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sAt- ciprAt-pip
from Garantías de papel: un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención
by CODHES
4.2.3 Las medidas de prevención según el tipo de población
Otro elemento de juicio sobre la efectividad e idoneidad de las medidas de prevención es determinar la población a la que éstas se dirigen en contraste con el tipo de personas defensoras con mayor riesgo de ser afectadas180 . Según la información disponible, las poblaciones priorizadas en los planes de prevención y en las recomendaciones de las alertas tempranas y de la ciprAt, son principalmente: niños, niñas, adolescentes y jóvenes; indígenas; víctimas del conflicto; y personas defensoras de derechos humanos (ver gráfico n.º 2).
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60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%
(en blanco) Niños, niñas y adolescentes N/A Víctimas Líderes (as) sociales Indígenas Resguardo Indígena Defensor(a) de derechos humanos Campesinos(as) ExCombatientes Afrocolombianos Mujeres Reclamantes de tierras Autoridades étnicas Representante/militante de movimiento político Sindicalistas Consejo Comunitario Población de Municipio con Informe de Riesgo /… Organización social ZVNT o ETCR Miembros de misión médica Mineros/barequeros Jóvenes Docentes Inmigrantes Comunidad LGTBI Comerciantes, transportadores, etc Juntas de Acción Comunal Funcionario(a) público Ambientalista
PIP SAT CIPRAT
gráFico n.º 2. Distribución medidas por población beneficiaria sAt- ciprAt-pip
Fuente: elaboración propia con base en las alertas tempranas, los planes integrales departamentales de prevención y las matrices de seguimiento de la secretaría técnica de la ciprAt
Aunque el gráfico n.º 2 muestra que los tres instrumentos advierten riesgos de distintos tipos de personas defensoras y liderazgos sociales, no es claro que las medidas de prevención sugeridas cuenten con un componente diferenciado que permita desactivar o mitigar los riesgos específicos para cada tipo de liderazgo. La falta de especificidad de las recomendaciones no permite determinar si se atienden o no los factores de riesgo y los impactos diferenciales y desproporcionados sobre los derechos de los distintos sectores sociales que realizan la labor de defensa de derechos humanos.
Si bien las recomendaciones del sAt y la ciprAt enfatizan en las comunidades indígenas, no se evidencia coherencia suficiente entre ese énfasis y el tipo de recomendaciones y las características específicas de los grupos sociales a los que pertenecen las personas defensoras con mayor de afectación.
Respecto a la necesidad de que las medidas de prevención adoptadas por el Estado apliquen un enfoque diferencial, las organizaciones étnicas manifestaron que se hace necesario:
▶ Fortalecer el papel del gobierno propio en la prevención, así como la implementación de medidas propias de protección (guardia indígena, guardia cimarrona, uso de plantas medicinales, rol de la espiritualidad, entre otras);
▶ Incorporar un enfoque étnico territorial de protección integral, más allá de la vida física, que incluye fortalecer la autonomía política, social y económica de las comunidades, frente a la amenaza de control social y de imposición de modelos de vida por parte de grupos armados;
▶ Adecuar el lenguaje y la metodología de las capacitaciones a las características poblacional y territorial; superar el diseño centralizado y occidental; e integrar el lenguaje y la cultura tradicional;
▶ Ajustar las jornadas de asistencia técnica, en tiempos y formas, para que se correspondan con las características poblacionales y territoriales de los sujetos en riesgo;
▶ Fortalecer el intercambio de saberes en materia de autoprotección entre los pueblos indígenas de la misma región;181
Es importante resaltar el mayor grado de vulnerabilidad de ciertos tipos de personas o poblaciones frente al riesgo de afectación de sus derechos, con motivo de características de edad, género, pertenencia étnica, discapacidad, entre otras, cuyos liderazgos tienen un mayor nivel de exposición al riesgo, por lo que se precisa contar con medidas diferenciales que garanticen la acción sin daño.
4.2.4 Los derechos a salvaguardar con las medidas de prevención
El análisis de la información compilada sobre el componente de respuesta rápida indica que las recomendaciones emitidas por la ciprAt son en la mayoría de los casos un reflejo de las recomendaciones emitidas por el sAt. En ese sentido, presentan la misma dificultad de coherencia entre el tipo de alerta emitida y las recomendaciones de prevención en relación con los riesgos de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales.
El 71.8% de las recomendaciones están orientadas a prevenir afectaciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal; el 8.5%, al acceso a la justicia; y sólo el 7.4% a salvaguardar los derechos asociados a la labor de defensa (participación, reunión, asociación, expresión, opinión, manifestación y acceso a recursos). Esto indica que las recomendaciones están dirigidas a proteger a las personas defensoras frente a agresiones físicas o psicológicas, pero no a garantizar la labor de defensa de los derechos humanos y el liderazgo social.
Al respecto, las organizaciones sociales consultadas insistieron en señalar la necesidad de que las medidas de prevención, protección y garantías de no repetición trasciendan el enfoque tradicional de atender los riesgos a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal y adopten una perspectiva orientada a la adopción y puesta en práctica de medidas orientadas a garantizar el conjunto de los derechos asociados al ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos.
4.2.5 conpes de prevención y Plan de Acción Oportuna (pAo)
El 10 de diciembre de 2021, el Consejo Nacional de Política, Económica y Social (conpes) aprobó la Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos, mediante el documento conpes 4063, mediante el cual se establecieron directrices orientadas a “garantizar y respetar la labor de defensa de los derechos humanos en Colombia”.
Aunque el documento conpes4063 reconoce la persistencia de afectaciones y factores de riego contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas defensoras, no toma en cuenta la afectación de otros derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, ni en la fase diagnóstica ni en los elementos que componen el plan de acción, lo cual constituye la reiteración de una política gubernamental que limita la acción estatal a las medidas protectivas frente a las amenazas de violencia y evade la actuación frente a los factores generadores del riesgo, asociados a la ausencia de garantías para el ejercicio de la defensa de los derechos humanos, que implica el respeto de los derechos de asociación, reunión, opinión, expresión, manifestación pacífica, acceso a recursos administrativos y judiciales, acceso a recursos económicos y acceso a organismos internacionales.
El marco conceptual y el modelo explicativo de la problemática de las personas defensoras contenido en el conpes 4063 resulta insuficiente, en cuanto no da cuenta de las causas que generan las afectaciones a la labor de defensa de los derechos humanos, no analiza los factores o variables que inciden en la probabilidad de afectación a las personas defensoras, ni desarrolla sistemas de información que permitan de forma prospectiva, objetiva, razonada y razonable advertir de forma anticipada la generación de situaciones o condiciones que puedan tener un impacto negativo sobre los derechos de aquéllas.
La insistencia en reducir la problemática de las personas defensoras a la acción de los grupos armados organizados y a las economías ilegales asociadas a los cultivos de uso ilícito y la minería criminal, omiten considerar otros factores de ilegalidad como la corrupción, así como las conflictividades políticas, económicas, sociales y ambientales que podrían generar potenciales riesgos, que al no ser tomados en cuenta, limitan el alcance de la política de prevención al no actuar sobre algunos de los factores que inciden en el riesgo y afectan su efectividad.
El documento conpes plantea el diseño de un modelo para una intervención multidimensional, diferencial y articulada en los territorios, especialmente en aquellos que registran mayor número de agresiones en contra de las personas defensoras de derechos humanos. En este punto, la propuesta mantiene el mismo enfoque reactivo de las iniciativas anteriores en las que se focalizan los territorios a intervenir sobre la base de los
hechos consumados de violencia, sin trascender a modelos que incorporen una visión prospectiva del riesgo, para identificar ex ante los lugares en los que los contextos puedan dar lugar a conflictos futuros que escalen a hechos de violencia, y se adopten anticipadamente medidas que contrarresten los riesgos.
La obligación de generar condiciones para el libre ejercicio del derecho a defender los derechos humanos, supone la adopción de medidas orientadas a la adopción de una conducta gubernamental acorde con una eficaz garantía de la labor de defensa de los derechos humanos. En este sentido, el Estado colombiano ha avanzado en el diseño e implementación de políticas públicas para la prevención y protección, así como instancias intersectoriales y multinivel de adecuación institucional para su cumplimiento.
Como resultado de la formulación de varios instrumentos de política para la prevención, desde 2011, mediante sucesivos decretos, se han creado diversas instancias de coordinación y articulación para la implementación de estrategias, programas y políticas específicas que en la práctica han producido duplicidades, confusión y dispersión de responsabilidades y esfuerzos.
En efecto, los instrumentos de articulación existentes están dirigidos al mismo objetivo de organizar, orientar, coordinar y articular el diseño e implementación de planes, programas, estrategias y acciones en materia de prevención, protección y garantías de no repetición, para la población en general, unos, y para poblaciones específicas, otros. Como se muestra a continuación, existen seis mecanismos de coordinación y articulación en los que básicamente participan las mismas instituciones, salvo algunas excepciones. No resulta claro que a mayor número de mecanismos se logre mayor coordinación y articulación; por el contrario, más instancias dispersan el esfuerzo institucional y la acción del Estado.
La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (ciprAt) está integrada por: los ministros del Interior y de Defensa Nacional; el director de la Unidad Nacional de Protección; el comandante de las Fuerzas Militares; el director de la Policía Nacional; y el director de la Unidad para las Víctimas. Además, asisten como invitados los consejeros presidenciales para el Posconflicto182 y para los Derechos Humanos; el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación.
Son funciones de la ciprAt, entre otras: (i) coordinar e impulsar las medidas preventivas y de reacción rápida ante los riesgos advertidos; ii) solicitar a las entidades información sobre la situación de riesgo alertada; iii) diseñar y aplicar una metodología para el seguimiento a las acciones; iv) hacer georreferencia para el seguimiento a las dinámicas de riesgo; v) diseñar y aplicar instrumentos para la verificación, respuesta y seguimiento a las denuncias; vi) tener en cuenta las zonas priorizadas; vii) mantener canales de comunicación con entidades nacionales y territoriales para la recolección y procesamiento de información para identificar la evolución del riesgo y la respuesta rápida183 .
Mediante el Decreto 1581 de 2017 se creó el Comité Nacional de Política Pública de Prevención, conformado por los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, y de Minas y Energía; el director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; y el Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto.
El objetivo del comité es el impulso de la implementación de los proyectos destinados a prevenir las violaciones a los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad de personas, grupos y comunidades184, para lo cual cumple con las funciones de: (i) aprobar el plan estratégico que defina las metas de prevención, el plan de inversiones y las responsabilidades institucionales; ii) propiciar el seguimiento y evaluación de la implementación
y los resultados de la ejecución de la política; (iii) definir los ajustes a la política propuestos por parte del comité técnico para la prevención185 .
Además de las entidades que conforman el Comité Nacional de Política Pública de Prevención, el Decreto 1581 de 2017 establece la responsabilidad de otras instituciones en la implementación de la política de prevención: el Departamento Administrativo de Prosperidad Social; la Unidad de Restitución de Tierras; la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (Arn); la Unidad Nacional de Protección; las Fuerzas Militares; la Policía Nacional; la Fiscalía General de la Nación; la Defensoría del Pueblo; los Gobernadores; los Alcaldes; y las Personerías Distritales y Municipales186 .
El Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de no repetición, fue creado mediante los artículos 239, 240 y 241del Decreto 4800 de 2011, que reglamentó la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011).
Las siguientes entidades conforman el Subcomité: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Departamento Nacional de Planeación, Unidad para las Víctimas, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación Nacional, Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icBf), Procuraduría General de la Nación, Policía Nacional, Unidad Nacional de Protección, Programa Presidencial de Derechos Humanos, Dirección para la Acción Integral contra las Minas Antipersonales, y dos (2) delegados de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas. La Secretaría Técnica está a cargo del Ministerio del Interior.
Su propósito, diseñar una estrategia para articular las acciones en materia de prevención contempladas en los Planes Integrales de Prevención y Protección con los planes de acción territorial en materia de prevención, para enfrentar los factores de riesgo, eliminar las amenazas o disminuir su impacto en la comunidad. El Subcomité promueve la ruta de protección en los Comités Territoriales de Justicia Transicional.
El Subcomité expidió los lineamientos para la articulación de la Red Nacional de Observatorios de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario con los Comités de Justicia Transicional departamental y municipal.
Otro mecanismo de coordinación y articulación, creado mediante Decreto 2137 de 2018, es la Comisión Intersectorial para el desarrollo del Plan de Acción Oportuna (pAo), cuyas funciones son, entre otras: (i) elaborar un diagnóstico de la situación general de amenazas a defensores, líderes sociales, comunales y periodistas; (ii) coordinar y orientar la formulación, implementación y seguimiento del pAo; (iii) impartir lineamientos a las entidades competentes para la sistematización de información que permita dar seguimiento al cumplimiento del plan; iv) formular recomendaciones de priorización de inversión y gestión de cofinanciación y ejecución del pAo; v) impulsar acciones para la protección de los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal de defensores, líderes sociales, comunales y periodistas; vi) hacer recomendaciones para la conformación de las Zonas Estratégicas de Intervención (zei); vii) impartir lineamientos para la adopción de herramientas tecnológicas de evaluación de riesgo y determinación de medidas e integrar comités técnico Jurídicos para su actuación; (vi) proponer la modificación o adopción de normas que permitan la reingeniería del funcionamiento e interrelación de los diversos componentes de los programas de protección187 .
Creado por el Decreto 4912 de 2011, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (cerreM) cumple la función de determinar el nivel de riesgo de las personas solicitantes de protección ante la Unidad Nacional de Protección.
En 2017, se estableció el cerreM colectivo, mediante el Decreto 2078, por el cual se adoptó la ruta de protección colectiva, requerida desde tiempo atrás por las organizaciones sociales y étnicas para superar la noción limitada de protección individual. El cerreM colectivo está integrado por el Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, el Consejero Presidencial de Derechos Humanos, el Director de la Unidad para las Víctimas, el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía, y el Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Inspección de la Policía; como invitados permanentes participan el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, el Fiscal General de la Nación, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur), y un delegado de la comunidad o grupo objeto de protección colectiva188 .
En el cerreM colectivo las comunidades y colectivos que solicitan protección pueden intervenir y contribuir a la determinación del nivel de riesgo, a la definición de las medidas de protección y a procurar que su implementación tenga un enfoque diferencial.
La Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política fue creada mediante el Decreto 895 de 2017, como parte del cumplimiento del punto 2.1.2 del Acuerdo Final entre el Gobierno y las fArc-ep, y está conformada por el Presidente de la República; los ministros del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho; el comandante de las Fuerzas Militares; el director de la Policía Nacional; el consejero Presidencial de Derechos Humanos; el director de la Unidad Nacional de Protección; y un delegado del movimiento político surgido de la dejación de armas de las fArc-ep189 .
Las funciones principales de la Instancia de Alto Nivel son, entre otras: i) garantizar la implementación, funcionamiento y articulación del sistema; ii) establecer mecanismos de interlocución con los partidos políticos,
en especial de oposición y el movimiento surgido de la dejación de armas por las fArc-ep; iii) servir de espacio para el seguimiento a las condiciones de seguridad de dichos partidos y movimientos; iv) en coordinación con las entidades competentes, promover la adopción de medidas para poner en marcha programas de protección para las comunidades rurales y los movimientos y partidos de oposición; v) proponer directrices para evaluar el desempeño del sistema integral; vi) servir de eje articulador con otras instituciones del Estado; vii) formular recomendaciones para el fortalecimiento de las capacidades de investigación de los crímenes contra quienes ejercen la política; viii) coordinar con las autoridades departamentales y municipales el monitoreo de las acciones criminales190 .
En desarrollo del artículo 14 del Decreto 895 de 2017, se creó el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios, mediante el Decreto 660 de 2018, el cual contiene cuatro componentes: i) Medidas integrales de prevención, seguridad y protección191; ii) Promotores/as comunitarios/as de paz y convivencia; iii) Protocolo de protección para territorios rurales; y iv) Apoyo a la actividad de denuncia.
El Decreto 660 establece que corresponde a la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política la adopción de las medidas para poner en marcha el programa integral de seguridad para comunidades y organizaciones en los territorios, pero al tiempo crea el Comité Técnico de los componentes de medidas integrales de prevención, seguridad y protección, y del protocolo de protección para territorios rurales, del cual forman parte: los ministros del Interior y de Defensa Nacional; el director de la Policía Nacional; el comandante de las Fuerzas Militares; los consejeros presidenciales para los Derechos Humanos, de Seguridad y para el Posconflicto; el director de la Unidad Nacional de Protección; el director de la Unidad para las Víctimas; dos delegados de la población objeto del Programa; un delegado del Consejo Nacional de Paz y Reconciliación; y, como invitados permanentes, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación.
Al Ministerio del Interior le ha sido atribuida la coordinación de diversas instancias de articulación interinstitucional, con excepción de las instancias previstas por el Plan de Acción Oportuna, cuya coordinación es ejercida por el Presidente de la República, y en su ausencia, por el Ministerio del Interior.
La Fuerza Pública y el Ministerio de Defensa, están presentes en todas las instancias de coordinación y articulación previstas en diversos decretos, dado el rol que cumplen en el uso legítimo de la fuerza del Estado para el desarrollo de acciones preventivas y protectoras orientadas a contrarrestar o mitigar los riesgos de las personas, las organizaciones y las comunidades.
Es importante resaltar la inclusión del Ministerio de Minas y Energía, la Unidad de Restitución de Tierras y la Arn en la implementación de la política de prevención dada la necesidad de contrarrestar los riesgos asociados a la ejecución de proyectos minero energéticos, a los procesos de restitución de tierras y territorios colectivos y a la reincorporación a la vida civil de los firmantes del acuerdo de paz.
Dada la probabilidad de riesgos asociados a conflictos ambientales, se resalta la ausencia de participación del Ministerio del Ambiente y Desarrollo y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en la política de prevención, cuyas funciones resultan relevantes para la atención temprana de tales conflictividades para prevenir que surjan riesgos de violencia contra personas defensoras de derechos ambientales.
La tabla n.° 14 resume los diferentes mecanismos de coordinación y articulación creados para la prevención, y sus funciones principales:
