y perspectivas

del Sistema General de Participaciones-SGP

Las transferencias territoriales representan para un número importante de gobiernos subnacionales la principal fuente de recursos. De modo que resulta fundamental entender los esquemas bajo los cuales se establecen los montos de estas transferencias, de qué factores depende su crecimiento en el tiempo y cuáles serán las principales implicaciones.

Jaime Bonet Gerson Javier Pérez*

Uno de los temas recurrentes en la política fiscal es la disponibilidad de recursos de los entes territoriales y su autonomía para administrarlos, y Colombia no es la excepción. La Constitución Política de 1991 marcó un hito en el proceso de descentralización fiscal en el país, al establecer que el 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) debían ser transferidos a las entidades territoriales. Estas transferencias se destinarían principalmente a los sectores de educación, salud y agua potable y saneamiento básico, y se harían a través de dos bolsas: el situado fiscal (destinado a los departamen-

* Los autores son, respectivamente, Gerente del Banco de la República de Cartagena e Investigador del Centro de Estudios Económicos (CEER) del Banco de la República de Cartagena. Las opiniones y posibles errores son de responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva. Los comentarios y sugerencias a esta versión del documento pueden ser enviados a los correos: jbonetmo@banrep.gov.co y gperezva@banrep.gov.co tos) y las participaciones municipales (dirigida a los municipios). Este esquema fue luego modificado, y a partir de 2002 se constituyó el Sistema General de Participaciones (SGP) como único fondo que agrupa las transferencias territoriales.

Las transferencias territoriales representan para un número importante de gobiernos subnacionales la principal fuente de recursos. De modo que resulta fundamental entender los esquemas bajo los cuales se establecen los montos de estas transferencias, de qué factores depende su crecimiento en el tiempo y cuáles serán las principales implicaciones. Lo anterior es particularmente importante en el marco de la actual coyuntura de cambio de esquema en el SGP a partir de 2017. En los últimos dos años, el país se ha enfrentado a un crecimiento en el nivel general de precios, a una reducción en el crecimiento económico y a una caída en los ingresos del go- bierno central. Además, existe la posibilidad de un escenario de posconflicto y la presentación de una nueva reforma tributaria al Congreso de la República a finales de 2016.

Cada uno de estos factores tendrá implicaciones sobre el monto y el crecimiento de recursos que recibirán las entidades territoriales por concepto de SGP desde el próximo año. En este artículo se busca ilustrar cómo hubiera sido el comportamiento del SGP si se hubiera mantenido el esquema vinculado a la inflación que se utilizó hasta 2016, comparado con el que empezará a regir a partir de 2017 y que está ligado a la variación histórica de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). Adicionalmente se quiere determinar cómo evolucionarán las transferencias bajo dos escenarios distintos de crecimiento económico y de ingresos del gobierno central.

Antecedentes de las transferencias territoriales

Con la puesta en marcha de la descentralización fiscal adoptada a partir de la Constitución de 1991, se dio inicio a dos mecanismos a través de los cuales las entidades territoriales recibirían recursos por parte del gobierno central, el situado fiscal en el caso de los departamentos (incluyendo al distrito capital y los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta) y las participaciones municipales. La carta política colombiana estableció que las transferencias subnacionales deberían estar ligadas a la dinámica de los ICN. El situado fiscal para los años 1994, 1995 y 1996 corresponderían al 23%, 23,5% y 24,5% de los ICN, respectivamente, tomando como referencia que para 1993 estos representaban el 22,1%. A partir de 1997 esta participación en los ICN se mantendría constante en un 24,5%. Por su parte, las participaciones municipales equivalían al 14% de los ICN en 1993 y se incrementarían un punto adicional cada año hasta alcanzar el 22% en 2001 (Gráfico 1).

Con la caída del Producto Interno Bruto (PIB) de finales de los noventa se redujo el monto de los ICN y, en consecuencia, las transferencias a los gobiernos subnacionales, poniendo en riesgo los recursos que garantizaban las coberturas en salud y educación. En esos momentos, Colombia enfrentó una severa crisis fiscal en la cual la situación financiera territorial comprometió la estabilidad macroeconómica. De acuerdo con MHCP (2015), luego de la profundización del proceso de descentralización contemplado en la Constitución Política de 1991, se obser- vó un incremento significativo en el gasto público subnacional, el cual pasó de 2,8% del PIB en 1990 a 9,4% del PIB en 1999. Este ascenso se originó, en gran parte, por los mayores gastos de funcionamiento y personal en los sectores de educación y salud. Lo anterior generó una tendencia creciente en el déficit de los gobiernos territoriales, al pasar de -0,18% del PIB en 1990 al -0,43% del PIB en 1999.

Esta coyuntura llevó entonces a pensar en una estrategia alternativa. El objetivo principal era desligar el valor de las transferencias de los ICN, con el fin de asegurar crecimientos reales en los montos recibidos por los municipios y departamentos, que garantizarían el sostenimiento de los sistemas de salud y educación. La estrategia utilizada para buscar este objetivo fue la de indexar los crecimientos de los montos de las transferencias a la inflación. Es así como, a través del Acto Legislativo 01 de 2001, se reformaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se crea el Sistema General de Participaciones (SGP), que sería reglamentado por la Ley 715 del mismo año1. De esta manera, el SGP agruparía en una sola bolsa lo que antes hacía parte del situado fiscal y las participaciones municipales (Jaime, Pérez, & Ayala, 2014).

1 En términos de responsabilidad fiscal subnacional se pueden mencionar también la Ley 617 de 2001 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo del 2003. En la primera se establecen límites al crecimiento del gasto de las entidades territoriales, y el segundo, el compromiso por parte del gobierno central de hacer seguimiento a las finanzas del sector público no-financiero.

Gráfico 1 Evolución de la indexación histórica de las transferencias territoriales en Colombia, 1994-2019

de los ICN Indexación a la inflación Indexación a la inflación Promedio de la variación % de los ICN

Reglamentación:

Reglamentación: • Constitución política

Fuente: Elaboración de los autores con base en la legislación correspondiente.

El artículo 357 de la Constitución Política estableció que, en el largo plazo, el monto del SGP crecería anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación de los ICN de los últimos cuatro años, incluido el valor del aforo en ejecución. Pero que, transitoriamente, lo haría ligado a la inflación de la siguiente forma: la inflación causada más un crecimiento real constante equivalente al 2% entre 2002 y 2005, y de 2,5% entre 2006 y 2008 (Acto Legislativo 01 de 2001). Adicionalmente, quedó también establecido que, en los años en que la economía creciera por encima del 4%, el SGP tendrían un crecimiento adicional en los puntos porcentuales que superara a dicha tasa de crecimiento. Sin embargo, cuando el crecimiento estuviera por debajo de la meta establecida, el Gobierno Nacional Central (GNC) debería cubrir el faltante para mantener la tasa de crecimiento. En los casos de un crecimiento anual por encima del 4%, el GNC podría descontar los recursos que aportó para mantener la meta de crecimiento del SGP.

Esta transitoriedad que inicialmente llegaba hasta 2008, se extendió por medio del Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley 1176 del mismo año. Nuevamente, a través de un parágrafo transitorio, se establieron los crecimientos reales a partir de 2008 así: para 2008 y 2009 el SGP crecerá en la inflación causada

Promedio de la variación % de los ICN durante los 4 años anteriores, más 4 puntos porcentuales (pp), en 2010 inflación causada más 3,5 pp, y entre 2011 y 2016 inflación causada más 3 pp (Gráfico 1). De este modo, según lo establecido en la Constitución Nacional, en 2016 finaliza la transitoriedad y en 2017 empieza a operar la nueva fórmula de cálculo de crecimiento porcentual del SGP, en donde los incrementos estarán ligados nuevamente a los ICN, pero esta vez no como un porcentaje de estos, sino con incrementos que consideran el promedio de la variación porcentual de los ICN en los últimos cuatro años.

Comportamiento reciente de algunas de las principales variables ligadas al SGP

Es interesante observar cómo el fin de esta transitoriedad de crecimientos del SGP, indexado hasta ahora a la inflación, coincide con un periodo de aumento de este indicador. Pero el aumento del nivel general de precios no es la única dificultad que enfrenta actualmente la economía colombiana, la coyuntura macroeconómica en el país presenta dificultades en otros frentes. Por ejemplo, unas modestas perspectivas de crecimiento del producto, ingresos con tendencia a la baja, tasas de interés al alza, una deuda externa en ascenso y una balanza comercial deteriorada (Gráfico 2).

DTF y Tasa de intervención

Fuente: Elaboración de los autores con base en información del DANE y del Banco de la República.

Dentro de los factores asociados a esta coyuntura se puede mencionar el desplome del precio internacional del petróleo, una alta devaluación del peso, el deterioro de los términos de intercambio y el fenómeno climático de El Niño. Todo esto pondrá en dificultades al gobierno nacional para adelantar los múltiples compromisos en materia de inversión en diferentes frentes, lo que podría tener efectos en el crecimiento económico.

Lo interesante es entender cómo le irá a la economía en los próximos años y cómo esto afectará no solamente las inversiones previstas en la agenda del gobierno nacional sino también a los gobiernos subnacionales, especialmente en lo que tiene que ver con el SGP, a través del cual se garantiza el sostenimiento de los servicios básicos en educación, salud y agua potable y saneamiento básico.

Al revisar el comportamiento de los montos transferidos a las entidades territoriales por concepto de SGP, se observa una clara tendencia creciente en términos reales como consecuencia de la indexación a la inflación, que ha resultado en un aumento de cerca de 10 billones durante los trece años de vigencia del sistema actual de transferencias territoriales (Gráfico 3). Solamente en 2014 se observa una leve disminución debido a que el crecimiento

Gráfico 3 Evolución del SGP del SGP se calcula con base en la inflación causada, que a 2013 fue de 1,94%. Estos resultados les permiten a los gobiernos subnacionales garantizar la cobertura de los servicios básicos.

Cuando se observa la dinámica del SGP con respecto al PIB y a los ICN (Gráfico 3), se puede ver que al tiempo que crecían las transferencias territoriales en términos reales, estos montos representan cada vez más un menor porcentaje del PIB y de los ICN, al menos hasta 2014. En el primer caso, el SGP redujo su participación en 1 pp, al pasar del 4,7% al 3,7% durante los doce años. En el caso de los ICN, la reducción fue de 14 pp en el mismo periodo. Claramente el beneficio fue en doble vía, por un lado beneficiando a las entidades territoriales con aumentos reales en las transferencias, y por el otro para el gobierno central para el que las transferencias representaron cada vez una menor proporción de sus ingresos. Todo esto fue resultado del positivo comportamiento de los indicadores económicos hasta 2014, con una inflación dentro del rango-meta fijado por el Banco de la República y un crecimiento positivo del producto jalonado, en gran parte, por el sector minero. Este escenario cambió a partir de 2015 cuando se observó un aumento de la participación del SGP en el PIB y en los ICN, especialmente en el primero debido a la desaceleración de la economía y a la alta inflación.

Monto del SGP (Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100) SGP como percentaje del PIB y de los ICN

SGP como porcentaje del PIB SGP como porcentaje de los ICN

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

¿Qué pueden esperar los gobiernos subnacionales a partir del nuevo mecanismo de cálculo del SGP?

El primer escenario que se quiere explorar es una comparación entre las dos metodologías de cálculo. Es decir, se quiere responder a la pregunta de cómo hubiera sido el comportamiento del SGP si continuara ligado a la inflación versus cuál será la dinámica frente a la nueva metodología que depende de los ICN. Hasta ahora había funcionado con indexación a la inflación, lo que garantizaba puntos porcentuales de crecimiento real en dichos montos. Por otro lado, a partir de 2017, el crecimiento del SGP dependerá de la variación porcentual promedio de los últimos cuatro años de los ICN.

Hay que mencionar que es de gran relevancia para los gobiernos locales que se les garantice un crecimiento real de las transferencias territoriales, toda vez que la mayor parte de los gastos cubiertos crecen con la inflación. Idealmente, los excedentes correspondientes al crecimiento real deberían garantizar mejoras en calidad de los servicios.

Con el fin de llevar a cabo el primer ejercicio, el Cuadro 1 muestra los supuestos bajo los cuales se realizan las proyecciones en cada uno de los dos casos. Para el 2016 los supuestos corresponden a la mejor aproximación que se prevé con la información disponible hasta el momento. De 2017 en adelante se asume, en el caso de la inflación, que entre 2017 y 2018 estará cerca del techo de la meta actual y, en adelante, alcanzará nuevamente el equilibrio de largo plazo. Los supuestos para las otras tres variables se derivan de las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) (MHCP, 2016), con un crecimiento económico en aumento, al igual que los ICN como porcentaje del PIB, lo cual se derivaría en aumentos en la variación promedio de los ICN con la que se calcula en adelante el crecimiento anual del SGP.

20166,52,314,37,3

Prospectiva 2017-2021

20174,03,514,15,6

20184,03,915,17,4

20193,04,315,58,0

20203,0 4,616,09,6

20213,04,816,210,3

Fuente: Para el 2016 los autores se basan en los reportes más recientes del DANE para el caso de la inflación, del Banco de la República para el crecimiento económico y del MFMP para los ICN. Para el periodo 2017-2021 las proyecciones del crecimiento económico y los ICN corresponden a los del MFMP.

Los resultados del Gráfico 4 dan cuenta de que con la actual coyuntura de alta inflación, de haber continuado la formula en la que el SGP depende de la variación de los precios, el monto de las transferidas hubiera sido mayor. Aunque la brecha tendería a cerrarse por el retorno de la inflación a su meta de largo plazo y por el aumento de la variación promedio de los ICN. Estos escenarios dependen, claramente, de los supuestos bajo los cuales se realizan los cálculos.

Cuando se proyecta el SGP como porcentaje del PIB, se observa cómo la situación de corto plazo tiene una tendencia diferente. Mientras bajo el Escenario 1 (inflación más 3pp) la participación del SGP tendería a crecer por efecto del crecimiento en el nivel general de precios, bajo el Escenario 2 (crecimiento promedio de los ICN en los últimos cuatro años) se observa una reducción en la participación durante los dos primeros años, para luego crecer nuevamen- te. Esto se debe a que, comparado con el 2016, en los años siguientes se asume un crecimiento de la economía más alto y, adicionalmente, un SGP con variaciones menores a las de 2016 y ahora no indexadas directamente a la inflación.

Con respecto a los ICN, aunque los niveles son distintos, la tendencia del SGP es la misma desde 2018 bajo ambos escenarios. Para 2017, las transferencias territoriales tenderían a crecer en el Escenario 1 con respecto a lo ocurrido en 2016 debido a un menor crecimiento de los ICN. Bajo el Escenario 2 se observa una leve reducción en 2016 con respecto al año anterior, debido a que la variación promedio de los ICN es menor a la variación calculada con base en la inflación. De este modo, se esperaría que si estos supuestos se cumplen, en el mediano plazo bajo ambos escenarios el SGP representaría un porcentaje cercano al 25% de los ICN.

Gráfico 4 Proyecciones del SGP para el corto y mediano plazo (Supuestos 1)

Monto del SGP (Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100)

¿Qué esperar del SGP a partir de 2017 si las condiciones económicas no son tan optimistas como las planteadas en el MFMP?

En particular, se comparan dos escenarios. El primero corresponde a los supuestos establecidos en el MFMP (el Escenario 2 del ejercicio anterior), y el otro tiene en cuenta que el crecimiento es 0,5pp menor al planteado en el MFMP y que los ICN como porcentaje del PIB se mantienen en el 14% hasta 2021 (Escenario 3). Los supuestos para cada uno de ellos pueden verse en el Cuadro 2. Para el caso de la inflación se continúa asumiendo que entre 2017 y 2018 estará cerca del techo del rango-meta y en adelante se ubicará en el 3%.

Cuando se comparan los resultados de las proyecciones, se observa que, de cumplirse lo planteado en el MFMP, los incrementos en el SGP serían superiores al escenario alternativo de una economía con crecimientos moderados y unos ICN como porcentaje del PIB cerca de su promedio reciente (Gráfico 5). Con respecto al PIB, las tendencias de mediano plazo del SGP son diferentes bajo los dos escenarios. En el primer caso (Escenario 2: MFMP) los supuestos de aumentos de los ICN que jalonarán en adelante al SGP superan los aumentos proyectados del PIB, por lo que se presentarían aumentos de la tendencia desde principios de la segunda década de este siglo. En el caso del escenario alternativo, la tendencia sería decreciente alcanzando niveles cercanos a los de 2014. La razón son los menores aumentos de los ICN y por consiguiente del SGP, comparado esto con el crecimiento económico.

Cuadro 2

Supuestos (2) para la proyección del SGP

Año Crecimiento ecocómico ICN (% del PIB) de los ICN (promedio 4 años)

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Con respecto a los ICN, ambos escenarios prevén tendencias decrecientes. La razón es que la variación promedio de los cuatro años anteriores de los ICN, con los que se calculan los incrementos del SGP (Escenario 3: Alternativo), serán en cualquier caso menores a los aumentos de los ICN. Esto es sin duda una buena noticia para el gobierno nacional que tendrá que transferir por SGP menores proporciones de sus ingresos corrientes. Contrario a lo proyectado en los otros dos indicadores, en este caso el escenario que prevé el MFMP (Escenario 2) tendrá crecimientos menores a los del escenario alternativo (Escenario 3). Esto ocurre porque las transferencias territoriales crecerían más lentamente que los ICN según lo previsto bajo cualquiera de los dos escenarios.

Fuente: Las proyecciones para 2016 corresponden a los pronósticos del Banco de la República en el caso del crecimiento económico y al MFMP para los ICN. Para el periodo 2017-2021 del Escenario 2 las proyecciones corresponden a las del MFMP. Para el Escenario 3 las proyecciones 2017-2021 son las asumidas por los autores.

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

La probabilidad de ocurrencia de estos escenarios u otros alternativos dependerá, en gran parte, de al menos dos circunstancias próximas, la terminación del conflicto con las FARC y los resultados de la próxima reforma tributaria. Adicionalmente, la economía puede verse afectada por nuevos choques, positivos o negativos, especialmente relacionados con el precio del petróleo, lo cual afectaría directamente el crecimiento económico y los ingresos del gobierno central.

Una reflexión final tiene que ver con mejoramientos en calidad, ya que con los recursos del SGP las autoridades locales cubren, en su mayoría, los gastos operativos que están también indexados a la inflación. De modo que para avanzar en temas de calidad de los servicios, los municipios y departamentos deben procurar mejoras en la calidad y eficiencia en el uso de los recursos. Sobre este último aspecto Galvis (2014), al analizar la eficiencia en el uso de los recursos de salud y educación del SGP, encontró que los gobiernos subnacionales tienen aún una amplia oportunidad para mejorar. En general, la eficiencia en mejoras en la calidad en estos dos sectores, por parte de gobernaciones y municipios, alcanzó tan solo el 50%, en otras palabras que con cerca de la mitad de los recursos invertidos se hubieran conseguido los mismos resultados.

Bibliografía

Galvis, L. A. (2014). Eficiencia en el uso de los recusros del SGP: los casos de la salud y la educación. En J. Bonet, & L. Galvis (Edits.), Sistemas de transferencias: lecciones para una reforma en Colombia (págs. 161-191).

Bogotá, D.C.: Banco de la República y Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Jaime, B., Pérez, G. J., & Ayala, J. (2014). Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia. En J. Bonet, & L. Galvis (Edits.), Sistemas de transferencias subnacionales: lecciones para una reforma en Colombia (págs. 81-128). Bogotá: Banco de la República y Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). (2016). Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016. Hacia una Nueva Economía. Bogotá, D.C.: Minhacienda.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2015). Responsabilidad fiscal subnacional y descentralización en Colombia: quince años de consolidación. Bogotá, D.C.: Minhacienda.