de transferencias territoriales El sistema intergubernamental en Colombia

El GNC logró importantes ahorros fiscales permanentes a través de la disminución de las transferencias territoriales. Los cálculos mostrados en este trabajo indican que, “ceteris paribus”, para el último año del primer período de transición el SGP disminuyó

2,9 pp del PIB, y para el cierre del segundo período de transición podría llegar a 3,1 pp del PIB.

José Enrique Contreras H.*

Este artículo pretende describir la evolución del sistema intergubernamental de transferencias en Colombia, mediante la revisión del efecto fiscal que sobre las finanzas nacionales y territoriales tuvieron y tendrán las reformas constitucionales 01 de 2001 y 04 de 2007.

* Funcionario de la Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas. 1 Acto Legislativo 01 de 2001. PARÁGRAFO TRANSITORIO 3o. Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.

La hipótesis fundamental es que, a pesar del aumento real de las transferencias ordenado por estas dos enmiendas constitucionales, su participación en el Producto Interno Bruto (PIB) disminuyó durante la vigencia de los dos (2) períodos de transición establecidos. Ello es así porque el incremento determinado para el Sistema General de Participaciones (SGP) fue superior a la inflación, pero inferior al crecimiento de la economía colombiana durante igual lapso.

Por otro lado, la reforma de 2007 eliminó la obligación establecida en el Acto Legislativo de 20011 de regresar al porcentaje de los ICN (ICN) alcanzado por el SGP en 2001, cuando finalizara el período de transición (2002 - 2008). Con ello se evitó que el

Gobierno Nacional Central (GNC) tuviera que girar más de dos puntos del PIB adicionales por concepto de SGP a partir de 2009.

La instauración de un nuevo período de transición (2008 - 2016) tuvo el efecto de postergar en el tiempo (hasta 2017) la aplicación de la nueva regla, según la cual los esfuerzos fiscales realizados por el GNC volverán a ser compartidos con los gobiernos territoriales, y disminuir en términos del PIB la base de cálculo sobre la cual comenzará a aplicarse.

En esta ocasión, las transferencias que se distribuirán a los gobiernos territoriales no serán el 46.5% de los ICN, como fue establecido en la Constitución Política Nacional original de 1991, sino que el SGP (nombre dado a las transferencias desde el Acto Legislativo 01 de 2001) “se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”

En el primer acápite de este trabajo se describen los orígenes de las transferencias intergubernamentales en Colombia situándolos a finales de la década del 60. En el siguiente apartado, se estima la repercusión que sobre las finanzas nacionales tuvieron los crecientes montos girados a los gobiernos territoriales durante la vigencia de la Ley 60 de 1993.

Luego, en la parte 3, se explica cómo ese resultado, unido a la volatilidad introducida en el sistema por el vínculo entre las transferencias y los ICN, justificó parcialmente la modificación constitucional 01 de 2001 que dio origen al SGP. También se analiza el efecto de alivio que tuvo ese cambio constitucional sobre las finanzas del gobierno nacional.

En el título 4 se muestra que, al postergar el comienzo de la aplicación de la regla de crecimiento del SGP en concordancia con el promedio de aumento de los ICN de los últimos cuatro años, como estipuló el Acto Legislativo 04 de 2007, se disminuyó aún más la base, como proporción del PIB, a partir de la cual comenzará a aplicarse la nueva regla. En la sección 5 se estiman los efectos del SGP sobre las finanzas de las entidades territoriales, más específicamente, sobre el indicador de dependencia fiscal territorial. En la parte 6 se proyecta, bajo tres escenarios, la evolución que seguirá el SGP en el futuro inmediato y, en la 7, se muestran los resultados agrupados y se establecen las conclusiones finales.

Los inicios: Creación del situado fiscal y la cesión del impuesto a las ventas

A finales de la década del 70, los gobernantes colombianos liderados por los presidentes Carlos Lleras Restrepo (1966 - 1970) y Misael Pastrana Borrero (1970 - 1974) al igual que otros países, especialmente de Latinoamérica, vieron en la adopción de procesos descentralizadores la posibilidad de modernizar el Estado, para hacerlo más eficiente y eficaz en la prestación de los servicios educativos y de salud, considerados fundamentales para el desarrollo del país.

Fue así como el gobierno colombiano propuso la creación de un sistema intergubernamental de transferencias que posibilitara la descentralización de la prestación de los servicios de educación y salud. Propuesta que fue aprobada mediante el Acto Legislativo número 1 de 1968, y reglamentada por la Ley 46 de 1971, que dispuso que “A partir de 1973, en la Ley de Presupuesto para ese año, se apropiará, como mínimo el trece por ciento (13%) de los Ingresos ordinarios de la nación, para ser distribuido entre los departamentos, las intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá en la forma que esta Ley determina. El porcentaje será de catorce por ciento (14%) en 1974 y de quince por ciento (15%) en 1975. El valor total de esa apropiación se denomina “Situado Fiscal”.”

El Acto Legislativo estableció que el Situado Fiscal (SF) se distribuiría en un 30% por partes iguales entre los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá; y el resto, en proporción a la población de cada una de esas mismas entidades territoriales.

Durante el mismo año el gobierno nacional cedió a los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y a los municipios un porcentaje creciente del impuesto a las ventas (10% en 1969, 20% en 1970 y 30% de 1971 en adelante), cuya iniciativa se concretó mediante la Ley 33 de 1968. Posteriormente, con la Ley 12 de 1986, se estableció que la cesión del impuesto a las ventas se incrementaría progresivamente hasta representar el 50% del producto del ingreso, en 1992.

Aunque la intención descentralizadora se materializó mediante las normas mencionadas, el control de los recursos, al menos en cuanto atañe al SF, continuó en manos del gobierno central, a través de las instituciones denominadas Fondos Educativos Regionales (FER) y Servicios Seccionales de Salud (SSS)2. Le siguieron algunos intentos para profundizar la descentralización en Colombia, que se plasmaron en las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986 y, por supuesto, en el Acto Legislativo 01 de 1986. Con la primera, se fortalecieron las finanzas territoriales, con la segunda se reglamentó la cesión del impuesto a las ventas y con el Acto Legislativo se estableció la elección popular de alcaldes.

La profundización de las transferencias –Constitución Política de 1991

La profundización de la descentralización en Colombia se produjo con la Constitución de 1991, pues con ella el control de los recursos para financiar la educación y la salud se transfirieron a los gobiernos territoriales, al menos a los que demostraron capacidad para administrarlos. No obstante, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política Nacional de 1991, que sirvieron para este propósito, están entre los que más se han modificado desde la expedición de la Constitución de 1991.

En efecto, las 42 reformas que ha sufrido la carta, desde su promulgación hasta julio de 2016, han afectado a 130 artículos (incluyendo los casos en que se creó un artículo transitorio nuevo), que se reducen a 79 si se tiene en cuenta que algunos de ellos fueron reformados en más de una ocasión. Los artículos 356 y 357, que tienen que ver con el sistema de transferencias intergubernamentales, han sido modificados en 4 y 3 ocasiones, respectivamente.

Con el Acto Legislativo 01 de 1995, que modificó el artículo 357, por ejemplo, se permitió que los municipios pudieran destinar parte de las transferencias para sufragar gastos de funcionamiento. Se estableció un período de transición (1995 a 1999, ambos inclusive) para que a partir de 2000 los municipios más pequeños (categorías 4ª, 5ª y 6ª) pudieran “destinar libremente, para inversión o para otros gastos, hasta un 15% de los recursos que perciban por concepto de la participación”3 .

2 Gómez-Buendía, Hernando y Losada-Lora, Rodrigo. Organización y Conflicto: La educación primaria oficial en Colombia. Ottawa, Ont., CIID, 1984. Se describe en este libro el proceso de creación de los FER y la posterior pugna entre las secretarías de educación de Antioquia y Magdalena por el nombramiento de los maestros.

3 Acto Legislativo 001 de 1995, inciso tercero del parágrafo del artículo primero.

Gráfico 1 Transferencias y déficit del GNC

Una vez se permitió que las transferencias territoriales pudieran sufragar parcialmente el funcionamiento municipal, comenzaron a percibirse nuevos problemas fiscales para el GNC. Durante buena parte de la década de los 90, a la par que crecían las transferencias territoriales, la situación fiscal del GNC se deterioró, al pasar de un superávit fiscal de 0.1% del PIB en 1993 a un déficit de 7.6% del PIB en 1999 (Gráfico 1). Las territoriales no eran las únicas transferencias que estaba obligado a girar el GNC, pues también estaban las que se realizan por concepto de pensiones y a las universidades públicas. Sin embargo, por ser las primeras las de mayor peso relativo (entre 59.5% y 71.6% para el período 1990-2002), la responsabilidad del deterioro de las finanzas del GNC les fue atribuida4 .

Lo anterior se debió a que bajo el amparo de la nueva carta las transferencias a los territorios se duplicaron entre 1990 y 2002 (de 2.4% a 4.8% del PIB). Además, todo esfuerzo adelantado por el GNC en materia tributaria para corregir la situación deficitaria debía ser compartido con los gobiernos territoriales, pues se había establecido que el 46.5% de los ICN pertenecía por derecho propio a los gobiernos territoriales a partir de 2002 (22.5% por concepto de la participación municipal en los ICN y 24.5% por concepto de SF).

La crisis soportada por el país en 1999, cuando el PIB cayó desde 75.42 a 72.25 billones de pesos constantes del año 2000 (-4.2%), afectó los giros por concepto de transferencias territoriales del año siguiente, haciéndolos decrecer 1.0 puntos porcentuales del PIB (de 5.2% a 4.2%) en 2000 con respecto a 1999 (Gráfico 1). El hecho fue utilizado para justificar un cambio en el régimen de transferencias que evitara que continuaran expuestas a la inestabilidad del comportamiento de la economía, y es así como aparece el SGP, como se verá en el siguiente apartado.

La creación del Sistema General de Participaciones (SGP) y su impacto sobre las finanzas públicas

La falta de estabilidad en los ingresos recibidos por concepto del sistema intergubernamental de transferencias territoriales, la necesidad de mejorar la estabilidad macroeconómica de la nación y de garantizar de mejor manera la cobertura de los servicios y su ampliación -teniendo en cuenta que en adelante los prestadores estarían más cerca de los usuarios para poder identificar de mejor manera sus preferencias- sirvieron de argumentos para que en 2001 el gobierno nacional propusiera una enmienda constitucional.

En http://www.bdigital.unal.edu.co/795/14/266_-_13_Capi_12.pdf

La propuesta consistió, en primera instancia, en unir las dos principales transferencias existentes hasta ese entonces (SF y participación municipal en los ICN) en una sola bolsa de recursos denominada SGP. En segundo término, en ligar el comportamiento futuro de esa nueva bolsa de recursos al crecimiento de los ICN, estableciendo que se “incre- mentará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores”, en contraposición al mandato vigente que los ligaba a los ICN como una proporción fija y, en tercer término, desligar temporalmente (entre 2002 y 2008) el aumento de la bolsa a transferir de los ICN, para establecer que durante ese período transitorio que el monto del SGP crecería de acuerdo con la inflación causada más unos puntos adicionales.

Así, se estableció que el SGP “… crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003,2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.”

“Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía PIB certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE- en el mes de mayo del año siguiente era superior al 4%, el crecimiento adicional del SGP de que trataba el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008”

También se estableció, en el parágrafo 3, que “Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinados para el SGP será como mínimo el porcentaje

Gráfico que constitucionalmente se transfiera en 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.”5

En el gráfico 2 se construyeron tres escenarios posibles de la evolución del SGP a partir de 2001. El primero de ellos, representado por la línea “Ley 60 de 1993 [Con FEC y gasto local]”6, supone la inexistencia del acto legislativo y, por tanto, que el sistema intergubernamental de transferencias hubiera continuado tasándose en el 46,5% de los ICN, adicionado con los recursos del Fondo Educativo de Compensación (FEC) y los recursos propios que los departamentos y municipios destinaron en 2001 a los sectores educativo y de salud. En este escenario hipotético, las transferencias territoriales hubieran aumentado desde el 4.9% del PIB en 2001 hasta el 7.0% del PIB en 2008.

El segundo escenario, línea “AL/2001 (Sin Transición)”, supone la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001, pero sin período de transición. Es decir, que la regla según la cual el SGP se incrementa anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores, se hubiera empezado a aplicar con base en el registro del SGP para 2001, que el mismo Acto Legislativo estimó en $10.9 billones de pesos. Bajo este otro escenario hipotético, el SGP también hubiera aumentado desde el 4.9% del PIB en 2001 hasta el 7.2% del PIB en 2008, siguiendo una tendencia similar a la observada en el primer escenario.

5 Ver Acto Legislativo 001 de 2001.

6 Con la reforma constitucional de 2001 se recogieron en una bolsa única los recursos del Situado Fiscal, los recursos de Participación municipal en los ICN, los recursos del Fondo Educativo de Compensación (FEC) (fondo creado para cubrir el sobrecosto de las entidades territoriales), y los recursos propios que los departamentos y municipios destinaron a educación en el 2000.

El tercer escenario, línea “AL/2001 (Transición)”, corresponde a lo distribuido realmente, generando una caída de 0.7 puntos del PIB en el monto del SGP entre 2002 y 2008 (de 4.9% a 4.2% del PIB).

El comportamiento nominal de los ICN, del PIB y del SGP durante el período de transición se muestra en el gráfico 3. Resulta claro que durante el período de transición el crecimiento nominal de los ICN fue más alto que el de la inflación nacional más los puntos adicionales que se establecieron para el SGP (Según transición AL01/01) y que el PIB.

Los diferenciales en las tasas de crecimiento reflejan lo establecido en el Acto Legislativo. En efecto, por definición, el crecimiento (decrecimiento) real de la economía se calcula como la diferencia entre el crecimiento nominal del PIB y la inflación. Así, al ordenar que el SGP creciera con la inflación más dos puntos porcentuales (entre 2002 y 2005) o más 2.5 puntos porcentuales (entre 2006 y 2008), permitió que todo incremento de los ICN superior al 2.0% (2002 - 2005) o el 2.5% (2006 - 2008) no se reflejara en las transferencias a los gobiernos subnacionales.

Gráfico 3 Tasas de crecimiento anual

SGP (según transición ALO/01)PIB corrientes (var. %)

Fuente: DANE, MFMP varios años, Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

El Acto Legislativo 01 de 2001 también estableció la cota del 4.0% de crecimiento real de la economía para que a partir de ella el SGP se incrementara en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%. Sin embargo el GNC logró ahorros anuales que fueron estimados en este ejercicio entre 0.3 y 2.9 puntos porcentuales anuales del PIB entre 2002 y 2008 (Gráfico 2).

En el gráfico 4 se observa el efecto que tuvieron los dos actos legislativos sobre los recursos que transfiere el gobierno nacional a los territorios a título de SGP distribuido entre los sectores financiables. Con el Acto Legislativo de 2001, se le retiraron a los municipios responsabilidades de gasto en los sectores de educación y salud7; de allí que las transferencias que se giraban a los municipios (denominadas SGP Propósito General) para financiar esos dos sectores les fueron restadas para adicionarlas a educación y salud. Lo anterior se reflejó en la caída del 2.5% del PIB en 2000 a 0.9% del PIB en 2002 por este concepto; a partir de ese año, siguió la senda decreciente fijada por la enmienda constitucional para el SGP durante el período de transición (2002 - 2008), llegando hasta el 0.4% del PIB en 2008 (línea 06. SGP Propósito General).

En el sector de educación, se dio el efecto contrario en los primeros dos años posteriores a la reforma de la carta de 2001. En el SGP para este sector fueron sumados los recursos del SF, de la Participación Municipal, del Fondo de Compensación Educativa y los recursos propios que destinaban las entidades territoriales a ese sector. De allí el aumento de las programaciones presupuestales definitivas que se observa en los datos del Sistema Integrado de Información Financiera –SIIF– entre 2000 y 2003 (de 1.2% a 2.8% del PIB).

Similar situación puede observarse para el sector de la salud. Donde hubo un importante incremento real de los recursos sectoriales (del 0.5% al 1.1% del PIB entre 2000 y 2003), para después, durante la vigencia de la transición del Acto Legislativo 01 de 2001, comenzar a disminuir hasta el 0.9% del PIB en 2008.

El gráfico 4 también muestra el efecto que tuvo el período de transición (2008 - 2016) establecido en el Acto Legislativo 04 de 2007. Se advierte que los recursos del SGP - Propósito General cayeron de 0.6% a 0.4% del PIB entre 2007 y 2008 debido a que se estableció la existencia independiente del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, cuyos recursos fueron restados de la participación municipal.

El aumento de la programación definitiva de los recursos del SGP para el año 2009, incluidos los de educación y salud, se debió a que el Acto Legislativo garantizó un aumento real (por encima de la inflación) de 4%, mientras que el PIB real sólo creció 1.65% en ese año. Sin embargo, a partir de ese año, se muestra una tendencia decreciente para el SGP total y para cada uno de sus componentes.

Lo transitorio se vuelve permanente y más profundo (Acto Legislativo 04 de 2007)

Como el parágrafo transitorio 3° del Acto Legislativo 01 de 2001 estableció que “al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinados para el SGP será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001”, el GNC debería transferir recursos adicionales cercanos a 2.7 puntos porcentuales del PIB a partir de 2009 (calculados como el porcentaje de los ICN definido en la Ley 60 de 1993, sin descuentos de ningún tipo; esto es, el 46.5% de los ICN, distribuidos en 24.5% para el SF y 22% para la PICN). Por ello, ante la inminencia del incremento de los recursos que deberían transferirse a las Entidades Territoriales (E.T.) a partir de 2009, el gobierno decidió impulsar una nueva enmienda constitucional: el Acto Legislativo 004 de 2007 con el cual prolongó la transición hasta el 2016.

Con esta reforma de 2007 se incrementaron los puntos porcentuales de crecimiento adicionales a la inflación y se estableció un aumento adicional con destino al sector educativo. En el primer caso, el SGP “…se incrementará tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%” (Parágrafo transitorio 1°. AL04/2007).

También se estableció, en el parágrafo transitorio 2°, que si la economía crecía por encima del 4.0% anual, “el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real señalada en el parágrafo transitorio 1° del presente artículo, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento económico, de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años posteriores.” (AL04/2007).

A su vez el parágrafo transitorio 3° estableció que “El SGP, tendrá un crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.” (AL04/2007).

La nueva enmienda posibilitó nuevos ahorros para el GNC. Primero, por la eliminación de la obligación de regresar a los niveles del SGP girados en 2001; y segundo, al establecer un nuevo periodo de transición en lugar de comenzar a aplicar la nueva regla en 2008 se ahorró entre 0.1 y 1.3 puntos anuales adicionales del PIB entre 2008 y 2016 (Gráfico 5).

Adicionalmente, volvió a reducir la base sobre la cual comenzaría a aplicarse la nueva regla según la cual

“El SGP de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”

(Artículo 4°, AL04/2007).

En efecto, el crecimiento con base en el comportamiento de los ICN de los últimos cuatro años establecido desde la enmienda de 2001 sólo comenzará a aplicarse en 2017, tomando como base el SGP distribuido en 2016. Esto sin tener en cuenta los recursos adicionales girados para el sector educativo, pues, en concordancia con el Parágrafo transitorio 3° del Acto Legislativo 04 de 2007, ellos no hacen base para el cálculo.

En conclusión, con la imposición del nuevo período de transición el GNC logró ahorros anuales adicionales, equivalentes a 1.3 puntos porcentuales del PIB. Estos contribuyeron a mejorar su situación fiscal entre 2009 y 2012 (cuando el déficit se redujo de 4.10% a 2.32% del PIB) e impidieron que el aumento presentado del déficit derivado del deterioro de los precios internacionales del petróleo en 2015 y 2016 (2.7% y 3.0% del PIB, respectivamente8) fuese

Gráfico 6 Ingresos territoriales y dependencia del SGP

Efecto del SGP en las entidades territoriales

Por el lado de los gobiernos subnacionales, en el gráfico 6 se muestran algunos indicadores que señalan el impacto que la situación descrita en los párrafos precedentes tuvo sobre las finanzas de los gobiernos territoriales.

A partir de una muestra de 1.068 gobiernos (31 departamentos, 30 capitales y 1.007 municipios no capitales) puede establecerse que los ingresos territoriales reales, reportados a la CGR a través del Sistema Consolidador de la Hacienda Pública (CHIP), aumentaron desde el 9.7% del PIB en 2011 al 10.6% y 10.5% del PIB en 2014 y 2015, respectivamente, a pesar que los recursos recibidos por concepto del SGP cayeron de 4.0% a 3.7% del PIB entre 2011 y 2015 (Gráfico 6).

La explicación del aumento de los ingresos territoriales se encuentra, de un lado, en el aumento del esfuerzo fiscal propio de los gobiernos territoriales, que aportó 0.5 puntos del PIB al mejoramiento de los ingresos entre 2012 y 2015. De otro, a la puesta en marcha del SGR, creado por el Acto Legislativo 05 de 2011, que aportó otros 0.5 puntos del PIB a los ingresos territoriales al pasar de 0.5% del PIB en 2012 a un promedio de 1.0% del PIB entre 2013 y 2015. Finalmente, los restantes 0.5 puntos del PIB de mejora en los ingresos territoriales, fueron aportados por otras transferencias de inversión prove- nientes del nivel nacional. Dentro de éstas últimas se encuentran los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantías –FOSYGA– que son girados a las administraciones territoriales para la continuidad y ampliación del régimen subsidiado de salud, así como para cubrir costos de accidentes y eventos catastróficos (desplazados, por ejemplo) y de algunos programas de promoción de la salud.

Bajo la denominación de “Transferencias sin SGP” del gráfico 6, se agruparon todas las transferencias que son reportadas como ingreso por los gobiernos territoriales, sin importar si proceden del nivel nacional o del mismo nivel territorial. No obstante, se ha resaltado el comportamiento de los recursos del FOSYGA por la importancia de su aporte a los ingresos territoriales en los últimos años. La explicación del aumento de esos recursos se explica por la implementación de la orden de la Corte Constitucional, mediante sentencia T-760/2008, de unificar los planes de salud de los regímenes contributivo y subsidiado.

El aumento de las fuentes de ingresos distintas al SGP produjo el efecto de disminuir el peso relativo de estos recursos dentro de la estructura financiera de los gobiernos subnacionales. A ese peso relativo (% del SGP / Ingresos Totales) se ha denominado dependencia del SGP en el gráfico 6, y su comportamiento para el conjunto de las finanzas territoriales fue decreciente entre 2012 y 2014 (de 41.5% a 34.9%).

El SGP a partir de 2017

Con los escenarios hipotéticos construidos a lo largo de este trabajo, los ingresos territoriales hubieran sido mayores, pero la realidad actual es la que se muestra en el gráfico 7. No obstante, cabe esperar que el esfuerzo del GNC para aumentar sus ingresos corrientes continúe siendo dinámico y se transmita paulatinamente a los ingresos de los gobiernos territoriales, pues a partir de 2017 el SGP volverá a estar atado a los ICN, ya no como un porcentaje fijo, tal cual definieron la Constitucional Política de 1991 inicialmente y la Ley 60 de 1993, sino que crecerá de acuerdo con el promedio de la variación porcentual de los últimos cuatro años.

En el gráfico 7 y el cuadro 1 se muestran los datos básicos y tres escenarios de los muchos posibles. En el primero de ellos, se ha supuesto que no hay acciones fiscales por parte del GNC o que, habiéndolas, no tendrán el efecto de incrementar los ICN como proporción del PIB. Este caso puede ocurrir si la reforma tributaria anunciada por el GNC para 2016 no se presenta o es menor (escenario pasivo), apenas suficiente para mantener los ICN en un nivel cercano al 14% del PIB que prevalece actualmente. Bajo este escenario y aplicando la nueva regla de crecimiento del SGP de acuerdo con el promedio de la variación porcentual de los ICN de los últimos cuatro años, el SGP continuaría disminuyendo en términos del producto, desde el 3.8% del PIB ob- servado en 20159 hasta el 3.3% del PIB en 2021 y 2022, año a partir del cual comenzaría una leve y lenta recuperación (Gráfico 7).

El segundo escenario se construyó manteniendo la fórmula de crecimiento que operó durante el período de transición; esto es, haciendo crecer la bolsa del SGP con la inflación causada (supuesta en 6.5% para 2016 y 4.0% a partir de 2017) adicionada con tres puntos porcentuales. Bajo este escenario, el SGP continuaría con la senda decreciente que operó para el período de transición derivado del acto legislativo 04 de 2007. Aunque con un decrecimiento más lento, el SGP bajaría del 3.8% del PIB en 2015 al 3.4% del PIB en 2027. En este caso hipotético las finanzas territoriales se verían menos afectadas en comparación con el anterior escenario analizado.

Por último, se proyectó el comportamiento del SGP derivado de las proyecciones de ingresos del gobierno nacional establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2016. Ese documento tiene previsto que los ingresos del GNC caigan desde 16.1% del PIB en 2015 al 14.5% del PIB en 2016 y al 13.9% del PIB en 2017. A partir de ese año se prevé su recuperación para alcanzar niveles promedio

9 La proyección debió comenzar tomando como base el año 2016, pero dado que aún no se sabe con certeza en monto de la apropiación definitiva de este año, se decidió iniciarla desde 2015.

Cuadro 1

Comportamiento y proyecciones de variables básicas (Miles de millones de pesos)

2015201620172018201920202021

Proyección desde 2015 con promedio variación % ICN de útimos 4 años. Escenario pasivo.

Proyección desde 2015 con inflación causada + 3pp

Proyección desde 2015 con promedio variación % ICN de útimos 4 años. Escenario activo (MFMP)

Fuente: DANE, MFMP varios años, Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

Fuente: DANE, Banco de la República, Acto Legislativo 01/2001, Acto Legislativo 04/2007, MFMP, SIIF. Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

Notas: * Proyectado

Escenario pasivo: ICN se mantienen cerca al 14% del PIB

Escenario optimista: Ingresos del Gobierno crecen de acuerdo con el MFMP al 17% del PIB a partir de 2022.

Escenario Hipotético: SGP continua creciendo con fórmula del período de transición

3 pp) anuales cercanos al 17.0% del PIB después de 2022. Este sería un escenario activo u optimista en el que el GNC presenta su reforma tributaria entre 2016 y 2017 y la misma comienza a generar mayores ingresos tributarios a partir de 2018.

La línea que refleja este escenario activo u optimista concibe que vendrán dos años de disminución real del SGP, pero que a partir de allí, por el efecto que tendrá la nueva fórmula, los recursos transferidos comenzaran a crecer para situarse cerca al 4.2% del PIB al final del período proyectado. El futuro para las entidades territoriales, dependerá de la eficacia con la que el GNC presente e implemente la reforma tributaria estructural que ha anunciado.

Compendio

En el gráfico 8. se compilaron los datos mostrados a lo largo de este trabajo. La línea completa muestra la evolución del monto (como porcentaje del PIB) de los recursos transferidos a los territorios entre 1990 y 2015. A partir de ese año, se graficaron los escenarios construidos en el acápite 6.

El gráfico 8 se dividió en cuatro secciones. La primera de ellas, denominada “Ley 60 de 1993 46.5% de ICN”, muestra la evolución del sistema desde un poco antes de la vigencia de la CPN de 1991 hasta la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2001.

Durante ese período las transferencias territoriales aumentaron de acuerdo con el crecimiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA) (entre 1990 y 1993.

A partir de 1994, crecieron desde el 36% de los ICN (14% por concepto de la PICN y 22% por situado fiscal) hasta el 46.5% en 2001 (24.5% de los ICN para el caso del SF y al 22.0% para el caso de la participación municipal en los Ingresos Corrientes del a Nación -PICN-).

El 1º de agosto de 2001 se aprobó el Acto Legislativo 01 del mismo año, lo cual significó un quiebre en la tendencia creciente de los giros por concepto de las transferencias territoriales, denominadas a partir de ese año SGP. El período de vigencia de este Acto Legislativo se graficó en la segunda sección del gráfico 8. El aumento observado hasta 2003 se debió a la inclusión, dentro del SGP, de los recursos del Fondo de Compensación Educativa (FEC) y de los recursos que por su propia cuenta destinaban los gobiernos territoriales al pago de los gastos de educación y salud.

Entre 2003 y 2007, los recursos del SGP cayeron desde el 4.7% hasta el 4.1% del PIB, situación que caracterizó el efecto del Acto Legislativo 01 de 2001 en términos del producto.

El año 2008 representa otro punto de quiebre en el comportamiento del SGP porque antes de que culminara el período de transición establecido en 2001, pensado para posibilitar un ahorro temporal de recursos para el GNC. De modo que se regresara en 2009 a la situación prevaleciente en 2001, el GNC decidió mediante una nueva enmienda constitucional prorrogar la transición.

En efecto, en lugar de regresar al nivel alcanzado por las transferencias en 2001, el GNC decidió aprobar una nueva enmienda, el Acto Legislativo 04 de 2007, mediante el cual mantuvo la regla de crecimiento del SGP acorde con el comportamiento cuatrienal de los ICN, pero postergando su aplicación a través del ya conocido período de transición. En esta ocasión la transición abarcó el período 2008 - 2016 y significó una nueva disminución de los recursos trasferidos a los territorios.

La tercera sección del gráfico 8 corresponde al período durante el cual rigió la transición emanada del Acto Legislativo de 2007. El período se caracterizó por la disminución tendencial del SGP en términos del PIB. El año 2009 fue un año atípico porque en ese año el PIB a precios constantes aumentó 1.65%, mientras que el SGP lo hizo a una tasa real cercana al 4% (4 puntos por encima de la inflación causada). En 2013 también se observa un leve incremento real del SGP, pero esta vez la explicación se debió a un crecimiento económico real del 4.87%. De acuerdo con la reforma constitucional de 2007, si la economía crecía por encima del 4.0%, el SGP aumentaría en los puntos que superaran ese valor.

La cuarta y última sección del gráfico 8 representa el futuro de las transferencias del SGP. En ella se graficaron tres posible escenarios de comportamiento futuro del SGP. Uno de ellos, representa una situación hipotética en la que el SGP continua creciendo con las reglas establecidas en el Acto Legislativo 04 de 2007 para el período de transición (Inflación causada + 3pp).

Otro, que hemos llamado escenario pasivo, muestra que en caso de acciones o reformas tributarias que no logren incrementar los ICN como proporción del PIB, el SGP continuará disminuyendo. El tercer escenario, al que hemos llamado activo u optimista, muestra cual sería el futuro del SGP en el caso de que el GNC logre cumplir las proyecciones plasmadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Gráfico 8 Evolución del SGP

(SF+PICN)

Proyección

Proyección

Proyección

Fuente: Gráficos 1, 2, 4 y 7. Cálculos CGR-DEM.

Conclusiones

Las principales conclusiones que se desprenden de lo anterior son:

1. Que los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 impidieron que el SGP continuara creciendo en proporción con los ICN, pues se desligó temporalmente, entre 2002 y 2016, esas dos variables.

2. Que aun cuando los Actos Legislativos de 2001 y 2007 establecieron un crecimiento “real” del SGP durante el prorrogado período transición (2002 - 2016), el SGP perdió 1.1 puntos porcentuales de participación en el PIB (de 4.6% a 3.7% del PIB entre 2002 y 2016).

3. Que con la combinación de las dos conclusiones anteriores el GNC logró importantes ahorros fiscales permanentes a través de la disminución de las transferencias territoriales. Los cálculos mostrados en este trabajo indican que, “ceteris paribus”, para el último año del primer período de transición el SGP disminuyó 2.9 pp del PIB, y para el cierre del segundo período de transición podría llegar a 3.1 pp del PIB.

4. Que con el Acto Legislativo 04 de 2007 se impidió que las transferencias regresaran al nivel de 2001 y, con el nuevo período de transición establecido en este, se imposibilitó que el nivel del SGP se recuperara parcialmente. Esa recupe- con promedio ICN de 4 años ración parcial se hubiera producido si el criterio de crecimiento del SGP, de acuerdo con el crecimiento promedio de los ICN de los últimos cuatro años, se hubiera empezado a aplicar en 2008.

5. Que es difícil que los recursos transferidos a las regiones puedan disminuirse aún más, por ello, para alcanzar el objetivo de lograr déficit estructural del 1% del PIB a partir de 2022, fijado en la regla fiscal, el GNC deberá recurrir a recortes de otros gastos o a reformas tributarias que posibiliten el crecimiento real de los ICN en el mediano plazo, tal cual fue previsto en el MFMP de 2016.

6. Finalmente, la base sobre la cual el SGP comenzará a crecer con el nuevo cri terio será el monto asignado a los departamentos, distritos y municipios al cierre de 2016. Monto inferior al que hubiera correspondido a cualquier otro de los escenarios construidos en este ejercicio.

Ahora bien, más que una conclusión final, vale la pena que el país se pregunte ¿cuál es el modelo de descentralización que se requiere, teniendo en cuenta que las transferencias a las entidades territoriales han venido disminuyendo como proporción del PIB? Más específicamente, ¿cuántos recursos se deben destinar a la educación y a la salud? No podemos olvidar que menores transferencias territoriales significan menores recursos para esos dos sectores, por su impacto económico y social.