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LORENA GUADALUPE VON AGUILAR
DERECHO Y PANDEMIAS
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LORENA
GUADALUPE VON AGUILAR 1
Licenciada en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México. En 2015, ingresó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación colaborando con el Ministro José Ramón Cossío Díaz, posteriormente con el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá. Ha realizado investigación en salud mental. Estudia la Maestría en Derecho Constitucional en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales en Madrid, España.
A lo largo de la historia, las enfermedades transmisibles nos han demostrado ser una amenaza seria y creíble para los estados y sus poblaciones, pues han causado muchas más muertes que, incluso, las tenidas durante las dos guerras mundiales. Ello nos alerta sobre la importancia y la necesidad de que los estados se encuentren preparados para hacerles frente en el momento en el que se presenten. Y si bien es cierto que es imposible predecir cuándo sucederán, también es cierto que es posible crear protocolos de actuación para responder de la manera más adecuada a un fenómeno que, sin duda, es inminente.
Dicha inminencia se debe al hecho de que el surgimiento de nuevas enfermedades que el ser humano puede contraer es completamente natural y de desarrollo continuo y constante, pues día a día millones de virus y microorganismos evolucionan e interactúan en el ambiente. Ello, aunado a la creciente globalización 2 , que supone un medio de transporte para las enfermedades, permitiendo su propagación de manera global.
Ahora bien, actualmente los procesos naturales no son los únicos responsables de la inminencia y el riesgo del surgimiento de enfermedades con potencial pandémico. Con esto nos referimos a dos cuestiones. En primer lugar, a los laboratorios que experimentan todos los días con patógenos, que si bien es cierto, el desarrollo de conocimiento científico puede traer a la humanidad innumerables beneficios como vacunas y medicamentos, es inevitable pensar que también generan un cierto riesgo si es que llegase a ocurrir algún accidente con el manejo de dicho material. Y en segundo lugar, a las amenazas terroristas del uso de armas biológicas contra población abierta.
1 El presente artículo está basado en la obra de la autora que lleva por nombre el mismo título. Para mayor referencia ver: Von Aguilar, Lorena Guadalupe. Derecho y Pandemias. Editorial Tirant Lo Blanch, Colección “Derecho y…”, primera edición, México, 2019. 2 Revisar sobre este concepto en el contexto de pandemias en: Villarreal Lizárraga, Pedro Alejandro. Pandemias y derecho: una perspectiva de gobernanza global. Capítulo I. Las pandemias en la fase actual de la globalización. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Serie Doctrina Jurídica, núm. 867, México, 2019.
La OMS es la única autoridad para declarar una Emergencia de Salud Internacional.
Así, el mencionado panorama facilita la anticipación de protocolos y medidas ante una posible amenaza sanitaria, por lo que ya no está justificado que los gobiernos no se encuentren preparados y la población perezca ante la negligencia de sus autoridades.
La preparación de los estados no debe quedarse únicamente en el plano sanitario; esto es, en acciones médicas concretas para aliviar y curar la enfermedad, sino que debe ir todavía más allá y englobar a todas las autoridades, pues una emergencia sanitaria de envergadura pandémica es un problema grave que incluso puede ser tratado desde la perspectiva de la seguridad nacional. Por ello, para que un Estado cumpla con su deber de proteger y preservar la salud de las personas, es necesario estructurar protocolos de actuación integrales, que ataquen a las emergencias sanitarias desde todas las aristas y vértices posibles. Esto es, con todos los recursos del Estado.
El desarrollo de un protocolo de actuación integral por parte de los estados, a propósito de la teoría del acto administrativo, 3 requiere que todo actuar por parte de las autoridades se encuentre debidamente fundamentado en normas jurídicas, pues para no dejar la puerta abierta a abusos y violaciones de derechos por parte de éstas, el legislador es quien debe ponerle límites a través de la ley. Un correcto desarrollo legislativo, no solo evitará abusos por parte de las autoridades, sino que también evitará en momentos de crisis la emisión de reglamentación de emergencia, la cual dada la premura y urgencia puede estar mal estructurada, incorrectamente emitida o ser violatoria de Derechos Humanos.
P
nde i s: un roble
de corte intern cion l y ultinivel
Es importante recordar que el problema de las pandemias no puede entenderse sin que se haga referencia al derecho internacional, pues éste afecta a la humanidad, sin importar soberanías ni fronteras nacionales. Es un problema que nos une en lo más básico a toda la especie humana, pues sin importar la nacionalidad, una enfermedad transmisible nos puede afectar tanto en el plano personal como en el económico, en el político y en el social.
Es por ello que a través de la historia se han creado organizaciones internacionales cuya función es mantener una vigilancia permanente sobre
3 Para profundizar más sobre la teoría del acto administrativo ver: -Roldán Xopa, José. Derecho administrativo. Editorial Oxford, Colección de Textos Jurídicos Universitarios, México, 2010. -Martínez Morales, Rafael I. Derecho administrativo, segundo curso. Cuarta edición. Editorial Oxford, Colección de Textos Jurídicos Universitarios, México, 2005.
la salud de las personas. Así, la máxima autoridad para declarar una Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) 4 es única y exclusivamente la Organización Mundial de la Salud (OMS). Además, la OMS es la responsable de recolectar y concentrar datos, informar, alertar y dictar las directrices y protocolos a los países cuando existan riesgos sanitarios importantes. De ahí, el corte internacional del tratamiento de las pandemias.
De lo anterior, se desprende que la OMS es el máximo organismo internacional especializado en materia de salud, que rige en todos los estados miembros como una autoridad sanitaria, fungiendo como un órgano estandarizador de políticas públicas, normas y protocolos en materia sanitaria. 5
Ahora bien, el paso de los años nos ha mostrado que para una mejor atención y mayor vigilancia sanitaria, no basta con tener un órgano elefantiásico internacional como la OMS, sino que es necesaria la función de órganos regionales 6 de vigilancia sanitaria, como por ejemplo la Organización Panamericana de la Salud (OPS). 7 Este último es el órgano especializado en materia sanitaria perteneciente a la Organización de Estados Americanos (OEA) y forma parte del Sistema de Naciones Unidas al ser la Oficina Regional para las Américas de la OMS. 8 Durante tiempos de pandemia, su función es reforzar la vigilancia y comunicación con los países de la región, emitiendo directrices y promocionando la salud, con base en las recomendaciones que la OMS ha emitido.
Es así, como en el plano internacional el marco jurídico que establece las acciones y el actuar de las autoridades sanitarias antes mencionadas es el Reglamento Sanitario Internacional de 2005 (RSI 2005) y, en el caso de la OPS, el Código Sanitario Panamericano. En ellos, encontraremos no sólo las competencias de los órganos internacionales, sino también las obligaciones de los estados miembros pertenecientes a la región de las Américas.
Dentro de lo más relevante que establecen dichos ordenamientos en materia de emergencias sanitarias se tiene por ejemplo, la obligación por parte de los estados de reportar en menos de 24 horas cualquier brote de alguna enfermedad. 9 Asimismo, establece las fuentes oficiales, y muy recientemente no oficiales, de las cuales pueden los organismos internacionales recibir información sobre brotes epidemiológicos, ello para evitar el ocultamiento de parte de los estados. Y finalmente, se establece la competencia y las directrices bajo las cuales la OMS debe declarar una ESPII.
Ahora bien, una vez declarada una ESPII, lo estados frente al derecho internacional tienen las siguientes obligaciones: • Facilitar el apoyo que la OMS les requiera para hacer frente a contingencias sanitarias en actividades de respuesta coordinadas. Artículo 13.5 del RSI2005. • Establecer puntos de comunicación con la OMS y OPS para proporcionar reportes diarios de vigilancia epidemiológica.
Artículo 4.1 del RSI2005. • Actuar en el combate a las emergencias sanitarias en tres
21 Mayo 2020 niveles: de comunidad local, intermedio y nacional, como lo establecen los anexos del RSI2005. • No obstaculizar el tránsito de personas y comercio entre estados. 10
Además de lo anterior, en ambos ordenamientos se establecen algunas medidas sanitarias que los estados pueden emplear en el combate a las contingencias sanitarias, mismas que describiremos más adelante.
Como podemos observar, en materia sanitaria, específicamente en el combate a las ESPII, se ha generado un entramado multinivel, pues existen dos planos en el ámbito internacional para combatir las pandemias: el global/universal y el regional. A esto, añadiremos el plano nacional, que para el presente artículo nos centraremos en analizar a México.
M rco jurídico exic no
Como ya adelantamos, en el nivel nacional analizaremos el contexto de las normas mexicanas, sólo que añadiremos un acotamiento más, que es el escenario actual de la epidemia de neumonía por coronavirus que surgió en la ciudad de Wuhan, China, o Covid-19 .
México se encuentra obligado a seguir las directrices internacionales en materia sanitaria tanto de la OMS como de la OPS, debido a que es miembro de las Naciones Unidas (UN, por sus siglas en inglés), así como de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Además, los ordenamientos, convenios, tratados e instrumentos internacionales firmados y ratificados por el Estado mexicano, for
4 Artículo 1 del RSI 2005: es un evento extraordinario que […]: i) constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y ii) podría exigir una respuesta internacional coordinada. 5 Óp. Cit. Von Aguilar, Lorena Guadalupe. Pp. 15. 6 Zonas geográficas en las que divide la OMS el mundo: Región África, Región de las Américas, Región de Asia Sudoriental, Región Europa, Región del Mediterráneo Oriental y Región del Pacífico Occidental. 7 Es importante recordar que los antecedentes de este organismo, la Oficina Panamericana de la Salud, fue previa a la creación de la OMS. 8 Cano Valle, Fernando, et al. Medicina y estructuras jurídico-administrativas en México. Instituto de investigaciones jurídicas. Serie: Estudios jurídicos, numero 250. Primera edición, México, 2014. 9 Esto cambió recientemente, pues antes solamente se tenían que reportar brotes de enfermedades que estaban listadas. 10 Capítulo V del RSI 2005 establece una serie de medidas que pueden tomar los Estados para verificar las entradas y salidas de mercancía, contenedores, viajeros y operadores de los medios de transporte que van desde la realización de exámenes médicos no invasivos —desde luego, siempre contando con el consentimiento informado de la persona— desinfección de áreas de transporte y la inspección de equipajes y cargas, hasta medidas más restrictivas como la puesta en cuarentena y aislamiento de las personas infectadas.
man parte del bloque de constitucionalidad en materia de Derechos Humanos del que habla el artículo 1 y de la Ley Suprema de la Unión que menciona el artículo 133, ambos de la Constitución.
Ahora sí, comencemos entonces a revisar los ordenamientos internos para observar quiénes son las autoridades responsables, así como también cuáles son las acciones reguladas que tenemos en materia sanitaria para responder a una ESPII.
En primer lugar, es importante definir quién es la máxima autoridad en casos de emergencias sanitarias y para ello es necesario remitirnos al artículo 73, fracción XVI de la Constitución mexicana. En él se establecen dos órganos sanitarios: el Consejo de Salubridad General (CSG) y la Secretaría de Salud (SSA). Sobre el primero sólo se menciona que depende directamente del Presidente, con autonomía respecto a las secretarías y cuyas disposiciones son obligatorias en todo el país. Por otra parte, sobre la SSA se establece la obligación de dictar las medidas preventivas en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas. Es decir, se establece la base constitucional de la protección contra el riesgo sanitario. 11 Finalmente, este artículo menciona que las decisiones de las autoridades sanitarias son de carácter ejecutivo, inmediato y deben ser acatadas por todas las demás autoridades. Esto es así, pues sus facultades de acción se vinculan a cuestiones de emergencias sanitarias, un tema que incluso es considerado de seguridad nacional. 12
Así, tenemos como máximas autoridades sanitarias a la SSA y al CSG, siendo competente en materia de emergencias sanitarias la SSA. Ello encuentra fundamento en el artículo 4 de la Ley General de Salud (LGS), que establece como autoridades sanitarias al Presidente de la República, al Consejo de Salubridad General, a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, incluyendo el gobierno del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), en ese orden. En momentos de emergencia sanitaria, por mandato constitucional, como ya vimos, esa jerarquía debe cambiar, quedando de la siguiente forma: SSA, CSG y Presidente de la República, quedando el resto de las autoridades sanitarias y autoridades en general, jerárquicamente obligadas a las directrices que establezcan las autoridades máximas.
Aquí cabe hacer una breve mención al Comité Nacional para la Seguridad en Salud, que si bien no está considerado como una autoridad sanitaria, sí cuenta con atribuciones en materia de seguridad nacional especializado en temas de salud; es decir, en el tratamiento a las amenazas y riesgos que representen las emergencias sanitarias como lo son los eventos epidemiológicos con potencial pandémico. 13 Se creó como una instancia encargada del análisis, definición, coordinación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias y acciones, en materia de seguridad en salud, con el objeto de contribuir a establecer un blindaje de atención y prevención, así como los instrumentos capaces de abordar rápida, ordenada y eficazmente urgencias epidemiológicas y desastres. 14
Ahora bien, una vez definidas las autoridades sanitarias en casos de emergencia, nos viene bien revisar cuáles son las acciones que se pueden tomar para salvaguardar el derecho a la salud de los mexicanos, obligación del Estado que encuentra fundamento en el artículo 4 de la Constitución. Aquí, es pertinente realizar una distinción dependiendo de la fase de alerta: acciones preventivas para evitar la llegada de la enfermedad al país 15 ; preparativas para estar listos en caso de que llegue la enfermedad a territorio nacional 16 ; y acciones combativas a implementar si llegan a suscitarse casos de la enfermedad en el país. Por otra parte, es necesario incluir acciones de acompañamiento de sectores distintos al de la salud; es decir, que pueden llevar a cabo otras secretarías de Estado.
Acciones reventiv s
Dado que el Covid-19 no comenzó en México, para evitar que la enfermedad arribara al país, el gobierno mexicano se enfocó en vigilar los puntos de acceso. No olvidando que, conforme al capítulo V del RSI 2005, el Estado mexicano no puede obstaculizar el tránsito de personas y comercio entre los estados. 17
Así, el RSI 18 menciona que en aeropuertos, puertos y pasos fronterizos terrestres, los estados deben en todo momento: • Ofrecer acceso a un servicio médico apropiado a viajeros, así como contar con personal, equipo e instalaciones adecuadas. Esto es, deben tener la capacidad para evaluar y brindar atención a viajeros y animales infectados.
11 Cossío Díaz, José Ramón, et al. Reflexiones constitucionales sobre el Consejo de Salubridad General. Gaceta Médica de México, año 2013, volumen 149, número 3, pp. 357. Consultado el 15 de septiembre de 2017. Disponible en http://www.medigraphic.com/pdfs/gaceta/gm-2013/gm133q.pdf: 12 Óp. Cit. Cano Valle, pp.111. 13 Óp. Cit. Von Aguilar, pp. 58 14 Artículo Primero del Acuerdo por el que se crea el Comité Nacional para la Seguridad en Salud. 15 Esto, sin considerar que el brote epidemiológico pudo haber comenzado en México como fue el caso en 2009 con la influenza A-H1N1. En cuyo caso, el actuar deberá ser distinto, comenzar con acciones combativas para evitar el esparcimiento de la enfermedad en el territorio nacional y acciones de contención para evitar que salga de las fronteras mexicanas. 16 Ídem. 17 En este punto puede haber polémica ante un posible choque entre las normas internacionales y el artículo 149 de la LGS que establece que la SSA puede no autorizar el ingreso al país de personas que padezcan enfermedades infecciosas en periodo de transmisibilidad, que sean portadoras de agentes infecciosos o se sospeche que estén en periodo de incubación por provenir de lugares infectados. 18 Anexo 1, apartado B del RSI 2005, pp. 59 a 60.
Contar con personal y equipo para transportar viajeros enfer- mos a dependencias médicas apropiadas. Esto puede lograrse adaptando hospitales cercanos con las capacidades necesarias y suficientes para atender a pacien- tes infectados. También, se debe contar con un equipo especialista para trasladar a los viajeros porta- dores de la enfermedad. Inspeccionar los medios de trans- porte frecuentemente y sanitizarlos cuando provengan de zonas geo- gráficas con casos confirmados. 19 Los aeropuertos, puertos y pasos fronterizos terrestres deben contar con un plan de contingencia para emergencias de este tipo. En los puntos de acceso se debe po- der entrevistar a las personas afec- tadas y ponerlas en cuarentena en carpas especiales instaladas o en hospitales cercanos que cuenten con un equipo médico especializa- do y material médico suficiente. Aplicar controles de entrada y sali- da de viajeros y mercancías.
Acciones re r tiv s
La primera medida que el Estado mexi- cano debió haber implementado como acción preparativa, es que la SSA con- vocara al CSG para que ambas autori- dades sanitarias fuesen poniendo or- den en un protocolo de actuación que estableciera la forma en la que México iba a afrontar la pandemia de Covid-19 en todas las áreas, una vez que se co- menzaran a presentar casos. Desafor- tunadamente esto no ocurrió en su momento y el CSG ha comenzado a se- sionar ya que México se encuentra en la siguiente etapa, la etapa combativa, es decir, ya que existen múltiples casos. Esto ha generado una actuación poco coordinada, mal planeada y con una toma de medidas no certera, desatina- da y confusa.
Ahora bien, dentro de este tipo de acciones, el gobierno de México pudo implementar, en aras de estar mejor preparado, las recomendaciones que han proporcionado los organismos in- ternacionales especializados, OMS/ OPS, así como las normas establecidas en el RSI 2005, tales como la realización de pruebas clínicas –tests– para identi- ficar los casos de contagio y llevar una adecuada vigilancia epidemiológica. Así como preparar protocolos tanto de atención médica como facultativos y competenciales que determinen qué acciones puede llevar a cabo cada uno de los órganos estatales, pues hasta el momento cada Entidad federativa ha emitido sus propias alertas y medidas sin tener coordinación alguna con el gobierno federal. Que si bien es cierto que en materia sanitaria existen facul- tades concurrentes, las emergencias epidemiológicas configuran una excep- ción, centralizando las facultades en la federación. Era urgente ir coordinando una acción conjunta. En este punto, era ideal facilitar enlaces operativos direc- tos entre funcionarios superiores del sector de la salud con funcionarios y autoridades de las entidades federati- vas, así como con gobiernos de otros Estados. Al no haberse definido esta asignación competencial durante el pe- riodo que tuvo México para prepararse, debe hacerse de forma inmediata en el periodo combativo.
Era recomendable ir abriendo ca- nales de comunicación con los orga- nismos internacionales especializados en salud, OMS y OPS, esto es, no sólo hacer los reportes diarios de las cifras epidemiológicas, sino abrir un canal de comunicación y evaluación en el que dichos organismos recomienden a México nuevas medidas y evalúen y opinen sobre la aplicación de las que se están llevando a cabo.
Asimismo, como la información jue- ga un papel muy importante para man- tener a la población enterada y alerta sobre las medidas sanitarias que deben aplicar, era menester establecer enlaces con medios de comunicación para di- fundir información y recomendaciones a la población en general, sobre esto, el gobierno federal implementó informar
diariamente en las conferencias matutinas y realizar un conferencia nocturna diariamente en donde se presenta la evolución de la pandemia hasta el momento, número de casos confirmados, defunciones y falsas alarmas. 20 Es de suma relevancia recordar que la información debe ser manejada cuidadosamente para no generar un ambiente de tensión, preocupación, pánico y caos social. Para ello, la SSA, 21 a través de su Dirección General de Comunicación Social, genera la información adecuada para trasmitirla a la población, esto, en coordinación con la Secretaría de Gobernación (Segob) 22 .
Otra acción que puede darse bajo el marco de la preparación es tener actualizadas las listas de medicamentos tanto del cuadro básico como de las enfermedades transmisibles que requieren de especial vigilancia y atención. En esto, la competencia recae sobre el CSG a través de su Comisión Interinstitucional del Cuadro Básico y Catálogo de Insumos del Sector Salud. 23 Asimismo, a través de la Comisión para Definir Tratamientos y Medicamentos Asociados a Enfermedades que Ocasionan Gastos Catastróficos, el CSG propondrá los tratamientos y medicamentos asociados que se considerarán gastos catastróficos. 24 Ello con la finalidad de que en un momento de emergencia se pueda hacer uso del fondo de protección contra gastos catastróficos. Esto únicamente hubiese sido posible si el Consejo de Salubridad General hubiese sido convocado antes de que México tuviese casos, situación
que no ocurrió y, por lo tanto, tendrá que darse en la etapa siguiente.
Seguido de lo anterior, resulta trascendente mencionar la conformación de una reserva estratégica. Al respecto, el Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades, dependiente de la SSA debió comenzar a construir, almacenar y administrar la reserva estratégica de insumos para la salud y equipo médico. 25 Dicha situación era complicada debido a las particularidades del Covid-19, pues hasta el momento no existe vacuna, ni tratamiento efectivo contra dicho virus. No obstante, se debió hacer de recursos sanitarios como equipos de protección para el personal sanitario. De haberse realizado la lista con los materiales necesarios para el combate de la pandemia, se pudo haber accedido con prontitud al fondo de protección contra gastos catastróficos. 26 Por otra parte, el CNSS pudo comenzar a verificar que las unidades de atención médica contaran con la infraestructura e insumos necesarios para afrontar la emergencia. Asimismo, pudo coadyuvar en la operación del Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica e inducir la colaboración y coordinación entre las dependencias y entidades de la administración pública federal y entre las autoridades federales y los gobiernos de las entidades federativas. Y finalmente, impulsar la capacitación técnica del personal operativo de la salud. 27 Lo cual desafortunadamente, no ocurrió. Actualmente, estas acciones que pudieron ser preventivas, desafortunadamente se están dado en un escenario en el que México ya cuenta con casos repartidos en todo el territorio.
Finalmente, cabe destacar algunas de las acciones preparativas que sí se llevaron a cabo. La SSA desde el 30 de enero de este 2020, emitió los “Lineamientos Estandarizados para la Vigilancia Epidemiológica y por Laboratorio de Enfermedad por Covid-2019” 28 , y el 10 de febrero concluyó la elaboración de los “Lineamientos de Atención Médica” de aplicación en consulta médica general y familiar, hospitales generales y hospitales de alta especialidad, en el ámbito urbano y rural. 29 Una vez más, las autoridades sanitarias han hecho su trabajo al construir protocolos en materia de atención médica sanitaria; sin embargo, la administración pública no desarrolló un protocolo transversal que integre la actuación del aparato administrativo del gobierno mexicano para conjuntar esfuerzos en combatir la enfermedad ahora que ya infectó a México.
Acciones co b tiv s
Una vez que ha arribado la enfermedad, queda claro que las medidas mencionadas como preventivas y preparativas deben seguir aplicándose, incluso con mayor énfasis y las que no se aplicaron en su momento, deben comenzar a aplicarse inmediatamente.
Ahora bien, durante las últimas semanas, el CSG ha decretado varias acciones que sin lugar a dudas
20 Anexo 1, apartado A del RSI 2005, pp. 58 a 59. 21 Competencia conforme a los artículos 300 a 312 de la LGS; al artículo 19, fracción VI del Reglamento Interior de la SSA; al punto 10.1 de la NOM-017-SSA2-2012. Para la vigilancia epidemiológica, 22 Competencia conforme al artículo 27, fracción XXXIX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF); artículo 2, inciso B, fracciones XXX, XXXI y XXXII, artículo 5, fracción XXX, artículos 14, 32, 33, 34 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación. 23 Artículo 17, fracción II y 28 de la LGS; 134, fracción XIV de la LGS; 9, 25 fracción IX del Reglamento Interior del CSG. 24 Artículo 15, fracción IV y 19 del Reglamento Interior del CSG. 25 Acuerdo por el que se instruye la constitución, almacenamiento y administración de una reserva estratégica de insumos para la salud y equipo médico. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de julio de 2013. 26 Artículo 19 del Reglamento Interior del CSG. 27 Uno TV. 24 de marzo 2020. Disponible. https://www.unotv.com/noticias/portal/nacional/detalle/coronavirus-que-es-el-plan-dn-iii-contra-la-covid-19-073967/ 28 Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/532752/Lineamiento_2019_nCoV_2020_02_07.pdf 29 Comunicado de prensa 054. México cuenta con lineamientos para vigilancia epidemiológica, diagnóstico y atención por coronavirus COVID-2019. Disponible en: https://www.gob.mx/salud/prensa/ mexico-cuenta-con-lineamientos-para-la-vigilancia-epidemiologica-diagnostico-por-laboratorio-y-atencion-medica-de-personas-con-sospecha-o-confirmacion-al-nuevo-coronavirus-covid-2019?idiom=es
permiten el combate frontal a la pandemia que ya ha arribado a México. No fue sino hasta el 23 de marzo que se convocó por primera vez al CSG, órgano constitucionalmente establecido para el combate de emergencias sanitarias, con alto grado de especialización técnica y con facultades suficientes para decretar, junto a la Secretaría de Salud, tanto la emergencia sanitaria en México o enfermedad grave de atención prioritaria como fue en este caso, 30 como las medidas sanitarias que deben ser acatadas en todo el país. Algunas de ellas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 24 del mismo mes. Fueron las siguientes: 31 • Distanciamiento social. • Aislamiento de mayores de 65 años y personas con comorbilidades. • Suspensión de actividades escolares a todos los niveles. • Prohibición de eventos masivos y conglomeraciones. • Suspensión de actividades de los sectores público, social y privado que involucren la concentración física, tránsito o desplazamiento de personas. • Cumplir con medidas básicas sanitarias tales como lavado de manos, estornudar o toser de etiqueta, entre otras.
Además, durante las últimas semanas las autoridades sanitarias en conjunto con el CNSS han implementado el Plan DN-III. Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre, encargado de realizar actividades de auxilio a la población afectada por desastres de origen natural o humano. Ello implica que habrá un despliegue de todo el personal
médico e instalaciones, necesarios para atender a la población afectada. Dicho plan contará con mil 738 médicos, mil 727 enfermeras, 649 cirujanos dentis
tas, así como oficiales y tropas de sanidad, siendo 16 mil 750 militares trabajando y 3 mil 694 civiles por contratar, los que atenderánla emergencia sanitaria, dando un gran total de 20 mil 444 personas. Además se informó que habrá100 ambulancias de terapia intensiva, 400 ambulancias de traslado, entre otros vehículos y aeronaves, siendo 2 mil 371 en total. Se contará con 5 hospitales de alta especialidad, 36 hospitales de segundo nivel, 10 unidades de atención primaria y 262
pelotones de sanidad. 32
30 ACUERDO por el que el Consejo de Salubridad General reconoce la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19) en México, como una enfermedad grave de atención prioritaria, así como se establecen las actividades de preparación y respuesta ante dicha epidemia. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590161&fecha=23/03/2020 31 ACUERDO por el que se establecen las medidas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19). Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de marzo de 2020. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590339&fecha=24/03/2020 32 UNO TV. Coronavirus: ¿qué es el Plan DN-III contra la COVID-19? Nota publicada el martes 24 de marzo de 2020. Disponible: https://www.unotv. com/noticias/portal/nacional/detalle/coronavirus-que-es-el-plan-dn-iii-contra-la-covid-19-073967/
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Las respuestas hasta la fecha son aisladas, lo cual no contiene a la enfermedad.
Por otra parte, también se ha pedido de forma no oficial a los hospitales privados el apoyo para la atención de casos de coronavirus. No obstante, al no ser una orden oficial, queda a la buena voluntad de los particulares. Adicionalmente, por órdenes de la SSA, una vez más fuera de lo jurídico, se están haciendo esfuerzos por hacer una reconversión hospitalaria de varios centros de salud para que atiendan únicamente casos de Covid-19. 33
No obstante lo anterior, dichas acciones son insuficientes para combatir la enfermedad dentro del territorio nacional. Por ello, aún se tienen alternativas y medidas contempladas en las normas mexicanas que pueden implementarse: • Activar el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica para recolectar datos y muestreos de personas en las que se sospeche que está infectada con el Covid-19. Establecer una vigilancia epidemiológica continua y constante en todo nosocomio sanitario. Elaborar reportes y estadísticas cada día e informar a las autoridades sanitarias internacionales OMS/ OPS, conforme al RSI 2005 y el Código Sanitario Panamericano. Ello incluye enviar lo más pronto posible las muestras para su reconocimiento al InDRE. Esto únicamente puede llevarse a cabo si se implementan más pruebas para identificar casos, tal y como lo ha recomendado la OMS. • Mantener informada a la población sobre el progreso de la enfermedad y proporcionarle todas las herramientas informativas y de conocimientos para que por propia cuenta eviten infectarse o esparcir el virus. Serán las autoridades sanitarias quienes establezcan estas directrices. Reforzar el equipamiento sanitario en hospitales y repartir a la población material preventivo como cubre bocas o gel antibacterial. Capacitar al personal sanitario de toda institución y reforzar el sistema de equipos médicos especializados. Además de establecer directrices para el equipamiento de zonas especiales dentro de los nosocomios para poner en cuarentena a pacientes sospechosos y otras áreas para atender los pacientes confirmados con el virus. Ante esto, no debe perderse de vista que es mucho más eficiente contener a los contagiados en nosocomios específicos y no tenerlos repartidos, así, una vez que se detecte un caso, deben ser trasladados a los nosocomios designados para la atención de infectados. 34 Si bien es cierto que las autoridades sanitarias ya han limitado la libertad de tránsito de personas y han suspendido algunas actividades como las clases escolares en todos los niveles 35 , lo cierto es que no es una actividad coordinada y conjunta que se lleve a cabo en todo el país, ni en todos los sectores. Es por ello que la medida aún puede ser endurecida. No basta con limitar el tránsito de las personas en su vida cotidiana, sino que también será indispensable que las autoridades definan cómo operaran las vías de comunicación marítima, aérea y terrestre. Para llevar a cabo el punto anterior es indispensable que el gobierno estructure un plan de apoyo fiscal y financiero a los privados para hacer frente al paro laboral. asegurando sueldos y empleos. Si bien es cierto que de manera informal el gobierno ha pedido el apoyo y solidaridad de las empresas para con sus trabajadores, sería ideal que de forma legal comience a analizar y respaldar los derechos de los trabajadores que establece la ley laboral. • La clausura temporal de los locales o centros de reunión. 36 Esta medida ya se ha llevado a cabo en diversas partes del territorio nacional, siendo decretada por las autoridades estatales; no obstante, tampoco ha sido una medida generalizada a nivel federal. En este punto es indispensable definir qué servicios, empresas, negocios y locales no pueden suspender labores al ser estratégicos en el combate pandémico, por ejemplo, farmacias, supermercados y hospitales.
Actualmente no existen vacunas contra el Covid-19; no obstante, en el momento en el que se desarrolle y pueda ser aplicada a seres humanos, la SSA tiene la facultad para imponer obligatoriamente la vacunación, conforme al artículo 144 de la LGS. Esto se incluye en el hecho de que los profesionales de la salud tienen permitido tomar cualquier medida que consideren necesaria para combatir el Covid-19. 37
Asimismo, el personal de salud tiene la posibilidad de ingresar en cualquier tipo de local o casa habitación para llevar a cabo todas las medidas sanitarias necesarias para el combate de la emergencia. Ello sin autorización judicial ni de la persona propietaria. 38
33 Expansión política. Salud pide a hospitales privados ayudar con casos graves de coronavirus. Nota publicada el 25 de marzo de 2020. Disponible en: https://politica.expansion.mx/mexico/2020/03/25/ salud-pide-a-hospitales-privados-ayudar-con-casos-de-coronavirus 34 Artículo 153 de la LGS. 35 Artículo 145 de la LGS. 36 Artículo 152 de la LGS. 37 Artículo 142 de la LGS. 38 Artículo 143 de la LGS.
La SSA tiene la facultad de determinar la forma de disponer de los productos, subproductos, desechos y cadáveres de animales. 39 Es indispensable que se determine dónde se almacenarán y qué se hará con los cadáveres de las personas fallecidas por el virus y que pueden ser un foco de contagio.
Protección civil puede apoyar en la gestión integral de riesgos, a facilitar la continuidad de las operaciones y a la coordinación estratégica entre los sectores público, privado y social. 40
Para hacer cumplir las medidas sanitarias, se cuenta con los cuerpos policiacos de los tres niveles: federal, estatal y municipal. La fuerza pública sólo debe ser usada contra la sociedad civil en casos extremos de incumplimiento de las medidas.
El Capítulo Único del Título Décimo de la LGS contempla como medida la acción extraordinaria en materia de salubridad general, la cual será declarada por el Ejecutivo Federal a través de un decreto presidencial. En ella se determinarán la región o regiones afectadas, que quedarán sujetas a la acción. Ésta, definitivamente, tiene que ser la siguiente medida a tomar para facilitar la acción de la federación en las Entidades federativas.
Finalmente, se tiene como medida de último recurso la suspensión de garantías, mediante la cual el Presidente de la República, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado
el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación. 41 Éste debe ser el último recurso a considerarse por las autoridades, pues supone una limitación a los Derechos Humanos de forma general.
Los sistemas estatales de salud tienen el deber de acatar obligatoriamente todas las medidas anteriores y colaborar con las autoridades federales. 42 Esto incluye el uso, por parte de las autoridades sanitarias federales, de todos los recursos económicos y sociales de las zonas geográficas afectadas. 43 Pareciese que ello es contrario al sistema de concurrencia jerárquica entre las facultades federales y estatales en materia sanitaria; sin embargo, recordemos que este es un caso de emergencia excepcional, además de que en materia de emergencias sanitarias, el orden jerárquico cambia, concentrándose las facultades en las autoridades federales: SSA y CSG.
Finalmente, cabe destacar que todas las medidas mencionadas, deben ser acompañadas y reforzadas por otras autoridades mexicanas no sanitarias, que en el ámbito de sus competencias puedan coadyuvar al combate de una pandemia. Por ello, es importante también identificar sus competencias para ver de qué modo están capacitadas para apoyar a las autoridades sanitarias en la implementación de medidas, ya sea en el ámbito de la educación, del trabajo, de la seguridad, de la comunicación o incluso en el de la protección civil. Esto contribuiría a desarrollar un protocolo de actua
27 Mayo 2020 ción integral y transversal a todas las autoridades, para que el Estado pueda utilizar toda su fuerza y capacidad en el combate de las pandemias. 44
Conclusiones
En las distintas experiencias que ha enfrentado México en tiempos de pandemias, las respuestas que se han dado son aisladas, lo cual no propone una verdadera contención de la enfermedad; son incompletas, pues no atacan todas las aristas del problema; y son tardías, lo cual genera que la enfermedad se propague causando más muertes y costos para el Estado.
Y a pesar de que la legislación contempla un entramado jurídico para dar respuesta, lo cierto es que no es clara, ni certera y mucho menos precisa. Situación que se agrava cuando damos cuenta de la inexistencia de un protocolo general justificado en ley, que prevea acciones integrales y concretas en caso de contingencias sanitarias. Con ello se generan costos para el Estado al adoptar medidas provisionales no ensayadas y que definitivamente son ineficaces e ineficientes, eso sin mencionar que el Estado mexicano incumple tanto con sus obligaciones internacionales, como con los mandatos constitucionales para con sus habitantes.
Es por lo anterior, que el no contar con un protocolo de actuación completo y justificado en la normatividad en caso de contingencias sanitarias, plantea un problema económico, político, sanitario y, por supuesto, jurídico.
39 Artículo 155 de la LGS. 40 Sus facultades se encuentran en la Ley General de Protección Civil, así como en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 41 Artículo 29 Constitucional. 42 Artículo 142 de la LGS. 43 Artículo 148 de la LGS. 44 En el libro de mi autoría, (Von Aguilar, Lorena Guadalupe. Derecho y Pandemias. Editorial Tirant Lo Blanch, Colección “Derecho y…”, primera edición, México, 2019) he tenido la oportunidad de dar algunas líneas de acción de autoridades no sanitarias relacionadas con el sector de sanidad animal, educativo, de protección civil, de fronteras, de vías de comunicación, tránsito y transporte de personas y mercancías, de comunicación estratégica y de suspensión de garantías.
