6. Conclusiones y recomendaciones

6.1 Vacíos normativos

En materia de la obligación de respeto a las personas defensoras de los derechos humanos, se identifican vacíos por falta de desarrollos normativos específicos en las siguientes materias:

1. Disponer de criterios de selección adecuados para los funcionarios, servidores públicos o particulares que ejercen funciones públicas, con el fin de asegurar que el personal vinculado posea aptitudes apropiadas para el ejercicio eficaz de sus funciones en materia de respeto y garantía de los derechos humanos.

2. Desarrollar e implementar mecanismos claros, permanentes y efectivos de control al cumplimiento de los principios de derechos humanos en las actuaciones de los funcionarios, servidores o particulares que ejercen funciones públicas.

3. Contar con y aplicar mecanismos expresos dirigidos a impedir la adopción de decisiones políticas o administrativas que afecten de manera negativa los derechos humanos.

4. Establecer los procesos y procedimientos específicos dirigidos a prevenir que la acción del Estado genere barreras que afecten los derechos humanos o a evitar la extralimitación arbitraria o ilegal del poder estatal que vulnere los derechos humanos.

5. Implementar los mecanismos previstos en el punto 2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera, sobre participación política, en especial la mesa nacional y las mesas territoriales de garantías.

Igualmente se identifican vacíos en torno al deber de capacitar y formar a los servidores públicos en materia de respeto y garantía de la labor de defensa de los derechos humanos para lo cual es necesario que el Estado, por intermedio del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante el Plan Nacional de Formación y Capacitación, avance en el diseño e implementación de estrategias específicas dirigidas a infundir el respeto a la labor de defensa de los derechos humanos por parte de los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas.

6.2 Incumplimiento del deber de respeto

El análisis de la política pública permite identificar cinco formas o tipos de incumplimiento del deber de respeto a la labor de defensa de los derechos humanos: a) la estigmatización; b) el desarrollo de políticas, planes y proyectos, o su inadecuada implementación, que generan el incremento del riesgo; c) la vulneración de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos mediante el uso de mecanismos legales e institucionales; d) la afectación directa a los derechos a la vida e integridad de las personas defensoras de derechos humanos; e) la tolerancia o connivencia de agentes estatales frente a las acciones vulneratorias ejercidas por terceros; y f) la falta de garantías para el acceso a la justicia.

A pesar de la persistencia de los factores de afectación antes señalados por indebido cumplimiento del deber de respeto, el documento conpes de Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos (conpes 4063) no aborda en su integridad esta problemática, no desarrolla líneas de acción o estrategias precisas para superar las causas que afectan la labor de defensa de los derechos humanos con ocasión del incumplimiento por parte de los agentes del Estado.

En este sentido es necesario que el Gobierno atienda las recomendaciones efectuadas por las organizaciones sociales en la Mesa Nacional de Garantías de expedir una política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos, así como una directiva presidencial que reconozca

la labor de defensa de los derechos humanos, incluyendo las nuevas modalidades de afectación a esa labor por parte de los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas; y de revisar y ajustar los criterios utilizados en las actuaciones administrativas y judiciales que pueden terminar en actos de criminalización a la labor de defensa de los derechos humanos.

6.3 Afectaciones en el marco de protestas sociales

En relación con las afectaciones a los derechos de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales que ocurren en el contexto de manifestaciones de protesta social212 , se hace necesario que el Estado colombiano:

1. Revise y ajuste a los estándares internacionales las normas que elevan a delitos las acciones cumplidas en desarrollo del ejercicio del derecho a la protesta pública pacífica.

2. Ajuste la doctrina, los contenidos pedagógicos y didácticos de los procesos de capacitación, así como los manuales de uso de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los agentes del Estado para impedir los homicidios y las afectaciones a la integridad personal de personas defensoras de derechos humanos por parte de miembros de la Fuerza Pública.

3. Fortalezca los mecanismos de control sobre el personal de la fuerza pública y adelante acciones dirigidas a evitar la connivencia entre agentes del Estado encargados del uso de la fuerza y de las armas de fuego y grupos armados organizados o de delincuencia común, que afectan a las personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones.

4. Investigue y sancione de forma ejemplar a los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley involucrados en acciones de connivencia con grupos ilegales que afectan la labor de defensa de los derechos humanos, así como a aquellos que omiten su deber de respeto

mediante discursos y acciones estigmatizantes que ponen en situación de riesgo a las personas defensoras de derechos humanos.

6.4 Revisar la normativa de prevención y protección

Se identifica un exceso de legislación en materia de prevención y protección que genera confusión sobre los roles institucionales, duplicidad de acciones y parálisis institucional por falta de asignación de recursos para la implementación de los planes, programas y proyectos.

Se hace necesaria la reorganización y adecuación del entramado institucional dirigido al respeto y garantía de la labor de defensa de derechos humanos, que opere de forma sistémica, coordinada y articulada, mediante un marco de direccionamiento estratégico y operativo unificado que aproveche las capacidades institucionales existentes y supere los vacíos en materia de dirección, coordinación y articulación interinstitucional multinivel.

Esa adecuación del entramado institucional debe acompañarse de una revisión de los mecanismos de articulación, orientada a su simplificación, evitando duplicidades innecesarias, y enfocado en lograr la articulación y coordinación efectiva entre las políticas, sectores, instituciones del orden nacional en materia de seguridad, convivencia ciudadana, justicia, cultura y derechos humanos. Así mismo, debe considerar y desplegar los mecanismos desarrollados en virtud del punto 2 del Acuerdo Final, especialmente el Decreto 660/18 y la Mesa Nacional de Garantías de Seguridad.

Dicha articulación deberá vincular a las instituciones que cumplen funciones asociadas a la resolución de las causas estructurales que subyacen en las afectaciones a la labor de defensa de los derechos humanos, como medio ambiente, tierras y territorio, minas y energía, agrícola y pecuario, entre otras.

Igualmente, deberá considerar mecanismos eficaces y expeditos para la acción coordinada de las instituciones nacionales y las entidades territoriales, en las fases de planeación, implementación, seguimiento y evaluación de las acciones de prevención y protección.

6.5 Superar la visión limitada del riesgo de las personas defensoras

Es importante superar la visión limitada de las autoridades del Estado acerca de la problemática de riesgo de las personas defensoras, líderes y lideresas, según la cual las amenazas a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de aquéllas tienen relación, principal o únicamente, con la acción de los grupos armados organizados y las dinámicas de las economías ilegales asociadas al narcotráfico y la minería ilegal. Esta visión impide analizar otros factores de riesgo y orientar acciones para controlarlos.

Es necesario que la política de prevención y protección integre el análisis de los fenómenos asociados a la corrupción institucional, a las conflictividades socio ambientales generadas por las operaciones empresariales y de infraestructura en las regiones, y a conflictos de orden político y social, con el propósito de evaluar si éstos pueden derivar en situaciones de violencia y violaciones de derechos humanos contra las personas defensoras, líderes, lideresas y sus organizaciones, y en tal caso, actuar para prevenir.

En este sentido, es importante reconocer los avances en la transformación de paradigmas, por ejemplo, el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios reglamentado mediante el Decreto 660 de 2018, así como otros mecanismos fortalecidos o creados en virtud del Acuerdo Final.

De igual manera, se requiere integrar a la política de prevención y protección el análisis sobre los potenciales factores de riesgo de la labor de defensa asociados a la actuación de los servidores públicos.

Por otra parte, la ausencia a nivel institucional, nacional, regional o local, de información completa y confiable sobre la afectación de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, impide identificar claramente los problemas de las políticas públicas, advertir las oportunidades de mejora en términos de eficiencia o eficacia, y efectuar los debidos ajustes institucionales para cumplir con los compromisos institucionales.

La política de prevención y protección deberá prever el fortalecimiento de los sistemas de información sobre los factores de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos, a los efectos de determinar los contextos locales y regionales en los que se realiza la labor de defensa y se ejercen los liderazgos sociales.

6.6 Generar condiciones para el ejercicio de defensa

Como ha señalado la Corte Constitucional, persiste una falla sistemática del Estado en la generación de condiciones para el ejercicio pleno y libre de la labor de defensa de los derechos.

En este sentido, las iniciativas contenidas en el documento conpes 4063 deben ser reforzadas con la promoción y el fortalecimiento de la deliberación pública para fomentar el pluralismo, la diversidad y el reconocimiento de la labor de defensa de derechos humanos como parte esencial de la construcción y el ejercicio de la democracia, mediante ejercicios de rendición de cuentas y la ampliación de los escenarios de prevención, protección y garantías de no repetición, que hoy se encuentran restringidos.

Igualmente, se requiere desarrollar acciones de promoción de la cultura de respeto de los derechos humanos y el impulso de entornos protectores propicios y seguros para el ejercicio de la labor de defensa, mediante el auspicio del diálogo social, la resolución pacífica de los conflictos sociales y el uso de un lenguaje incluyente y no estigmatizante.

Así mismo, es importante apoyar la generación de capacidades en las personas defensoras y sus organizaciones; fortalecer sus conocimientos, habilidades y destrezas en materia de identificación, análisis y gestión del riesgo con enfoque diferencial, poblacional y territorial; impulsar la formación de observatorios sociales para el monitoreo, análisis de situación y recomendaciones en torno al respeto y garantía de la labor de defensa; apoyar la creación de mecanismos sociales de resolución de conflictos al interior de las comunidades y grupos sociales, y las iniciativas de autoprotección comunitarias; fortalecer los mecanismos comunitarios de reconciliación y convivencia ciudadana; e incorporar a la práctica institucional las experiencias exitosas desarrolladas por comunidades y organizaciones en materia de prevención, protección y autoprotección.

6.7 Capacidad para detectar los riesgos

El incremento de las alertas tempranas referidas a personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones da cuenta de la grave situación de riesgo de esta población. La correlación positiva entre las alertas emitidas y el incremento de los casos de homicidios revela cierta capacidad de identificación y advertencia de riesgos por parte del sAt y, al tiempo, una baja capacidad de respuesta del Estado para contrarrestar los homicidios en contra de las personas defensoras de derechos humanos.

En 122 municipios donde ocurrieron homicidios de personas defensoras no se emitió alerta temprana. La capacidad de identificación y alerta de los riesgos de personas defensoras por parte del Sistema de Alerta Temprana de la Defensoría del Pueblo es limitada.

Igualmente, se evidencia debilidad en la identificación de los riesgos según los distintos tipos de liderazgo social y en la adopción de perspectivas diferenciales que garanticen la disminución efectiva de los riesgos de los liderazgos afectados.

Así mismo, existe un vacío protuberante de las alertas tempranas respecto de potenciales afectaciones a los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, más allá de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal. En consecuencia, las recomendaciones del sAt, de la ciprAt y de la estrategia de prevención se limitan a la adopción de medidas de protección frente a acciones de violencia, pero no contemplan medidas de garantía del ejercicio de la labor de defensa.

Las capacidades institucionales para identificar, advertir y gestionar los conflictos sociales, una de las fuentes de riesgo para las personas defensoras y liderazgos sociales, son igualmente limitadas. El Estado no cuenta con un instrumento de seguimiento y monitoreo de los conflictos sociales. Y, aunque la política de prevención menciona las conflictividades sociales como fuente de riesgos, un porcentaje muy reducido de las medidas incluidas en los Planes Integrales de Prevención y Protección están dirigidas a ese fin.

En este sentido es necesario que el sAt afine la metodología y los instrumentos de análisis de riesgo, ajuste los procesos y procedimientos y haga un uso más eficiente de sus recursos humanos para ampliar la cobertura territorial en las labores de monitoreo y análisis y dar seguimiento a las condiciones que conllevan a la emisión de las alertas.

Así mismo, se requiere la puesta en marcha de un observatorio de monitoreo y seguimiento a las conflictividades sociales, con el propósito de orientar las labores de prevención de potenciales factores de riesgo asociados al escalamiento de los niveles de conflictividad, de expresiones de hostilidad y estigmatización y de emergencia de situaciones de violencia, que adviertan sobre posibles violaciones de derechos humanos.

Es preciso que las instituciones responsables de la advertencia y respuesta frente a los riesgos de las personas defensoras establezcan modelos que contemplen variables específicas para dar seguimiento a los factores que representen riesgo de afectación de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos (libertad de opinión y expresión; derechos de asociación y reunión pacífica; derecho a la denuncia de violaciones de derechos humanos y de la corrupción; etc.). A ese efecto, las instituciones deberán recabar y analizar información sobre esas variables

y definir estrategias y acciones en materia de prevención y protección para el respeto y garantía a la labor de defensa.

Las instituciones deberán superar los modelos y sistemas de información que sólo contabilizan las afectaciones ocurridas, y adoptar un modelo prospectivo que permita identificar, advertir y alertar efectivamente potenciales situaciones que puedan ser fuente de riesgos para la labor de defensa de los derechos humanos. De lo contrario, el Estado seguirá limitado a acciones de protección sin afectar los factores de riesgo.

Los modelos de análisis y los sistemas de información deberán ser desarrollados sobre la base conceptual del contenido y alcance de las obligaciones de respeto y garantía establecidos en los estándares internacionales, que definen el concepto de persona defensora de derechos humanos y el alcance de la prevención, la protección y la garantía de no repetición.

6.8 Capacidad de respuesta ante la advertencia del riesgo

Los elevados índices de homicidios en contra de las personas defensoras de los derechos humanos y la falta de una identificación y respuesta oportuna en materia de prevención por parte de las entidades del Estado indican la necesidad de desarrollar estrategias encaminadas a fortalecer a los individuos, comunidades y organizaciones para que estén en capacidad de identificar potenciales riesgos, de gestionarlos y de adoptar medidas de auto seguridad y autoprotección.

Las entidades del Estado concernidas deben diseñar e implementar una estrategia dirigida a la generación de esas capacidades, así como de mecanismos de acompañamiento, asistencia técnica y seguimiento a su implementación, labor que en la actualidad está siendo desarrollada por la cooperación internacional y las organizaciones de derechos humanos de carácter nacional.

Más allá de poner en operación los instrumentos metodológicos en materia de prevención como los Planes Integrales de Prevención y Protección o los Planes de Prevención y Seguridad, es necesario que las entidades del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales y locales diseñen e implementen los programas y proyectos contenidos en los marcos de política existentes en la materia, esto es la Política Pública de prevención de violaciones a los derechos humanos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal de personas, grupos y comunidades y el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios.

El análisis de la información disponible permite concluir la existencia de limitaciones del sAt en el seguimiento a las situaciones de riesgo advertidas y a las medidas recomendadas para atenderlas. La misma situación se presenta en la ciprAt, que entre 2016 y 2018 dio seguimiento a un porcentaje menor al 18% de las alertas, que incrementó en 2019 al 65%, reducido al 38% en 2020 y al 12% en 2121.

Adicionalmente los indicadores de seguimiento empleados están asociados al cumplimiento de tareas; no se dispone de indicadores de resultado o de impacto en la reducción efectiva de los niveles de riesgo. De acuerdo con la información analizada y las entrevistas y grupos focales realizados, la falta de personal, la precariedad de los modelos e instrumentos de análisis y la falencia de los sistemas de información son elementos determinantes en la precariedad del seguimiento a las situaciones de riesgo y la implementación efectiva de las medidas.

La información recabada mediante entrevistas y grupos focales tanto con servidores públicos del orden nacional y territorial como con las personas y organizaciones defensoras de derechos humanos devela serias limitaciones en la participación de las personas afectadas en el proceso de identificación, análisis y definición de estrategias y medidas de prevención de afectaciones a la labor de defensa de derechos humanos. Ello incide negativamente en la oportunidad, la idoneidad y la eficacia de las medidas adoptadas como acción preventiva y protectora del Estado.

Lo anterior sugiere la necesidad de reactivar los espacios nacionales y territoriales de prevención y protección, de establecer e implementar

criterios para asegurar la participación efectiva de los diferentes actores sociales que defienden los derechos humanos y de crear mecanismos eficaces para asegurar que los diagnósticos e iniciativas sociales para la gestión del riesgo sean adecuadamente valoradas e implementadas.

6.9 Coordinación y articulación interinstitucional

Existe redundancia normativa en términos de coordinación y articulación interinstitucional en materia de prevención, protección y garantías de no repetición; a nivel nacional existen al menos seis instancias para este fin, en las que participan prácticamente las mismas entidades, con los mismos objetivos, funciones, y respecto de poblaciones y derechos similares, situación que se replica a nivel municipal.

Aunque el documento conpes 4063 establece como línea de acción la articulación del esfuerzo interinstitucional para intervenir los factores de riesgo que amenazan el ejercicio de defensa de los derechos humanos, esa definición es limitada puesto que no integra a instituciones que tienen responsabilidades asociadas a la atención de las causas subyacentes de las afectaciones a la labor de defensa.

Adicionalmente, la articulación y coordinación no se logra sin la definición de un plan estratégico conjunto y de planes operativos y de acción que integren a las entidades concernidas a los procesos de planeación, implementación, seguimiento, evaluación y ajuste de los planes y programas en materia de prevención y protección. La propuesta de articulación presupuestal y de planeación establecida en el documento conpes 4063 debe estar acompañada de la definición de criterios claros de complementariedad, subsidiaridad y concurrencia dado que las afectaciones a personas defensoras de derechos humanos están concentradas en su mayoría en zonas de categoría rural (32%) y rural dispersa (28%), aspectos estos que deben ser recogidos y desarrollados en la política en fase de socialización.

La política de respeto y garantía a la labor de defensa de derechos humanos debe avanzar en la definición de un sistema integral de prevención, protección y garantías de no repetición, que supere la mención formal de las instituciones con responsabilidades y de escenarios de articulación múltiples y poco eficaces, para lo cual debe contar con un direccionamiento estratégico y un plan operativo unificado que se desarrolle mediante mecanismos claros y simplificados de coordinación interinstitucional multinivel en los que participen diversas instituciones con labores específicas en la atención de las causas de riesgo y afectación de los derechos de las personas defensoras.

6.10 Protección por demanda, un modelo en crisis

De los 271 municipios en los que ocurrieron homicidios de personas defensoras de derechos humanos, 101 (37,3%) no registran beneficiarios de la Unidad Nacional de Protección, y en 29 de ellos se reportan dos o más homicidios.

Adicionalmente, el 72% de las personas defensoras beneficiarias del programa de protección individual están ubicadas en ciudades y aglomeraciones, mientras sólo un 7% de personas protegidas se encuentra en municipios clasificados como rurales o rurales dispersos. Ello indica que el modelo de protección basado en la demanda ciudadana no ha tenido la capacidad de actuar en los lugares donde se localizan las personas defensoras en situación de riesgo extremo.

A pesar del incremento del presupuesto y del personal de la Unidad Nacional de Protección entre 2016 y 2020, ello no ha representado una disminución en los homicidios contra las personas objeto de protección. No existe una correlación positiva entre el incremento del esfuerzo estatal en materia de protección y la disminución de los homicidios de personas defensoras de derechos humanos.

El modelo de financiación para la implementación de los mecanismos de prevención y protección que define a las autoridades locales como primeros respondientes no está acorde con la insuficiente capacidad institucional y presupuestal de los entes locales donde se presentan las principales afectaciones a la labor de defensa de los derechos humanos, que en un 58% corresponden a municipios categorías 5 y 6; de ahí la necesidad de modificar el modelo de forma tal que las instituciones del orden nacional brinden apoyo a los entes territoriales para asumir la responsabilidad como primeros respondientes.

Esta constatación define la urgencia de analizar si la política, enfocada principalmente en la protección por demanda, es suficiente o si es necesario dar un viraje hacia un nuevo paradigma basado en un enfoque de prevención por oferta, en el cual las instituciones del Estado busquen activamente información sobre los contextos de riesgo y orienten su acción a desactivar el conflicto armado interno y a favorecer la resolución pacífica de los conflictos sociales.

Las limitaciones de los análisis de riesgo, que ponen la carga de la prueba sobre las personas solicitantes de protección y desestiman la importancia de los contextos y escenarios de riesgo en la que las personas defensoras ejercen su labor, deben ser superadas.

Las medidas de protección, que con frecuencia son inadecuadas respecto al tipo de riesgo y a los contextos territoriales y poblacionales, deben ser evaluadas a los efectos de asegurar su oportunidad, idoneidad y eficacia, para lo cual es preciso favorecer la comunicación apropiada entre los analistas de la unp y las personas peticionarias, orientada a informar sobre el catálogo de medidas y a valorar su pertinencia y condiciones de aplicación, de conformidad con el contexto territorial y poblacional.

Las medidas de protección existentes resultan con frecuencia inadecuadas para las zonas rurales dispersas, de baja capacidad de respuesta institucional, en donde los actores generadores de daño habitan y ejercen control ilegitimo sobre las comunidades. Se deberá avanzar hacia una participación más activa de las organizaciones beneficiarias en el diseño y adecuación de las medidas de protección.

Es necesario ajustar el marco de actuación de la unp que diseñe un mecanismo de protección a oferta, superando el modelo de protección por demanda de los peticionarios, que ha provocado distorsiones importantes en el uso de los recursos de protección, que deja sin protección a las personas que tienen mayor riesgo con el argumento de que no la han solicitado. Dicho diseño debe adecuar los procesos y procedimientos para mejorar la oportunidad de la acción protectiva; revisar y adaptar los instrumentos de identificación y análisis de riesgo considerando los enfoques diferenciales, territoriales y poblacionales; evaluar y ampliar el catálogo de medidas que favorezcan su oportunidad, pertinencia, idoneidad y eficacia en la protección de las personas defensoras; y depurar y robustecer sus sistemas de información para adoptar mejores decisiones sobre dónde debe focalizar su acción.

La Corte Constitucional en diversas sentencias de tutela ha señalado la falta de adecuación de las medidas de protección a los contextos, las situaciones de riesgo de los peticionarios y sus condiciones particulares de liderazgo, lo que denota falencias en los instrumentos técnicos de valoración de riesgo y en la aplicación de medidas, lo cual sugiere la necesidad de revisar y ajustar tales instrumentos, y profundizar la capacitación de los analistas en la apreciación de los factores de vulnerabilidad diferenciales por raza, género e identidad sexual.

La adecuación normativa del programa de prevención y protección, anunciada por el nuevo gobierno, deberá incluir ajustes en los marcos normativos de los instrumentos de prevención y protección a fin de ampliar su alcance actual de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad, para incluir la acción estatal para la favorecer un clima propicio para el ejercicio de los derechos de asociación, reunión pacífica, opinión, expresión, manifestación, acceso a recursos administrativos y judiciales, pues solo mediante el respeto y promoción de estos derechos se puede lograr la garantía a la labor de defensa.

Se hace necesario avanzar en estrategias y acciones sostenidas en el tiempo, orientadas a contrarrestar la desconfianza institucional que impide a las personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones acudir a los mecanismos de denuncia de las afectaciones. Las acciones previstas al respecto en el documento conpes 4063, como la difusión de las sentencias

penales, la publicación del informe anual de litigio o el fortalecimiento de la plataforma “A denunciar”, son insuficientes para contrarrestar este factor de carácter estructural.

En tal sentido, resulta pertinente que el nuevo gobierno acoja la recomendación de las plataformas de derechos humanos de expedir una directiva presidencial dirigida a reconocer la labor de defensa de derechos humanos y de liderazgo social, a rechazar la estigmatización contra las personas que ejercen esa labor, por parte de actores privados y agentes del Estado, a promover una actuación respetuosa de hacia aquellas personas por parte de todas las autoridades públicas, y a estimular la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de las políticas públicas relacionadas con los derechos humanos, mediante el diálogo social inclusivo y vinculante.

Aunque estas acciones redundaran en mejorar la protección de las personas defensoras, no son suficientes para garantizar el libre ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos. Es necesario avanzar también en la generación de condiciones en materia de convivencia ciudadana, de respeto a las diferencias, de una cultura proclive a la ética de los derechos humanos, así como reforzar y garantizar la eficacia de los mecanismos de prevención y garantías de no repetición.

6.11 Resumen de las recomendaciones

Como resultado del análisis de los contextos y escenarios de riesgo que afrontan las personas defensoras de derechos humanos, y de las políticas públicas emitidas desde 1997 por los sucesivos gobiernos, mediante la aprobación de normas, planes y programas de prevención y protección, se presentan a continuación las principales recomendaciones orientadas al fortalecimiento de la acción preventiva y de protección del Estado colombiano a la labor de defensa de derechos humanos

Se recomienda a las diversas entidades y autoridades del Estado colombiano:

1. Establecer, en el marco de la política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos, planes, programas y proyectos orientados a remover los factores causales que afectan o limitan dicha labor, asociados a la falta de seguridad en los territorios; a restablecer la vigencia del estado de derecho en las regiones más apartadas de la nación; a promover la resolución pacífica de las conflictividades sociales; y a fomentar una cultura de respeto a los derechos humanos y el rechazo social a las manifestaciones que los limiten o transgredan.

2. Realizar un esfuerzo sostenido de reconocimiento público de la contribución que prestan las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales a la construcción de la democracia y a la equidad social, y de superación de toda forma de estigmatización y discriminación que afecta negativamente el libre ejercicio de la labor de defensa y es fuente de riesgo de afectación de las personas defensoras.

3. Impulsar la investigación, judicialización y condena de quienes profieren amenazas o afectan los derechos de las personas defensoras de derechos humanos, que contribuya a afrontar las causas determinantes del riesgo.

4. Adoptar un sistema de información que permita la identificación oportuna de patrones, tendencias y factores que pueden incidir en la afectación de los derechos de las personas defensoras de derechos humanos (personas afectadas, causas de afectación, tipos de liderazgo, lugares, falencias en materia de prevención, protección y garantías de no repetición).

5. Revisar y ajustar los instrumentos de valoración razonada, razonable y objetiva de los niveles de riesgo que permita al Estado identificar y advertir de forma anticipada las posibles situaciones que afecten la labor de defensa, en el propósito de adoptar y poner en aplicación las medidas preventivas y protectivas que resulten adecuadas para evitar la consumación de un daño.

6. Fortalecer la capacidad de prevención temprana de la estrategia de prevención y de los Planes Integrales de Prevención y Protección, con un enfoque que supere las acciones de mitigación de los riesgos, poniendo el acento en evitar su aparición, para lo cual, las medidas

de prevención deberán estar dirigidas a contrarrestar las causas estructurales, más que a paliar sus efectos.

7. Realizar una reingeniería institucional que racionalice los mecanismos de coordinación y articulación, en los ámbitos nacional, departamental y municipal, asegurando que cuenten con un direccionamiento estratégico común; procesos conjuntos de planeación, ejecución, revisión y ajuste; un plan operativo unificado y articulado en torno a las estrategias y actividades; y de indicadores de proceso, de resultado y de impacto que permitan medir los avances o retrocesos en el respeto y la garantía de la labor de defensa de los derechos humanos.

8. Asegurar la coordinación interinstitucional en la implementación y seguimiento de las recomendaciones emitidas por el sAt y la ciprAt, para verificar su cumplimiento y el impacto en la superación o mitigación de las situaciones de riesgo.

9. Efectuar un diagnóstico de los requerimientos presupuestales y de personal para el funcionamiento e implementación de la política de prevención y protección, y definir un mecanismo que asegure que cada institución con responsabilidades en dicha política realice la destinación, priorización y ejecución de los recursos necesarios para la implementación de las medidas a su cargo.

10. Modificar el modelo previsto en la política de prevención y protección que define como primeros respondientes a entes territoriales de municipios de categorías 5 y 6, con escasa capacidad institucional y presupuestal, definiendo con claridad el apoyo que las instituciones del orden nacional deben asumir para asegurar que tales entes municipales puedan cumplir las responsabilidades como primeros respondientes.

11. Fortalecer los mecanismos de monitoreo para la identificación de riesgos de forma tal que los índices de correlación entre las alertas generadas y las afectaciones a los derechos de las personas defensoras de derechos humanos supere el 0.50 del índice actual, para lo cual es fundamental ampliar el radio territorial de identificación y advertencia de riesgo para

disminuir el número de municipios donde se presentan afectaciones a los derechos humanos sin que haya alerta de advertencia.

12. Desarrollar capacidades institucionales para identificar las posibles afectaciones a los derechos asociados a la labor de defensa tanto en fase de prevención temprana, protección y garantías de no repetición, e incorporarlas en los análisis de riesgo para la formulación de las alertas tempranas, en las recomendaciones de la ciprAt y en los Planes Integrales de prevención y protección, para la adopción de medidas específicas para la garantía de la labor de defensa de los derechos humanos.

13. Fortalecer la capacidad del sAt y la ciprAt para emitir recomendaciones claras, concretas y precisas sobre el riesgo que se presenta, los posibles derechos objeto de afectación, las personas, grupos, organizaciones o comunidades potencialmente afectadas y los entornos territoriales en los que se puede presentar la situación. Las recomendaciones deberán tener acento especial en las acciones dirigidas a contrarrestar el riesgo o mitigar sus efectos, definir sus destinatarios y considerar los marcos de competencia de las instituciones para el cumplimiento de acciones específicas.

14. Diseñar e implementar medidas de prevención, protección y garantías de no repetición dirigidas a evitar las afectaciones o salvaguardar los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos.

15. Trascender las medidas materiales de prevención y protección, enfocadas en los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal, y diseñar las medidas necesarias para garantizar los derechos de asociación, reunión, opinión, expresión, manifestación pacífica, el acceso a recursos administrativos y judiciales, el acceso a recursos financieros y la comunicación con organismos internacionales de defensa de los derechos humanos.

16. Identificar las falencias en la implementación de los planes de prevención, protección y garantías de no repetición, con el propósito de diseñar y aplicar una estrategia dirigida al cumplimiento de las medidas en ellos establecidas.

17. Adoptar estrategias dirigidas a difundir entre los liderazgos sociales y sus organizaciones el contenido y alcance de la política de prevención y protección, y a capacitarlos en los procedimientos de acceso y de participación en los mecanismos y planes previstos para la salvaguarda de los derechos de las personas defensoras.

18. Adoptar y poner en ejecución planes, programas y estrategias dirigidos al fortalecimiento de las personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones en materia de prevención, protección y autoprotección contenidos en la política pública de prevención.

19. Adelantar procesos de formación y capacitación en la implementación de las rutas de prevención, protección y autoprotección, así como en iniciativas dirigidas a fomentar la denuncia sobre afectaciones a la labor de defensa de derechos humanos, generando mecanismos eficaces de respuesta que disminuyan los niveles de desconfianza de los liderazgos y sus organizaciones en la institucionalidad.

20.Remover las barreras que las instituciones locales, regionales y nacionales han impuesto a la participación de los liderazgos sociales en los espacios territoriales de prevención y protección, y adoptar estrategias y medidas concretas dirigidas a reactivar la participación ciudadana para la identificación, advertencia y gestión de riesgos, cuidando la pluralidad y representatividad de los diferentes sectores de defensa de derechos humanos y liderazgos sociales.

21. Implementar mecanismos de rendición de cuentas sobre el seguimiento, monitoreo y evaluación de la implementación de las recomendaciones emitidas por el sAt, la ciprAt, y la estrategia de prevención, y fortalecer el papel de los organismos de control, en particular de la Procuraduría

General de la Nación, ante omisiones que deriven en afectaciones de los derechos de las personas defensoras de derechos humanos.

22.Generar canales de diálogo social, en los ámbitos nacional y local, entre la unp y las organizaciones defensoras de derechos humanos en relación con el monitoreo de la evolución de la situación de riesgo en los territorios, la adecuación de las medidas de protección a la evolución del riesgo, y la oportunidad e idoneidad de las medidas de protección, entre otros.

23.Actualizar la evaluación sobre la oportunidad, idoneidad, pertinencia y eficacia de las medidas de protección, tanto en relación con la naturaleza de los riesgos presentes como con los factores territoriales y poblacionales.

Así mismo, se deberá evaluar si las modificaciones en la naturaleza, estructura y forma de operación de los actores generadores de riesgo, las estrategias utilizadas para producir y reproducir la violencia y los factores de exposición de las personas defensoras, han sido considerados para adecuar el catálogo de medidas de protección de la unp.

24.En síntesis, adoptar y poner en marcha una política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos, que atienda las casusas estructurales de afectación, que opere bajo un sistema interinstitucional multinivel, con un direccionamiento estratégico y operativo claro y eficaz, con mecanismos amplios, incluyentes y efectivos de participación ciudadana y asignaciones presupuestales suficientes.