La Corte Constitucional

La Corte Constitucional

La Sentencia T-025 de 2004 señala como una de las causas que da origen a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional a la inadecuada coordinación entre la Nación y las Entidades Territoriales para la atención del desplazamiento forzado. En los diferentes autos de seguimiento (por ejemplo, los autos 177 de 2005, 218 de 2006, 266 de 2006, 334 de 2009), la Corte ha señalado como problemática la poca coordinación en materia de esfuerzos presupuestales y la debilidad institucional, falta de claridad y escaso cumplimiento de las reglas de corresponsabilidad entre la Nación y las Entidades Territoriales, así como la ausencia (Auto 233 de 2007) e insuficiencia de indicadores (Auto 116 de 2008) para medir los esfuerzos de coordinación entre los distintos niveles de Gobierno.

En el Auto 334 de 2009, la Corte reiteró la necesidad de fortalecer la capacidad y coordinación institucional y de determinar reglas claras y precisas para la implementación de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad.

En el Auto 383 de 2010, la Corte expone los principios constitucionales relevantes para la coordinación Nación-Territorio y recuerdo los principios básicos para la distribución y articulación de competencias entre dichos niveles territoriales:

• Coordinación, que implica “la ordenación sistemática, coherente, eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los fines del Estado”.

• Concurrencia, “que exige la participación conjunta de los distintos niveles territoriales, cuando las instancias con menos cobertura sean insuficientes o incapaces de ejercerlas por sí solas»

• Subsidiariedad, “que exige que los niveles territoriales que más abarcan competencias asuman o apoyen, según el caso, de manera idónea y eficaz, las competencias y funciones de los demás niveles, cuando a partir de criterios objetivos carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para ejercerlas adecuadamente» (subrayados propios). (p. 16)

En el mismo Auto, la Corte señala algunas características de las Entidades Territoriales (ET), principalmente de los municipio– que limitan, más allá de la voluntad política, su capacidad de contribuir presupuestalmente a la atención de la población desplazada. Las más frecuentes son la categoría del municipio y la existencia de acuer-

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dos de reestructuración de pasivos (Ley 550 de 1990)56, que no contemplaban como prioridad de la reestructuración la atención a la población desplazada. La categoría municipal continúa siendo un problema al punto que, de acuerdo con el DNP, de 1.101 municipios, 978,–es decir, el 88,8%– están clasificados, según la Ley 617 de 2000, en Categoría 6 y 33 más, es decir,(un 3%) en Categoría 5. Esto muestra tanto la precariedad financiera de los municipios como la inadecuada discriminación de la clasificación utilizada57, puesto que solo tiene en cuenta el tamaño de la población y los ingresos corrientes anuales.

Concluye la Corte con una serie de órdenes dirigidas, en primer término, a clarificar el sistema competencial entre la Nación y los territorios (Corte Constitucional, 2010, p. numeral 9.1), para lo cual establece un conjunto de pautas, que pueden resumirse en la adecuada aplicación: (i) del principio de concurrencia, por el cual todos los niveles territoriales deben confluir en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y realizar los esfuerzos para garantizar los derechos a la población desplazada; (ii) del principio de corresponsabilidad entre las Nación y las ET, que “debe ser determinada en función del municipio, su volumen de población desplazada, sus prioridades e intereses y su situación fiscal, presupuestal, social y económica,; y (iii) del principio de subsidiariedad, que «debe darse cuando la entidad territorial carezca de capacidad institucional y presupuestal para atender sus obligaciones en materia de atención a la población desplazada» (p. 80”

Señalaba, entonces, la Corte una presunción de incapacidad para el principio de subsidiariedad cuando la ET: (i) se encontraba en Ley 550 de 1999, y (ii) estaba clasificada en Categoría 6. Para la aplicación del principio de concurrencia, se presume necesidad cuando el índice de presión de la población desplazada sea al menos de 25% en los dos años anteriores (2007-2009) o el índice histórico (1997-2009) sea superior a 50%. Igualmente, cuando se den situaciones de fuerza mayor o desastre natural.

56 Esta causal puede tener menor incidencia ahora, pues varios de las Acuerdos han concluido. Según información del Ministerio de Hacienda, a enero de 2020, de 16 departamentos que firmaron un Acuerdo de Ley 559, solo 4 mantenían aún el Acuerdo en Ejecución (Córdoba, Magdalena, Sucre y Valle del Cauca), 1 fue terminado por incumplimiento, 9 terminaron en forma anticipada y 2 en el plazo establecido; y de 97 Acuerdos en municipios, quedaban vigentes 17, mientras 49 fueron terminados en forma anticipada, 20 a tiempo, 5 fueron incumplidos, otros 5 no fueron firmados finalmente y 1 se encontraba en renegociación.

57 Tal vez por eso el DNP utiliza una nueva tipología municipal a efectos del cálculo de la fórmula individualizadora, como se verá más adelante. Véase Carmona, 2015.

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Adicionalmente, ordena la Corte la flexibilización de la oferta institucional por parte de la Nación, en función de las necesidades de las ET. También, Ordena el mecanismo de individualización de ET por el cual se deben identificar aquellas ET que “a pesar de contar con recursos para la atención a la población desplazada, y enfrentar una situación humanitaria crítica en materia de desplazamiento forzado interno, de manera palmaria e injustificada dejan de cumplir con sus responsabilidades con la población desplazada» (p. 91”.

El segundo conjunto de órdenes se dirige a mejorar la articulación en la atención a la población desplazada entre los distintos niveles territoriales (Corte Constitucional, 2010, p. 83). para estol dispone el diseño de un instrumento de apoyo técnico y acompañamiento permanente a las ET, así como la creación de mecanismos para capacitar a los mandatarios locales en los aspectos centrales de la política pública y su inclusión en los planes de desarrollo territorial.

En materia presupuestal, las órdenes impartidas obligan a las ET a presentar allGobierno Nacional, en un plazo perentorio, cualquier solicitud sustentada de la ayuda requerida.

En la valoración general realizada por la Corte mediante el Auto 373 de 2016, reconoce acciones realizadas por ellGobierno Nacional dirigidas al fortalecimiento e implementación de instrumentos de articulación y seguimiento (Piloto de Tablero, Plan de Acción territorial –PAT—, acompañamiento en la elaboración de los PTD), asistencia para el diligenciamiento del Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial (RUSICST) y del Formulario Único Territorial (FUT); la aplicación de principios de subsidiariedad y concurrencia mediante el mecanismo de “gestión de proyectos”, y un decreto para establecer la estrategia de corresponsabilidad (Decreto 2460 de 2015); la implementación del Plan de Fortalecimiento Institucional, y la continuación del proceso de certificación de las ET.

Pese a ello, el Auto 373 de 2016 encuentra “que permanecen algunas dificultades en relación con (i) la rigidez y la falta de impacto de los mecanismos de articulación, coordinación, reporte de información y seguimiento entre las entidades nacionales y territoriales (el RUSICST, el FUT,Tablero PAT y el PAT); (ii) la ausencia de un esquema que permita la aplicación de los principios de subsidiariedad y concurrencia, y finalmente, (iii) la coordinación entre las entidades del nivel nacional»”5(Corte Constitucional, 2016, numeral 1.5)6

Para la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, los mecanismos de articulación mencionados no son bastante sensibles a las particularidades de las Entidades Territoriales y “no diferencian las capacidades administrativas y finan-

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cieras de los municipios, sino que, por el contrario, las dan por sentadas”. Señala como problema especialmente sensible en materia de los PAT, la falta de rigor técnico en su elaboración, las limitaciones en la implementación derivadas de dificultades presupuestales, restricciones en la implementación por el largo proceso de elaboración (casi la mitad del período de gobierno) y la diversidad de planes e instrumentos58 que deben presentar las ET, y finalmente, la baja ejecución de programas y proyectos dirigidos a víctimas de desplazamiento forzado.

Finalmente, en el Auto 411 de 2019, la Corte9señala los elementos de coordinación Nación – Territorio en la atención y reparación a las víctimas, contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Identifica los elementos centrales del diagnóstico gubernamental en la materia, según el cual “los esquemas de coordinación de la política de víctimas no han sido completamente efectivos para avanzar en el goce efectivo de derechos de la población» (Gobierno de Colombia, DNP, 2019, p. 811). Además, indicayque, en consecuencia, resulta necesari: examinar y redefinir las instancias e instrumentos de coordinación existentes para optimizar los recursos y la oferta dirigida a las víctimas, y contar con información sobre la ejecución e impacto de la oferta (Corte Constitucional, 2019, p. 22).

La Corte Resalta el diagnóstico sobre la Unidad para las Víctimas, dado que el PND 2018-2022 afirma que su función de coordinación la distrajo de “su propósito fundamental y diferenciador con otras instituciones del Estado, que es la ejecución de las medidas de reparación a las víctimas».”Por ello,lse propone su especialización en la ejecución de medidas de reparación y define una estrategia para delimitar sus funciones como coordinadora del SNARIV, según la cual se reducen los componentes sobre los cuales dicha Unidad ejerce funciones. Estos son l: concentración en el fortalecimiento de las capacidades institucionales en el ámbito local; ejecución de procesos de retorno y ejecución de medidas de reparación individual y colectiva de las víctimas, al tiempo que las acciones de caracterización y análisis de vulnerabilidad deberán en adelante desarrollarse con los instrumentos definidos por la política social general (Sisbén). Por su parte, como acciones específicas el PND, prevé la creación por parte del DNP de un Mecanismo Único de Seguimiento a la Política de Víctimas, el ajuste

58 Los identificados por la Corte en el Auto son ocho: i) Plan Operativo de Información, ii) Plan Integral de

Prevención, iii) Plan de Contingencia, iv) Plan de Retorno y Reubicación, v) Plan Integral de Reparación

Colectiva para Pueblos y Comunidades Indígenas (PIRPCI), vi) Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC) (Comunidades Negras, Afro-colombianas y Palenqueras), vii) Plan Integral de Reparación

Colectiva (Pueblo Rrom o Gitano) y viii) Plan de Salvaguarda y Planes Específicos.

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