Análisis de idoneidad

Los componentes del derecho, de acuerdo con estos instrumentos6, abarcan: asequibilidad o disponibilidad, que implica la existencia de instituciones y programas suficientes para todos los niños; accesibilidad, que consta de tres dimensiones: no discriminación (debe ser accesible a todos, especialmente, a los grupos más vulnerables de hecho y de derecho); material, que implica que el Estado debe asegurar a los niños las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo; accesibilidad económica, que debe ofrecerse gratuidad en todos los niveles, con aplicación de principios de priorización y gradualidad si son necesarios7; adaptabilidad, que consagra el derecho de los grupos étnicos a una educación que respete su identidad cultural, y de las personas en situación de discapacidad o con capacidades excepcionales; aceptabilidad, que obliga al Estado a proveer una educación de calidad. Estos cuatro componentes del derecho deben ser captados por los IGED de educación.

Análisis de idoneidad

La Corte Constitucional, en el Auto 331 de 2019, párrafo 177, resume las obligaciones inmediatas en materia de educación para víctimas de desplazamiento forzado, así:

i) garantizar el cumplimiento inmediato de la educación preescolar en un grado para menores de 6 años de edad, educación básica primaria y secundaria, hasta noveno grado, para personas entre los 5 y los 18 años de edad, y educación primaria para mayores de edad;

ii) la satisfacción progresiva de los tres niveles de preescolar y la educación media8 para personas entre los 15 y los 18 años de edad y que sea gratuita y obligatoria para personas entre los 5 y los 18 años de edad. En la progresividad se deben con-

6 Ver, por ejemplo, Sentencias T-553 de 2009 y T-434 de 2018 para referencias específicas a estos componentes.

7 También, en este caso, el principio internacional exige la gratuidad en la enseñanza primaria, mientras la

Constitución en el artículo 63 la establece sin perjuicio de que quienes pueden, sufraguen los costos de la misma. En la práctica, a partir del Decreto 4807 de 2011, se establecen las condiciones de gratuidad para los estudiantes de educación preescolar, primaria, secundaria y media, decreto que recoge la definición de obligatoriedad de la educación para todos los niños entre 5 y 18 años de edad y define la gratuidad como la exención del pago de derechos académicos y servicios complementarios, disponiendo que las instituciones educativas estatales no podrán realizar ningún cobro por estos conceptos (Artículo 2).

8 Grados 10 y 11

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40 siderar medidas como la exención de costos educativos y la adopción de modelos educativos que consideren las necesidades especiales de la población para asegurar el acceso y permanencia en el sistema educativo.

Así mismo, en el párrafo 178, establece que el análisis del derecho pasa por examinar sus componentes estructurales mencionados en la sección anterior. Así, la disponibilidad se refiere a la satisfacción de la demanda educativa que implica identificar si algún niño, niña o adolescente quedó por fuera del sistema educativo por falta de cupo o de disponibilidad de profesores; si las instituciones y los programas están disponibles; y si las condiciones tienen en cuenta los distintos contextos sociales y económicos de los alumnos.

La accesibilidad implica eliminar cualquier forma de discriminación en el acceso, por ejemplo, flexibilizar el acceso a niños víctimas de desplazamiento forzado, tanto en el lugar de llegada como en el retorno; si fuera el caso, para aquellos que no puedan contar con documentos de identificación o que no puedan ingresar desde el comienzo del año lectivo; garantizar el acceso físico al establecimiento (cercanía, discapacidad); y poder acceder económicamente (gratuidad, alimentación).

La adaptabilidad implica para la Corte el desarrollo de acciones para: i) incorporar en los planes de desarrollo programas de apoyo pedagógico para personas en situación de discapacidad; ii) asegurar que la educación impartida respete las creencias, tradiciones, lenguas y dialectos de los grupos étnicos; iii) adaptar la educación campesina o rural a procesos de formación técnica. Igualmente, se debe asegurar la permanencia y evitar la deserción del sistema, lo cual implica la adopción de medidas como el transporte escolar y programas de alimentación escolar, ambos previstos por la Ley 715 de 2011.

El Auto recuerda también la obligación incorporada en el Artículo 19 de la Ley 387 de 1997, de establecer programas educativos especiales en educación básica y media para asegurar la rehabilitación y el desarrollo social, laboral y productivo de las víctimas de desplazamiento forzado, y de adelantar modelos educativos que respondan a las necesidades de las personas desplazadas en fase de estabilización.

La aceptabilidad se valora con la pertinencia de los programas y métodos pedagógicos; y la calidad del servicio se analiza con los principios de progresividad y no regresividad.

La síntesis de la Corte en materia del derecho a la educación para efectos de la medición de los IGED, es la siguiente:

Tabla 1. Derecho a la educación para efectos de la medición de los IGED

Titular del Derecho

Responsable de la garantía

Extensión de la obligación / Frecuencia

Finalidad del derecho

Es un derecho fundamental, tanto para menores de edad como para adultos, con condiciones particulares de aplicación para unos y otros. En el proceso de seguimiento, el universo de referencia debe considerar a las personas desplazadas menores de 18 años.

El Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Educación Nacional; y Gobiernos Territoriales en cabeza de las Secretarías de Educación.

El grupo etario y el nivel educativo determinan las obligaciones inmediatas y las de ampliación progresiva. En el proceso de seguimiento, se hace énfasis en la garantía de este derecho para los menores de edad (18 años), lo cual se concreta en: • Garantizar un grado de preescolar para niños menores de 6 años. • Garantizar educación básica y media para niños y adolescentes entre 6 y 18 años.

Asegurar que, de acuerdo con la edad y niveles educativos, a las personas desplazadas se les garantiza la disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad de los servicios educativos.

Fuente: Auto 331 de 2019, p. 110.

El Gobierno Nacional, en su análisis de idoneidad, analiza cinco indicadores relacionados con el goce efectivo del derecho a la educación. De ellos, considera como idóneos tres, mientras cree necesario agregar un indicador complementario a los otros dos9 .

El primer indicador, considerado como principal, sobre el derecho a la educación es el de asistencia.

La formulación del Gobierno es la siguiente:

Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años que para el último año lectivo se encontraban asistiendo a los niveles de educación preescolar, básica o media / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años a 31 de diciembre de 2017. (Informe Anual de 2018, p. 338)

9 Gobierno Nacional (2019). Análisis de idoneidad. p. 9.

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Puede observarse que el indicador deja por fuera a las personas de 17 años, que hacen parte de la población constitucionalmente cubierta por el derecho. Es de anotar que en los indicadores de la batería presentada conjuntamente entre el Gobierno Nacional y la CSPPDF en 2013, el rango de edad era de 5 a 17 años y que, precisamente sobre este rango, la Corte Constitucional, en Auto 373 de 2016, estableció el umbral para el levantamiento del ECI.

En su discusión, el Gobierno argumenta que la cobertura para 17 años de edad es menor que para el grupo de 5 a 16 años de edad, porque parte de la población ya se ha graduado o ha abandonado la educación por otros motivos. Por ello, propone un indicador adicional que mida solamente la asistencia de las personas desplazadas de 17 años de edad.

Esta argumentación también sería cierta para la población de referencia a efectos de comparación de tasas de asistencia. La fórmula estaría dejando por fuera a un grupo de la población especialmente vulnerable, pues es sabido que precisamente la deserción escolar afecta en forma particular a la educación media y a los grupos de edad por encima de los 15 años.

Para la CSPPDF, el indicador idóneo para la medición del acceso a la educación es el existente desde el Auto 116 de 2008 y ratificado en la batería de indicadores de 2013, a saber:

Número de personas víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que en el último año lectivo se encontraban asistiendo a algún nivel de educación preescolar, básico, media / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad10 .

Este indicador estaría captando la faceta de exigibilidad inmediata que menciona la Corte en el Auto 331 de 2019, que comprende la garantía de un nivel de educación preescolar para menores de 6 años de edad y de educación básica para niños, niñas y adolescentes entre 6 y 18 años de edad. Un desglose del indicador por edades y niveles permitiría verificar la cobertura específica del nivel preescolar de niños y niñas menores de seis años de edad.

10 También, alternativas técnicas para ajustar la medición que permiten, por ejemplo, incluir a quienes a los 15, 16 o 17 años de edad asisten a la educación terciaria, ya que, aunque este nivel no es obligatorio, tendría en cuenta el adelanto escolar y permitiría medir la asistencia para el conjunto de niños, niñas y adolescentes.

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Sin embargo, para que cumpla con el componente de disponibilidad y capte la satisfacción de la demanda educativa, sería necesario identificar las causas por las que los niños, niñas y adolescentes no asisten y quedan por fuera del sistema educativo: si fue por falta de cupo, por falta de disponibilidad de profesores o por otras causas de imposibilidad física o económica. En este sentido, el análisis del indicador debería complementarse con el de las causas de inasistencia, diferenciadas entre aquellas relacionadas con la oferta, las personales, las económicas, entre otras.

En cuanto a la exigibilidad progresiva, es importante construir el indicador que permita captar la asistencia de niños y niñas de 3 a 5 años de edad a los tres niveles de preescolar previstos legalmente para ellos. Lo propio es necesario para medir el acceso real de los adolescentes de 15, 16 y 17 años de edad a la educación media.

El indicador de repetición, llamado también Indicador de “Repitencia”, muestra un primer resultado negativo del proceso educativo: un estudiante se ve forzado a cursar más de una vez un grado en un nivel educativo. Responde a una medida administrativa y muestra falencias tanto en el propio sistema como dificultades específicas de los estudiantes. El indicador de repetición propuesto es el indicador clásicamente utilizado en la valoración de resultados educativos, junto con el indicador de deserción, que también se incluye. Un análisis de dichos indicadores puede dar luces sobre la pertinencia o adecuación de los sistemas educativos para la población desplazada, si además de la tasa se contara con los motivos de repetición o deserción. Tanto el indicador de repetición como el de deserción deben mantenerse, pero corrigiendo, como en el caso de la asistencia, el grupo de edad para abarcar el comprendido entre los 5 y los 17 años de edad.

Otros componentes del derecho son captados por otros indicadores. Así, la accesibilidad se mide en algunos de sus componentes de acceso físico (transporte escolar) y económico (gratuidad, alimentación). No se cuenta con indicadores que capten la flexibilización del acceso para que los niños, niñas y adolescentes puedan ingresar sin trabas en el momento en que se produce el desplazamiento o el retorno.

Los indicadores que presenta el Gobierno son los siguientes:

Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años que se matricularon en el año lectivo de dicha vigencia y recibieron transporte para ir al colegio / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años que se matricularon en el último año lectivo. (Informe Anual 2018, p. 134).

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La falta de transporte escolar puede ser una barrera de acceso de niños, niñas y adolescentes a los establecimientos educativos. El indicador propuesto capta la cobertura del servicio, pero su formulación no permite estimar la demanda efectiva del mismo. No todos los niños, niñas y adolescentes tienen necesidad de transporte escolar, por lo cual sería necesario conocer cuántos niños, niñas y adolescentes desplazados requieren del servicio. Mientras no se conozca esta cifra, el indicador no mide el goce efectivo del derecho, sino únicamente la cobertura estatal del servicio, sin que se pueda valorar si esta cubre o no las necesidades de la población.

El indicador alternativo que aquí se propone que capta debidamente la demanda efectiva es el siguiente:

Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en establecimiento escolar durante la vigencia, que necesitan y reciben transporte escolar (o subsidio para el mismo) / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que asisten a establecimiento escolar durante la vigencia y necesitan transporte escolar.

Un tercer indicador que contribuye tanto al acceso a la educación como al derecho a la alimentación es el indicador de alimentación escolar.

La CSPPDF comparte el análisis realizado por el Gobierno y, salvo el grupo de edad al cual se aplica, que debe ser el mismo propuesto para los demás indicadores educativos, y algunos cambios de redacción, está de acuerdo con el propuesto por el Gobierno. La fórmula propuesta sería:

Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en establecimiento escolar durante la vigencia y recibieron alimentación en la institución educativa/ Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad matriculados en la vigencia.

Otra medida tendiente a reducir las barreras económicas de acceso, como la gratuidad, está establecida para todos los niños, niñas y adolescentes que asisten a establecimientos oficiales desde el Decreto 4807 de 2011, y ningún establecimiento de este tipo puede cobrar matrículas ni gastos complementarios.

En cuanto a la adaptabilidad, no hay indicadores para verificar medidas como el desarrollo de programas de apoyo pedagógico para personas en situación de discapacidad; o la forma en que se garantiza el respeto de creencias, tradiciones, lenguas y

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