

tados en las últimas décadas: desarticulación social,

bién Quiero mi Barrio, busca “contribuir al mejo-

abandono de los espacios públicos, prácticas de

ramiento de la calidad de vida de los habitantes

violencia, narcotráfico y disputa territorial. En res-

de barrios que presentan problemas de deterioro

puesta a dicho proceso de deterioro físico y degra-

urbano, segregación y vulnerabilidad social, a

dación urbana, a partir del año 2006 el Programa

través de un proceso participativo de recupera-

de Recuperación de Barrios ha comenzado a llevar

ción de los espacios públicos y de los entornos

a cabo una serie de iniciativas de mejoramiento

urbanos”[1], actuando, de manera concertada,

urbano y articulación comunitaria en el barrio, las

junto a los respectivos municipios y a los vecinos

que, progresivamente, han comenzado a determinar

de cada barrio, quienes, a su vez, son representados

el mejoramiento de su imagen urbana y el cambio

por un Consejo Vecinal de Desarrollo (CVD). Con el

en las prácticas de sus residentes. Se ha iniciado, por

objetivo de acordar y comprometer las iniciativas

lo tanto, la recuperación de las condiciones a partir

propuestas para cada barrio, dichos actores firman

de las cuales el habitante se colectiviza y comienza

un Contrato de Barrio, instrumento que define una

a reutilizar los espacios públicos y comunitarios,

cartera de proyectos priorizados (Plan de Gestión

con el objetivo inicial de favorecer el mejoramiento

de Obras), enmarcados en un plan maestro, e inicia-

de la calidad de vida de sus residentes y el quehacer

tivas de dinamización y articulación social (Plan de

organizacional, de revertir el proceso de deterioro y

Gestión Social), enmarcadas en ámbitos de trabajo.

obsolescencia, y de contrarrestar la alta estigmati-

En consecuencia, el Contrato de Barrio, además

zación negativa que poseía el barrio.

de hacer actuar de manera integrada iniciativas físicas y sociales, se constituye en una herramienta de debate y toma de decisiones.

puesta en práctica de la estrategia de intervención urbana

En particular, el caso de la llamada “Población

La implementación del PRB en la Población Santa

Santa Adriana”, localizada en el límite nororiente

Adriana se inicia en un contexto de “imaginario de barrio” en el que prevalece la imagen de dete-

[1] Decreto Supremo N°14 (V. y U.) de 2007, reglamenta Programa Recuperación de Barrios

rioro físico y social manifestada, principalmente, por hechos de violencia y permanente disputa

prácticas

Fig.1: Ubicación de la Población Santa Adriana en el contexto metropolitano de Santiago (Fuente: SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo).

entre grupos delictivos acontecidos en el espacio público, los que comenzaron a determinar, paulatinamente, la estigmatización del territorio y de sus habitantes. Por otra parte, considerando sus variables de localización, sobre todo su buena accesibilidad hacia el transporte público y centralidades metropolitanas, se comienza a entender que, respecto a su déficit urbano, se debían abordar, más bien, aquellas variables territoriales que detonaran procesos de desarrollo barrial desde el interior de su trama urbana, articulándola con su entorno inmediato. Al respecto, se reconoce, además, un territorio claramente segmentado, en el que la identidad barrial y la pertenencia hacia el territorio se debilita por su clara división en cuatro “sectores”, cada uno con su respectiva Junta de Vecinos, incipiente organización y asociatividad diferenciadas, y quehaceres y realidades disímiles.

Fig.2: Población Santa Adriana y sectores barriales (Fuente: SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo)

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Sin embargo, se ha reconocido como uno de sus

como proyecto “detonante” que materializara el

valores y fortalezas más relevantes la composición

consenso y los acuerdos entre vecinos, Municipio y

de su tejido urbano referido a la organización de

Ministerio, favoreciendo, de esta forma, un vínculo

sus centralidades, su estructura vial y el diseño de

de mayor confianza con la institucionalidad. Con

su trama urbana residencial (manzanas y lotes),

dicho proyecto se agruparon todos aquellos pro-

elementos que otorgan potencial de mejoramiento

yectos referidos al mejoramiento de la infraestruc-

y re-estructuración del espacio urbano en vista a su

tura vial, el mejoramiento ambiental de espacios

regeneración física. Complementariamente, desde

asociados a equipamientos, el tránsito peatonal

el punto de vista de su tejido social, el barrio cuenta

seguro (nocturno y frente al automóvil) y el mejora-

con incipientes manifestaciones de articulación

miento ambiental de espacios deteriorados, siendo

socio-comunitaria y con una base identitaria gene-

ejecutados simultáneamente en un solo proyecto

rada por su origen e historia, la que favorece la per-

consolidado.

tenencia al territorio y la cohesión social. implementación propuesta de proyecto urbano integral

La gestión, diseño y ejecución del proyecto “Mejo-

La propuesta de intervención urbana integral que

ramiento de Espacios Públicos” se constituyó no

se planteó en Santa Adriana ha buscado, princi-

solo como un proyecto urbano compartido en el que

palmente, mejorar las condiciones de su hábitat

participaron los actores vecinales y municipales, si

residencial, a través de la revalorización de su

no que, además, en el que se concertaron diversas

trama urbana, de manera de mejorar la convivencia

unidades del SERVIU Metropolitano, asesorados

vecinal, fortalecer el sentido de pertenencia, activar

por la Comisión Nacional de Seguridad del Tránsito

el quehacer organizacional y favorecer los procesos

(CONASET), y coordinados por la SEREMI Metro-

de debate ciudadano. Se plantea la revalorización

politana de Vivienda y Urbanismo, a partir de los

de la trama urbana a partir de:

siguientes principios de diseño:

• La

construcción

espacios

públicos

• Devolverle la vocación peatonal a los pasajes

confortables, accesibles y seguros, orientados

y habilitar circuitos peatonales continuos y

al bienestar del habitante, a facilitar la

accesibles;

permanencia y a favorecer el encuentro y la integración social. • La construcción, reparación y/o habilitación de la red de espacios comunitarios, de manera de acompañar los procesos de rearticulación social.

• Incorporar criterios para la prevención situacional, la sostenibilidad, la flexibilidad, la innovación y la accesibilidad a cada espacio y sector barrial; • Incorporar principios de diseño aplicados a casos exitosos de regeneración urbana de

Se ha propuesto, por lo tanto, conformar un plan

diversos países, como son el “placemaking”,

maestro que revalorice la estructura espacial del

o transformar un espacio de tránsito en un

barrio (centralidades, bordes y eje estructurante),

espacio de permanencia, y el “traffic calming”,

la trama vial jerárquica y de pasajes menores, y los

o resolver los conflictos entre peatón y auto-

equipamientos comunitarios y sus entornos, a partir

móvil restringiendo el tráfico vehicular de paso.

de proyectos suscritos en el Contrato de Barrio y vinculados territorialmente de manera sistémica. Como parte de la estrategia de intervención urbana del barrio, se propuso la ejecución del proyecto “Mejoramiento de Espacios Públicos” (MEP)

prácticas

Fig.3: Población Santa Adriana, Esquema Rector de Intervención (Fuente: SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo).

Principios de diseño que se aplicaron a través de las

Posteriormente a la definición de objetivos y de los

siguientes líneas de inversión:

principios de diseño, se procedió a la difusión, sen-

• Repavimentación y re-nivelación de pasajes; • Transformación de pasajes de mayor longitud en paseos peatonales, los que conectan, a su vez, sectores y subsectores del barrio; • Ensanche de veredas e instalación de iluminación peatonal en calles;

sibilización y concertación de los diversos actores pertinentes, a través de la generación de una “visión compartida de proyecto” o idea de base, la que se logra instalar progresivamente durante el proceso a través de instancias de “mesas técnicas”. Simultáneamente, la propuesta se ajusta y se valida permanentemente con el CVD y la comu-

• Transformación de esquinas, cruces pea-

nidad organizada y no organizada. Dicho proceso

tonales y entornos de equipamientos rele-

fue reforzado por una “campaña” de comunicación

vantes en espacios de encuentro vecinal;

estratégica del proyecto, orientada, sobre todo, a

• Construcción de un colector secundario, que

la comprensión y a la apropiación de éste por parte

actúa de manera sistémica con los escurri-

de los vecinos(as), en sus etapas de gestión, diseño

mientos superficiales de aguas lluvia de los

y ejecución. Se utilizaron diversos mecanismos

pasajes.

de difusión y sensibilización: folletería, eventos y actividades en el espacio público, profesionales en terreno, exposiciones, feria expositiva de proyectos,

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Fig.4: Algunos resultados de la encuesta aplicada a 236 viviendas del barrio el año 2010, al momento de terminar la ejecución del proyecto “Mejoramiento de Espacios Públicos” (Fuente: MINVU, 2010).

seminario de reflexión, instalación de paneles

parte de un proceso mayor e histórico de desarrollo

explicativos y pasacalles en diversos puntos del

territorial barrial, en el que se ha apelado al valor

barrio. Finalmente, durante la etapa de ejecución,

de la historia colectiva e institucional construida,

el proyecto pudo seguir siendo ajustado en función

revalorizando, también, la acción del Estado sobre la

de necesidades puntuales, conflictos suscitados o

ciudad al intervenir el territorio desde “lo urbano”.

la detección de oportunidades de consolidación de los principios de diseño iniciales.

En este sentido, y en vista a consolidar un proceso inicial de regeneración barrial, cabe relevar la necesidad de integrar el mejoramiento funcional

estado actual y desafíos para la consolidación de un proceso de regeneración urbana integral

del espacio con la incorporación de una estrategia

La mirada integral de la intervención en el barrio,

reduciendo y revirtiendo los procesos de deterioro u

dentro del marco de acción que otorga el PRB, se ve

obsolescencia de la economía barrial, los patrones

hoy en lo práctico del habitar sus espacios colectivos

culturales vecinales y los espacios de recreación,

(y re-colectivizados), en cómo se integran los imagina-

ocio y colectivización que apuntan más allá del

rios vecinales de los entornos coproducidos (a través

espacio edificado.

de colectivización que se complemente con el sistema urbano de espacios públicos y equipamientos,

de modelos e instancias de participación comuni-

Por otra parte, en una mirada de mediano y

taria) y en la transformación física y funcional del

largo plazo, se hace necesario abordar aquellos fac-

barrio en vista a lograr una mejor calidad de vida

tores a partir de los cuales puedan detonarse pro-

para sus habitantes. En este sentido, la implementa-

cesos mayores de desarrollo social y económico, a

ción del PRB en Santa Adriana se ha entendido como

partir de la incorporación del mejoramiento integral

prácticas

Registro fotográfico del proceso

del ámbito de la vivienda, consolidando de esta manera los espacios de vida del hábitat residencial y el patrimonio económico familiar. En dicho marco, y en vista de lograr una regeneración urbana más integral, cabe destacar la necesidad de iniciar y favorecer procesos de “re-residencialización” que regeneren el tejido urbano y social a partir, por ejemplo, de políticas focalizadas en la integración social (p.ej. Comunidades de Ingresos Diversos) o en la revalorización económica de sus entornos comunales e intercomunales. Finalmente, siguiendo las líneas de acción definidas por el Programa, se hace necesario articular la intervención sectorial que realiza el MINVU con otras iniciativas públicas de inversión sectorial e intersectorial y fomentar la gestión de iniciativas de inversión privada de manera de consolidar una intervención que fomente el desarrollo económico local, inserte al barrio en las dinámicas del desarrollo metropolitano y favorezca el uso sustentable del suelo. Es decir, hacer ciudad sobre la ciudad. ¶

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En su oficina en el campus Lo Contador de la Universidad Católica, el Decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos nos concede un espacio para conversar, y conocer un poco más en detalle el funcionamiento de la comisión asesora para la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano. Su énfasis está sobre los principios que guían la política, pero también se da el tiempo de reflexionar sobre experiencias particulares y proyectos en específico, como el de Mapocho 42k.

actores

Mario Ubilla Formación: Arquitecto PUC, Diseñador Industrial PUC Organizaciones asociadas: Decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, PUC

«Es importante que el MOP entienda que cumple un rol tan importante como el MINVU, y Bienes Nacionales entienda que cumple un rol tan importante como el MOP» Quisiéramos partir, en el marco de su participa-

en principios más bien genéricos, que son parte de

ción en la comisión asesora de la Política Nacional

la política. En ese traspaso a los principios hay que

de Desarrollo Urbano (PNDU), pidiéndole que des-

ser muy cauteloso en que quede pregnado ese fun-

criba los objetivos, propósitos y alcances que se

damento técnico.

persiguen con la formación de esta comisión.

En ese sentido el rol del Instituto de Estudios

La comisión tiene una doble función. Primero, de

Urbanos es muy importante, porque éste trabaja

asesoría y luego de ayuda en la formulación de la

en una estructura de subcomisiones que tenemos

política. Hago la diferencia porque cuando uno dice

en la Facultad, y que nutre de contenido técnico a

“asesoría” está entregando una serie de conoci-

las comisiones que están trabajando en el gobierno.

mientos –de expertos en el tema- que se focalizan en

Esto, en el sentido de que son capaces de llevar tam-

subcomisiones, cuyos aportes son sistematizados en

bién todos los estudios, todos los datos que tiene el

una estructura ampliada, que es la comisión misma.

IEUT hacia la política.

Pasan de ser elementos temáticos de asesoría a las bases de la política.

Así, empiezan a salir algunos requerimientos, a la luz de estos argumentos técnicos, que son muy

Por eso es tan importante que en estas subco-

importantes. Por ejemplo, reflexiones en torno

misiones hayan expertos y se traten materias téc-

al gobierno de las ciudades. Aparece el tema del

nicas profundas que luego pasen a transformarse

Alcalde Mayor como posibilidad, respecto de este

| n° 07 | sept-oct 2012 personaje que unifica los problemas de la ciudad

su posición de gestión, pero también desde las

y al mismo tiempo es capaz de tomar decisiones

políticas que se han implementado a partir de la

mucho más concertadas y apropiadas, equilibrando

ingeniería.

calidad y necesidad.

Pero me interesa destacar que hay una representación que, más que por el perfil profesional

¿Quiénes integran la comisión asesora?

que puedan tener los miembros específicos, es por

La comisión está integrada por decanos de universi-

la incidencia que tiene cada una de sus disciplinas

dades chilenas (Católica, de Chile y Diego Portales);

en el desarrollo de las políticas urbanas y públicas

por expertos en estudios urbanos que han trabajado

en este país. Es muy interesante escuchar las expe-

en el medio público como profesional; represen-

riencias anteriores, y cómo éstas han determinado,

tantes de la Sociedad de Ingenieros de Transporte

en lo bueno y en lo malo, los problemas urbanos

de Chile; presidentes de colegios profesionales –del

que tenemos ahora. Es decir, hay experiencia en la

Colegio de Arquitectos y del Colegio de Ingenieros-;

mesa. Es bueno que participe gente que tomó deci-

el representante del Ministro de Transportes; repre-

siones en la década de los ’90, por ejemplo. Esto nos

sentante de diputados. Al mismo tiempo, están

provee con un marco evolutivo de lo que son las

permanentemente participando los SEREMIS de

problemáticas urbanas.

Vivienda. Como jefe asesor de la mesa está José Ramón

Esta diversidad, que tiene los elementos posi-

Ugarte, y como presidenta de la mesa la arquitecta

tivos que usted destaca, ¿acarrean también

Antonia Lehmann. Además participa el exinistro de

dificultades? La diversidad habla también de

Vivienda Alberto Etchegaray como parte estable de

múltiples perspectivas que no siempre están en

la comisión.

concordancia.

Hay una importante cantidad de funcionarios

Yo creo que lo que falta es hacer el esfuerzo por

que actúan en representación de otros ministerios,

bajar a la sistematización y a la generación de los

pero lo más importante de lo que se pretende con

principios básicos de la política. Creo que hemos

esta estructura es no sólo generar una mirada mul-

ya conversado bastante; más allá de las distintas

tidisciplinar, sino que también traer a presencia las

posiciones, yo veo que el trabajo ha sido serio y bien

necesidades y articulaciones que hay que tener con

realizado. Sobre todo en que se va a lograr llegar a

los otros estamentos de los que depende la buena

los acuerdos necesarios.

planificación de la ciudad.

Pero como digo, tenemos ahora que empezar a

En ese sentido creemos importante que acuda

pensar en los principios de la política y no tanto en

gente de Transporte, del MOP, y de Bienes Nacio-

las reivindicaciones o en las opiniones particulares.

nales además de Vivienda.

Que si bien fueron necesarias en un momento, no creo que sea la actitud que hay que tener ahora.

En ese sentido, ¿puede identificar usted distintos

Es muy expectante la situación en la que estamos,

sectores, perspectivas e intereses que estén repre-

porque justamente entramos la próxima semana a

sentados en la comisión?

un trabajo de consolidación.

Está también la Cámara Chilena de la Construcción, por lo que están también representados los que se

¿Cuáles son los alcances que se proyectan para la

vinculan no sólo con el tema de las inmobiliarias,

PNDU?

sino que también las sociedades constructoras y de

Como la comisión se nutre de estas subcomi-

inversión. Ellos presentan claramente un sector.

siones, de las cuales emanan los temas relevantes

Está presente también el sector de los arquitectos. Están representados los ingenieros desde

–patrimonio, segregación residencial-, allí se hace

actores

el esfuerzo de sistematizar estos inputs, y se logra

capaces de incorporar en sí mismos distintas áreas

poner los énfasis en los temas.

del desarrollo de una ciudad, y al mismo tiempo que

Así como en el tema institucional o patrimonial existen propuestas específicas, existen también principios básicos que estamos comenzando a generar.

desde ahí se generen soluciones transversales, y no acotadas o puntuales. Si tú me preguntas si estamos estudiando determinado plan regulador en sus características par-

Se ha hablado mucho de este problema general

ticulares, yo te diría que eso no se conversa así. El

en la gestión urbana, de que no hay coordinación

trasfondo es mucho más estructural.

entre las distintas instituciones. Siempre ha fal-

Por ejemplo, se nos presentó la visión que tiene

tado un poco de cooperación intersectorial. Al

la Sociedad de Ingenieros en Transporte. Uno se da

parecer aquí existe un intento por enfrentar eso.

cuenta ahí de que las propuestas tienen un tono

Sí, yo encuentro injusto que se diga que no se ha

apropiado, en tanto está bien cuidado lo que es

logrado. Lo que pasa es que como todavía no se

genérico. Se colocan principios sobre la mesa que

ha llegado a transformar todo ese contenido, no

son tremendamente transversales, donde lo coyun-

lo hemos “bajado” todavía a principios generales,

tural está en el hecho urbano. La promoción alter-

a lineamientos estructurales…claro, se podría decir

nativa al uso del automóvil significa no solamente

todavía que ha sido muy diverso, muy heterogéneo.

poner en valor el espacio público, sino que una serie

Pero a mí me parece que es lo normal.

de otros elementos que están como “subtemas”.

Piensa que si hay una comisión con expertos en

Desde la bicicleta a las vías segregadas.

patrimonio y hay otra comisión que trabaja la institucionalidad, es normal que se den no solamente

En su opinión, ¿cuáles son los principales desafíos,

al interior de esas comisiones puntos de vista dis-

que deben ser abordados por la discusión de la

tintos, sino que después lo que dice una puede estar

comisión?

en contraposición con lo que dice la otra. Pero va

Hablando desde mi opinión, puedo mencionar

a ser tarea de la comisión superior organizar, prio-

“macro-temas” y “micro- temas”. Voy a partir por lo

rizar, enfatizar. A mí me parece normal.

micro. Creo que hay cosas que se pueden hacer con acciones muy precisas. Por ejemplo, ¿qué hacemos

¿Se considera llegar a cambiar los instrumentos

con los terrenos fiscales?

o mecanismos de planificación urbana? ¿Por

Existen varios paños de terrenos fiscales en

ejemplo los PROT, los Planes Reguladores Regio-

ciudades chilenas; portuarias, en la zona centro

nales o Comunales?

poniente…¿cómo reflexionar acerca del uso de esos

En las subcomisiones sí. En la comisión principal

terrenos? Muchas veces quedan en lugares bas-

yo todavía no veo esas demandas objetivas. Se van

tante ventajosos, en términos de conectividad, de

a revisar todos los temas, pero lo más probable

planificación de vivienda, etc. Eso significa pedirle

es que no se llegue a hilar tan fino en estas comi-

una reflexión a Bienes Nacionales, a los Municipios,

siones temáticas.

y otros más.

Hay que hacer ciertas reflexiones que tienen

Por otro lado, está el tema de los comités. Los

que ver más bien con cómo nos imaginamos; cómo

políticos generalmente se acercan a los comités de

pensamos las ciudades del futuro. Esto, en base a

vivienda, donde la relación de necesidad es evidente.

ejes que son mucho más estructurales que incluso

¿Pero los comités de mejoramiento? Si nosotros nos

las decisiones específicas para cada ciudad. Lo que

hacemos cargo del “stock” de vivienda social en

busca la comisión asesora es una cierta inteligencia

Chile, ¿por qué no pasar a los comités de mejora-

asociada a entender la estructura de la ciudad

miento de vivienda? Esa persona, así, se hace cargo

desde conceptos mucho más ampliados, que sean

desde lo que él conoce, dando el salto hacia el barrio.

| n° 07 | sept-oct 2012 Fortaleciendo ese comité, el mismo propietario es el

que el diálogo entre ellos no necesariamente se

que va a determinar los requerimientos de su entorno

haga en una reunión. Ese diálogo tiene que hacerse

próximo. Hay que entregarle el “derecho de autoría” a

en base a una visión de proyecto de ciudad. Que

esa persona que habita en un sector vulnerable.

más allá de diagnosticar, existan propuestas obje-

Esas dos cuestiones a mi juicio son básicas y

tivas de qué hacer. Si tú me preguntas si eso podría

revisten oportunidades: los terrenos fiscales y los

ser mayor, yo reconozco que sí. A mí me gustaría al

comités de mejoramiento. Si llevamos esos aspectos

menos que fuera algo más nítido. No digo que no se

que son “micro” a lo “macro”, uno empieza a ver que

haga, porque quiero ser justo, pero insisto en que

hay necesidades de diálogo interministerial. Esas son

esos gestos necesitan de voluntad.

ya visiones que pertenecen a la filosofía del principio.

La única manera de hacer de esto algo real-

Pero es cierto que esos principios deberían estar

mente tangible radica en los proyectos. Por ejemplo,

tomados desde cuestiones tan de base como esto.

a mí me interesa mucho que se hable del proyecto

Aprovecho de hacer una reflexión que no se hace

Mapocho 42k, porque ese sí es un esfuerzo multi e

mucho. Cuando se habla de interdisciplina a veces se

interdisciplinario por abordar la ciudad, que literal y

olvidan algunas ramas. Por ejemplo el equipamiento

conceptualmente la atraviesa. Aquí también hay que

de las ciudades. Es hora de que concurran a la discu-

tener una vocación interdisciplinar fundamental,

sión los temas concretos que tienen que ver el equi-

como la ha tenido ese proyecto. Y demasiadas veces

pamiento desde problemáticas aún más específicas.

hay más vocación por diagnosticar y observar, que

Conversábamos con gente del ámbito de la

por la interdisciplina proyectual en los temas de

energía, pero desde el punto de vista de la ilumina-

ciudad. No pueden los actores marginarse de esto.

ción de la ciudad. Es importante que pensemos en

Por eso es tan importante que el MOP entienda que

que la iluminación contribuya a ciertas actividades

cumple un rol tan importante como el MINVU, y

urbanas que son importantes: el uso de la vereda,

Bienes Nacionales entienda que cumple un rol tan

de la calzada y la iluminación de la fachada de la

importante como el MOP.

vivienda. Con tres operaciones, te entrega una serie de elementos que pasan desde la seguridad residen-

¿Cómo se vincula la incorporación de todas las

cial a la vial. Esto se conversa en las subcomisiones,

voces en la problemática urbana con el nivel de

pero me interesa recalcarlas porque son vitales para

diversidad al interior de la comisión?

la formulación de principios.

Eso se hace, a mi juicio, desde una convicción de que esto tiene que implementarse con cierta audacia.

Entonces, usted siente que estas problemáticas

Eso no quiere decir que sea irresponsable, pero con

están siendo abordadas.

la ciudad hay que tomar ciertos riesgos en una polí-

Uno siempre querría que fueran muchos más los

tica urbana. Eso aúna.

tiempos, y muchas más las subcomisiones temáticas.

Si tú tienes una diversidad de opiniones, que es

Uno necesita en esto que la participación tenga

muy legítima, con todas sus discrepancias, entonces

un rol fundamental. Esto muchas veces está aso-

juguémonos por algo en lo que sí podamos creer, en

ciado a una cierta voluntad. Llevándolo a un tema

lo que sí tenemos un punto de encuentro. Y la osadía

técnico, es importante que haya sensibilidad de que

es necesaria para radicalizar ese punto.

esto es una cuestión coordinada entre ministerios (y

La decisión que tú tengas con respecto a las

tienen que estar LOS ministerios, y no EL ministerio),

cosas es una forma de convocar y unificar los dis-

pero también tiene que haber coordinación entre

tintos puntos de vista. Por ejemplo, si nos vamos a

las personas que inciden en la reflexión.

jugar por el transporte público, hay que entender que

Si tenemos un experto en segregación residen-

eso va a requerir de cierta radicalidad. Si tenemos

cial, y otro experto en planificación, necesitamos

que hacer vías segregadas para que la persona

actores

deje el auto en la casa, y realmente se pueda tomar

Nos mostraron casos de ciudades extranjeras,

una micro y llegue en un tiempo equivalente, todos

en distintos continentes y economías. Lo primero

tenemos que tener una cierta voluntad radical. Eso

que uno observa ahí es lo exigentes que son consigo

es lo que esta política debiera fomentar.

mismos en el conocimiento de sus propios territorios. El tiempo que invierten en ese conocimiento

Uno de los desafíos de cualquier política nacional

nosotros también tenemos que dedicarlo.

es tomar en cuenta las diversas características de las distintas zonas de Chile. ¿Existe alguna incon-

Para terminar, ¿qué impacto cree que tendría una

gruencia entre el logro de este objetivo y el hecho

PNDU sobre las instituciones, proceso e instru-

de que la comisión está compuesta en gran parte

mentos de planificación urbana en Chile?

por profesionales arquitectos radicados en San-

Bueno, si la pega se hace bien, y logramos sacar prin-

tiago y cuya experiencia es mayormente con la

cipios sólidos, debería haber un gran impacto. Esto

Región Metropolitana?

requiere, insisto, de una voluntad por parte de todos

Una de las experiencias más notables de participar

los estamentos, incorporando la idea de cambio

en la comisión es escuchar a los SEREMI de regiones.

urgente y radical.

Hemos escuchado prácticamente a todos. Y creo

Ojalá que a nivel de barrio, municipio, ciudad,

que eso cautela que esto no se transforme en algo

intendencia, ministerio se pueda tener la sensibi-

centralizado.

lidad de que las decisiones, bien fundamentadas,

Creo que también en esto hay que tener con-

requieren esa voluntad de radicalidad transversal,

fianza, porque yo creo que nadie puede negar la

donde en ninguno de esos estamentos se inte-

importancia de sentar las bases de esta nueva polí-

rrumpa el esfuerzo, o “les aparezca la letra chica” de

tica. Más aún con estas experiencias regionales que

la política. ¶

de alguna manera incorporan temas nuevos. Si estamos reflexionando en torno a problemas que no necesariamente están en Santiago, creo que esa política se hace con la transversalidad que mencionas. No es banal haber escuchado a los SEREMI, también porque ocurren problemas que son muy comunes a todos, a pesar de las geografías y contextos distintos. Entonces podemos sacar conclusiones acerca de los elementos que nos son comunes, y tenemos la virtuosidad de poder escuchar las peculiaridades específicas de cada región. Eso yo lo valoro muchísimo, y encuentro que ha sido una de las cuestiones más potentes de la comisión. En todas las sesiones, el secretario de la comisión, José Ramón Ugarte, lee un resumen –que debe ser de una media hora- de todas las otras subcomisiones, donde ya existe el esfuerzo por transformarlo en un relato, que es como un extracto único y unánime de esa diversidad de opiniones. Esa es una cuestión que celebro porque es un primer esfuerzo por hacer una sistematización coherente de un problema que tiene tantas aristas.

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En el patio de los naranjos del Campus Lo Contador pudimos reunirnos unos minutos con Luis Eduardo Bresciani Lecannelier. Demostrando el gran dominio que tiene del tema, fue capaz de darnos su opinión respecto del PRMS 100 desde un gran número de perspectivas. Hizo énfasis en sus ventajas, pero no dejó de mencionar también sus puntos débiles.

actores

Luis Eduardo Bresciani Lecannelier

«Creo que decir que aquí hay intereses inmobiliarios es el argumento simplista» Nos gustaría partir pidiendo que describa en sus

con gran efectividad, no disponen de facultades

propias palabras ¿qué es el PRMS como instru-

para abordar directamente aspectos como el trans-

mento de planificación? ¿Qué papel juega en el

porte, la protección ambiental o la provisión de

desarrollo de la ciudad?

infraestructuras. A pesar de ello, hay que destacar

En Chile, dada la legislación vigente, los instru-

que el PRMS sigue siendo un instrumento de regula-

mentos de planificación del Estado son aún limi-

ción que ha permitido por años guiar la ocupación

tados para responder a las actuales demandas. De

de territorio metropolitano, evitando fenómenos de

los pocos que tenemos, dada su larga tradición y

dispersión y construcción informal común en otros

poder normativo, los que tienen mayor efectividad

países de la región.

en la materia, son los planes reguladores. A escala intercomunal existen sólo tres Planes Reguladores

¿Cuáles son los alcances y límites del PRMS?

Metropolitanos (Concepción, Valparaíso y Santiago),

Se trata de un instrumento intercomunal esencial-

los cuales a pesar de sus limitaciones son instru-

mente orientado a la zonificación de usos de suelo.

mentos con un enorme poder para regular la urba-

Aborda elementos de desarrollo urbano intermu-

nización y la edificación.

nicipal, por lo tanto no tiene efecto directo sobre

Sus limitaciones derivan de que aunque pueden

materias locales (como la densidad de construcción

regular los usos de suelo y los procesos de edificación

o los usos de suelo más detallados). Sí se hace cargo

| n° 07 | sept-oct 2012

de aspectos como los trazados de vialidad estructu-

autonomía de los municipios para regular el suelo, lo

rante, las zonas de industria molesta y fundamen-

cual tiene siempre a debilitar al ordenamiento terri-

talmente, uno de los aspectos de mayor impacto

torial. En todo caso, debemos admitir que los planes

territorial, el límite urbano. Es decir, la distinción

intercomunales no gozan de la misma legitimidad

entre las áreas de crecimiento urbano versus las

que los comunales, desde mi punto de vista. Porque

áreas rurales protegidas.

aunque pueden ser técnicamente bien elaborados por las Seremis de Vivienda y Urbanismo y pueden

¿Qué opinión tienes del procedimiento para las

ser correctamente aprobados por los órganos regio-

modificaciones del PRMS?

nales, los niveles de participación ciudadana –y por

Quizás uno de los defectos de los planes intercomu-

lo tanto de involucramiento y legitimación demo-

nales, si uno los compara con los planes reguladores

crática de esas normas- son mucho más débiles.

comunales, es que los procedimientos de participación o de aprobación para los primeros son bastante

¿En qué consiste la versión 100 del PRMS? ¿Cuáles

más reducidos y menos públicos.

son los principales ajustes y modificaciones? ¿Qué

Los planes comunales requieren permanentes

tan necesarias eran?

sistemas de presentación a la comunidad y de

Probablemente uno de los errores del debate es

audiencias. Aunque tienen debilidades, son de los

haber presentado a la Modificación 100 como una

pocos instrumentos de planificación urbana en

modificación de carácter integral, que iba a tener un

Chile que establecen por ley algún nivel de partici-

efecto sobre todo Santiago.

pación, comparados con otros instrumentos de pla-

La modificación 100 en realidad es mucho más

nificación que no lo tienen como en la planificación

simple y limitada que eso. Es sencillamente una revi-

de transportes o de infraestructuras.

sión y actualización de los límites urbanos, después

Otro de los aspectos destacables de los planes

de quince años de aprobados en el PRMS del ’94. La

intercomunales o metropolitanos en Chile, es que

idea era volver evaluar los efectos y debilidades de

son jerárquicos respecto a los planes comunales, lo

esos límites urbanos en algunos sectores muy especí-

que facilita la coordinación entre municipalidades.

ficos de la ciudad y ajustar, donde fuese estrictamente

En muchos países, aún existen ciertos grados de

necesario, la disponibilidad de suelo urbanizable.

actores

A partir de estudios del MINVU, se llegó a la con-

¿Cuáles son los puntos más conflictivos de esta

clusión de que en algunas comunas (no en todas),

modificación? ¿Cuáles son las distintas perspec-

se requerían actualizaciones de ese límite. Es decir,

tivas, grupos de interés o entidades involucradas

pasados quince años de creados los límites del

en el debate?

1994, tanto las tendencias de desarrollo como las

Sintetizando, uno podría decir que hay a lo menos

demandas de vivienda en algunas de esas comunas

cinco puntos de conflicto. Evidentemente, esto no

requerían ajustes parciales. Por lo tanto, ese era

es culpa del diseño del instrumento, sino que de las

el objetivo central de la modificación. Actualizar,

deficiencias de la institucionalidad chilena, y de una

en forma muy acotada y coordinada, necesidades

falta de actualización de la Ley General de Urba-

de crecimiento en algunas comunas que lo venían

nismo y Construcciones.

solicitando en forma individual. Se le trató de dar

El primer conflicto tiene que ver con la legiti-

una visión coordinada a todos estos ajustes. Por

mación de las decisiones técnicas. Aunque existan

eso es limitada respecto de los instrumentos que

estudios y un respaldo técnico bien fundamentado,

maneja; por eso es que no aborda materias res-

estos procesos requieren también mayores niveles

pecto de la densificación o al crecimiento interior,

de participación. Al no existir éstos, los cuestiona-

que ya estaban siendo abordadas por otros instru-

mientos y dudas son evidentes, pues no hay espacio

mentos y programas públicos.

para consensos y acuerdos.

Sin embargo, uno de los aprendizajes de los

El segundo factor de conflictividad tiene que

últimos quince años es que no basta con actualizar

ver la percepción, que yo no comparto, de que hay

el límite urbano en algunos sectores. Se requería

una transferencia de riqueza excesiva a los propie-

integrar a este plan, dentro de las limitaciones

tarios de las zonas normadas. Esto efectivamente

propias de nuestra ley de urbanismo, aspectos aso-

ocurre cuando las modificaciones son formuladas

ciados a transporte, áreas verdes, equipamientos e

como se hacía tradicionalmente, como en el año 94.

integración social, como factores claves que garan-

Es decir, cuando uno entrega normativa o derechos

ticen calidad urbana. De ahí que esta modificación

de construcción a los propietarios sin ningún tipo de

replica de alguna forma los consensos generados a

exigencia o contraprestación.

través de otros instrumentos creados en los últimos diez años, como los Desarrollos Condicionados.

La modificación 100, tanto como los Desarrollos Condicionados, busca resolver en parte ese

Es decir, se aprendió que el tipo de crecimiento

problema, generando una captura de plusvalías a

urbano generado por la norma del ’94 era comple-

través de inversiones privadas en bienes públicos.

tamente insuficiente para manejar las tendencias

De hecho, si uno analiza los costos de obras y miti-

de crecimiento y algunos efectos adversos. Esto

gaciones que se le exigen a los Desarrollos Condi-

requería esencialmente tres cosas: Uno, un mayor

cionados, al menos un 50% de la potencial plusvalía

grado de internalización de los costos o externali-

se captura en exigencias de vialidad, de vivienda

dades negativas en infraestructura y transporte.

social, equipamiento y parques urbanos. Pero este

Dos, una provisión de un mayor estándar de equipa-

tema sigue siendo conflictivo, porque sólo se verifica

miento y áreas verdes que el mínimo que establece

cuando se construyen los proyectos y no en la norma

hoy la ley. Tres, cuotas de vivienda social que garan-

misma, lo que genera una duda respecto a quiénes

tizaran barrios integrados. Éste último era un tema

son los beneficiarios de la norma. Mientras no exista

sólo abordado por Proyectos de Desarrollo Urbano

un buen sistema de aportes o tributos territoriales,

Condicionado y no dentro de los límites urbanos

transparente y absolutamente consensuado, va a

del PRMS, lo que generaba procesos de segregación

seguir existiendo este conflicto de visiones.

cada vez que la ciudad crecía.

El tercer nivel de conflicto tiene que ver con un tema más teórico, que es la pregunta por si la ciudad

| n° 07 | sept-oct 2012 debe o no debe crecer. Mientras haya falta de consenso, siempre existirá un alto grado de conflictividad respecto del impacto territorial que genera el hecho de que la ciudad crezca. Desde mi punto de vista, creo que es absolutamente legítimo y necesario que la ciudad crezca, pero debo reconocer que los instrumentos vigentes son todavía débiles para garantizar que los procesos de expansión y densificación sean sustentables ambiental y socialmente. Sin embargo, en este caso particular, creo que el impacto es reducido porque estamos hablando de una modificación menor; de no más del 5% de lo que está hoy regulado en el PRMS como urbano y que en muchos casos constituyen intersticios rurales que ya habían sido absorbidos por la ciudad y no cumplían con una función agrícola. Ahora, debo reconocer que el PRMS100 tiene una debilidad que no tienen los PDUC. Personalmente, me parece que la norma de los Proyectos de Desarrollo Condicionado sigue teniendo muchas virtudes, porque es mucho más exigente. Por ejemplo, la norma de los PDUC establece como obligación que por cada metro cuadrado de suelo urbanizado generado, se deba recuperar suelos en 1,5 veces en alguna zona degrada de la región. La modificación 100 no tiene esto, y eso es una debilidad. El cuarto punto de conflicto tiene que ver con los actores privados. A diferencia de los PDUC, la modificación 100, como cualquier norma que beneficia a unos propietarios y no a otros, genera algún nivel de desigualdad normativa. Hay un cierto grado de discrecionalidad en la aplicación del límite urbano cuando uno entrega normativa de desarrollo a algunos propietarios y excluye a otros. Esto genera faltas de equidad y conflicto incluso al interior del sector privado. Estos cuatro niveles de conflicto son aquellos que todavía generan cuestionamiento del mecanismo, más allá de que se requiera hacerlo igualmente. Hay un quinto conflicto, pero que no tiene que ver con el plan en sí mismo sino que con la opción tomada de abordar sólo las zonas de expansión. Muchos esperarían que si se planifica el crecimiento, se planifique de manera simultánea el desarrollo

hacia el interior. Pero este es un instrumento de actualización de un plan general ya existente. No es un instrumento global ni integral; no es un plan nuevo para Santiago. En su opinión, ¿cuáles son las principales problemáticas y desafíos de planificación para Santiago? ¿Cuáles son los desafíos para el futuro? Santiago tiene un desafío por generar un desarrollo más sostenido y más consensuado para enfrentar los ajustes en la ciudad. En muchas de las buenas ciudades del mundo no se está reformulando el plan completo a cada rato. Lo que se hace es un buen plan, y con procesos transparentes de actualización y evaluación. Faltan planes que tengan sistemas de evaluación permanente, y que por lo tanto puedan detectar cuándo se requieren ajustes o cambios. Con mejores sistemas de transparencia y discusión, que den legitimidad a los cambios, y procesos legales de inclusión de los gobiernos locales en esta discusión. Es frecuente escuchar hablar de la necesidad de contar con una nueva modalidad de planificación

actores

estratégica para la ciudad de Santiago, con polí-

urbano. Pero tampoco es la forma de resolver todos

ticas, instrumentos, organismos y incluso enti-

los problemas de Santiago. Es un instrumento abso-

dades políticas nuevas y más aptas para guiar el

lutamente parcial y limitado.

desarrollo de la ciudad. A su juicio, ¿qué grado de

La razón por la cual se empezó a estudiar esta

utilidad tiene el PRMS hacia el futuro, respecto a

modificación del límite urbano no surgió del sector

las necesidades y características futuras de San-

inmobiliario. Obviamente el sector inmobiliario ter-

tiago? ¿Es un instrumento útil para una planifica-

minó involucrándose, porque los límites urbanos

ción estratégica?

generan efectos sobre el mercado de suelos.

Es un consenso que el instrumento Plan Regulador

El origen, sin embargo, surgió de una decisión

Metropolitano tiene muchas limitaciones. De hecho,

técnica del MINVU en el año 2005, en que se tomó

la aparición de innovaciones en el PRMS, como los

la decisión de concentrar recursos en la revisión del

Desarrollos Condicionados es un reconocimiento de

PRMS del ’94. Se licitaron estudios, y los datos encon-

sus propias debilidades y un intento por corregirlas.

trados sugerían esto. También había demandas

Se reconoce que éste es un instrumento que fue

municipales. Desde comunas como Maipú, Quili-

originalmente diseñado para zonificar suelos, y no

cura, Colina, Calera de Tango o San Bernardo se

integra elementos de infraestructura, de integración

comenzó a plantear al nivel central que se requería

social, de protección medioambiental o provisión

en algunos sectores expandir el límite urbano de sus

de equipamientos. El PRMS ha tratado de hacerlo,

Planes Reguladores. Al final los datos, los estudios

a través de las mitigaciones, pero sigue siendo meto-

y las demandas locales coincidieron en la planifica-

dológicamente débil. Por lo tanto el desafío de los

ción de algunos sectores específicos.

futuros instrumentos metropolitanos es que a partir

¿Pero hay intereses inmobiliarios en la planifi-

de los aprendizajes de los últimos diez años se intro-

cación urbana? Por supuesto que los hay. ¿Cómo se

duzcan los cambios legales que permitan instru-

corrigen? Creo que una de las formas que tenemos

mentos más integrados y poderosos de integración

por ahora a mano para corregir la transferencia de

social; regulación de suelos, planificación de infraes-

valor que se genera con las normas, es equilibrar con

tructura de transporte y de protección ambiental.

mayores obligaciones en infraestructura, en áreas

Pero esto, reitero, requiere reformas de ley.

verdes, en integración social. Si logramos que esos

Las debilidades del PRMS100 no están en su

propietarios se hagan cargo responsablemente de

diseño, sino que en las limitaciones de la ley misma.

responder a los impactos que generan en las zonas planificadas por el Estado, no veo conflicto.

Una de las críticas más comunes del PRMS es

Otra pregunta es si ese crecimiento planificado

que responde desproporcionadamente a los inte-

en la ciudad está asociado a obligaciones de desa-

reses inmobiliarios para una continua expansión

rrollo y mitigaciones suficientes. El dilema no es si hay

urbana, sin hacerse cargo de los problemáticas

intereses inmobiliarios o no –mientras existan pro-

y desafíos que esto genera. A su juicio, ¿son fun-

pietarios siempre los van a haber-, sino que si las obli-

dadas estas críticas?

gaciones de los propietarios realmente compensan

No comparto del todo esa crítica. Decir que aquí hay

los impactos sobre la ciudad en su conjunto, al punto

intereses inmobiliarios es el argumento simplista.

de incentivar un desarrollo urbano más sostenible

En cualquier norma: en la regeneración urbana; en la densificación…siempre, va a haber actividad

o desincentivar procesos inadecuados. Por eso, que insisto en la urgencia de legislar en la materia.

inmobiliaria. Ahora, si se va a suponer que la razón

Ahí puede haber debilidades. Las mitiga-

de modificar el límite urbano responde a intereses

ciones no pueden quedar sólo dentro de la zona

inmobiliarios, la respuesta es no. La razón responde

de expansión, sino que también en las contiguas.

a una actualización medida y controlada del límite

Ahí falla la ley. ¶

Vivienda social construida durante los Ăşltimos aĂąos al norte de Colina, en el sector Esmeralda

columnas

Una nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano Magdalena Vicuña Arquitecta Pontificia Universidad Católica de Chile. Master of Community Planning, University of Maryland, Estados Unidos

a nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano

implementación de grandes proyectos de densifica-

plantea múltiples desafíos para la futura pla-

ción o de conjuntos de vivienda económica y social.

nificación y producción de ciudades sustentables

En el primer caso, son conocidas las consecuen-

y equitativas. Uno de ellos es el empoderamiento

cias de la norma de Conjunto Armónico, por ejemplo,

efectivo de los municipios y los ciudadanos en la pla-

cuyas consecuencias han sido ampliamente deba-

nificación de su territorio, especialmente aquellos

tidas. Por su parte, las normas de excepción para

que cuentan con menores recursos y que presentan

la construcción de vivienda social son menos cono-

mayores niveles de inversión en vivienda social.

cidas, no obstante han tenido un impacto incluso

Sabemos que, según la legislación urbana chilena,

mayor en el desarrollo urbano, especialmente en el

todo centro poblado de más de 7.000 habitantes

Gran Santiago. Estas normas que se imponen sobre

debe contar con un Plan Regulador Comunal, el

las herramientas de planificación local son reflejo

cual, en teoría, debiera reflejar la visión que los ciu-

de un modelo de planificación que sigue siendo

dadanos tienen de su territorio. Sin embargo, tanto

excesivamente centralista y jerárquico.

la Ley como la Ordenanza General de Urbanismo y

Por ejemplo, la Ley General, en su Artículo

Construcciones cuentan con una serie de “normas de

55º, determina la prohibición de la localización

excepción”, mecanismos que permiten prescindir de

de viviendas fuera del límite urbano. Sin embargo,

las normas del Plan Regulador, cuando se trata de la

plantea una excepción: las viviendas de un valor de

| n° 07 | sept-oct 2012 hasta 1.000 UF que cuenten con los requisitos para

orden. Así, estas normas jerárquicas refuerzan la

obtener el subsidio habitacional. Dado que estos

segregación espacial y la discontinuidad entre la

conjuntos de vivienda se localizan en territorio no

ciudad existente y los nuevos conjuntos de vivienda

planificado, es la Ordenanza General la que esta-

social. Un agravante es la aplicación del Artículo 59º

blece unas condiciones mínimas de urbanización. La

de la Ley General, el cual determina la caducidad de

implementación de esta norma plantea una grave

la vialidad estructurante y áreas verdes propuestos

contradicción, ya que también señala que corres-

por los Municipios en sus planes reguladores, si es

ponde a la autoridad regional de vivienda cautelar

que ésta no se ha implementado en los plazos esta-

que las subdivisiones y construcciones en suelo

blecidos por la Ley.

rural no originen nuevos núcleos urbanos al margen

Es urgente replantear una coordinación entre

de la planificación urbano-regional. Ejemplo de ello

las herramientas del “urbanismo reglamentario” y

es la zona de Alerce en Puerto Montt, una de las

las del “urbanismo operacional”, especialmente a

grandes agrupaciones de vivienda social en la zona

nivel local, de manera que los municipios tengan

sur del país, la cual fue posible de desarrollar bajo el

capacidad para proyectar el crecimiento y desarrollo

amparo de esta norma y que, una vez desarrollada,

de su territorio, de una manera armónica y mediante

se incorporó al Plan Regulador de la ciudad.

una comunidad empoderada y comprometida.

La Ordenanza General de Urbanismo y Cons-

En este sentido, la nueva Política de Desarrollo

trucciones también cuenta con normas que debi-

Urbano debiera acelerar la modificación a la Ley

litan la capacidad de los Municipios para plani-

General, en trámite desde el 2007. Esta modificación

ficar su territorio. Por ejemplo, en el reglamento de

propone herramientas que otorgarán a municipios

viviendas económicas se plantea que cuando se

y comunidades un rol más activo y en diálogo con el

trata de conjuntos de hasta 4 pisos de altura, no es

sector privado y el gobierno central. Algunos de los

necesario ceñirse a las normas de constructibilidad

lineamientos más relevantes que establece la modi-

y ocupación de suelo establecidas en los planes

ficación son la participación ciudadana en la formu-

reguladores y la densidad puede aumentar en 25%.

lación de planes; mecanismos de diseño urbano y

Lo mismo ocurre a nivel de la planificación

actualización oportuna de los planes reguladores;

intercomunal. En el caso del Gran Santiago, el

incorporación de condicionamientos al desarrollo

PRMS permite el aumento de las densidades en las

urbano en planes reguladores; mecanismos de com-

zonas rurales, ya sea a partir de los mecanismos

pensación y distribución equitativa de derechos de

de desarrollo condicionado, como a través de la

construcción y planes de recuperación de barrios y

aplicación del Artículo 8.3.2, el cual plantea que es

sectores. Se requiere un cambio de paradigma en

posible emplazar conjuntos de viviendas sociales

la planificación urbana, el cual recoja los modos de

en suelo rural, siempre que lo solicite el Municipio

vida y aspiraciones de los habitantes del territorio:

y sean viviendas para campesinos en terrenos de

un paradigma bottom-up, desde el usuario de la

hasta 100 m2.

ciudad, a la política pública. ¶

Una vez construidas, estas nuevas áreas residenciales se incorporan al límite urbano. Así, estas excepciones son las que han permitido que en el “hinterland” de ciudades como Santiago o Puerto Montt se localicen grandes conjuntos monofuncionales de vivienda social, muchas veces asociados a localidades rurales, los cuales dependen directamente de la ciudad central para acceder tanto a fuentes laborales como a equipamientos de todo

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Seminario “Nueva Política Urbana para Chile”, amenazas y oportunidades del futuro desarrollo urbano de la Región de Antofagasta Gino Pérez Lancellotti Arquitecto Urbanista. Magíster en Proyección Urbanística, Universidad Politécnica de Catalunya, España.

Introducción A fines del mes de Mayo se realizó en la ciudad de

la formulación de una Nueva Política Urbana para

Antofagasta, el Seminario “Nueva Política Urbana

Chile. En este mismo sentido, interesaba sobre todo

para Chile”, actividad que se está llevando a cabo

recoger las opiniones en una primera etapa y hacer

en varias ciudades del país dentro de un trabajo en

converger las actuaciones de los diversos orga-

conjunto entre el PNUD, el Ministerio de Vivienda

nismos públicos y actores privados que intervienen

y Urbanismo, y las Secretarias Ministeriales del

en la planificación y desarrollo del territorio y nues-

MINVU de todas las Regiones. El Gobierno se pro-

tras ciudades para lograr a futuro una mejor planifi-

pone generar un nuevo marco legal en materias de

cación, compatibilizando los diversos usos con una

ciudad, considerando que la Política de Desarrollo

administración eficiente del territorio.

Urbano en Chile fue derogada el año 2000.[1] Uno de los objetivos que persiguió este Seminario

el territorio de la región de antofagasta

específicamente, fue dar a conocer algunos estu-

Algunas de las temáticas que se expusieron y dis-

dios estadísticos urbanos sobre al crecimiento y

cutieron fueron, en primer lugar, la necesidad de

desarrollo de nuestras ciudades, sus proyecciones

reconocer las diferencias existentes en todo el terri-

y desafíos para el futuro y recoger las opiniones de

torio de nuestro país y especialmente en la macro

la comunidad para posteriormente poder elaborar

zona norte, y resaltar la importancia que tienen

un documento con un diagnóstico por región para

los Oasis, los cuales son fundamentales para los

| n° 07 | sept-oct 2012 asentamientos humanos emplazados en uno de los

evitan los estudios de impacto vial. Esto a la larga, y

desiertos más áridos del mundo y de esta manera

a medida que se van terminando y ocupando estos

incorporar y asumir también la variable riesgo que

conjuntos habitacionales, producen una presión adi-

el territorio le imprime a estos asentamientos tanto

cional y saturan las ya congestionadas vías expresas

en la costa como en el interior.

existentes en la ciudad. Un último aspecto que

En segundo lugar, se impone generar nuevos ins-

revelan los estudios presentados en este Seminario,

trumentos de planificación territorial más eficiente

apuntan sobretodo a la segregación socio espacial

flexible y estratégicos. Sin duda que el proceso de

que ya no se caracteriza por la típica polarización

aprobación de nuestros Instrumentos de Planifica-

norte sur, sino que se observa más mezclada en las

ción territorial (IPTs) no van a la misma velocidad

áreas urbanas más centrales de nuestras principales

que la trasformación de nuestras ciudades. Junto

ciudades de la región.

con lo anterior, y una vez aprobados, los IPTs suelen quedar inmediatamente obsoletos y carentes de

los temas pendientes

mecanismos de gestión para su implementación.

Quedan aún temas pendientes por discutir, como las

Ejemplo de esto es la imposibilidad de urbanizar

grandes inversiones para los próximos 10 años en pro-

suelos fiscales en áreas de extensión urbana que

yectos mineros que sin duda impactarán en el desa-

den cabida no solo a los programas habitacionales,

rrollo y el crecimiento de las principales ciudades de

sino a todo el crecimiento urbano.

la región. También queda por discutir la puesta en

En tercer lugar, las áreas rurales de la región de

valor tanto del patrimonio arquitectónico existente

Antofagasta son administradas en su gran mayoría

como de los valores paisajísticos y arqueológicos, así

por el Estado a través de Bienes Nacionales. Son

como la incorporación en la ley de normativas medio

vastas áreas desérticas con enclaves de industrias de

ambientales incorporadas a nuestros IPTs. ¶

extracción minera metálica y no metálica en tensión con áreas de Oasis y Ayllus, acuíferos, salares, sitios arqueológicos, zonas protegidas y asentamientos humanos de los pueblos originarios. Una de las preguntas que surge es ¿cómo poder compatibilizar estos usos tan diferentes en un mismo territorio? sobre la planificación urbana Dentro del tema ciudad, uno de los aspectos que se dieron a conocer por parte de la Seremi Minvu de Antofagasta, es la desproporción existente entre la gran cantidad de hectáreas incorporadas a los planes reguladores como zonas de expansión urbana versus las áreas efectivas que se encuentran dentro del área operacional de la empresa sanitaria en la región con factibilidad de agua potable. Otro aspecto no menor, y que afecta sobre todo a las ciudades de Calama y Antofagasta, es el problema de la movilidad por el aumento del parque automotriz. Se suma a lo anterior el incremento de nuevos proyectos habitacionales en base a torres de departamentos que se van desarrollando en forma parcializada, con lo cual se

[1]

“La legislación en materia urbana, contenida

en la Ley General de Urbanismo y Construcciones promulgada en 1975, incluyó en sus disposiciones la obligación para el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de dictar una política nacional de desarrollo urbano. En cumplimiento de ello, en Chile se han dictado dos “Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano”. La primera de ellas en 1979 y la segunda, que reemplazó la anterior, en 1985. Esta última Política Nacional fue derogada en noviembre de 2000. Desde esa fecha, Chile no cuenta con una Política Nacional de Desarrollo Urbano”

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La Movilidad como eje de Políticas de Desarrollo Urbano Martín Urrutia Urrejola. Arquitecto, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Máster en Tecnologías Avanzadas en Construcción Arquitectónica con Especialidad en Medio Ambiente y Arquitectura Bioclimática, ETSAM, Universidad Politécnica de Madrid, España. Diplomado en Economía Urbana, Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Desarrollo Urbano, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Imagen vía Flickr Por Wakko

| n° 07 | sept-oct 2012

os casos internacionales de políticas urbanas exitosas tienen una coincidencia: plantean la

movilidad como eje central de la planificación. A estas alturas son ampliamente conocidos los ejemplos paradigmáticos al respecto (Curitiba, Singapur, Londres, Bogotá, Medellín, etc.) En Chile, la movilidad no ha sido una variable real de decisión en la planificación urbana. Se ha considerado como un problema a resolver y no como un elemento ordenador, ni mucho menos como generador de sinergias o facilitador de oportunidades. Es usual que a la hora de justificar la necesidad de la generación de una nueva política, plan o proyecto relacionado al desarrollo urbano, o la implementación de alguna iniciativa con impacto en su entorno, la principal línea argumental diga relación con aspectos como la vialidad y el aumento inevitable y sostenido del parque automotriz, así como una serie de conceptos generales de interés, como la contaminación, espacio público y calidad de vida. Asimismo, es común plantear la necesidad de incorporar a las políticas de planificación territorial, temáticas como la integración social, la igualdad de acceso a las oportunidades de la ciudad y la participación ciudadana. Se releva la necesidad de potenciar proyectos que respeten la escala humana, las ciclovías y distancias caminables, incentivar el transporte público (y desincentivar el uso del automóvil) necesidad de mas líneas de Metro, etc. Todo esto, sumado a anhelos de importar referentes de sistemas de movilidad existentes en países desarrollados, que potencien el marketing urbano como tranvías, teleféricos y funiculares con alto estándar. Luego, a la hora del desarrollo técnico de las mencionadas iniciativas, los aspectos relacionados con la movilidad son nuevamente encasillados y subordinados, es decir, se establecen como un capítulo más a desarrollar por especialistas de la materia. Nuevamente, los sectores involucrados en la infraestructura urbana establecerán sus políticas en un marco de acción ya definido en función de criterios de otra naturaleza. El resto es historia conocida, o al menos predecible.

Los proyectos e iniciativas de gestión para la movilidad quedan entonces inconexos, a merced de iniciativas privadas o sectoriales aisladas que no generan sinergia entre sí y de decisiones no comprendidas por la ciudadanía respecto a prioridades en la ejecución de grandes obras. Uno de los grandes desafíos de una planificación como la que aquí se plantea, es que sea coherente con la escala que se aborda, sistémica, integral y eficiente, llevando consigo objetivos y prioridades que hoy se ven lejanos sobre la forma de planificar, debido a la manera desintegrada y atomizada de la toma de decisiones, ya que las atribuciones y competencias se encuentran dispersas entre actores que buscan objetivos distintos y que, naturalmente, no siempre actúan entre sí con la coordinación y coherencia necesarias. La concentración de actividades en territorios urbanos de cada vez mayor tamaño va generando crecientes niveles de congestión y contaminación, y los sistemas de transporte y de movilidad por lo general no son capaces de sobreponerse adecuadamente a ello. Finalmente terminan adaptándose tardíamente a la estructura urbana cambiante, con todas las imperfecciones y externalidades que eso conlleva. Es necesario visualizar la capacidad de organizar un ordenamiento territorial multisectorial, donde el transporte y la conectividad sean no solamente parte de otros sistemas, sino que se establezcan como el soporte estructurante de los subsistemas de asentamientos humanos y de actividades económicas (encadenamientos productivos y comercialización), entendiendo así entonces el modelo territorial como una estructura unitaria

columnas

En Chile, la movilidad no ha sido una variable real de decisión en la planificación urbana

(o sistémica) compuesto por las múltiples componentes del territorio y sus actividades.

¿Será la PNDU que está ahora en elaboración, la instancia que permita comenzar a cambiar esta

Por otra parte, los instrumentos existentes en

situación en nuestro país? Por cierto que debe serlo,

materias de planificación y gestión urbana en Chile,

al menos como punto de partida dando señales del

especialmente las relativas a la movilidad, responden

camino a seguir.

a políticas diseñadas para ciudades con dinámicas

De los conceptos aquí descritos, se desprende la

muy distintas a las actuales. Estos, hoy no aseguran

evidente necesidad de que exista coherencia entre

debidamente las condiciones para la adecuada pro-

las políticas nacionales que establezcan los minis-

visión de la oferta de transporte, significando en la

terios que intervienen en la infraestructura urbana,

mayoría de los casos, engorrosos procesos adminis-

relevando y priorizando la movilidad como eje

trativos de ajuste y conflictos con la comunidad, con

estructurante. Esto no significa que la solución sea,

su consiguiente deterioro en la calidad de vida de los

al menos por el momento, una modificación en las

habitantes y aumento de los costos de inversión que,

funciones de algunos ministerios, como se ha plan-

finalmente, termina asumiendo el Estado.

teado mediante propuestas de eventuales fusiones

Lamentablemente, hoy no están dadas las

sectoriales. La experiencia reciente en la materia, y

condiciones para generar los instrumentos que per-

que podemos dar fé quienes hemos vivido de cerca

mitan actuar sobre la demanda de la movilidad, ya

las consecuencias de las dificultades detalladas en

que mecanismos como tarificación vial, gestión de

esta columna, indica que esto duplicaría algunas

vías o diferenciación horaria de actividades deben

funciones, descuidaría otras y centralizaría aún más

tener su correspondencia, en cuanto a herramientas

la toma de decisiones.

de gestión territorial, con las políticas declaradas.

Para finalizar, es importante señalar que hoy

Para implementar transformaciones urbanas

existen las atribuciones para establecer las políticas

coordinadas, o al ejecutar las intervenciones que

de manera integral. Para esto, la primera línea a

las ciudades requieren para responder a las nece-

explorar dice relación con los mecanismos posibles

sidades actualizadas de sus habitantes, los instru-

para empoderar a la autoridad regional y que ésta

mentos de gestión a utilizar deberían responder a

aplique las mencionadas políticas e instrumentos

las Políticas declaradas en ese sentido, que a su vez

que se están ahora actualizando, mediante la priori-

sean consecuentes con visiones de ciudad validadas

zación y coordinación de los distintos sectores invo-

en la comunidad. En vez de esto, en las últimas

lucrados, en pos de implementar la visión que cada

décadas en nuestro país se han llevado a cabo polí-

región genere para su territorio. ¶

ticas urbanas en función de los instrumentos disponibles, o de las interpretaciones de estos que ha sido posible extraer.

| n째 07 | sept-oct 2012

Diagrama Estrategia Espacial de Liverpool. Fuente: liverpool.gov.uk

columnas

Hacia una planificación estratégica efectiva y la “espacialización” de políticas públicas Rodrigo Caimanque Arquitecto, Universidad de Chile. MSc Spatial Planning, University College London. Académico Departamento de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.

os instrumentos de planificación urbana son esen-

inequidades territoriales, con claros ganadores y

cialmente herramientas del Estado, y como tales,

perdedores.

están estrechamente vinculadas al terreno político

El gran objetivo de la integración entre las polí-

y sus diferentes espacios y escalas de decisiones. En

ticas públicas, tales como salud o trabajo, y un pro-

Chile, donde el debate público evidencia la necesidad

ceso de “espacialización” coherente a través de ins-

de cambios estructurales y de fondo que apunten a

trumentos pertinentes, relevan el rol (y necesidad) de

revertir los altos niveles de desigualdad e injusticia

la planificación estratégica, como una herramienta

social, la perspectiva territorial no puede estar diso-

dinámica que intenta vincular coordinadamente las

ciada de dicho contexto. Nuestra sociedad demanda

dimensiones sociales, económicas o culturales, y su

de espacios inclusivos y participativos en las defini-

interacción con el territorio, como mecanismo que

ciones sobre la ciudad, comuna o barrio, hacia un

permita aproximarse y responder de mejor manera

proceso más abierto y democrático de gobernanza.

a la realidad antes mencionada.

En un escenario complejo y cambiante, pare-

La definición anglosajona de spatial planning,

ciera ser que nuestro sistema de planificación por

entrega una serie de elementos a considerar al

zonificación y uso de suelo, no ha sido suficiente

momento de desarrollar el carácter de los instru-

como respuesta a los desafíos que estamos enfren-

mentos. Conceptualmente se puede entender como

tando como sociedad. Son instrumentos pasivos y

un “gran paraguas” cuyo objetivo es integrar estra-

estáticos donde los posibles cambios se producen

tegias, políticas y sus actores involucrados (Allmen-

prácticamente en base a las definiciones del sector

dinger & Tewdwr-Jones, 2006), dándole un giro al

privado y su intención de invertir, generando serias

proceso de gobernanza, hacia una perspectiva de

| n° 07 | sept-oct 2012 relaciones urbanas y territoriales (Healey, 2007) en

movimientos ciudadanos, posicionando un foco de

la toma de decisiones.

“abajo hacia arriba” en las decisiones urbanas.

Sin embargo, para que un instrumento estraté-

4. Fomento de la multisectorialidad institucional,

gico sea efectivo debe ser proactivo, en sentido de ir

lo que implica lograr relaciones e interacciones

más allá del mero establecimiento de un marco indi-

sectoriales reales y no solo instrumentales, en

cativo, como una herramienta que debiese fomentar

función de obtener mayores consensos hacia una

la gestión de futuras inversiones y seguimiento de

política más articulada del territorio.

los cambios puedan generar. También requiere ser

5. Perspectiva de sustentabilidad, con una postura

participativo, hacia la búsqueda de espacios más

clara por balancear el evidente peso económico

democráticos y socialmente justos. Otro factor

en la toma de decisiones, relevando aspectos de

clave pasa por su énfasis en la entrega de infraes-

justicia social y ambiental.

tructura, que asociados a planes sociales y econó-

Abordar los desafíos que implica el pensamiento

micos ayuden a producir equilibrios territoriales:

estratégico en la planificación requiere de un pro-

relaciones residencia-puestos de trabajo, mejora-

fundo proceso reflexivo desde el mundo acadé-

miento del sistema y redes de transporte, seguridad,

mico, político y también ciudadano. Es finalmente

etc. Finalmente debe ser vinculante, si bien Chile

la co-construcción de un instrumento integral y

tiene instrumentos de carácter indicativo, estos no

coordinado a largo plazo que sea dinámico y a la

generan obligatoriedad respecto a los planes regu-

vez acorde con la realidad nacional y sus diferentes

ladores tradicionales, quedando solamente como

escalas, aprendiendo de experiencias externas, pero

un “marco referencial” que pueden ser considerados

sin caer en importaciones literales.

o no por el instrumento normativo.

Estamos frente a un momento que en términos

Los desafíos que involucran la construcción de

de políticas territoriales presenta interesantes opor-

una política de planificación territorial robusta y

tunidades de reflexión y acción. Discusiones como la

dinámica demandan procesos complejos con inten-

definición de alcaldes mayores a nivel de metrópolis o

sión de transformación. En relación a la planifica-

la elaboración de una Política Nacional de Desarrollo

ción estratégica podemos mencionar:

Urbano son instancias que ofrecen la posibilidad de

1. Repensar la estructura de toma de decisiones,

abrir un debate serio hacia futuros cambios estructu-

Chile tiene un sistema altamente centralizado

rales en la forma de entender la planificación urbana

que minimiza el peso relativo de instancias regio-

y territorial chilena. Sus potenciales resultados

nales, locales o barriales. El carácter estratégico

dependerán del grado de compromiso y voluntad

de ciudades y territorios pasa también por ser

política de los actores involucrados en la toma de

multiescalar.

decisiones, el mismo grado que están requiriendo las

2. Integración de actores involucrados, si bien

problemáticas actuales de nuestra sociedad. ¶

los agentes públicos tienen la responsabilidad fundamental para establecer los principales lineamientos y políticas sobre el territorio, hay más actores que inciden en las decisiones. Sin embargo, es necesario equilibrar la alta influencia que ejercen en estos procesos sectores como el inmobiliario. 3. Profundización de la participación ciudadana, no solo a partir de instancias formales gestadas desde la autoridad representativa, sino que a través de espacios que sean ganados por organizaciones y

referencias Allmendinger P. & Tewdwr-Jones M. (2006) ‘Territory, identity and spatial planning’ en Allmendinger P. & TewdwrJones M. (2006), Territory, Identity and Spatial Planning: Spatial Governance in a fragmented nation, London: Routledge, pp 3-21. Healey P. (2007), Urban Complexity and Spatial strategies: Towards a relational planning for our times, Routledge: Abingdon.

columnas

La Narrativa Urbana en Chile (1991-2007) Gloria Favi Cortés Doctora en Literatura Hispanoamericana, Universidad de Chile. Corporación de Desarrollo de las Ciencias Sociales

XIII Congreso Internacional de Humanidades, Palabra y Cultura en América latina: Herencias y desafíos. Facultad de Historia, Geografía y Letras. Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Santiago de Chile. 20, 21 y 22 de octubre, 2010.

stas líneas se proponen dar cuenta de los nuevos

esos espacios culturales De esta forma, los textos lite-

modos de representación de la ciudad de San-

rarios que proponemos, recuperarían parcialmente la

tiago de Chile en los inicios del Siglo XXI, a través de

memoria y representarían los vestigios –actualizados

las propuestas narrativas de las más recientes gene-

en los inicios del siglo XXI- de la ciudad de Santiago,

raciones de novelistas, poetas y cronistas chilenos

cuya memoria y espacios públicos están siendo expo-

nacidos entre los años 1950 a 1975. Las nuevas sen-

liados y expropiados por la concepción arquitectónica

sibilidades urbanas que proponen sus textos, como

y paisajística (des)regulada que introduce el Estado, y,

lo demostraremos, cumplen un rol fundamental en

por la producción simbólica de Internet y Televisión,

la construcción de roles y ritos identitarios para

paradojas integradoras que proponen individualismo

quienes habitan en estos espacios imaginarios.

y soledad con la navegación en los dispersos frag-

Desde el punto de vista teórico de la Semiótica

mentos migratorios de las autopistas virtuales, lugares

de la Cultura (Lotman,1996), las ciudades imaginadas

donde sólo se realizarían trayectos individuales, par-

representadas en los textos artísticos, conservarían

celados y subjetivos. Sabemos que los espacios habi-

los recuerdos de los contextos socio-históricos en

tuales (PNUD, 2002) el barrio, la familia, la empresa y la

una época determinada, éstos corresponderían a una

escuela ya no serían lugares de integración e identifi-

memoria creadora que transmite, conserva, elabora

cación porque han sido reemplazados por no-lugares

y proyecta en el futuro, nuevas informaciones sobre

corporizados en centros comerciales, autopistas,

| n° 07 | sept-oct 2012

supermercados y ciudades satélites, espacios que han

mundo han discutido alguna vez, los primeros capí-

sido creados para uniformar los consumos pero no

tulos de Madame Bovary. Clasificaron a sus amigos y

han generado, en forma espontánea, lazos afectivos y

conocidos según fueran como Charles o como Ema

de cohesión social.

(p.35).

Las crónicas urbanas de Pedro Lemebel: La

Las preocupaciones de los nuevos narradores

esquina es mi corazón (1995), Loco Afán, crónicas

chilenos, habitantes de las simuladas ciudades pos-

de sidario (1996), Zanjón de la Aguada (2003), recu-

modernas y que a la vez se auto-construyen como ciu-

perarían la mirada nostálgica y los trayectos de la

dadanos universales, marcan la ausencia conceptual

ciudad escondida que nadie ve o quiere ver y que

de un discurso político localista y en su reemplazo la

está representada virtualmente por una sintaxis inco-

influencia ideológica del discurso cinematográfico

rrecta que incluye neologismos, términos populares

y televisivo como agentes de cambio social. En Lla-

y vulgares para marcar un cuerpo social corroído

madas Telefónicas (1997) publicada en Chile y Premio

y corrupto, metáforas que ocultarían la exclusión

Municipal de Santiago (1998) Roberto Bolaños, ciuda-

social disfrazada o travestida en identidades glamo-

dano universal, construye gestos desolados y locali-

rosas mediadas por el cine y las canciones populares.

zados en no-lugares específicos, sólo espacios de aba-

Una nueva sensibilidad urbana oponen Cuentos con

timiento situados en cualquier lugar del planeta para

walkman (Fuguet, 1993), Sobredosis (1990); sus tran-

referir el dolor del exilio, la locura, el sin sentido y la

seúntes hablan desde no-lugares, espacios de nadie

muerte.

y de cualquier ciudad en los sueños de la sociedad

Intentamos reflexionar sobre las nuevas sensi-

de consumo y la ausencia de crítica política y social.

bilidades urbanas que han generado y configurado

Bonsái (2005) y La vida privada de los árboles (2009)

relatos en los inicios del siglo XXI a través de algunos

de Alejandro Zambra (1975) configuran el espacio

textos literarios; Lemebel (1995), Fuguet (1992) Bolaños

minimalista de una ciudad que desaparece, sus per-

(1997) y Alejandro Zambra (2005). “No hay sociedad sin

sonajes maquetas están en Chile o en cualquier parte

relato de sí misma. Las identidades colectivas son

y sólo los referentes literarios dibujan su mundo

una forma de narrar y de dar cuenta de lo que es y

cotidiano discutieron, como todos los diletantes del

quiere ser una sociedad” (Informe del PNUD, 2002: 48).

columnas

Éste informe (Nosotros los chilenos, un desafío cul-

ciudad como una comunidad privada cuyo valor terri-

tural, 2002) circunscribe al ámbito de la crisis cultural

torial y servicios públicos están supeditados a los ava-

los efectos que han provocado transformaciones en la

tares y fluctuaciones del Mercado; así se han creado

sociabilidad chilena y basa sus resultados en estudios

identidades de fronteras internas en la propia ciudad

empíricos y en una cartografía de actividades cultu-

con la construcción de amurallados condominios

rales que intentan responder ¿Qué nos pasa? ¿Quiénes

privados en el interior de comunas tradicionalmente

somos? ¿Hacia dónde vamos? A la vez, en el curso de

pobres, de esta forma, ser de Peñalolén Alto y Peña-

nuestra investigación, nos preguntaremos, ¿cuáles

lolén Bajo, Pudahuel Alto, Pudahuel Bajo, marcan la

son los relatos que han elaborado sobre sí mismos los

diferencia; “Los Paltos”, comunidad de iguales creada

escritores citados? ¿En qué forma estamos incluidos y

en Huechuraba y separada por un cordón montañoso

representados en ellos?

de la población La Pincoya, ha necesitado crear un

Demostraremos que en la mirada ácida y los már-

barrio y un cierto imaginario, no necesariamente un

genes responsivos de la ciudad segregada, que en los

país o una ciudad, pero sí la identidad abstracta repre-

desplazamientos compulsivo de los consumistas, que

sentada por una Inmobiliaria, quién ha reemplazado

en los no¬lugares fantasmales de los supermercados,

la institucionalidad del Estado para remitirse a un

aeropuertos y autopistas nos encontramos como un

ideal de vida donde “los otros” no tienen cabida.

todo fragmentado que intenta comprender las pro-

El hacinamiento y la esquina, el lugar de la “pobla”,

fundas transformaciones de la subjetividad en la lla-

son los territorios imaginarios que construyen las voces

mada sociedad global.

de “los otros”, “los bárbaros” ubicados en los límites, en

En nuestra investigación serán fundamentales

las fronteras del imperio; las crónicas urbanas de Pedro

los estudios de Norbert Lechner (2004) (Las sombras

Lemebel, (La esquina es mi corazón o los New Kids del

del mañana: la dimensión subjetiva de la política,

bloque,1995) muestran la vida y sus espacios asociados

2002) “Los estudios de la sociedad global y de su

con la carga emocional que iluminan el anclaje sobre

gobernabilidad suelen enfatizar los elementos

la marginalidad ciudadana, lugares creados con las

estructurales: los flujos (des)regulados de capitales e

voces de la memoria y ajenos al patrimonio urbano ins-

información, los circuitos productivos y tecnológicos,

titucional que integra la gran ciudad.

las migraciones y las comunicaciones. Sin embargo,

Nos parece importante citar las teorías de los

dichos análisis no contemplan las profundas trans-

imaginarios urbanos desarrollada por Armando Silva

formaciones de la subjetividad” (Lechner, 2004: 52). En

(2003) cuyo objetivo es retomar la voz de los ciuda-

sus escritos teóricos, Lechner afirma que el discurso

danos para explorar las condiciones perceptivas y

político ha perdido la capacidad de dotar de sentido

cognitivas que caracterizan la vida urbana en las

a los cambios sociales porque no ha considerado la

sociedades contemporáneas; “Es una teoría de la

subjetividad y la experiencia cotidiana como parte de

cultura desde una dimensión estética que intenta

la vida en sociedad. De esta forma, nuestra investiga-

comprender cómo se configura socialmente la rea-

ción, desde las interacciones subjetivas del lenguaje

lidad urbana, es decir que analiza la ciudad que

literario y la cotidianidad representada en los mundos

está directamente relacionada con el avance de las

de la ficción, intentará validar alguna respuesta para

tecnologías digitales y las infraestructuras comuni-

intentar comprender nuestra diversidad disociada, la

cativas”; precisa Armando Silva (entrevista realizada

indiferencia y exclusión ciudadana que nos ofrece el

en el marco del Congreso de Semiótica: Imaginarios

Estado Moderno en Chile.

Urbanos. Maracaibo-Venezuela; 2005). Desde este

Francisca Márquez (2004) señala las identidades

punto de vista, los avances tecnológicos nos obliga-

generadas por la segregación urbana, como producto

rían a repensar las definiciones de conceptos como

del debilitamiento de un modelo urbano asentado en

espacio público, ciudadanía e identidades urbanas,

la heterogeneidad social y que ha concebido la nueva

y que se han propuesto desde disciplinas modernas

| n° 07 | sept-oct 2012 como la antropología, sociología y urbanismo, para reconocer a los nuevos ciudadanos sin ciudad cuyo

referencias bibliográficas

espacio público está constituido por los chats y foros

Bolaño, Roberto. 2000: “Nocturno de Chile”, Angrama. Bar-

ahora convertidos en nuevas plazas públicas en la sociedad red. Silva afirma, en la entrevista ya citada: “en nuestra época no hace falta habitar en el interior de un casco citadino para vivir, percibir y relacionarse como sujetos plenamente urbanos”. Confirmamos, de esta forma, la efectividad de la narración Llamadas Telefónicas (1997) de Roberto Bolaños, como las voces espectrales de un narrador ficticio dirigidas a sus interlocutores fantasmas localizados en cualquier ciudad del planeta, no-lugares para conectar sin tiempo, el vacío, el dolor y la muerte. En conclusión, nos proponemos rastrear vestigios y señales de las nuevas sensibilidades urbanas representadas en crónicas, novelas, poesía y cuentos de jóvenes narradores chilenos, para señalar las complejidades y transformaciones del imaginario social en nuestra difusa, cambiante y simulada ciudad posmoderna, cuyos centros reguladores, en la urbe, estarían representados por las autopistas, supermercados, centros comerciales, ciudades satélites; espacios que generarían un urbanismo sin ciudad y sin memoria y que se constituirían además como modelos paradigmáticos para agrupar y a la vez separar a pequeñas ciudades, cuyos espacios públicos no están siendo regulados por la institucionalidad del Estado chileno, quién ha reemplazado su rol en tanto estructurador de la forma urbana, por la legalidad territorial que ha concedido al Mercado Inmobiliario. ¶

celona, España. Bolaño, Roberto. 1997: “Llamadas Telefónicas”, Anagrama. España. Bolaño, Roberto. 2001: “Putas Asesinas”, Anagrama. Barcelona, España. Fuguet, Alberto. 1990: “Sobredosis”, Planeta. Santiago, Chile. Fuguet, Alberto. 1993: “Cuentos con Walkman”, Planeta. Santiago, Chile. Fuguet, Alberto. 1998: “Mala Onda”, Alfaguara. Santiago, Chile. Lemebel, Pedro. 1997: “Loco Afán, Crónicas de Sidario”, Lom: Santiago, Chile. Lemebel, Pedro. 2003: “Zanjón de la Aguada”, Seix Barral: Santiago, Chile. Zambra, Alejandro. 2006: “Bonsai”, Anagrama: Barcelona, España. Zambra, Alejandro. 2007: “La vida privada de los árboles”, Anagrama: Santiago, Chile. Lechner, Norbert. 2004: “Estado, Derecho y Gobierno en la Sociedad Global”. Francisca Márquez (Identidad y Fronteras urbanas en Santiago de Chile; 2004) Armando Silva (Imaginarios Urbanos: 2003)

columnas

Gobernanza Ambiental: integración de lo social en la Línea de Base Ambiental Chilena ¿Una preocupación gubernamental pendiente? Francisca Garay Socióloga de la Universidad de Valparaíso

Imagen: http://ecologiayturismo.files.wordpress.com/2013/04/jornada-ministerio-cena-023.jpg

a Gobernanza tiene relación con “la existencia

como fin la coordinación sustentable entre los dife-

de un proceso de dirección de la sociedad que

rentes intereses involucrados.

ya no es equivalente a la sola acción directiva del

El concepto de gobernanza ambiental, tiene

gobierno y en el que toman parte otros actores: un

que ver con la toma de decisiones en las normativas

proceso directivo post-gubernamental más que

que regirán a las empresas, las que luego afectarán

antigubernamental” (Aguilar, 2007: 7). La gober-

de alguna forma a la sociedad y al ambiente, tal

nanza ambiental se vuelve una forma de articular

como lo señala Piñeiro en la siguiente expresión:

a los diferentes actores que confluyen en las temá-

“(…) cómo se toman las decisiones, que a su vez

ticas ambientales, forjándose un vínculo que tiene

depende de quienes son invitados a expresarse y

| n° 07 | sept-oct 2012 como se construye un marco apropiado para que

lo ideal). Esto está vinculado fundamentalmente a

puedan hacerlo. Ella tiene mucho que ver con las

la información sobre quienes toman las decisiones

políticas económicas en la medida en que éstas

en temáticas ambientales, qué decisiones, cómo y

fijan el marco en que se desenvuelven las empresas

por qué las toman (Piñeiro, 2004).

privadas y por lo tanto afectan las decisiones

Y el tercer principio tiene relación con la propor-

empresariales que luego repercuten en la sociedad

cionada forma de considerar el problema ambiental,

y el ambiente”(Piñeiro, 2004: 10).

donde se debe tomar el nivel adecuado a la escala del

Es así como “la idea fundamental en una estra-

problema que está siendo analizado (Piñeiro, 2004).

tegia de gobernanza ambiental, es que todos los

En el contexto anteriormente expuesto se pre-

actores participen y tomen decisiones informados

senta el instrumento legal que protagoniza y media

y conscientes de las consecuencias ambientales,

las tensiones que rigen nuestra actual legislación

económicas y sociales” (Delgado, Bachmann &

ambiental, a partir de la Línea de Base Ambiental

Oñate, 2007: 71).

chilena (Ley N°19.300). Éste instrumento permite

A partir de lo anterior, el desarrollo sostenible

configurar el proceso de evaluación ambiental de

“se basa en la descentralización efectiva del poder,

los proyectos, permitiendo introducir la dimensión

y en la implementación de políticas regionales de

ambiental en el diseño y la ejecución de los pro-

desarrollo basadas en la sustentabilidad y en la

yectos y actividades que se realizan en el país. A

participación ciudadana” (Delgado, Bachmann &

través de él se evalúa y certifica que las iniciativas,

Oñate, 2007: 71).

tanto del sector público como del sector privado, se

El primer principio que forja la gobernanza ambiental es la participación de todos los actores involucrados. Es decir que:

encuentran en condiciones de cumplir con los requisitos ambientales que les son aplicables. La línea de base consiste en la descripción

“(…) todos aquellos interesados o afectados

detallada del área de influencia de un proyecto o

por las decisiones ambientales expresando sus

actividad, en forma previa a su ejecución. Consti-

opiniones en forma previa a la toma de decisiones,

tuye, además, uno de los contenidos mínimos exi-

asegura que todos los puntos de vista sean con-

gidos por la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del

siderados, que los representantes del gobierno

Medio Ambiente, para la elaboración de Estudios

comprendan y sean ilustrados por posiciones que

de Impacto Ambiental, lo cual permite evaluar los

antes podrían no haber estado contemplados, que

impactos que pudiesen generarse o presentarse

a su vez éstos tengan la oportunidad de explicar la

sobre los elementos del medio ambiente.

posición del gobierno sobre los puntos en debate,

El Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) tiene

y que las decisiones finales que se tomen tengan

como función principal administrar el Sistema de

un mayor grado de legitimidad y por lo tanto de

Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), instru-

posibilidades de ser obedecidas, minimizando las

mento que evalúa ambientalmente los proyectos de

situaciones de conflicto“ (Piñeiro,2004: 10-11).

inversión o actividades que se pretenden desarro-

Un segundo principio vincula la gobernanza

llar en el país, según lo establecido en la normativa

ambiental con “la capacidad de la sociedad civil

ambiental vigente. De acuerdo al artículo 81 de la

para hacer responsables de sus actos a los que

Ley N°20.417, sus principales objetivos son:

toman las decisiones tanto en el ámbito público

a) La administración del Sistema de Evaluación de

como en el ámbito privado (accountability)”

D.O. 26.01.2010 Impacto Ambiental.

(Piñeiro, 2004: 11). Este principio se vincula a la capa-

b) Administrar un sistema de información sobre per-

cidad que tienen los sujetos que se sientan perju-

misos y autorizaciones de contenido ambiental,

dicados por organismos públicos o privados, accio-

el que deberá estar abierto al público en el sitio

nando contra ellos y recibiendo una reparación (en

web del Servicio.

columnas

c) Administrar un sistema de información de líneas

el que se incluya el ámbito social y sus impactos,

de bases de los proyectos sometidos al Sistema

con el fin de hacer una protección más íntegra, pre-

de Evaluación de Impacto Ambiental, de acceso

ventiva y completa frente a los grandes proyectos

público y georeferenciado.

que pretenden emplazarse en determinadas locali-

d) Uniformar los criterios, requisitos, condiciones,

dades focos de una serie de vulneraciones explícitas

antecedentes, certificados, trámites, exigencias

e implícitas, las que van configurando de alguna

técnicas y procedimientos de carácter ambiental

forma la identidad territorial de cada localidad.

que establezcan los ministerios y demás orga-

La forma de mejorar esta situación es hacer des-

nismos del Estado competentes, mediante el esta-

cender el diálogo político institucional de las políticas

blecimiento, entre otros, de guías trámite.

públicas, a través de un flujo oportuno y eficiente de

e) Proponer la simplificación de trámites para

dichas herramientas institucionales, para así resolver

los procesos de evaluación o autorizaciones

los problemas que la sociedad plantea (Tomassini,

ambientales.

1996). En definitiva,“la naturaleza ya no puede ser

f) Administrar un registro público de consultores certificados para la realización de Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental, el que deberá contener a lo menos el nombre o razón social, en

pensada sin la sociedad, y la sociedad ya no puede ser pensada sin la naturaleza” (Beck, 1998: 89). Entonces, ¿una preocupación gubernamental pendiente?… ¶

caso de tratarse de personas jurídicas su representante legal, domicilio e información relativa a sus áreas de especialidad. Dicho registro será de carácter informativo y el reglamento definirá su forma de administración.

referencias bibliográficas Aguilar, L. (2007). El aporte de la Política Pública y de

g) Interpretar administrativamente las Resoluciones

la Nueva Gestión Pública a la gobernanza. Revista

de Calificación Ambiental, previo informe del o

Reforma y Democracia (CLAD). No. 39. Recuperado en:

los organismos con competencia en la materia

http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catadmdes/Mate-

específica que participaron de la evaluación,

rial/aguilar-gobernanza.pdf

del Ministerio y la Superintendencia del Medio Ambiente, según corresponda. Cuando el instru-

Beck, U. (1998). La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona: Paidós.

mento señalado en el inciso anterior contuviese

Delgado L, Bachmann P & Oñate B. (2007).Gobernanza

aspectos normados sometidos a las facultades

ambiental: una estrategia orientada al desarrollo

de interpretación administrativa del organismo

sustentable local a través de la participación ciuda-

sectorial respectivo, el informe solicitado tendrá

dana. Revista Ambiente y Desarrollo 23 (3): 68 – 73,

el carácter de vinculante para el Ministerio en

Santiago de Chile. Recuperado en:http://ecosistemas.

relación a esa materia.

uchile.cl/antar/wp-content/uploads/2008/05/Delgado_

h) Fomentar y facilitar la participación ciudadana en la evaluación de proyectos, de conformidad a lo señalado en la ley. En este contexto legal, se plantea la necesidad de evaluar sistemática e inclusivamente la manera de llevar a cabo dichos procesos requeridos por la ley ambiental chilena y cómo esto lo observan los principales afectados o actores involucrados, apuntando a hacer una propuesta que integre no tan solo los impactos en la dimensión ambiental sino también

etal_2007.pdf Piñeiro, D. (2004). Movimientos sociales, gobernanza ambiental y desarrollo territorial rural. Montevideo: Rimisp. Tomassini, L. (1996). Gobernabilidad y Políticas públicas en América Latina. Washington: BID. Recuperado en:http:// cgpp.app.jalisco.gob.mx/images/gobernabilidadpp.pdf Ley N°20.417.Crea El Ministerio, El Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Publicado en el Diario Oficial de la República de Chile el 26-01-2010.

| n° 07 | sept-oct 2012

reseñas De la gestión al empresarialismo:

la transformación de la gobernanza urbana en el capitalismo tardío David Harvey Titulo original: From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism Año: 1989

Por Mairelys Dominguez. Licenciada en Arquitectura de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), 2009. Estudiante Magister de Asentamientos Humanos y Medio Ambiente del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, PUC.

ublicado por primera vez en el año 1989 en la

ponen restricciones a futuras sendas de desarrollo.

revista Geograsfika Annaler[1], el artículo del

Esto quiere decir que las transformaciones se van

destacado geógrafo inglés David Harvey, nos pre-

entrelazando con el desarrollo de estos procesos

senta un conjunto de elementos teóricos y concep-

sociales desde las revoluciones de la tecnología,

tuales potentes, relacionados con la transformación

las relaciones espaciales, sociales y los estilos de la

de la gobernanza urbana. Los conceptos planteados

vida, hasta coincidir con el proceso urbano.

por el autor son capaces de demostrar, relaciones

Los planteamientos de Harvey, se apoyan

entre la urbanización en el cambio social y especial-

en distintos autores, para reforzar las bases de

mente las condiciones de acumulación y relaciones

sus razonamientos, pero tan pronto se empieza a

sociales capitalistas.

hablar del cambio al empresarialismo en la gober-

A pesar de que estos planteamientos fueron

nanza urbana, surgen ciertas preguntas cruciales a

concebidos hace un poco más de dos décadas, los

partir de líneas de acción abiertas a los gobiernos

mismos demuestran un espíritu visionario para la

urbanos. Una de las más importantes y que marca

actualidad, derivándose en el desarrollo presente

un punto de quiebre, tiene que ver con el consenso

del capitalismo tardío. De esta forma, el papel de

de los gobiernos urbanos para ser mucho más

la urbanización en la dinámica social, es sostenido

innovadores y emprendedores. En este sentido,

en base al planteamiento de que el capitalismo pro-

sucede que nunca se establece cual es el modo de

duce una geografía histórica específica donde se

lograrlo, pues por una parte ¿Son ellos realmente los

reseñas

encargados de apoyar estas innovaciones? o lo más

aprecia el rol de la gobernanza como un mecanismo

obvio: ¿Cómo pasar a que las cosas sean posibles?

de atracción de flujos de capital, hacia el lugar. La

Para responder esto, se toma en consideración

utilización de la metáfora del espiral ascendente y

el enfoque “gestor” de la década de los 60, permi-

descendente, evidencia entonces las condiciones

tiendo esclarecer la adopción de la actitud empre-

a las que esta sujeto el empresarialismo urbano y

sarial respecto al desarrollo económico. Es así como

la competencia interurbana. Esto se debe a que las

se ven enfrentadas las posturas de dos sectores, uno

estrategias de localización, permiten aumentar la

público y otro privado, en un pulso debatible, pero

flexibilidad geográfica y por otro lado, los cambios

al mismo tiempo necesario. Es así, como la ciudad

de políticas urbanas para dar paso al empresaria-

empieza a ser vista como el objeto y la urbanización

lismo es lo que da la transición de los sistemas de

como el alma, esta última, por tener la base espacial

producción fordistas respaldados por el Estado del

en donde se interrelacionan los actores del territorio

bienestar Keynesiano.

con objetivos y visiones totalmente distintas. De

A fin de cuentas el rol explicito del empresa-

acuerdo a esta concepción de la urbanización como

rialismo urbano es aumentar las disparidades de

espíritu, se entiende que esta tiene la capacidad de

riqueza y renta en una firme representación del

crear las formas construidas, los espacios producidos

modelo capitalista. El empresarialismo urbano solo

y sistemas de recursos de cualidades específicas,

se interesa en la ciudad para abrir la gama de con-

organizados en una configuración espacial especí-

trol social. En este caso se ejemplifica o se dan las

fica. Pero no solo eso, también de ser capaz de crear

primeras luces de las alternativas de gobernanza

ciertos sistemas sociales, políticos y administrativos.

urbana, como atracción para el desarrollo.

Vemos también que la fragmentación social

Al final toda esta transformación, se mezcla con

urbana es una ruptura de las barreras físicas para el

identidad local y abre una gama de mecanismos de

funcionamiento de las ciudades, en diversas escalas,

control social. Pues como expresa el autor, para casos

quedando expuesto que la gobernanza es mucho más

reconocidos en Estados Unidos, donde la transforma-

que un gobierno urbano, en donde el sector público

ción, ha traído como resultado la inestabilidad del

asume el riesgo y el privado obtiene los beneficios.

sistema urbano, el empresarialismo es el triunfo de

Por lo tanto, el empresarialismo esta más cerca de la

la imagen por sobre la sustancia. Los desafíos plan-

economía política del lugar, no del territorio.

teados en ese sentido tienen que ver con la creación

En cuanto a las alternativas de gobernanza

de una estrategia geopolítica que mitigue la compe-

urbana se plantean cuatro posibilidades; la primera

tencia interurbana y aleje los horizontes políticos de

que tienen que ver con la competitividad interna-

la localidad para acercarlos a un desafío más genera-

cional, su calidad, cantidad y el coste de la oferta

lizable al desarrollo capitalista desigual. ¶

del trabajo local. El segundo, que rescata el mejoramiento de la posición competitiva, respecto del consumo, poniendo como ejemplo la utilización de mecanismos culturales. El tercero que habla sobre las funciones de control y mando que poseen las altas finanzas, el gobierno o la recopilación y el procesado de información y el cuarto que tiene que ver con el filo competitivo y las altas tecnologías. Estas cuatro alternativas conllevan a un estado que Harvey define como “buen clima empresarial”

[1] Geografiska Annaler. Series B, Human Geography,

para la gobernanza urbana, desde donde se crean

Vol. 71, No. 1, The Roots of Geographical Change: 1973 to

los atractivos para el capital. Y es aquí donde se

the Present. (1989), pp. 3-17.

| n° 07 | sept-oct 2012

reseñas “El Edificio” [The Building] Will Eisner Año: 1987 Colección: El Muro, Norma Editorial, Colección Estudios Urbanos UC, Barcelona, España. 80 páginas. ISBN 84-86595-99-1

Por Daniel Muñoz. Sociólogo PUC Estudiante Magíster en Desarrollo Urbano, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC.

“Durante más de 80 años, el edificio se alzó en

eso adolece de un diagnóstico urbano tan claro

la intersección de dos grandes avenidas (…) Con

como la línea del dibujo. La novela cuenta cuatro

el tiempo, una acumulación invisible de dramas

historias, cada una correspondiente a la vida

rodeó su base”.

de un personaje diferente (un solitario hombre obsesionado con la muerte de un niño; una mujer

sí comienza una de las novelas gráficas más

enamorada de un poeta pobre; un músico e inmi-

emblemáticas del prolífico y reconocido histo-

grante italiano; y un viejo empresario venido a

rietista estadounidense Will Eisner (1917-2005). Nacido en Brooklyn, Eisner es reconocido como uno de los principales desarrolladores del

menos). Cada relato más entrañable y desgarrador que el anterior, diversos como los habitantes de la ciudad en la que se enmarcan las historias.

medio. Su talento artístico era tan relevante como

Las vidas (y muertes) de estos personajes se

sus reflexiones sobre las posibilidades que el “arte

cruzan en la esquina donde se encuentra el edificio.

secuencial” ofrecía para contar historias. Una de

El inmueble se convierte en testigo y depositario

ellas es “El Edificio”, narración publicada por pri-

de las vivencias y sentimientos profundamente

mera vez en 1987, centrada sobre los aconteceres

humanos de los personajes. La idea del entorno

urbanos que atestigua un viejo inmueble.

urbano como escenario de la vida humana se desa-

Sea una alusión velada a la arquitectura de

rrolla aquí de manera magistral. El edificio es, tam-

Sullivan y Adler, o un tributo al popular Flatiron

bién, un personaje realista y complejo, que simbo-

Building, lo cierto es que el edificio que da nombre

liza a la vez la permanencia y el cambio propio del

a la historia podría estar situado en cualquiera de

devenir de las ciudades occidentales.

las grandes ciudades norteamericanas influen-

El edificio es demolido y sobre el terreno se

ciadas por este tipo de arquitectura. Centrando la

construye otro más moderno. Las experiencias

mirada sobre una ciudad que parece una combina-

y los relatos, sin embargo, permanecen. Eisner

ción de los aspectos más cabizbajos de New York

se interesa por cómo las vivencias de los habi-

y Chicago, la historia que Eisner desarrolla en 80

tantes de la ciudad pueden dejar una impronta

páginas es de una emotividad potente, que no por

sobre el espacio. Tal como Maurice Halbwachs lo

reseñas

expresaba ya en los años cincuenta, la memoria se

El rostro de la ciudad cambia, los antiguos

vale de las formas espaciales para cincelar sobre

edificios son recordados, pero la vida de los habi-

nuestra cotidianeidad un recuerdo.

tantes de la ciudad se diluye en el devenir urbano,

Eisner desarrolla recursos narrativos que luego se tornarán en clásicos del cómic. Sin embargo, también es capaz de innovar sobre ellos y otorgarles un nuevo cariz. Sin abandonar el fino detalle de su trabajo con la tinta, el autor convierte cada página no en una sucesión de viñetas, sino que en un edificio donde cada panel parece una ventana al fondo de la narración. Los personajes envejecen, se inspiran, se amparan o se obsesionan con el edificio. Finalmente acaban por convertirse en fantasmas; espectros urbanos que permanecen vinculados a la esquina donde se halla el inmueble. Eisner toma por las astas el imaginario moderno norteamericano y lo subvierte. En lugar de mostrar al hombre inmortalizándose a través de un acto epopéyico, como podría ser la construcción de un edificio, nos habla de cuatro personajes cuyas vidas resultan ser tan insustanciales y perecederas como la fachada de una construcción antigua en una ciudad desregulada, gobernada por los apetitos inmobiliarios.

ahogadas sus vivencias en la multitud incesante que pasa todos los días por fuera del edificio. ¶

Revista

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