Análisis de idoneidad de los indicadores de protección de tierras

La fuente de información para los indicadores propuestos está constituida por el Sistema de Información Estadística de la Rama Judicial, administrado por el Consejo Superior de la Judicatura. Sobre este punto, es urgente que se disponga de las medidas necesarias que permitan que el total de sentencias proferidas sean «subidas» a la aplicación del expediente electrónico y, de esta manera, poder conocer el total de sentencias con órdenes en materia de vivienda y proyectos productivos, y el estado de su cumplimiento. En este sentido, las entidades con órdenes en materia de restitución en estricto sentido, (especialmente, el IGAC, la Superintendencia de Notariado y Registro, la ANT y la URT), en materia de vivienda (Banco Agrario, Ministerio de Agricultura y Ministerio de Vivienda) y con órdenes en materia de proyectos productivos (URT y ADR) deberán reportar de manera periódica a los jueces y magistrados de la especialidad sobre el cumplimiento de las órdenes proferidas en las sentencias.

ii) En zona urbana

Número de predios restituidos judicial y materialmente / Número de predios urbanos inscritos en el RTDAF.

Sería conveniente que fueran calculados tanto de manera anual como acumulativa. Cabe señalar que estos indicadores se fundamentan en el contenido del derecho a la restitución de tierras y se ajustan a los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para considerarse idóneos.

En concordancia con esta propuesta, se solicita a la Corte adoptar estos indicadores y establecer los umbrales respectivos.

Análisis de idoneidad de los indicadores de protección de tierras

No debe olvidarse que el derecho a la restitución de tierras se deriva del daño ocasionado a los propietarios, poseedores o explotadores de baldíos que fueron despojados o se vieron obligados a abandonar los predios, como consecuencia directa o indirecta de las violaciones a las Normas Internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. En consecuencia, las víctimas del despojo y abandono de tierras tienen el derecho fundamental a que se restablezca el uso, goce y libre disposición de sus tierras o la ocupación que ostentaban.

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La protección de predios de la población en situación de desplazamiento forzado o en riesgo de serlo se hace necesaria para garantizar el libre ejercicio de los derechos en titularidad de esta población y de la seguridad en la tenencia. De esta forma, se logra asegurar el goce efectivo de los derechos a la propiedad, a la vivienda digna, al disfrute pacífico de los bienes y a generar condiciones adecuadas en el retorno. (Gobierno Nacional. Análisis de Idoneidad, p. 54).

En efecto, la Corte Constitucional en el Auto 331 de 2019 considera que para garantizar la protección de la propiedad, posesión u ocupación de la tierra de la población desplazada o en riesgo de estarlo, constituye una obligación del Estado:

Adoptar medidas de protección para evitar la enajenación, transferencia de las tierras despojadas o abandonadas cuando se adelanten contra la voluntad de sus titulares, considerando que el derecho a la protección de predios tiene como finalidad evitar la enajenación, destrucción o usos ilegales de las tierras despojadas o abandonadas. Por consiguiente, se deben adoptar medidas de protección que restrinjan de manera temporal y excepcional la facultad de enajenación de las tierras de las personas desplazadas. (Corte Constitucional. Op. Cit. p. 79).

En concordancia con esta obligación, el Auto en referencia afirma que

Son titulares del derecho a la protección los propietarios, poseedores y explotadores de baldíos que hayan sido despojados u obligados a abandonar sus tierras o territorios, así como quienes se encuentren en riesgo de estarlo; esto último teniendo en cuenta que las medidas de protección tienen un carácter preventivo.

En el caso de la ruta étnica, los titulares del derecho son: «(i) los pueblos indígenas con título oficialmente reconocido o con ocupación histórica o ancestral, y (ii) las comunidades afro-descendientes, negras, raizales y palenqueras con o sin título oficialmente reconocidos, esto último, tratándose de sus territorios ancestrales» (Ibid. p. 81).

Los efectos de las medidas de protección varían dependiendo de la relación jurídica que ostenta el titular del derecho al momento de solicitar la inscripción en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados. De esta manera: (i) para el propietario, la inscripción excluye el bien del comercio; (ii) en el caso del poseedor, la inscripción tiene un efecto publicitario; y (iii) para las personas que explotan económicamente los bienes baldíos, se busca que la Agencia Nacional de Tierras no titule ese bien a otra persona.

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Actualmente los interesados en obtener la protección de sus predios cuentan con dos rutas, a saber: 1) ruta individual y 2) ruta étnica.

La ruta individual es aquella por medio de la cual las víctimas individuales de desplazamiento forzado de propietarios, poseedores u ocupantes que no sean identificados como miembros de un grupo étnico pueden solicitar ante el Ministerio Público o la Unidad de Restitución de Tierras (URT) la inscripción en el RUPTA. La URT debe analizar la solicitud y decidir si procede o no su inscripción. En el caso de que la decisión sea positiva, la URT debe enviar copia del acto administrativo a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) del círculo registral correspondiente, que procederá a hacer la respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. En esta ruta, de acuerdo con la reglamentación interna de la URT, se pueden acumular aquellos casos en los que se presenta vecindad geográfica por la ocurrencia de desplazamientos masivos.

La ruta étnica está dispuesta para los pueblos indígenas con título oficialmente reconocido o con ocupación histórica o ancestral y para las comunidades afrodescendientes, negras, raizales y palenqueras con o sin título oficialmente reconocido. Esta ruta tiene como objetivo la aplicación de medidas de protección, de carácter administrativo, para evitar el despojo jurídico de las tierras de propiedad colectiva u objeto de ocupación ancestral histórica. Para ello, se ordena a las ORIP que realicen las anotaciones en el certificado de tradición y libertad. Adicionalmente, la URT puede solicitar a las autoridades competentes adoptar las medidas necesarias para dar publicidad y agilidad a los trámites requeridos para la ampliación, titulación o saneamiento de los territorios étnicos ante situaciones de amenaza o riesgo de apropiación, abandono o confinamiento en el territorio. (Ibid. pp. 80-81).

Cabe señalar que la responsable de garantizar el derecho a las víctimas que presenten una solicitud de protección a título individual es la URT, entidad a la que el Ministerio Público debe remitir las solicitudes de inscripción y cancelación de las medidas de protección. Las direcciones territoriales de la URT del lugar donde se encuentre el predio deben analizar y verificar los hechos, recolectar las pruebas y realizar las demás diligencias necesarias para adoptar la decisión sobre la inclusión o no del predio en el RUPTA.

A su vez, las oficinas de registro de instrumentos públicos del círculo registral en el cual se encuentran los predios incluidos en el RUPTA, deben realizar la inscripción o cancelación de la medida de protección en el folio de la matrícula inmobiliaria, después de que la URT emita el respectivo acto administrativo.

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Según el Gobierno Nacional (UARIV-DNP), este registro aplica únicamente para los predios que se encuentren en zonas no microfocalizadas. En el caso de que la dirección territorial de la URT identifique que el predio está localizado en una unidad microfocalizada y aún no se ha iniciado el procedimiento administrativo del ingreso en el RTDAF, se ha de adelantar este registro, previa autorización del interesado.

En el caso de la ruta étnica, es el Ministerio del Interior el encargado de adelantar todo el procedimiento para la inscripción del predio en el RUPTA o la cancelación de la medida sobre los territorios colectivos de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, constituidos en el marco de la Ley 70 de 1993. La Agencia Nacional de Tierras es la encargada de iniciar el trámite en los casos en los que la medida recae sobre los territorios indígenas ancestrales no titulados o sin formalizar, y la URT es la encargada de tramitar las solicitudes sobre predios de pueblos indígenas con título oficialmente reconocido.

La inscripción de un predio en el RUPTA se extingue cuando se cancela la medida de protección por cualquiera de las razones definidas para tal fin, que son las siguientes: 1) solicitud del beneficiario (cancelación simple), 2) solicitud de una persona diferente al solicitante de la medida (cancelación especial) y 3) cancelación directa por parte de la URT en los casos en que se identifique alguna circunstancia ilícita cometida por parte de los funcionarios o de los solicitantes de la medida (cancelación de oficio).

La cancelación debe estar precedida por una valoración objetiva sobre la superación de los riesgos de despojo, los que no necesariamente coinciden con los factores que determinan el desplazamiento.

El Gobierno Nacional propuso en el informe a la Corte correspondiente al año 2018 dos indicadores relacionados con el derecho a la protección de tierras. Estos fueron reformulados en el marco del Análisis de Idoneidad de los indicadores que realizó para dar respuesta al Auto 331 de 2019.

Los indicadores inicialmente propuestos fueron los siguientes:

1. Número de solicitudes de restitución de tierras que tienen trámite de medidas de protección en zonas no microfocalizadas por la Unidad de Restitución de Tierras / Número de solicitudes de restitución de tierras con requerimientos de medidas de protección que no se encuentran en zonas microfocalizadas por la Unidad de

Restitución de Tierras

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