programmes de protection sociale

Figure 2.6

Les risques de la fragmentation : des systèmes de mise en œuvre distincts pour de nombreux programmes de protection sociale

ÉVALUER

Programme 1

Programme 2

Programme 3

1

1

1 2

2

2 3

3

3

Source : Figure conçue pour cette publication.

4 INSCRIRE FOURNIR GÉRER

5 6 7

CYCLE RÉCURRENT 8 9

4 5

4 5 6

6 7

CYCLE RÉCURRENT 8

7

CYCLE RÉCURRENT 8 9

9

exploitation par le biais de multiples systèmes de mise en œuvre entraîne un risque accru de fragmentation. Pour les gens, les systèmes séparés sont inefficaces, car ils doivent se rendre dans plusieurs bureaux ou points de service pour des programmes distincts, encourir des frais de déplacement et faire de longues files d’attente, ou encore fournir les mêmes documents à plusieurs reprises et subir la frustration de naviguer dans une bureaucratie compliquée. De plus, les gens peuvent manquer l’opportunité de bénéficier de certains avantages et services seulement parce qu’ils ne sont jamais informés de l’existence d’autres programmes. Pour les gestionnaires de programmes, la fragmentation signifie des processus dupliqués, un fardeau et un coût d’administration plus élevés et un manque d’informations sur les autres prestations et des services dont leur clientèle est susceptible de bénéficier. Enfin, pour les décideurs politiques, la fragmentation signifie qu’ils manquent d’informations sur les questions politiques clés, telles que : Qui bénéficie de quels programmes ? Où va l’argent ? Quels sont les lacunes et les doublons dans la couverture des programmes ? Quelles sont les possibilités de générer des synergies à partir de la fourniture de prestations et de services groupés?

Conscients des avantages de la coordination, un certain nombre de pays s’orientent vers des systèmes intégrés ou coordonnés pour la mise en œuvre de programmes multiples, plutôt que de gérer des systèmes distincts pour chaque programme. Comme la plupart des programmes passent par des phases similaires dans la chaîne de mise en œuvre (figures 2.1 et 2.6), ces points communs créent des opportunités pour renforcer la coordination, souvent par le biais de processus partagés ou coordonnés. Voici quelques-unes des nombreuses façons dont les pays intègrent des systèmes de mise en œuvre communs ou partagés parmi les programmes :

l Coordination et intégration le long de la chaîne de mise en œuvre. Certains processus sont communs (ou peuvent être rendus communs) à plusieurs programmes, tels que la sensibilisation, l’accueil et l’enregistrement, l’évaluation des besoins et des conditions de vie, les paiements et certains aspects de la gestion des opérations des bénéficiaires. Les outils de

cartographie de la chaîne de mise en œuvre peuvent aider à identifier ces opportunités de coordination ainsi qu’à faciliter la mise en œuvre de processus coordonnés, comme le montre l’exemple hypothétique qui suit. l Interface client partagée tout au long de la chaîne de mise en œuvre. De nombreux pays adoptent une mise en commun des ressources pour le premier kilomètre de leur mise en œuvre. L’intégration au premier niveau peut être physique, sous la forme de bureaux localement partagés ou de guichets uniques/centres de services pour de nombreuses prestations et services. Ces bureaux partagés impliquent généralement aussi le partage de ressources humaines. Dans les zones reculées, des équipes mobiles de facilitateurs sensibilisent les communautés dispersées à plusieurs programmes plutôt qu’à un seul. Les guichets numériques intégrés en libre-service favorisent également une approche coordonnée dans ce premier kilomètre virtuel de mise en œuvre. l Coordination interinstitutionnelle. Des mandats juridiques, des accords de coopération formels, un partage du budget ou des coûts administratifs peuvent également faciliter la coordination de la mise en œuvre. l Intégration/interopérabilité des systèmes d’information. La coordination entre plusieurs programmes implique généralement le partage d’informations entre les agences et les acteurs, soit par des systèmes d’information communs, soit par l’interopérabilité. Si ce partage peut faciliter l’efficience et l’efficacité, il comporte également des risques pour la protection des données personnelles et la vie privée.

Voici quelques exemples de systèmes d’information sociale intégrés : − Registre social. La collecte d’informations et de documents pour étayer l’accueil, l’enregistrement et l’évaluation des besoins et des conditions de vie est coûteuse. De nombreux pays utilisent des outils (tels que des formulaires de demande identiques) et des systèmes d’information communs qui contribuent à ces processus pour plusieurs programmes, plutôt que de les dupliquer pour chaque programme. − Plateformes d’analyse de données. Il s’agit d’outils de planification et de coordination qui relient les informations sur les bénéficiaires issues des programmes, afin d’aider les décideurs à évaluer et à coordonner quelles personnes reçoivent les prestations de quels programmes. l Les plateformes de paiement communes facilitent le paiement des prestations pour de multiples programmes, tout en offrant la commodité et le choix des prestataires de paiement en faisant transiter les paiements par le système financier général. l L’approche de services intégrés, parfois appelée « gestion intégrée de dossiers », aide les travailleurs sociaux à soutenir les bénéficiaires de bout en bout de la chaîne de mise en œuvre. Ces approches impliquent des évaluations multidimensionnelles pour identifier les besoins complexes d’un individu, la fourniture d’un ensemble de services (et parfois de prestations) et un suivi intensif. L’ensemble des services peut comprendre des services de travail social (y compris l’information, la sensibilisation, l’orientation, le conseil et la médiation), des services de soins sociaux (qui peuvent être à domicile, dans la communauté ou en institution) et des services spécialisés et préventifs.

La coordination et l’intégration de programmes multiples vont bien au-delà de la protection sociale. Les systèmes de mise en œuvre de services de protection sociale sont de plus en plus utilisés pour soutenir des interventions dans d’autres secteurs, en reliant les clients à l’assurance maladie, aux bourses d’études, aux subventions en matière d’énergie, aux allocations de logement et à d’autres programmes.

Le défi de l’inclusion : Approches à la demande contre approches impulsées par des gestionnaires de programmes pour l’accueil et l’enregistrement?

Deux modèles de fonctionnement distincts sont apparus dans des contextes divers pour relever le défi de l’inclusion, en fonction de différentes capacités administratives et de contraintes de financement. Cette variation découle des processus d’accueil et d’enregistrement, et du fait que les gens sollicitent leur inscription quand ils le souhaitent ou qu’ils soient enregistrés en masse pendant certaines périodes. Nous appelons ces modèles distincts « approche à la demande »

et « approche impulsée par les administrateurs ». Le contexte et les objectifs d’un programme dictent généralement le choix des modèles. Le tableau 2.1 résume les principales caractéristiques, utilisations et exigences de ces modèles. Il s’avère que ces approches n’affectent pas seulement l’accueil et l’enregistrement, mais ont également des implications sur l’ensemble de la chaîne de mise en œuvre, comme nous le verrons plus loin.

Au niveau mondial, la plupart des programmes de protection sociale adoptent l’approche à la demande. Cela inclut les programmes destinés à des catégories démographiques d’individus, de nombreux programmes ciblés sur la pauvreté, la plupart des prestations et des services liés au travail pour les personnes sans-emplois, les programmes d’invalidité et les services sociaux pour les individus à risque14. L’approche à la demande exige une certaine souplesse dans la conception, la mise en œuvre et les budgets des programmes (pour permettre aux dépenses des programmes de s’étendre ou de se contracter en fonction des changements de cette même demande). L’approche nécessite également un réseau permanent étendu pour l’interface client (physique, mobile ou numérique), soutenu par un budget administratif durable. Si de nombreux pays en développement mettent en œuvre des systèmes ou des programmes de protection sociale à la demande, dans d’autres pays, cette approche n’est pas encore réalisable en raison de l’absence d’un ou plusieurs de ces éléments clés.

En tenant compte des contraintes de capacité et de financement, de nombreux pays en développement utilisent l’approche impulsée par les administrateurs, en particulier pour les programmes ciblant la pauvreté. Cette orientation est particulièrement courante lorsqu’un pays met en place pour la première fois des programmes de protection sociale, car cette approche est une solution pratique face aux défis créés par un haut degré d’asymétrie de l’information (ou par manque de données), à une faible capacité administrative (ou à une faible confiance dans les institutions gouvernementales) ou encore à des populations éloignées ayant peu d’accès aux institutions ou aux services gouvernementaux. Le financement joue également un rôle : nous voyons souvent l’approche impulsée par des gestionnaires de programme dans les pays en développement qui dépendent fortement du financement des bailleurs de fonds, car cette approche ne nécessite qu’un financement occasionnel — souvent de sommes importantes — pour couvrir les efforts d’enregistrement en masse pendant des périodes spécifiques.

La philosophie qui sous-tend ces deux approches est distincte. Dans la solution à la demande, les gens s’adressent au gouvernement pour obtenir un soutien. L’engagement avec le processus provient du client qui demande des prestations et des services en fonction de leur propre estimation de leurs besoins et de leurs conditions de vie, et selon leur propre calendrier. Dans l’autre approche, le gouvernement s’adresse aux citoyens. Il initie le contact et enregistre des groupes de clients potentiels (généralement des ménages) selon son propre calendrier. Trois caractéristiques essentielles distinguent ces orientations (tableau 2.1).

l L’initiative. Qui prend l’initiative d’engager le processus ? La population ou le gouvernement ?

Avec les approches à la demande, l’impulsion vient du client qui demande à être considéré comme potentiellement éligible au programme (ou aux programmes). Dans le cas de l’approche impulsée par les administrateurs, le programme (ou même le registre social) est à la base du processus d’inscription des clients en vue de leur éligibilité potentielle. l Inscription individuelle ou de groupe. Avec la solution à la demande, des clients spécifiques (individus, familles, ménages) sont servis en fonction de leur propre situation. Dans celle impulsée par les administrateurs, les clients (généralement des familles ou des ménages) sont enregistrés et évalués ensemble en tant qu’une même cohorte. Cette distinction entre personnalisation et cohorte se retrouve dans l’ensemble de la chaîne de mise en œuvre, comme nous le verrons plus loin. l Calendrier. Une différence majeure entre les deux approches concerne leur calendrier. Dans le cas de l’approche à la demande, c’est l’emploi du temps du client qui est déterminant, notamment pour l’accueil et l’inscription. Cela signifie que les personnes peuvent demander à être prises en considération pour des prestations et des services à tout moment. Dans le cas de l’approche impulsée par les administrateurs, le calendrier n’est pas déterminé par des besoins et des conditions de vie idiosyncrasiques. En général, il est lié à des facteurs administratifs tels que la capacité ou la disponibilité du financement pour les activités d’enregistrement ou pour le(s) programme(s).

Tableau 2.1 Principales caractéristiques, utilisations et conditions des approches à la demande comparées aux approches impulsées par des gestionnaires de programme pour les programmes de protection sociale

Caractéristiques distinctives À la demande

Initiative : les personnes s’adressent à l’État

Personnes : individus, familles ou ménages spécifiques

Calendrier : le calendrier est propre au client Impulsée par des gestionnaires de programmes

Initiative : l’État s’adresse à la population

Personnes : groupes de clients (généralement des ménages)

Calendrier : déterminé par des facteurs administratifs tels que la capacité et le financement

Populations visées et types de programmes associés Individus appartenant à des catégories démographiques (enfants, personnes âgées)

Programmes catégoriels

Individus, familles ou ménages en fonction de leur statut socio-économique

Programmes ciblés sur la pauvreté

Personnes sans-emplois, demandeurs d’emploi, inactifs

Prestations et services liés au travail Familles ou ménages, en fonction de leur statut socio-économique : pauvreté transitoire, chronique ou faibles revenus

Programmes ciblés sur la pauvreté

(Les groupes sont généralement dans une situation plus homogène)

Personnes en situation de handicap

Prestations et services pour les personnes en situation de handicap

Personnes à risque

Services sociaux

Réactions aux événements ou aux chocs

Capacité de mise en œuvre et besoins de financement Utilisé en cas de chocs idiosyncrasiques dans la situation spécifique du client

Utilisé en cas de chocs covariants pour permettre aux clients affectés par le choc de demander une aide Utilisé en cas de chocs covariants pour enregistrer des groupes de ménages affectés par un choc lors d’une vague d’enregistrement en masse — point de départ commun

Pas utile pour les chocs idiosyncrasiques auxquels sont confrontés des clients spécifiques

Requiert un réseau permanent et étendu pour l’interface client (physique, mobile ou numérique)

Nécessite un budget administratif permanent

Nécessite une flexibilité dans la conception et la mise en œuvre Nécessite temporairement un grand nombre d’équipes mobiles, de véhicules et d’autres moyens pour les vagues d’enregistrement en masse

Nécessite un budget administratif important et irrégulier pour les vagues d’enregistrement

Source : Tableau conçu pour cette publication.

Le facteur temps détermine la mesure dans laquelle une approche peut faciliter le principe d’inclusion dynamique. Ce principe est étroitement lié à un principe fondamental de la protection sociale, selon lequel toute personne ayant besoin d’une protection sociale peut y accéder à tout moment. Dans la pratique, cela soulève la question de savoir si les systèmes de mise en œuvre sont statiques ou dynamiques, notamment lors de la phase d’accueil et d’enregistrement. Avec les systèmes à la demande, un réseau permanent et étendu d’interfaces avec les clients facilite l’inclusion dynamique, car les gens peuvent faire une demande ou mettre à jour leurs informations à tout moment. Les vagues d’inscription en masse associées aux approches impulsées par des gestionnaires de programmes sont généralement plus statiques, car elles effectuent les enregistrements de manière peu fréquente (généralement tous les trois à cinq ans) ou en réponse à un événement spécifique (comme une catastrophe naturelle). Cela signifie que, dans les périodes intermédiaires, l’inscription est généralement fermée et que le système est statique.

Dans les systèmes statiques, les risques d’erreurs en matière d’exclusion et d’inclusion à l’enregistrement augmentent avec le temps. Avec l’approche impulsée par les administrateurs, les ménages nouvellement formés ou ceux dont la situation a changé peuvent devoir attendre longtemps la prochaine vague d’enregistrement en masse. Ces risques d’exclusion se multiplient lorsque les systèmes statiques servent plusieurs programmes, car les ménages non enregistrés ou ceux dont la situation a changé risquent d’être exclus de plusieurs programmes, et non d’un seul. Cela ne signifie pas nécessairement que les ménages puissent avoir accès à tous les programmes de façon séparée, mais cela suggère qu’au fur et à mesure que les systèmes arrivent à maturité, ces ménages étudient la possibilité de passer à un système dynamique à la demande, ou au moins de mettre à jour et d’ouvrir les inscriptions plus fréquemment.

La transférabilité des prestations est également liée au principe d’inclusion dynamique. Si les gens déménagent d’un endroit à un autre, leurs prestations se déplacent-elles avec eux? À tout le moins, peuvent-ils faire une nouvelle demande dans le nouveau lieu lorsqu’ils y arrivent ? Une telle transférabilité est généralement plus réalisable avec des approches à la demande qu’avec des approches impulsées par des gestionnaires de programmes (puisque l’inscription n’est effectuée qu’une fois toutes les quelques années).

La capacité de chaque type de modèle opérationnel à répondre aux chocs diffère également. Techniquement, les deux approches peuvent être (et sont) utilisées pour répondre aux chocs covariants. Dans de nombreux pays, lorsqu’une catastrophe naturelle ou une crise économique survient, les gens peuvent demander des prestations et des services sur demande dans les bureaux locaux (ou en ligne). Certains programmes proposent même un traitement accéléré des prestations dans de telles situations (comme l’obtention accélérée de bons alimentaires aux États-Unis). L’inscription en masse peut être un moyen efficace de répondre à un choc tel qu’une catastrophe naturelle qui affecte la plupart des ménages, voire tous, d’une zone géographique spécifique au même moment. Cependant, si l’enregistrement en masse a été effectué plusieurs années auparavant, les données peuvent être obsolètes. Une façon de contourner ce problème est d’effectuer très fréquemment des mises à jour dans les zones exposées aux chocs. Dans le cas d’événements idiosyncrasiques, cependant, seule l’approche à la demande est compatible avec une réponse rapide. Il peut s’agir de la naissance d’un enfant, d’un individu atteignant un certain âge, de la perte d’un emploi, de l’apparition d’un handicap, de la détérioration de la situation socio-économique d’une famille ou de l’apparition de vulnérabilités et de risques sociaux. Dans le cas de ces événements, les personnes connaissent leur propre situation et peuvent solliciter, à la demande, des prestations et des services lorsque le besoin s’en fait sentir.

Les différences entre les deux approches vont au-delà de la phase d’accueil et d’enregistrement. Le tableau 2.2 résume ces différences à divers points de la chaîne de mise en œuvre, en notant également où les deux approches divergent au sujet de paramètres de conception clés tels que les critères d’éligibilité ou la définition des prestations et des services à fournir15 . Compte tenu des implications de ces deux modèles tout au long de la chaîne de mise en œuvre, ce Manuel de référence approfondit ces distinctions dans les chapitres suivants.

Les implications d’une approche à la demande influent sur de nombreuses étapes de la chaîne de mise en œuvre. Une politique de sensibilisation doit être menée pour les systèmes à la demande, car les gens

doivent être informés de l’existence d’un programme et savoir où et comment en faire la demande. Sans sensibilisation suffisante, les populations visées et vulnérables risquent d’être exclues. Pour l’accueil et l’enregistrement, les personnes peuvent demander des prestations et des services à la demande, à tout moment, lorsque leur propre situation suggère un besoin. L’évaluation de leurs besoins et de leur situation doit déterminer s’ils répondent aux critères d’éligibilité absolus. Cela signifie que leur droit aux prestations et aux services ne dépend pas de leur classement par rapport aux autres. Les clients éligibles reçoivent un ensemble spécifique de prestations/services qui peut ou non être adapté à leurs besoins et leurs conditions de vie spécifiques. Avec ces

Tableau 2.2 Paramètres de conception et modèles opérationnels distincts : approches de la protection sociale à la demande ou impulsée par les administrateurs

Unité d’assistance (UA)

Approche générale

Information et Sensibilisation

Accueil et enregistrement

Évaluation des besoins et des conditions de vie

Décisions d’éligibilité Approche à la demande

Individus, familles ou ménages Approche impulsée par les gestionnaires de programmes

Généralement des familles ou des ménages

Chaque UA entre et progresse dans la chaîne de mise en œuvre selon son propre calendrier.

Ensemble d’interventions et d’orientations sur mesure

Vaste réseau d’interfaces client permanentes

L’information et la sensibilisation sont essentielles pour s’assurer que les gens connaissent les programmes, et savent comment et où postuler, etc.

Les UA peuvent solliciter à tout moment, à la demande

Différentes UA entrent dans le système et lancent le processus à différents moments et dans différentes localités

La demande (enregistrement) est fluide (inclusion dynamique)

Chaque UA est évaluée à l’aide d’outils d’évaluation (MT, PMT, HMT, etc.).

L’évaluation crée un profil de leur situation spécifique au moment de l’accueil et de l’inscription

Les classements relatifs n’ont pas de sens, car les gens postulent à des moments différents

Les UA sont déterminées comme étant éligibles ou non selon les règles du programme

On utilise généralement des seuils d’admissibilité absolus (si leur revenu ou leur score PMT est inférieur au seuil, ils sont admissibles — une approche de «droit à»).

Les classements relatifs et les seuils d’éligibilité n’ont pas de sens, car les gens font leur demande à différents moments et dans différentes localités Les groupes (ou cohortes) d’UA progressent ensemble tout au long de la chaîne de mise en œuvre, de l’enregistrement de masse à la fourniture d’un ensemble commun d’interventions

L’information et la sensibilisation font souvent partie de l’enregistrement en masse initial

L’enregistrement en masse se fait sur place

Toutes les UA sont enregistrées au même moment (pendant la vague d’enregistrement)

Le ciblage communautaire est parfois utilisé pour déterminer les personnes à enregistrer en priorité

Les vagues d’enregistrement n’ont souvent lieu que tous les 3 à 5 ans.

Chaque UA est évaluée à l’aide d’outils d’évaluation (MT, PMT, HMT, etc.)

Le groupe de cohortes des UA est «classé» du plus riche au plus pauvre (classement relatif)

Le ciblage communautaire est parfois utilisé pour valider les classements relatifs

Les UA sont déterminées comme étant éligibles en fonction de leur classement par rapport au reste du groupe

Les programmes utilisent souvent des seuils d’éligibilité relatifs appliqués au classement des UA, de sorte que les XX % les plus pauvres sont éligibles, afin de gérer la demande compte tenu des contraintes de budget et de capacité (bien que certains utilisent également des seuils absolus)

(suite)

Tableau 2.2 (suite)

Décisions relatives aux prestations et aux services

Paiements (prestations)

Fourniture de services Approche à la demande

Niveaux de prestations : déterminés en fonction des règles du programme

Ensemble de services : peuvent être adaptés aux besoins individuels

Orientation vers d’autres services : Les UA peuvent être orientés vers d’autres services ou programmes en fonction de leur situation ou de leurs caractéristiques spécifiques

Les plans d’action individualisés peuvent également être utilisés pour établir les droits et les responsabilités

Si la capacité est limitée, il peut être nécessaire de gérer des listes d’attente pour des services spécifiques (formation, services de soins, etc.)

Chaque client est spécifiquement ajouté au registre des paiements lorsqu’il devient admissible

Les calendriers de paiements peuvent être individualisés (par exemple, payer les prestations lorsque leurs demandes sont traitées plutôt que d’attendre un événement de paie ou de paiement collectif).

Les bénéficiaires reçoivent un ensemble de services personnalisés en fonction de leurs besoins, de leurs conditions de vie et de leur calendrier

Gestion des opérations des bénéficiaires Mise à jour : les informations sont mises à jour pour chaque UA lorsque sa situation change (par exemple, naissance, décès, changement d’adresse/de lieu, changement d’école, etc.)

Réévaluation : chaque UA est réévaluée en fonction de l’échéance fixée, compte tenu de son point de départ (par exemple, moins de deux ans après l’entrée)

Portabilité : si l’UA déménage dans une autre localité, elle peut continuer à être bénéficiaire ou refaire une demande dans la nouvelle localité

Sorties : chaque UA est réévaluée à l’expiration d’un délai qui lui est spécifique, ou lorsqu’elle ne satisfait plus aux exigences d’admissibilité du programme, ou lorsqu’elle a complété son PAI, etc. Approche impulsée par les gestionnaires de programmes

La cohorte de bénéficiaires éligibles se voit attribuer un ensemble de prestations et de services

Dans certains programmes, la cohorte reçoit une séquence calibrée d’interventions ou de mesures d’accompagnement

Calendrier commun de paiements

Sessions de paiements groupés (avec paiements manuels)

Dans certains programmes, la cohorte peut progresser conjointement grâce à une intervention ou à une série d’interventions communes telles que des mesures d’accompagnement, des séances de développement familial et des approches d’inclusion productive

Mise à jour : le programme peut chercher à mettre à jour périodiquement les informations démographiques sur les UA.

Réévaluation : toute la cohorte sera réenregistrée et réévaluée conjointement (avec d’autres UA qui n’avaient pas été initialement enregistrées)

Portabilité : si l’UA déménage dans une autre localité, il est peu probable qu’elle puisse continuer à bénéficier du programme ou faire une nouvelle demande, étant donné que l’enregistrement ne se fait que par vagues massives tous les 3 à 5 ans.

Sorties : la plupart du temps, le groupe entre et sort (ou se recertifie) ensemble; les UA individuelles peuvent sortir si des mises à jour démographiques entraînent des changements de statut, ou lorsque le temps imparti est passé

Source : Tableau conçu pour cette publication. Note : UA = unité d’assistance; HMT = Évaluation hybride des ressources; MT = Évaluation des ressources; PMT = Évaluation des ressources par approximation.

services (ou les ensembles de prestations/services), les clients peuvent être orientés vers un ensemble de programmes adaptés à leur situation — et cela peut s’accompagner d’un plan d’action individualisé (PAI). Les prestations demandées peuvent être payées selon un calendrier basé sur la date spécifique des demandes des clients, ou selon un calendrier commun de versement des paiements pour tous les bénéficiaires. Les services peuvent être fournis aux clients selon leur propre calendrier et leur PAI. En ce qui concerne la gestion des opérations des bénéficiaires, les clients mettent à jour leurs informations lorsque leur situation change. Les bénéficiaires peuvent être réévalués selon un calendrier établi en fonction de leur date d’entrée ou de l’évolution de leur propre situation. Ils peuvent sortir selon leur propre calendrier — lorsqu’ils terminent le programme ou le PAI, qu’ils dépassent des limites dans le temps ou qu’ils ne satisfont pas aux exigences d’admissibilité en cours.

L’approche impulsée par des gestionnaires de programme influence également les différentes phases de la chaîne de mise en œuvre. La sensibilisation est généralement associée à des vagues d’enregistrement en masse qui impliquent des équipes mobiles se rendant dans les communautés pour enregistrer et évaluer des groupes de ménages. L’approche détermine également les normes d’éligibilité : les ménages sont classés du plus riche au plus pauvre et leur éligibilité est déterminée par leur position dans le classement. Par exemple, le tiers le plus pauvre des ménages du classement peut être éligible16. L’ensemble des prestations et des services n’est pas individualisé, mais commun à tous les ménages bénéficiaires. Les prestations sont généralement payées selon un calendrier commun, soit lors de sessions de paiement collectif en personne, soit par voie numérique. Dans certains programmes, la cohorte de bénéficiaires peut passer par différentes étapes d’interventions successives, de manière groupée. Ces pratiques sont courantes pour certaines mesures (comme les sessions de développement familial qui adoptent un programme séquentiel) ou pour l’approche d’inclusion économique productive et celle de graduation. Les ménages sont tous suivis, leurs caractéristiques sont mises à jour et réévaluées en tant que groupe, et ce, selon le même calendrier.

Chaque approche gère aussi différemment les contraintes budgétaires. Quel que soit le modèle opérationnel, les pays et les programmes du monde entier sont confrontés à des défis de gestion lorsque la demande de programmes de protection sociale dépasse les ressources disponibles, que ce soit en raison de contraintes de financement ou de capacité. Sur le plan humain, ce dilemme peut impliquer des choix douloureux, au regard du nombre de personnes confrontées à tant de besoins et que les ressources ne sont pas en mesure de les satisfaire17. En matière de politique et de conception, cette gestion des limitations budgétaires peut consister à ajuster les paramètres de base des programmes, par exemple en fixant des niveaux de prestations peu élevés, en établissant des critères d’éligibilité plus stricts ou en introduisant et en appliquant des limites de temps. Bien que ces choix de conception impliquent des compromis difficiles, les paramètres basés sur des règles ont l’avantage d’être plus transparents. En ce qui concerne la mise en œuvre, les différents modèles opérationnels utilisent diverses stratégies implicites et explicites tout au long de la chaîne de mise en œuvre pour limiter les dépenses budgétaires :

l Gérer la demande dans une approche à la demande. Alors que les approches à la demande permettent techniquement à quiconque de postuler à tout moment, les programmes disposent d’une variété de moyens pour limiter cette demande — ou pour l’empêcher d’aboutir à une inscription. Certaines sont implicites, comme l’information et la sensibilisation passives : si moins de personnes connaissent un programme, moins de personnes s’y inscriront. Cela peut être logique du point de vue de l’efficacité pratique : si un programme est sursouscrit, pourquoi dépenser des ressources administratives limitées pour le promouvoir? Pourquoi continuer à susciter des attentes? Toutefois, l’information et la sensibilisation passives risquent de laisser de côté des personnes qui auraient le plus besoin de bénéficier de ce programme et qui sont peut-être moins connectées ou moins au courant des avantages et des services. Des processus inefficaces ou trop bureaucratiques d’accueil et d’inscription peuvent dissuader les gens de faire une demande. Si ces obstacles peuvent entraîner une diminution des erreurs d’inclusion en dissuadant les personnes susceptibles de ne pas être admissibles de présenter une demande, ils peuvent également réduire les taux de participation des personnes susceptibles d’être admissibles — ils sont

également coûteux, inefficaces et non transparents pour les administrations comme pour les clients.

Lors des phases d’évaluation et d’éligibilité, les travailleurs sociaux peuvent « détourner le trafic » des programmes sursouscrits en appliquant des évaluations rigides et discrétionnaires ou en appliquant des critères d’éligibilité stricts. Cela nous amène à l’un des principaux instruments de gestion de la demande dans les systèmes à la demande : les listes d’attente, qui sont examinées plus en détail au chapitre 5.

D’autres stratégies de limitation des coûts, plus en aval dans la chaîne de mise en œuvre, consistent à sanctionner les bénéficiaires qui ne respectent pas les conditions du programme et à appliquer des règles de sortie. La tension entre la pression pour l’inclusion et les réalités des capacités et des financements limités impose des choix difficiles, même dans les systèmes à la demande. l Contrôler les points d’entrée dans les systèmes impulsés par des administrateurs. Avec cette approche, trois mécanismes sont utilisés pour limiter l’entrée et gérer les attentes face aux contraintes budgétaires et de capacité. Les deux premiers ont trait à l’accueil et à l’inscription, tandis que le troisième concerne l’admissibilité et l’inscription à des programmes spécifiques. Premièrement, dans le cadre de cette approche, les portes de l’inclusion ne s’ouvrent pas souvent en raison de vagues peu fréquentes d’inscription en masse (généralement tous les trois à cinq ans). Deuxièmement, même lorsque les portes sont ouvertes, tout le monde n’a pas la possibilité de s’inscrire, car de nombreux programmes (ou registres sociaux) utilisent des quotas d’inscription, comme nous l’avons vu au chapitre 4.

D’un côté, cela peut être logique : pourquoi inscrire un grand nombre de ménages et susciter des attentes alors que les programmes ne peuvent sélectionner qu’une petite partie d’entre eux pour s’inscrire au programme? Mais d’un autre côté, l’utilisation de quotas d’inscription présente des inconvénients. Elle peut donner l’impression d’une part d’un manque de transparence quant aux personnes incluses ou exclues de l’inscription (d’autant plus que les motifs d’inclusion ou d’exclusion sont peu documentés) et d’autre part, de reproduire les inégalités locales existantes et d’exclure les ménages les plus pauvres de l’inscription. Enfin, les erreurs d’exclusion peuvent se multiplier lorsqu’on limite les personnes qui peuvent s’inscrire dans les registres sociaux alors que ceux-ci sont partagés par plusieurs programmes. Troisièmement, la limitation peut résulter de l’utilisation de classements et de seuils relatifs pour l’évaluation et la détermination de l’éligibilité aux programmes sociaux. Puisque le nombre de ménages est connu une fois que l’enregistrement en masse est terminé, la sélection d’un pourcentage pour l’éligibilité permet une planification budgétaire prévisible. Bien que dans cette approche il n’y ait pas de liste d’attente officielle, il existe néanmoins une demande latente, et des biais peuvent être introduits comme indiqué au chapitre 5.

Les compromis entre inclusion et limites de financement et de capacité sont difficiles à trouver. Les divers mécanismes utilisés pour gérer la demande au regard des contraintes présentent tous des inconvénients, qu’il s’agisse de l’approche à la demande ou de l’approche impulsée par les administrateurs. Cependant, à mesure que les capacités s’améliorent, certains pays cherchent à passer des systèmes impulsés par des gestionnaires de programmes à des systèmes à la demande en raison de leur dynamisme — en particulier avec les approches intégrées qui servent plusieurs programmes. Cette option a des implications tout au long de la chaîne de mise en œuvre, comme vu précédemment et comme le montre le tableau 2.2.

Même si les approches à la demande ou impulsées par des gestionnaires de programme constituent deux modèles distincts, elles opèrent dans un spectre. Dans la pratique, il existe des variations le long du spectre entre les deux modèles. Plusieurs pays qui fonctionnent selon des modèles impulsés par des gestionnaires de programmes commencent à mettre en œuvre quelques caractéristiques des approches à la demande (voir le chapitre 4 pour des exemples), ce qui peut constituer la base d’une transition vers ce dernier modèle.

Si l’approche à la demande et le principe d’inclusion dynamique sont des objectifs, il est important de reconnaître qu’il existe un conflit avec ce qui est faisable en pratique. Le choix d’un modèle plutôt qu’un autre dépend généralement en grande partie de la capacité administrative locale de chaque pays et de la disponibilité du budget.