Las Preguntas del Auto 411 de 2019

Igualmente, complementa el planeamiento sobre mediciones y caracterización señalando que tanto la UARIV como las entidades territoriales utilizarán como herramienta de caracterización para la medición del componente asistencial de la política de víctimas al Sisbén; y que la UARIV y el DNP ajustarán el modelo de medición de carencias a la nueva versión del instrumento de focalización. Como mecanismo transitorio, dispone que, para la identificación de la población que no se reporte en el cruce entre los registros de Sisbén y el RUV, se contará con los listados de focalización de oferta emitidos por la UARIV y su reporte en el marco de las mediciones de superación de la vulnerabilidad.

Las Preguntas del Auto 411 de 2019

¿De qué manera los ajustes previstos en el PND contribuyen a la superación de las prácticas inconstitucionales identificadas en el Auto 373 de 2016 sobre el componente de asistencia, así como en la superación del ECI en esta materia?

En el Auto 373 de 2016, se identificaron algunas prácticas inconstitucionales en materia de asistencia a las víctimas: la postura del Gobierno Nacional, frente a las entidades territoriales que tienen poca capacidad financiera, administrativa y técnica en materia de ayuda humanitaria inmediata, es que incluso en los casos en que se activó el mecanismo de subsidiariedad ha habido demoras en la implementación y persisten las dificultades de las entidades territoriales para gestionar recursos y garantizar la entrega. La ayuda humanitaria no puede depender, señala la Corte, del agotamiento de rutas y procedimientos ordinarios y, por ello, «las autoridades nacionales, desde el momento en el que tengan conocimiento de las necesidades apremiantes de las comunidades, en lugar de insistir en el tipo de procedimientos ordinarios (…) ofrezcan una respuesta directa desde el nivel nacional en esta fase.» (Auto 373, 2016, p. 233)

La segunda práctica inconstitucional señalada es que la UARIV no cuenta con un protocolo para garantizar la ayuda humanitaria en las zonas del país con restricciones en la movilidad y difíciles condiciones de seguridad.

La tercera práctica es sujetar la entrega de la ayuda humanitaria a la realización del PAARI, para aquellas personas que en el esquema anterior de medición se catalogaron como de «vulnerabilidades altas», especialmente, las que se acrecientan con el paso del tiempo.

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De la respuesta dada por el Gobierno Nacional en su informe no se colige la forma en que el PND contribuirá a superar las prácticas inconstitucionales señaladas por el Auto 373 de 2016.

Otras preguntas que la Sala Especial de Seguimiento realiza en el Auto 411 de 2019 tienen que ver con la forma en que la «política social moderna» permitirá hacer frente a los desafíos en materia de asistencia a las víctimas.

¿De qué manera se contempla el ajuste a los programas y herramientas propias del Sistema de Promoción Social con el fin de responder al nivel de vulnerabilidad acentuado asociado al desplazamiento? Lo anterior debe ser analizado en cada una de las etapas de formulación e implementación de la política social moderna.

A juicio de la CSPPDF, el PND contempla como herramienta principal de la política social el Sisbén IV. La Corte ha identificado en el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 las grandes limitaciones en la caracterización de la población desplazada que ha limitado la adopción de políticas y medidas que contribuyan de la mejor forma al goce efectivo de sus derechos. Una herramienta de caracterización como el Sisbén bien puede ser utilizada para la caracterización de la situación social y económica de toda la población colombiana. Es claro, también, que la población desplazada tiene vulnerabilidades adicionales a las de la población en situación de pobreza que no ha sufrido de esta violación a sus derechos humanos. Por ello, se requiere no solo de una caracterización específica de sus carencias y posibilidades, sino también de medidas que contribuyan a mejorar su capacidad de integración social y económica. El Sisbén IV ha sido diseñado, como las anteriores versiones, para identificar potenciales beneficiarios de programas sociales, entendiendo que la situación de pobreza es la que de alguna forma justifica el tratamiento diferencial.

No es claro qué se quiere decir cuando, como respuesta al interrogante de la Corte, el Gobierno afirma lo siguiente: «teniendo en cuenta que los programas y herramientas propias del sistema de protección social contribuyen de manera indirecta a superar la situación de vulnerabilidad acentuada de las víctimas de desplazamiento forzado» [subrayado propio]. Esta respuesta, a juicio de la CSPPDF, retrocede a la situación anterior a la Sentencia T-025 de 2004, cuando se identificó precisamente cómo con «políticas indirectas» no se avanzaba en garantizar el goce efectivo de derechos de la población desplazada. Las particularidades de las víctimas no se agotan

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con la inclusión de un «enfoque psicosocial» ni, como se menciona en el informe, tal inclusión baste para «potenciar las acciones del Gobierno con el objeto de superar el ECI». (Informe Anual, 2019, p. 457).

¿Cuáles medidas de asistencia a las que tiene derecho la población desplazada, en virtud de las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, y de los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011 que actualmente no sean atendidas por la política social del Estado, serán garantizadas mediante estos programas y proyectos?

La Corte solicita que se precise si la armonización del componente de asistencia con la política social implica ajustes a las acciones definidas por el Gobierno en cada una de las fases de la atención humanitaria y en el modelo de medición de carencias para la identificación de los hogares.

El PND 2018-2022 no es claro en decir en qué consistirá la llamada armonización, más allá de la utilización del Sisbén. En la respuesta gubernamental se afirma que solo se armonizará el componente asistencial, enfocado en los derechos que comparte la población víctima con el resto de la población (salud, educación, vivienda y generación de ingresos) y que solo involucra uno de los derechos asociados a la situación de desplazamiento forzado, que es el de la subsistencia mínima (atención humanitaria), en lo relativo a la identificación de carencias.

En la respuesta gubernamental, tampoco se aclara de qué se trata la armonización. En la actualidad, niños y niñas desplazados o no, acuden a las mismas instituciones educativas; en salud, personas desplazadas o no, si no cuentan con la condición de ingresos que les permita realizar los aportes a salud, hacen parte del régimen subsidiado; en vivienda, no hay programas específicos para hogares desplazados, aunque existan algunas acciones afirmativas para su acceso preferente a programas de subsidio. ¿Tal vez solo se trata entonces de cambiar el modelo de identificación de carencias por el Sisbén IV?

Dado que la implementación del Sisbén IV se hará efectiva hasta el 2020, ¿se contempla un proceso de transición dentro de la estrategia dirigida a que esta sea la principal herramienta de recolección de información para la implementación de la política de asistencia a la población desplazada?

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El PND prevé que en la etapa de transición se sigan utilizando los mecanismos actuales de identificación de carencias y los listados de focalización de oferta que hoy usa la UARIV. Por su parte, en el Informe Anual 2019, el Gobierno Nacional propone adicionalmente que la UARIV y el DNP definan mecanismos y procesos para facilitar la aplicación de la encuesta a las víctimas. Esto no es muy claro, dado el cronograma planteado para la recolección de la información, que terminará en diciembre de este año, por lo cual no habría ya tiempo para aplicar los mecanismos propuestos por el Gobierno.

¿De qué manera se implementaría la depuración en el marco de los procesos de focalización? ¿Cómo operará este proceso para aquellas personas desplazadas que actualmente son objeto de focalización o priorización de programas sociales en razón a la condición de vulnerabilidad que sobreviene al desplazamiento forzado?

El Gobierno informa que como parte del mecanismo de transición se realizarán mesas con cada una de las entidades que utilizan la herramienta para definir los pasos de la transición. Este es un proceso necesario para toda la población, pero la armonización entre el Sisbén III y el nuevo Sisbén IV puede tomar algún tiempo. Por ello, se recomienda ser extremadamente cuidadosos en este proceso con relación a la población víctima.

¿Qué medidas se van a adoptar para cumplir el objetivo de ampliar masivamente el universo de medición de la superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas, a través de Sisbén IV?

La respuesta gubernamental podría ser efectiva si el proceso de recolección de información estuviera en sus primeras etapas. Si, como lo ha anunciado el Gobierno, el Sisbén IV estará listo en 2020 y si se ha cumplido con el cronograma previsto desde el Conpes 3877 de 2016 que declaró la importancia estratégica del Sisbén IV y estableció la finalización de la recolección a finales de 2019, no es ya el momento de una estrategia de divulgación como plantea el Gobierno Nacional. Tampoco ha dejado claro el Gobierno en su respuesta cuál será lo forma específica de medición de carencias para la población desplazada con esta nueva herramienta: ¿simplemente, el puntaje Sisbén? ¿Cuál sería el punto de corte, dado que no es necesariamente el mismo para el acceso a diferentes programas ni en todos los ámbitos geográficos? ¿Podría un hogar desplazado con determinado puntaje considerarse vulnerable para el acceso a salud, mas no a educación, por ejemplo?

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Más preocupante aún es la tercera estrategia que pone de presente la debilidad del propio proceso de identificación de víctimas a través del Sisbén, lo cual no solo pone a prueba la bondad de la política, sino que puede afectar los derechos de la población desplazada. Se trata del llamado proceso de Articulación Territorial que «partirá de la identificación de los municipios que ya cuentan con barrido Sisbén IV, y que no alcanzaron un porcentaje determinado de víctimas de desplazamiento registradas en el Sisbén IV. Una vez identificadas estas entidades, se definirán estrategias de promoción de acciones de corresponsabilidad que permitan que las alcaldías tengan la capacidad tanto institucional como financiera para aumentar el número de población víctima en el registro al máximo posible» (subrayado propio) (Informe Anual, 2019, p. 461).

En concepto de la CSPPDF, si tales medidas deben tomarse es porque el barrido de Sisbén no fue completo en el municipio y excluyó, por razones que sería necesario identificar, núcleos importantes de la población desplazada; bien por problemas relacionados con la cartografía utilizada y el propio ejercicio de barrido que no incluye, por ejemplo, asentamientos subnormales; bien porque no se cuenta con información actualizada y cierta sobre la ubicación de la población desplazada en el RUV, lo cual pone de presente las dificultades de articulación entre estos dos registros administrativos. Por esa razón, la CSPPDF considera necesario realizar un estricto seguimiento al proceso de transición de las víctimas de desplazamiento forzado entre una y otra versión, así como de la forma y magnitud en que la nueva herramienta capta la población desplazada. Este seguimiento es necesario, pues de lo contrario se corre el riesgo de dejar por fuera de los programas sociales, hoy focalizados con Sisbén III, a alguna parte de la población desplazada. Esto es suscptible que se suceda, ya sea porque no se incluyen en la nueva base y, ante la debilidad de los registros administrativos existentes, se excluyen del sistema de beneficiarios y, por ende, del acceso a buen número de programas a los que potencialmente tendrían derecho.

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