parlamentarios De los auxilios a los cupos indicativos

Los llamados auxilios parlamentarios nacieron en la Constitución de 1886 y no en la reforma de 1968, como se ha creído. Se publica un estudio histórico y constitucional de esa institución que sirvió durante años para financiar parte de los recursos territoriales y que luego degeneró en uso indebido de los mismos, hasta conducir a su prohibición en la Constitución de 1991. La Corte Constitucional dio via libre a lo que hoy se conoce como cupos indicativos.

En los años setenta se hablaba de auxilios parlamentarios para referirse a las partidas presupuestales que aprobaba el Congreso para dar estímulo y apoyo a obras en distintos lugares del país. La norma no tuvo origen en esos años y tampoco nació en la reforma constitucional de 1968, impulsada por el presidente Carlos Lleras Restrepo, como equivocadamente se dijo entonces. Ella nació en 1886, cuando los delegatarios adoptaron esa Constitución.

La Constitución anterior, de 1863, no contenía disposición alguna que permitiera al Congreso expedir leyes sobre fomento de empresas útiles. Adoptada la forma de republica unitaria en 1886, se planteó en la Asamblea de Delegatarios si el gobierno nacio- nal debía asumir, por su propia cuenta, la ayuda a las empresas calificadas de “útiles” o “benéficas” o, por el contrario, si la responsabilidad era individual, privada o de los departamentos.

Sobre el particular precisaba el constituyente José María Samper: “Consideróse más conveniente el sistema de la acción indirecta, y para eso se dio al Congreso la facultad de fomentar, esto es proteger, estimular o apoyar, aquellas empresas que, por notoriamente útiles o benéficas, sean dignas de favor. Las palabras estímulo y apoyo de que se usa en el inciso, ligadas a los calificativos de útiles y benéficos, indican claramente la acepción en que se toma el verbo fomentar. Toda interpretación que salga de estos límites será contraria al espíritu de esta atribución legislativa, ora se trate de convertir a la nación en empresaria (lo que no nos parece estar permi- tido), ora simplemente de fomentar empresas útiles, de un modo indirecto que es lo autorizado”1

Fue así como en la Constitución de 1886, se dijo en el artículo 76:

“Artículo 76.- Corresponde al congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

18.- Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo”.

La norma quedó así y el congreso aprobó muchas leyes que la desarrollaban y en el presupuesto general de la nación también expidió normas para fomentar a empresas útiles y benéficas dignas de estímulo y apoyo. Cuando en 1945 los gobiernos liberales llevaron a la carta política el concepto de planeación, en la reforma constitucional de ese año se le agregó al artículo la frase “con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”.

El comentarista Álvaro Copete Lizarralde, al referirse a esa norma y a la del antiguo ordinal 4º. del mismo artículo 76, anotaba:

“El ordinal 4º., del artículo 76 dispone que el congreso tenga atribución para ‘fijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse’”

“Así mismo el ordinal 20 del artículo 76 da facultad al congreso para ‘fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes’”.

“Estas dos atribuciones han de ser ejercidas por el legislador con miras al ejercicio común. No podría entenderse que el estado apoyara obras particulares para que de ellas se lucren únicamente sus dueños. Si al estimular y apoyar tales empresas los particulares logran un beneficio, este es ciertamente legítimo pero él no debe ser buscado por el legislador”.

“La ley debe incrementar por todos los medios posibles el que el patrimonio común sea explotado de la mejor manera posible. Por ello autoriza al Congreso el numeral 24 del artículo 76 ‘limitar o regular la apropiación o adjudicación de tierras baldías’, que, de acuerdo con el artículo 202 de la Carta, pertenece a la república”2

La reforma de 1968

Cuando se tramitaba y discutía la reforma constitucional de 1968, al congreso se le quitó la iniciativa en el gasto público pero se hizo la excepción para los proyectos que se referían a “las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo”. Es posible que el gobierno de Lleras Restrepo hizo esa concesión para buscar el apoyo parlamentario a esa reforma y de allí surgió la leyenda de que los auxilios parlamentarios nacieron con esa enmienda.

La excepción se adoptó en el artículo 13 de la reforma de 1968 que decía:

“Artículo 13.- El artículo 79 de la Constitución Nacional quedará así:

´Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del despacho.

Hist Rico

¨Se exceptúan a las que se refieren los ordinales 3º., 4º., 9º. Y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la nación o la traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del estado e empresas industriales o comerciales; y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno”.

¨Sin embargo, respecto a las leyes que desarrollen las materias a que se refiere el numeral 20 del artículo 76 y las relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, tendrán libre iniciativa de los miembros del congreso”.

A pesar de lo anterior, Jaime Vidal Perdomo, quien fuera el secretario jurídico de la Presidencia en el gobierno de Lleras Restrepo y quien además participó activamente en el trámite de la reforma del 68 sostiene:

“Esto no fue autorizado por la reforma constitucional de 1968, fue una deformación del fomento. Lo que Carlos Lleras propició fue que las leyes del numeral 20 del artículo 76 fueran de iniciativa gubernamental.

“(…) Yo esto lo he explicado como académico y persona admiradora de la tarea que como estadista llevó a cabo Carlos Lleras, a quien no se le puede endilgar con ligereza o mala intención semejante acusación; ello riñe con su visión del Estado y de la política”3 .

Jaime Aponte Vanegas, quien fuera secretario privado del presidente Lleras Restrepo, también refuta la tesis de la autoría de los auxilios parlamentarios en ese gobierno y que por el contrario esa administración propuso la creación del Consejo Nacional de Planeación, de carácter nacional, que debería señalar la prioridad de las obras. Ese organismo debía ser elegido por el Senado y la Cámara de Representantes, corporaciones que jamás cumplieron esa función.

Y agregaba: “Esto explica el saboteo. Sin embargo, para vengarse, del presidente Lleras, divulgaron la conseja de que él había consentido y amparado dichas prebendas”4 .

La Constitución de 1968 no solo mantuvo la iniciativa a los congresistas para los llamados entonces auxilios parlamentarios sino se las extendió a las asambleas departamentales al modificar el artículo 187 de la Carta:

“Artículo 57. El artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así:

“Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:

“(…)

3.- Fomentar, de acuerdo con planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento, y que no correspondan a la nación y a los municipios”.

En 1968 se aprobó también la reforma que consagra el denominado situado fiscal, que disponía la manera como participarían los entes territoriales en los ingresos de la nación para efectos de atender específicas responsabilidades.

Esta disposición racionalizaba la asignación del gasto en consonancia con las responsabilidades de la nación y los entes territoriales, y tenía perfecta correspondencia con la privación de la iniciativa de gasto para los parlamentarios. Si bien los parlamentarios ya no estaban en condiciones de promover, mediante iniciativas de gasto, la canalización de recursos hacia sus regiones, ese mecanismo altamente subjetivo y desordenado, se sustituía por otro, más técnico, el cual se proveía tanto a la distribución de responsabilidades como de los recursos para cumplirlas.

El situado fiscal consistía en un porcentaje de participación que la nación le daba a las regiones de sus ingresos ordinarios con arreglo a dos factores: el geográfico (el 30 por ciento por partes iguales entre los departamentos, intendencias y comisarias y el distrito especial de Bogotá) y el resto, el demográfico, que era proporcional a la población.

En los años setenta el congreso abusó de esa facultad de iniciativa para los llamados auxilios parlamentarios y muchos fueron los legisladores que crearon o patrocinaron fundaciones y un sin número de entidades sin ánimo de lucro. Los escándalos fueron muchos y varios congresistas se vieron vinculados a procesos penales con levantamientos de inmunidad, de la que entonces gozaban.

Así lo consignó la propia Corte Constitucional, años después cuando declaró inexequible el artículo 6º. del decreto 130 de 1976, cuando ya estaba vigente la Constitución de 1991:

“Debe admitirse que el objetivo que en este campo la reforma de 1968 pretendía realizar, se cumplió cabalmente durante las primeras etapas de vigencia de la misma. Las cuotas presupuestales que cada uno de los congresistas recibían eran invertidas en sus respectivas circunscripciones electorales para el impulso de empresas útiles o benéficas. Empero, bien pronto, prácticas polítiqueras empezaron a desvirtuar el fin para el cual fue concebida la norma comentada, generando una distorsión de tal magnitud que vino a constituirse en una de las mayores fuentes de corrupción, desprestigio y envilecimiento de la función legislativa. La perversión aludida se valió del expediente de crear un sinnúmero de corporaciones o fundaciones privadas hacia las cuales se desviaron los recursos. Proliferaron, entonces, las actividades dignas de estímulo, las consiguientes instituciones y por ende las leyes de auxilios como mecanismo apropiado para conceder favores y obtener a cambio la conservación o el aumento de clientelas políticas.

“Por lo demás la degradación del sistema de los auxilios parlamentarios condujo, entre otras cosas, a favorecer desequilibrios regionales derivados de la diferente proporción en que cada región estaba representada, sin contar las ocasiones en que el poder ejecutivo se reservaba una parte que luego repartía entre algunos congresistas, particularmente entre los integrantes de las comisiones de presupuesto de una y otra cámara. Asimismo, las partidas decretadas con base en el ordinal 20 del artículo 76 superior, aumentaron considerablemente en número y cuantía a punto tal que llegaron a comprometer ingentes cantidades que, por esa vía, se deslizaban hacia el patrimonio personal del congresista o hacia la financiación de campañas electorales. “De ahí que la magnitud de las sumas no correspondiera a la eficiencia esperada del gasto público, puesto que en contraste radical con el acrecentamiento de esta fuente de despilfarro se tornó patente la ausencia de adecuados y efectivos mecanismos de control sobre la destinación e inversión de esos recursos”5 .

Hist Rico

Constituyente de 1991

El rechazo público al manejo de los auxilios parlamentarios fue tanto que la Constituyente de 1991, antes de adoptar la nueva carta, expidió una disposición de cumplimiento inmediato para impedir que esas partidas, que se encontraban en el presupuesto de ese año, no fueran ejecutadas.

Dijo la Constituyente:

“La evolución de las cuantías destinadas a auxilios parlamentarios ha tomado características alarmantes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y

1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual, hasta llegar a 12 MIL MILLONES de pesos en el último de tales años, para 1991 la partida decretada por el Congreso y distribuida entre los diversos ministerios, supera los 27 MIL MILLONES. Es decir, para el año en curso el total decretado dio el impresionante salto de 12 mil a 27 mil millones, superando en más de seis veces el promedio anual de los últimos once años. ¿Sería el último estertor de un sistema que todos sabíamos condenado a su fin en la Asamblea Constituyente?

De manera perentoria señaló la Asamblea:

“La comisión cuarta de esta Asamblea Constituyente aprobó ya la total eliminación de los auxilios parlamentarios. Esta prohibición será sin duda ratificada por el plenario. Pero obrará hacia adelante. Mientras tanto, si no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra más alta de la historia. No tendríamos justificación ni perdón si lo hiciéramos”.

Así fue. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 eliminó expresamente los llamados auxilios parlamentarios al aprobar el hoy vigente artículo 355 que dice:

“Artículo 355.- Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida identidad con el fin de impulsar programas o actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El gobierno nacional reglamentará la materia”.

Sin embargo tan pronto se expidió la ley 628 de 2000 que adoptaba el presupuesto nacional, el entonces candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez demandó ante la Corte Constitucional los artículos que según su criterio revivían esas partidas por cuanto contenían en su conjunto “apropiaciones por 300.000 millones de pesos que serán distribuidos entre los congresistas a razón de 800 millones de unos y 1.600 millones a otros, para que ellos los destinen a obras o servicios, según su leal saber y entender y que se conocen en la opinión pública con los nombres de ´cupos indicativos´ ´auxilios regionales´ , ´auxilios parlamentarios´, etc”. En otras palabras, afirmaba el destacado demandante, que existen en la ley ciertas partidas o créditos presupuestales “destinados a ser distribuidos discrecionalmente por los congresistas”

Explicaba el actor que los antiguos auxilios parlamentarios eran partidas aprobadas en el presupuesto, destinadas al fomento de empresas útiles o benéficas, de conformidad con el artículo 76 de la carta de 1886. Tal práctica fue prohibida expresamente por el artículo 355 de la Constitución de 1991, según el cual el congreso no podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, señalaba el demandante, en la ley acusada el congreso aprobó, por iniciativa del Ministro de Hacienda, una nueva modalidad de auxilios parlamentarios destinados a financiar obras regionales sugeridas por los miembros del legislativo.

No obstante la Corte Constitucional declaró exequible los artículos demandados por cuanto, según su criterio, no configuraban auxilios parlamentarios pero al mismo tiempo advirtió que “esas partidas, para poder ser ejecutadas, tienen que realmente promover el desarrollo armónico de las regiones, ajustarse a los principios de planeación y legalidad del gasto y no deben constituir instrumentos de desviación de poder”. En consecuencia, la corte condicionó la constitucionalidad de esas apropiaciones, en los siguientes términos:

De un lado, en virtud de los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa (artículo 209 de la constitución), es deber de las autoridades encargadas de aprobar los proyectos concretos de inversión explicar y motivar por qué es escogido un determinado proyecto de inversión y no otro, a fin de que esas definiciones se realicen con criterios objetivos y sin ninguna forma de favoritismo político. En particular, en caso de que existan sobre un mismo asunto de interés regional varios proyectos registrados, para decidir a cuál se atiende con los recursos públicos provenientes de tales partidas, se hará una evaluación objetiva y se escogerá, en forma motivada, aquel que conforme a esa evaluación deba tener prelación, según se explicó en el fundamento 32 de esta sentencia.

De otro lado, en virtud del principio de legalidad del gasto, esas partidas son apropiaciones para la inversión y el desarrollo regional, y en ningún momento constituyen cupos de los congresistas, de los cuáles ellos pueden disponer libremente o condicionar su orientación, ya que esos cupos individuales están terminantemente prohibidos por la constitución, según lo señalado en esa sentencia.

En tercer término, en virtud del principio de igualdad y del deber del estado de promover el desarrollo armónico de las regiones (artículos 13 y 334 de la constitución), los programas y proyectos financiados con esas partidas deben ser distribuidos en forma equitativa entre las entidades territoriales, con base en criterios que tengan relevancia constitucional, conforme a lo explicado en esa sentencia.

En cuarto término, es claro que la ejecución de esas partidas debe ajustarse a las normas orgánicas que rigen el proceso presupuestal. Por ello, en desarrollo del principio de democracia participativa, y de conformidad con el artículo 68 del decreto 111 de 1996, los proyectos a ser financiados con esas partidas podrán ser presentados por la “iniciativa directa de cualquier ciudadano”. Por consiguiente, también quienes aspiren a ser miembros de cuerpos representativos podrán presentar proyectos, que deberán ser debidamente estudiados y considerados.

En quinto término, en desarrollo del principio de legalidad del gasto y de las normas orgánicas presupuestales, los proyectos y programas con cargo a tales partidas deben haber sido decretados previamente por la ley con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, para este caso, la Ley 628 de 2000. Y en caso de que esos proyectos y programas pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y no hayan sido decretadas en ley previa, dichos proyectos y programas deberán estar registrados en el Banco de Proyectos en forma previa a la apropiación de las partidas respectivas en la ley del presupuesto, según lo establecido en el artículo 68 del decreto 111 de 1996.

Finalmente, señaló la corte, los proyectos que aspiran a ser financiados con esas partidas deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la metodología general o específica que avale el Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN), y debe existir un registro público de todos los proyectos para conocimiento general de la ciudadanía6

De esta manera los llamados cupos indicativos fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional.