Debilidades de los registros administrativos

Aspectos generales

El informe de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado para la Audiencia en la Corte Constitucional del 29 de noviembre de 2018

En el informe que presentó la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) a la Corte Constitucional el 20 de noviembre de 2018 con motivo de la audiencia celebrada el 29 de noviembre del mismo año, se pusieron de presente, a manera de ejemplo, distintas falencias en materia de información, señaladas en el V informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (CSMLV). En materia de educación se señala en el informe aludido que el Ministerio de Educación Nacional (MEN) encontró inconsistencias al realizar un cruce entre la información del RUV y la del Sistema de Matrículas del MEN (SIMAT). De igual manera, se evidenciaron problemas de calidad y consistencia de la información por departamentos, puesto que los porcentajes de cobertura en los departamentos de San Andrés, Cundinamarca, Casanare y Boyacá resultan atípicos al alcanzar niveles del 775,5 %, 112,1 %, 100,5 % y 144,2 %, en su orden. Así, las imprecisiones de datos entre el Registro Único Víctimas, el Sistema de Matrícula y la información de los Planes de Acción Territorial impiden identificar efectivamente la población que se encuentra cubierta por el sistema escolar y aquella que está desescolarizada.

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Adicionalmente, es pertinente comentar que el indicador del goce efectivo del derecho a la educación está definido en términos de asistencia y no de matrícula. De esta forma, la medición realizada por el Gobierno resulta inexacta, ya que, por una parte, incluye personas que habiéndose matriculado han desertado; y, por otra parte, no tiene en cuenta personas que se encuentren asistiendo a los establecimientos educativos sin haberse matriculado. Además, el indicador presenta dificultades al cruzar la base de datos del RUV y el SIMAT por los problemas de plena identificación de los niños, niñas y adolescentes en el RUV.

En este sentido, se insiste en que es necesario que se implementen por parte de la UARIV, el Ministerio de Educación y las Entidades Territoriales acciones encaminadas a mejorar la interoperabilidad de las bases, con el fin de poder realizar de manera óptima los correspondientes cruces de datos sobre las matrículas y de caracterización de los niños, niñas y adolescentes víctimas de desplazamiento forzado a nivel nacional y regional.

Por último, debe señalarse que los registros administrativos existentes no constituyen la fuente apropiada para medir los indicadores de acceso al transporte y a la alimentación escolar.

En el caso del transporte, el indicador propuesto capta la cobertura del servicio, pero no permite, como está formulado, estimar la demanda efectiva del mismo. No todos los niños, niñas y adolescentes desplazados tienen necesidad de transporte escolar, por lo cual sería necesario conocer cuántos de ellos requieren del servicio.

Mientras no se conozca esta cifra, el indicador no mide el goce efectivo del derecho, sino únicamente la cobertura estatal. Entonces, no es posible valorar si se responde o no las necesidades de la población.

En el caso de la alimentación escolar, es necesario ajustar el indicador para que solo capte los servicios de alimentación que se entregan de manera regular y no incluya aquellos que se proveen solo de manera eventual a los alumnos.

En materia de identificación, la información que entregó la Registraduría a la CSMLV no concuerda con la que esta entidad incluyó en el módulo de seguimiento a los proyectos de inversión para la vigencia 2017 del Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP). En este reporte, dicha entidad presentó como meta de cedulación la expedición de 42 690 documentos, habiendo emitido 38 361, lo cual representa un cumplimiento del 89,9 %. Este porcentaje de ejecución dista de lo reportado de manera oficial, en el sentido de haber expedido más de 67 212, lo que muestra, por tanto, un avance superior al 157 %.

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De igual manera, se presentan deficiencias en la información referente a la atención humanitaria. A este respecto, en el informe de la CSPPDF para la audiencia en referencia, se menciona la afirmación de la CSMLV, que señala la presencia de incertidumbre sobre la real ejecución presupuestal para el proyecto de inversión que soporta el pago de atención humanitaria. Esta incertidumbre se deriva de la falta de consistencia de la información en las distintas fases que componen el ciclo de la inversión pública, lo que pone en riesgo la coherencia entre la formulación, la programación, la ejecución y el seguimiento a los proyectos de inversión que se realizan a través del SUIFP. En este sentido, conviene también indicar que el seguimiento y control a los recursos destinados a víctimas del desplazamiento forzado para atención humanitaria, tanto de emergencia como de transición, se ve limitado por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) no discrimina en sus registros la ejecución presupuestal por tipo de atención, sino que la presenta de manera global para las distintas etapas de la atención humanitaria. Por último, es de señalar la ausencia de información por parte del Gobierno nacional para poder establecer con claridad el universo de personas en proceso de retorno o de reubicación acompañados o no acompañados (CSPPDF, 2018b, pp. 16-17).

Respuesta del Gobierno nacional al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional

En dicha respuesta, el Gobierno nacional hizo explícito un conjunto de vacíos para contar con indicadores precisos del goce efectivo de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado. Específicamente, mencionó que el indicador de inmediatez, inherente al derecho a la subsistencia mínima, presentaba problemas para la obtención de los reportes de las entidades territoriales, lo cual dificultaba el cálculo exacto del indicador. En cuanto al derecho a la indemnización, señaló que se encontraron dificultades con algunos campos e información general para la identificación de las víctimas indemnizadas, ya que no se genera la novedad de cambio de documento, lo que lleva a perder la trazabilidad de la información. En lo que se refiere al derecho a la vivienda, se encuentran dificultades a la hora de medir los hogares actuales, ya que las conformaciones no son estables en el tiempo y la información referente a subsidios habitualmente reporta solo información del beneficiario directo y no del hogar. Las limitaciones para los indicadores de los derechos a la vida, la libertad, la integridad

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y las garantías de no repetición son producto de las inconsistencias propias del RUV que, según informaron, se encontraban en proceso de subsanar. Finalmente, con respecto al indicador del derecho a la generación de ingresos, indicó que la dificultad real se reside en el hecho de que no todas las personas se encuentran incluidas ni en los registros administrativos ni en el Sisbén, por lo cual deben realizar un proxy del cálculo de pobreza que lleva a cabo el DANE.

En dicho informe, el Gobierno nacional también señaló que continúa trabajando hacia la obtención de una información de mejor calidad para efectos de establecer la situación de las víctimas de desplazamiento forzado y que a este respecto ha desarrollado las siguientes acciones:

Se realiza un proceso de calidad al universo, para depurarlo de registros que se han marcado como inconsistentes por no tener los criterios mínimos para el cruce con las fuentes administrativas.

Se estableció el grupo de “Data Quality” con el fin de hacer del Registro Único de Víctimas una herramienta que contenga información completa, precisa, consistente y actualizada.

La Dirección de Registro y Gestión de la Información ha analizado 302 162 registros en los campos de: fecha de ocurrencia del hecho victimizante, fecha de la declaración, tipo de documento de identidad, nombres y apellidos, pertenencia étnica, rrom e indígena y declaraciones con enfoque de género.

Respecto a la completitud, aplicando la metodología del DANE, en el año 2018, se elaboró un diagnóstico para medir el nivel de completitud de los datos y como resultado se obtuvo un porcentaje alto de datos completos en los campos de etnia, hecho, lugar de ocurrencia, lugar de residencia, fecha de declaración, fecha de ocurrencia, etc. De acuerdo con el proceso de análisis de la información elaborado por el DANE, se pudieron identificar las fortalezas y oportunidades de mejora que presentaba el registro, tanto en materia de procesamiento como de diseño de información.

A nivel de actualización de información, la Dirección de Registro y Gestión de la Información, a través de la Red Nacional de Información, ha logrado establecer convenios de intercambio de información con entidades del SNARIV que permiten, entre otras, tener validación del documento de identidad con la Registraduría Nacional del Estado Civil, mejorar los datos, la ubicación y contacto de la población víctima y mejorar la información sobre la pertenencia

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étnica, rrom e indígena. (Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP, 2020, pp. 79-80)

Respuesta de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado al Auto 331 de 2019

A los planteamientos presentados por el Gobierno nacional en relación con las acciones desarrolladas para mejorar los registros, la CSPPDF responde que las acciones adoptadas, salvo la primera, parecen en principio bien encaminadas en la búsqueda de una mejor calidad en la información sobre la población desplazada. En lo que se refiere a la depuración del registro que se efectúa anualmente, señala que esta acción puede llevar a una subestimación de la población desplazada, puesto que se excluye del universo el registro de grupos familiares que no cuentan con los criterios mínimos para el cruce con las fuentes administrativas. Esto, en términos generales, conduce a mostrar niveles mayores de goce efectivo de derechos. Sería interesante que se explicara en detalle en qué consiste el grupo denominado Data Quality, las labores que ha emprendido y los resultados que se han obtenido en los distintos campos. De cualquier forma, el número de registros analizados por la Dirección de Registro y Gestión es un porcentaje muy bajo frente al total de grupos familiares que conforman el RUV.

Adicionalmente, indica que sería conveniente conocer en qué consistió el diagnóstico para obtener el nivel de completitud de los datos, es decir, conocer los porcentajes de completitud de todas y cada una de las variables que identifican y afectan a la población desplazada, así como también las fortalezas de la información identificadas, pero también sus debilidades y las oportunidades de mejora del registro, tanto en materia de diseño como de procesamiento de información. Finalmente, sería preciso conocer en detalle los convenios suscritos por la UARIV con las demás entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) y ante todo las evaluaciones de su operatividad (CSPPDF, 2019).

Debe indicarse que, a pesar del esfuerzo realizado por el Gobierno nacional, aún no puede confiarse en los registros administrativos como la fuente de información para calcular los indicadores de GED en todos los derechos de la población desplazada.

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Problemas de los registros administrativos por derechos

La información que se presenta a continuación proviene, en gran medida, de la contenida en el VI Informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, sin perjuicio del uso en algunos casos de otras fuentes.

Indemnización

Se presenta inconsistencia de las cifras. El total de víctimas indemnizadas ascendía a 821 836 a marzo de 2019, pero en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, este número, a septiembre de 2018, era de 865 997, lo que revela una clara contradicción (CSPPDF, 2019; Departamento Nacional de Planeación, 2019).

Además, debe afirmarse que la UARIV debía presentar dos registros de información, uno de ellos con las indemnizaciones concedidas, y otro con las indemnizaciones pagadas. Adicionalmente, los informes presentados por esta entidad no permiten dilucidar si la indemnización que se entrega por persona, atendiendo a la priorización establecida en el caso de las víctimas de desplazamiento forzado, corresponde al monto del núcleo familiar o no. En este último caso, debería conocerse cuándo se reconoce y paga la indemnización a los restantes miembros del hogar.

Libreta militar

La información relativa a la entrega de las libretas militares no es clara. Se observa que la entregada por el Comando de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército (COREC) a marzo de 2019, correspondiente a los años 2016 y 2017, para el VI Informe de la CSMLV al Congreso de la República, no coincide con la que fue reportada para la elaboración del V Informe de esta Comisión.

Al respecto, el COREC manifestó que, en marzo de 2019, realizaron un cruce masivo entre la plataforma Fénix del COREC y la UARIV, que arrojó los resultados que se evidencian en la información entregada en 2019. Sin embargo, al momento de la validación, algunos ciudadanos ya habían definido la situación militar como víctimas del conflicto, pero esta información no fue cargada oportunamente. Además, debe observarse que la información entregada por el COREC para el año 2018 tampoco coincide con la que se encuentra en la plataforma Sinergia. El número de libretas militares expedidas, reportadas para el VI Informe de la CSMLV para el año 2018

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según el COREC, fue de 21 591 frente a las 4470 que para dicho año se encuentran en Sinergia (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011, 2019, p. 206).

Protección

En materia del derecho a la protección, se evidencia que las cifras presentadas en el portal Sinergia, al compararse con el reporte presentado por el Informe Estadístico de la Secretaría Técnica del Comité para la Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (Cerrem), no coinciden, lo que dificulta el análisis de la gestión de la UNP (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011, 2019, p 191; Departamento Nacional de Planeación, 2019, p. 618).

Subsistencia mínima

En lo que se refiere a la atención humanitaria inmediata, la Contraloría General de la Nación manifiesta que: “De acuerdo con la ficha técnica (hoja de vida) la fuente de información es el Registro Único de Víctimas (RUV), la ayuda humanitaria en especiedinero y la matriz consolidada de hogares. No obstante, el responsable de la garantía es el nivel territorial y subsidiariamente la UARIV, de manera que no se cuenta con información para la medición” (Contraloría General de la República, 2019, p. 9).

En este sentido, precisa el informe que estas diferencias alcanzan hasta 500 000 hogares y que entre 2014 y 2018, 412 490 hogares, a pesar de tener carencias identificadas y haber realizado la solicitud de atención humanitaria, no accedieron a este componente. Finalmente, en cuanto a la ayuda inmediata provista por la UARIV en el caso de desplazamientos masivos, también se presenta una inconsistencia, puesto que en una de las respuestas recibidas por la comisión en referencia se relacionan 130 eventos y en otra 106, por lo que no se tiene certeza sobre el número desplazamientos masivos ocurridos (Contraloría General de la República, 2019, pp. 84-85, 87).

Por tal razón, se recomienda a la UARIV informar a los entes de control la cantidad de personas que acceden al derecho y compararla con el número de personas que deberían acceder al mismo. De esta manera, se podría contar con información clara y precisa para tomar decisiones y realizar la evaluación del nivel de cumplimiento del derecho a solicitar y recibir atención humanitaria (Contraloría General de la República, 2019, p. 94).

En esta materia, la Contraloría recuerda también la afirmación de la Corte Constitucional en el Auto 373 de 2016, en el que indica que la situación más compleja se presenta en el caso de las comunidades confinadas, que tienen poca probabilidad de

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acceder a la atención estatal, puesto que la UARIV no alcanza a tener conocimiento de esta situación en todos los casos (Contraloría General de la República, 2019, p. 12). Hasta el momento, esta entidad no se ha vuelto a pronunciar al respecto, por lo que se desconoce si ya logró superar esta falencia.

Adicionalmente, este organismo de control manifiesta que la información presentada relativa a la atención de primer año genera incertidumbre sobre el número de atendidos (Contraloría General de la República, 2019, p. 13).

También, debe señalarse que la atención prestada a personas de extrema urgencia y vulnerabilidad puede no ser real, puesto que la calificación de los hogares en esta condición se otorga solo a aquellos en los que no existen personas con capacidad productiva o en los que más de cuatro personas dependen de un miembro con capacidad productiva. Por tanto, se desconoce la posibilidad de que las personas con capacidad productiva se encuentren desempleadas (Contraloría General de la República, 2019, p. 15).

En lo que se refiere a la información sobre el avance, estancamiento o retroceso del derecho en referencia para las comunidades étnicas, la Contraloría constató en el informe del Gobierno del 2018 que la UARIV no cruza la base de colocaciones con la información del RUV. También, identificó, en el informe de auditoría que realizó a los programas de indemnizaciones administrativas, Fondo para la Reparación a las Víctimas (FRV) y ayuda humanitaria de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, varias inconsistencias desde el número mismo de identificación que fueron objeto de hallazgo. Entonces, concluye que, además de las restricciones para la población étnica, la medición debe estar sujeta a la mejora en los sistemas de información de la UARIV (Contraloría General de la República, 2019, p. 17).

En lo relativo a la ayuda humanitaria para los hogares que presentan carencias graves, se encuentran restricciones de información para medir las características de las viviendas y del consumo de alimentos, de forma que los resultados no pueden ser confiables (Contraloría General de la República, 2019, p. 18).

Retornos y reubicaciones

En materia de retornos y reubicaciones, existe una discrepancia significativa entre la información reportada a Sinergia y la suministrada a la CSMLV por la UARIV y por Prosperidad Social, en lo relativo al número de víctimas acompañadas mediante esquemas especiales en retorno o reubicación, durante el cuatrienio 2015-2018. En este periodo, las cifras suministradas por estas últimas instituciones ascendieron a 77 846

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hogares, mientras que las reportadas a Sinergia alcanzaron apenas a 37 892. Así mismo, se encuentra una discrepancia similar entre las cifras reportadas de miembros de hogares beneficiados con esquemas especiales de acompañamiento y enfoque diferencial. Esto se evidencia en que el número de miembros es inferior al número de hogares acompañados, situación que se explica por el hecho de que solo la UARIV reportó este dato, excepto el número de miembros de los esquemas ejecutados por Prosperidad Social (Contraloría General de la República, 2019, p. 100).

Adicionalmente, debe señalarse que, como lo manifestó la Contraloría General de la República en su momento, “la combinación de fuentes con registros administrativos para calcular estos indicadores no permite asegurar que los hogares efectivamente hayan mejorado su condición” (citado por Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 12).

A lo anterior, se suma que la Superación de la Situación de Vulnerabilidad (SSV) se evalúa con base en el Índice Global de Estabilización Social y Económica, y con el Sisbén como herramienta de caracterización. En este caso, la idoneidad del Sisbén es cuestionable, dada su baja cobertura de las víctimas de desplazamiento forzado.

Según la Procuraduría, la ficha técnica de este IGED no menciona dicho Índice, aunque en las fuentes de información incluye la SSV de la UARIV. Al respecto, llama la atención que no contemplan todas las posibles fuentes para medir los derechos que componen la medición de SSV como, por ejemplo, el Ministerio de Educación (SIMAT) o el Ministerio de salud (atención psicosocial) (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 12).

El indicador complementario del goce efectivo de este derecho que presenta la UARIV reza así: “Indicador: Porcentaje de personas que solicitan y reciben acompañamiento en retornos y reubicaciones”. Frente a este indicador, el organismo de control en referencia señala lo siguiente: “el Gobierno nacional informa que ‘la información sobre la demanda y el acompañamiento en retornos y reubicaciones se extrae de un instrumento de caracterización’ sin especificar a qué instrumento se refiere” (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 14).

Es preciso también indicar que las fuentes utilizadas para estimar los dos indicadores del goce efectivo de este derecho limitan el universo a las personas que han podido responder los instrumentos de caracterización existentes. Entonces, a juicio de la Contraloría, se requiere disponer de un sistema de información que identifique a la población retornada y potencialmente por retornar (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 25).

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Ninguno de los indicadores propuestos por el Gobierno nacional ofrece información sobre la seguridad en los territorios ni sobre la no repetición de hechos de victimización sobre la población desplazada o reubicada. Tampoco se presenta el grado de avance en la formalización de los predios de la población retornada. De esta forma, no se cuenta con la información requerida para determinar la sostenibilidad, la permanencia y el arraigo de la población retornada (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 26).

Rehabilitación

En lo que atañe al derecho a la rehabilitación, se hace necesario señalar que los datos reportados a la CSMLV, correspondientes al número de víctimas que acceden a la rehabilitación física y mental, difieren de las publicadas en Sinergia. En efecto, mientras que según el reporte del Ministerio de Salud y Protección Social, este número asciende a 459 151 personas en el cuatrienio 2015-2018, la información suministrada a Sinergia para este mismo periodo es sustancialmente mayor, pues alcanza la cifra de 952 202 personas. De esta forma, como se afirma en el informe de la Comisión en referencia, no se tiene certeza sobre el porcentaje de cumplimiento de la meta establecida para este propósito en el Plan de Desarrollo del Gobierno del presidente Santos (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011, 2019, p 191; Departamento Nacional de Planeación, 2019, p. 618), ni sobre el alcance real de la medida de rehabilitación.

Restitución de tierras

En lo que se refiere a este derecho, es necesario llamar la atención sobre la ausencia de información que permita determinar los avances en el indicador del goce efectivo. A la fecha, se carece de información sistematizada sobre las sentencias proferidas por los jueces o magistrados de restitución de tierras, que permita conocer el grado de cumplimiento de las órdenes por ellos proferidas. De manera que no existe información administrativa que refleje el GED al menos en términos del cumplimiento real y efectivo de las órdenes de restitución, tanto desde el punto de vista de la formalización efectiva de la titularidad de la tierra restituida en cabeza de las personas despojadas o forzadas a abandonar sus predios como desde el enfoque de la entrega material de los respectivos predios. La Unidad de Tierras no cuenta con información que refleje la etapa ulterior a la sentencia de restitución, que puede denominarse “etapa posfallo”, en la cual se debería hacer un seguimiento minucioso al cumplimiento de las órdenes de los jueces y salas civiles especializadas en restitución de tierras.

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Protección de tierras

De otra parte y con base en la respuesta de la CSPPDF al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional en respuesta al informe del Gobierno nacional, a la Corte en el año 2019 es indispensable anotar la existencia de serias dudas sobre la idoneidad de la información relativa al derecho a la protección de tierras. Para una mejor comprensión de la problemática en la materia, se transcriben los planteamientos efectuados en el informe aludido:

Iniciada entonces la trasferencia del registro, finalizando el mes de agosto de 2016, la Unidad de Restitución de Tierras comunicó al Incoder algunas ostensibles diferencias y/o modificaciones que se evidenciaba existían entre la copia de la base de datos de RUPTA suministrada en febrero de 2016 (cuyo inventario se realizó el 26 de julio de 2016) y la actualizada el día 01 de agosto 2016.

Posteriormente, mediante el acta 0025 del 6 de octubre de 2016 radicada en la Unidad de Restitución de Tierras con el oficio DSC1-201614804 se firma el acta de entrega oficial del RUPTA a la Unidad de Restitución de Tierras, en la cual se dejan consignadas las anotaciones correspondientes con el estado real de la información recibida.

La línea del tiempo en la operativización del RUPTA en el sistema de información de la Unidad, permite observar que el día 3 de mayo de 2017 se logró la incorporación de los registros del RUPTA ruta individual a las bases de datos del Sistema de Registro de Tierras Despojadas correspondiente a 58 801 casos, el 27 de junio de 2017 se logró la migración de 130 101 casos correspondientes a las declaratorias de ruta colectiva y el 12 de septiembre de 2017 se migraron los 156 casos étnicos que se encontraban en las bases de datos del RUPTA entregados por el Incoder liquidado.

Así las cosas, y una vez la Unidad de Restitución de Tierras estableció las pautas para propender por la articulación del RUPTA con el RTADF, con el propósito de optimizar la administración de estos instrumentos, facilitar el respectivo trámite a las víctimas, y hacer eficiente la actuación administrativa, el 17 de mayo de 2017 se elaboraron los lineamientos para el desarrollo de la Ruta de Protección en trámite administrativo así como los desarrollos para la generación de documentos para medidas de protección los cuales entran en producción el día 10 de julio de 2017, momento a partir del cual se cuenta con lineamientos en materia de tecnología para implementar en el SRTADF el RUPTA. Esto significa, que solo a partir de esta fecha es posible gestionar datos específicos para las mediciones relacionadas (CSPPDF, 2019; Corte Constitucional, Auto 331 de 2019, pp. 105-106).

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Por su parte, la Contraloría plantea la dificultad de identificar el hecho victimizante de desplazamiento forzado en el RUPTA, pues, como es conocido, dicho registro incluye solicitudes presentadas por hechos diferentes a este delito (Contraloría General de la República, 2019, p. 30).

Vivienda

En materia de vivienda es necesario señalar que las fuentes de información que utiliza la UARIV para estimar indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda son originadas por distintas entidades del Estado. Esta unidad hace uso de la ficha única de caracterización y de la entrevista de caracterización, del DNP del Sisbén y el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) del Programa Unidos para determinar el grado de adecuación de las viviendas de la población desplazada. Adicionalmente, participan también el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio a través del Programa de Viviendas Gratis y del Sistema de información para la Administración del Subsidio Familiar de Vivienda. Hasta el año 2018, participaba también el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por medio del Programa de Vivienda Rural que llevaba a cabo por intermedio del Banco Agrario34 .

Sobre la medición por registros administrativos, la Contraloría resalta algunos inconvenientes: los indicadores complementarios, que forman parte del indicador principal, se calculan con fuentes diversas tomadas en distintas fechas de corte. Para garantizar que los indicadores se generen de manera adecuada y con oportunidad, las fuentes de información requeridas deberían cubrir la totalidad de la población establecida como el universo, estar actualizadas y los sistemas de información interconectados. Esto no se cumple toda vez que el universo no se construye a través de un barrido actualizado y los indicadores complementarios no se soportan en fuentes primarias, sino en registros administrativos que no logran caracterizar el total de la población objetivo. No es clara la forma en que se utilizan los difrentes registros ni se especifica su periodicidad. En esto coincide con la CSPPDF que afirma lo siguiente: “La información proviene de distintas fuentes, sin que sea clara su coincidencia en la

34 Sin embargo, a este respecto es necesario hacer dos precisiones: la primera de ellas para aclarar que si bien para el Gobierno nacional es suficiente con que la vivienda sea adecuada, para la Corte Constitucional y la

CSPPDF es necesario que la vivienda sea digna; y la segunda para señalar que, en la Ley que aprobó el Plan

Nacional de Desarrollo del periodo 2019-2022, se transfirió la administración del programa de vivienda rural al Ministerio de Vivienda.

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definición de hogar, ni permita, en la mayor parte de los casos, establecer presencialmente algunas características básicas de la vivienda” (CSPPDF, 2020).

En el análisis de idoneidad de los indicadores de goce efectivo que realizó el Gobierno nacional, en respuesta al Auto 331 de la Corte Constitucional, reconoce que no se contaba con una estimación adecuada de los indicadores para una población comparable. Sin embargo, a nuestro juicio, probablemente de manera errónea, afirma que, dado que el ejercicio de Sisbén IV ha estado avanzando, se cuenta con información para probar las metodologías propuestas a la Corte en su respuesta al Auto 373 de 2016 (Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP, 2020, p. 18). Se piensa que la afirmación es errónea puesto que hasta febrero 20 las encuestas de Sisbén IV solo cuentan con un 37,2 % de los hogares víctimas de desplazamiento forzado, de acuerdo con lo afirmado por el Departamento Nacional de Planeación en la presentación, que sobre los Registros Administrativos en el Seguimiento de la Política de Víctimas, hiciera ante los organismos de control en abril del 2020.

Así mismo, afirma el Gobierno, en dicho documento, que en la actualidad el indicador toma múltiples fuentes de información, dentro de las que se encuentran encuestas y entrega de subsidios de vivienda a hogares, lo que puede llevar a sesgos en la información.

Además, debe tenerse en cuenta que el indicador es muy sensible respecto de las actualizaciones en la información, y su estimación adecuada requeriría, entre otros, que todas las fuentes empleadas tuvieran la misma fecha de corte.

Por último, en el documento en referencia, el Gobierno afirma que no es posible identificar la demanda real, pues no es posible determinar la demanda efectiva de la población desplazada (Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP, 2020, p. 20). Si no es posible determinar esta demanda, no sería factible conocer el porcentaje de avance en el goce efectivo del derecho a la vivienda.

En la respuesta de la CSPPDF al Auto 331 de 2019, se menciona un problema adicional de los registros administrativos, pues no es clara la coincidencia en la definición de hogar de las distintas fuentes de información que se emplean, ni permiten, en la mayoría de los casos, establecer presencialmente algunas características básicas de la vivienda. También, se presentan algunas inquietudes en relación con afirmaciones realizadas por el Gobierno en el análisis de idoneidad del indicador de goce efectivo al derecho de la vivienda digna. Específicamente, se afirma que no es clara la frase “los resultados pueden variar dependiendo de los cambios en la conformación de los hogares”. ¿Tal vez se refiera a que no es clara y homogénea la definición de hogar utilizada en las distintas fuentes? (CSPPDF, 2019, p. 35). Y se sostiene que el hecho de que

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una política sea o no del resorte de una entidad no obsta para que se deban considerar todos los elementos del derecho para la medición del GED. Por eso, es por lo menos confuso afirmar lo siguiente: “Cabe aclarar que la UARIV hace referencia dentro de las condiciones adecuadas, dentro de sus competencias, a las condiciones materiales; los otros elementos mencionados por la honorable Corte Constitucional sobre estas condiciones son del resorte de la articulación de diferentes políticas públicas más allá de la Política Pública para las Víctimas” (CSPPDF, 2019, p. 36).

Entonces, la CSPPDF coincide con la CGR en que la identificación de los hogares desplazados, que cumplen condición de vivienda adecuada, presenta sesgos y subestimaciones, además del problema de no considerar el concepto de vivienda digna, sino el de adecuada. Lo anterior responde a que no se calcula de manera directa, a través de encuestas representativas, sino por medio de registros administrativos que presentan diferentes fechas de corte y que no se encuentran interconectadas.

Todas las debilidades señaladas en los registros administrativos relacionados con la vivienda hacen necesario la realización de encuestas representativas a la población víctima de desplazamiento forzado para poder evaluar avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de este derecho.

Generación de ingresos

Para estimar el indicador de generación de ingresos, el Gobierno nacional recurre a un sinnúmero de registros administrativos: “la Ficha de caracterización y la Entrevista Única de Caracterización (PAARI-Unificado) de la UARIV; la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) del Ministerio de Salud y Protección Social; la Central de Información Financiera (CIFIN); la encuesta Sisbén del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el reporte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)” (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y DNP, 2020, p. 22).

De esta manera, hace uso de fuentes de información disímiles, buena parte de ellas relacionadas con el empleo formal, lo cual, en el mejor de los casos, sería útil para corroborar la información de ingresos de personas formalmente vinculadas al mercado laboral. Algo similar sucede con la CIFIN, cuya información es apropiada para personas que han tenido o tienen acceso al crédito. En cuanto a la ficha Sisbén, se debe esperar a que concluya su puesta en marcha para poder valorarla plenamente. Por ahora, cabe anotar que, en el formulario colgado en línea, los ingresos se solicitan por persona del hogar, lo cual es adecuado, pero en forma bastante agregada, por lo que puede llevar a subestimaciones importantes que debilitan la medición de la línea

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de pobreza (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y DNP, 2020, p. 48). En este caso, es preciso también tener en cuenta que, en primer lugar, en la encuesta del Sisbén VI no se incluyó una pregunta tendiente a identificar si la persona en cuestión ha sido víctima del desplazamiento forzado y, en segundo lugar, que la cobertura de esta base de datos de la población inscrita en el RUV es muy baja.

Vida

Las fuentes de información para el cálculo del denominador del indicador del derecho a la vida son el RUV; y, para el numerador, este mismo registro con la información proveniente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (Sistema de Información Red de Desaparecidos y Cadáveres), en adelante Medicina Legal (SIFDC). Dichas fuentes resultan apropiadas. Sin embargo, debe anotarse que el indicador empleado por el Gobierno es incompleto, pues no incluye la comisión de otros delitos que atentan contra la vida de la población desplazada como son los atentados y las amenazas de muerte. De esta manera, el indicador debe ajustarse y las fuentes de información deben complementarse.

Además, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, la medición de la situación de goce efectivo del derecho a la vida debe ser ajustada a los enfoques territoriales y las particularidades comunitarias, de manera que se refleje la situación de las comunidades asentadas en los departamentos y municipios. El uso de promedios nacionales diluye las particularidades territoriales y comunitarias y condiciones institucionales, que explican la emergencia y persistencia de amenazas y riesgos. Lo anterior desembocará en la vulneración del derecho a la vida de personas y comunidades en riesgo y situación de desplazamiento (Defensoría del Pueblo, 2020, p. 9).

Libertad

Al igual que en el caso del derecho a la vida, el indicador es insuficiente, dado que no incluye otros delitos, además del secuestro, que afectan la libertad de las personas. Entre ellos, conviene mencionar la desaparición forzada, el reclutamiento forzado, las detenciones arbitrarias, las intimidaciones, las amenazas contra la libertad y el confinamiento. De esta forma, la fuente de información del Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro (Conase) debe ser complementada. De igual manera, la Defensoría recomienda que el indicador de este derecho sea presentado por departamento, municipio y entidad territorial étnica (Defensoría del Pueblo, 2020, p. 12).

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Integridad

En lo que se refiere al derecho a la integridad, el Gobierno nacional presenta un indicador de goce efectivo que incluye solo una de las facetas del derecho: la integridad sexual. Entonces, no considera otros delitos que atentan contra la integridad, como la tortura o tratos crueles e inhumanos, el acoso o los actos hostiles o humillantes, la explosión de minas antipersonales o de municiones sin explotar. En consecuencia, las fuentes de información, que son el RUV y el Sistema de Vigilancia Epidemiológica (Sevielce) de Medicina Legal y Ciencias Forenses, deben ser complementadas con otras fuentes, tales como el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (Paicma).

Garantías de no repetición

El indicador de goce efectivo formulado por el Gobierno nacional requeriría, a juicio de la CSPPDF, de indicadores complementarios que permitan evaluar las acciones de política adoptadas en esta materia. Así resultaría pertinente contar con información sobre los siguientes aspectos: a) número de normas y actos administrativos que coadyuvarían a la ocurrencia de nuevas violaciones al DIH o a los DD. HH. y cuántos de ellos han sido derogados; b) número de estructuras económicas y políticas que han beneficiado o sustentado a los grupos armados al margen de la ley y cuántas han sido sancionadas; c) número de grupos armados al margen de la ley y cuántos de ellos han sido desmovilizados.

En consecuencia, el Gobierno nacional debería iniciar la recolección o sistematización de este tipo de información.

Verdad

El Gobierno nacional se abstiene de presentar indicadores de verdad, lo cual afecta seriamente la medición de los indicadores de goce efectivo de los derechos de la población desplazada, dada la interdependencia existente entre los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En este sentido, la CSPPDF propone la adopción de indicadores que distingan entre la dimensión individual y colectiva del derecho y destaca como instrumentos nacionales asociados al derecho, entre otros, al Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) y al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

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En lo que se refiere a la dimensión individual, propone cuatro indicadores que enfatizan en la relación entre el derecho a la verdad y el derecho a la justicia, que ofrece un complemento respecto de las desapariciones forzadas sufridas por familiares de personas desplazadas.

En lo relativo a la dimensión colectiva, enfatiza en el deber estatal de memoria traducido en el conocimiento social de la victimización y la difusión amplia de la verdad sobre el desplazamiento forzado. Considera que este derecho se satisfaría en esta dimensión cuando la sociedad colombiana conociera oportuna y satisfactoriamente la verdad del desplazamiento forzado y el despojo de tierras con ocasión del conflicto armado, a través de procesos de esclarecimiento de verdad. Además, propone dos indicadores para estimar el grado de satisfacción de este derecho.

La estimación de estos indicadores requiere recabar información sobre diferentes aspectos. En lo que se refiere a la dimensión individual del derecho a la verdad, se requiere contar, en primer lugar, con el número de víctimas de desplazamiento forzado que han sido reconocidas en investigaciones penales. En segundo lugar, es procedente tener acceso al número de víctimas reconocidas en procesos criminales por el delito de desplazamiento forzado, en cuya sentencia se determinó que los hechos implicaron una grave violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad. En tercer lugar, es necesario disponer de la información acerca del número de personas presuntamente incluidas como víctimas en investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado. En cuarto lugar, se requiere también contar con información sobre el número de víctimas de desplazamiento forzado con familiares desaparecidos forzadamente, que conocen la suerte de sus familiares desaparecidos y tienen información precisa sobre su paradero, y el número de víctimas de desplazamiento forzado con familiares desaparecidos forzadamente.

Para estimar los indicadores de la dimensión colectiva del derecho a la verdad, se requiere disponer de lo siguiente: a) el número de informes de esclarecimiento de la verdad o de construcción de memoria histórica que contribuyen a la revelación de las causas y consecuencias del desplazamiento forzado, cuya elaboración contó con la participación de las víctimas de este delito; b) el número total de informes que han contribuido al esclarecimiento de la verdad o a la construcción de memoria histórica; c) el número de víctimas de desplazamiento forzado que ha participado en escenarios de esclarecimiento de la verdad o en procesos de construcción de memoria histórica.

Además del CNMH y el SIVJRNR, como fuentes de información para la estimación de los indicadores, deben considerarse el Consejo Superior de la Judicatura; el Archivo General de la Nación (en el marco del Programa de archivos sobre derechos

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humanos que ha debido formular, implementar y monitorear); los archivos históricos descentralizados; los organismos de inteligencia; los Centros e iniciativas de memoria de carácter territorial; la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR); la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV); y el Congreso de la República a partir del Acto Legislativo 01 de 2012.

En este sentido, existe una inmensa tarea para construir y sistematizar estas bases de datos, así como para garantizar su operatividad y contar con bases de datos fidedignas que permitan estimar los indicadores del derecho a la verdad.

Justicia

En la respuesta al Auto 331 de 2019, el Gobierno nacional presentó un indicador del derecho a la justicia basado en el número de conglomerados de desplazamiento forzado que tienen coincidencia en el periodo y municipio de ocurrencia con investigaciones de la Fiscalía General de la Nación.

Tanto la CSPPDF como los organismos de control, manifestaron que el indicador propuesto por el Gobierno no es idóneo. En efecto, consideraron que la fórmula de medición propuesta, basada en conglomerados de víctimas, es técnicamente inadecuada y distorsiona el alcance de la titularidad del derecho. Además, coincidieron en señalar que es un indicador incompleto, puesto que impide la medición en las fases del proceso penal referentes al juzgamiento y a la aplicación de las sanciones correspondientes. Para subsanar estas falencias y estimar de manera adecuada el indicador del derecho a la justicia, la CSPPDF presenta una propuesta de indicadores orientados a reflejar cada etapa procesal de la persecución penal y a contemplar la forma de abordar la investigación, tanto individual como colectiva, y las distintas jurisdicciones en las cuales puede ser incluida una víctima de desplazamiento35 .

Para estimar los indicadores propuestos por la Comisión, se requeriría contar con información sobre los siguientes aspectos: a) Número de víctimas reconocidas en investigaciones penales; b) Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas en investigaciones penales finalizadas; c) Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad esclarecidos judicialmente; d) Número de víctimas de desplazamiento forzado en investigaciones penales que concluyeron con sentencias; e) Número de víctimas de desplazamiento

35 Ver las respuestas de los organismos de control y de la CSPPDF al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte

Constitucional.

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forzado en investigaciones penales que concluyeron con sentencias donde se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad.

De todas formas, conviene anotar que los distintos escenarios de acceso a la justicia y a la verdad judicial se caracterizan por ciertas limitantes existentes en el momento de garantizar la cobertura del GED para todas las víctimas de desplazamiento forzado como, por ejemplo, la priorización y selección de casos en la justicia transicional penal. De allí que resulta pertinente proponer mediciones diferenciadas sobre el número de víctimas que acceden al GED por cada escenario (procesos penales ordinarios, Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 200436, procesos penales transicionales, Justicia y Paz y Jurisdicción Especial para la Paz), para luego agregar los datos, pues ninguno de los escenarios existentes tiene vocación de garantizar el acceso universal a la justicia y a la verdad judicial.

La fuente central para estimar los indicadores a la justicia y a la verdad judicial es el Consejo Superior de la Judicatura.

36 No se comparte la idea de la PGN según la cual no sería útil medir estos escenarios porque no están formulados para contribuir al esclarecimiento de la verdad ni a la reparación, ya que dicha postura desconoce que la propia CC enmendó esta situación normativa reconociendo que en los procesos penales ordinarios también son exigibles los derechos VJR de las víctimas (véanse Sentencias C-805 y C-916 de 2002, C-570 y C-899 de 2003).

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