Riesgos y debilidades del Sistema General de Regalías

Los buenos propósitos del nuevo sistema de regalías para avanzar en equidad social y regional, se han visto afectados por problemas complejos y de diverso orden.

Grupo de Control Fiscal Macro- Regalías*

La modificación al régimen de regalías, mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, estuvo motivada por la inequidad de su distribución en el territorio: una alta concentración de los recursos en un porcentaje relativamente bajo de la población. También por el escaso impacto de las inversiones realizadas en términos de bienestar y desarrollo regional. Esto por el uso indebido y atomización de los recursos, así como por a la orientación del gasto hacia sectores no prioritarios en un contexto caracterizado por la débil capacidad institucional de las entidades territoriales.

El mencionado Acto Legislativo -que dio lugar al Sistema General de Regalías (SGR)- modificó la distribución de estos recursos para favorecer a todos los departamentos y municipios, y no mayoritariamente a los productores y puertos. Así se dio plena apli- cación al criterio de que los recursos del subsuelo de la nación son propiedad de todos los colombianos.

Para facilitar la canalización de la inversión, se crearon (i) el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI); (ii) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR); y (iii) el Fondo de Compensación Regional (FCR). Los dos primeros y el 60% del tercero quedaron a cargo de los departamentos.

Se redujo, entonces, el porcentaje de las regalías destinadas a los productores y puertos, es decir las asignaciones directas, a favor de los fondos creados, que benefician a todos los departamentos.

Finalmente, se crearon dos mecanismos adicionales. Uno para promover el carácter contra-cíclico de la política económica y mantener estable el gasto público a través del tiempo -por medio del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE)- y otro para mejorar la racionalidad del gasto mediante una instancia decisoria que da vía a la priorización y aprobación de los proyectos: los Órganos Colegiados de Administra- ción y Decisión (OCAD), que cuentan con la participación de autoridades del nivel nacional y territorial. Mediante éstos, se buscaba limitar, al menos en parte, la alta discrecionalidad que en el pasado tuvieron los entes territoriales para asignar los recursos.

El nuevo Régimen de Regalías tuvo dos efectos inmediatos: distribuyó mejor los recursos en términos de beneficiar a un mayor porcentaje de la población y favoreció a los departamentos sobre los municipios.

Ahora bien, el examen que ha realizado la Contraloría General de la República sobre el uso de las regalías pone en evidencia que persisten problemas de dispersión de los recursos y de pertinencia. También hay riesgos de corrupción e ineficiencias que comprometen seriamente el objetivo que, por mandato constitucional, tienen las regalías: contribuir a la disminución de la pobreza, impulsando la equidad social y apoyar el desarrollo y competitividad de los territorios. Siempre buscando condiciones estables para mayor convergencia y desarrollo regionales y la calidad de vida de los habitantes.

Este artículo analiza estos problemas y riesgos, examinando primero; la priorización de gastos que han hecho los departamentos y municipios y segundo, las condiciones de la contratación y los rezagos en la ejecución de los proyectos.

Riesgos de dispersión y débil pertinencia del gasto

Un análisis general sobre la destinación de los recursos muestra que entre enero de 2012 y junio de 2016, el SGR destinó recursos para inversión por $24.6 billones. De este valor, $18.4 billones están distribuidos entre los 32 departamentos y Bogotá D.C. (74%); y $6 billones (26%) entre los municipios. Cabe anotar que con el SGR los municipios beneficiarios pasaron de 655 en 2010 a 1018 en 2016.

A junio de 2016, se habían aprobado alrededor de 10 mil proyectos por un valor de $20.7 billones: $14.3 billones corresponden a los departamentos, $6 billones a los municipios y $270 mil millones a las Corporaciones Autónomas y Cormagdalena.

De los proyectos aprobados, alrededor de 6.650 tienen un valor de menos de mil millones de pesos. En el otro extremo, 447 proyectos tienen valores superiores a $10.000 millones. Por obvias razones, los proyectos de los departamentos y municipios tienen magnitudes distintas. El valor promedio es de $5.185 millones y $824 millones, respectivamente.

Como se observa en el gráfico 1, los proyectos de menos de mil millones se concentran en su mayoría en los municipios (5.801, es decir el 87%).

En ese gráfico también se observa que el número de proyectos que se ubican en rangos de valor entre $1000 y $10.000 millones, es similar en los departamentos y municipios: 1518 y 1497 respectivamente. Esto indicaría que un porcentaje de las iniciativas departamentales estarían dispersándose en acciones que por su envergadura, bien podrían ser desarrolladas por los municipios. Se parte de la hipótesis de que proyectos estratégicos regionales y de integración regional -propios de los departamentos- se corresponden con los proyectos del más alto valor.

Los proyectos de mayor magnitud, aquellos que tienen valores superiores a $10.000 millones, corresponden obviamente a los departamentos, que son las entidades territoriales que tienen los mayores recursos y una responsabilidad estratégica sobre la región. Que los departamentos hayan priorizado alrededor de 850 proyectos de menos de 1000 millones -por un total de $395.682 millones- no parece corresponder con dicha responsabilidad.

Gráfico 1 Distribución del número de proyectos por rangos de valor

Tan sólo el 36% de los recursos se dirige a los sectores que inciden de manera directa en las condiciones de vida de la población -educación, agua potable, vivienda, salud, inclusión social-(Gráfico 2). La CGR considera que este es un porcentaje bajo dados los indicadores de pobreza que muestran necesidades básicas por atender.

El restante 64% se dirige, en orden de importancia, a los sectores de transporte, ciencia y tecnología, y cultura, recreación y deporte, entre otros. Tanto en departamentos como en municipios, la participación de los proyectos de transporte resulta mayoritaria (33% y 35% respectivamente) (Gráfico 2).

Con base en esa distribución general de los proyectos, el análisis que sigue muestra que los recursos se están destinando en un alto porcentaje a obras cuya pertinencia arroja serios interrogantes.

Las regalías son recursos finitos y como tal, deben invertirse en actividades que contribuyan a la construcción de entornos favorables al desarrollo. También a la generación de nuevas fuentes de riqueza, brindando oportunidades efectivas para que la población pueda mejorar su calidad de vida y crear fuentes de ingresos estables. Desde esta perspectiva, no toda inversión es pertinente para ser financiada con regalías.

La mayor parte de los proyectos y de los recursos en el sector transporte, al que se destinan cerca de $7 billones, se orientan en su orden a vías urbanas (el 35%); vías secundarias (32,6%); y vías terciarias

Gráfico 2 Distribución sectorial de la inversión de regalías, total y por departamentos y municipios

NacionalDepartamentosMunicipios

Fuente: Elaboración CGR, con datos de DNP, Gesproy.

(20,6%). La CGR ha señalado que el gasto en vías terciarias -que tienen impacto sobre la productividad agrícola, la equidad territorial y la calidad de vida de la población rural- es bajo (CGR, Resultados del Sistema General de Regalías a diciembre de 2015).

Entre tanto, la priorización del gasto en vías urbanas es muy alta en los municipios, con casi el 70% de los recursos orientados al sector transporte. Esto reflejaría la decisión de los gobernantes locales por satisfacer demandas más inmediatas, que les permiten la conquista de réditos políticos a más corto plazo. Además, los departamentos también le apuntan a financiar vías urbanas en los municipios: cerca del 22% de los recursos se destinan al sector transporte. De los proyectos de menos de 1.000 millones que financian los departamentos, buena parte -el 11%- corresponde a estas obras. Esto puede estar expresando dinámicas de transacción política entre alcaldes y gobernadores, en menoscabo de una orientación más estratégica de los recursos.

En los sectores que impactan de manera directa las necesidades sociales de la población, hay una serie de inversiones y gastos que muestran dispersión y débil pertinencia.

En vivienda, el 27% de los recursos se dirige a proyectos agrupados bajo la categoría de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. Se trata de un monto de recursos de alrededor de $430 mil millones

(de un total de $1,6 billones que se dirigen a este sector). En este grupo, los departamentos financian -por ejemplo- construcción de sedes administrativas; construcción o arreglo de plazas; mejoramiento de parques y vías urbanas; coliseos y complejos deportivos; andenes y sardineles; etc. En los municipios, es más preocupante la situación, ya que la mitad de los recursos del sector vivienda se dirige a estos proyectos, y no a la construcción de soluciones de vivienda. Los gastos se aplican a parques y obras de espacio público, alamedas, ciclorutas, cementerios; alcaldías, plazas de mercado y ferias.

En inclusión social, el 39% de las inversiones se destina a la construcción de infraestructura comunitaria: cerca de $220 mil millones, de un total de $560 mil millones. Muchos de los proyectos aprobados se hubieran podido clasificar en el sector de cultura, recreación y deporte. Por ejemplo, la restauración del Palacio de la Proclamación para el funcionamiento del Centro Regional para el Desarrollo de las Artes, la Cultura y las Artesanías de Bolívar y el Caribe; el Complejo Cultural Nacional e Internacional del Porro en San Pelayo; la adecuación de la Casa de la Cultura de Calarcá y Centro Cultural de Quimbaya; el mejoramiento de la Villa Olímpica Municipio de Guamal; una biblioteca en Yopal; un teatro en Tunja; un sendero de interpretación arqueológica del Macizo Colombiano en San Agustín; una pista de patinaje de ruta; el Centro Cultural Regional del Bajo Sinú, solo por citar algunos.

Si a las obras anteriormente descritas se adicionan los proyectos de cultura, recreación y deporte (el 6% de las regalías), el panorama es más crítico. Aunque en los departamentos este sector representa apenas el 4%, se destinan cerca de $600 mil millones -casi el total de la inversión en salud- para financiar obras como remodelación de estadios de fútbol o de escenarios deportivos, Villas Olímpicas o Coliseos. En los municipios, este es el tercer sector en importancia. Con un 11% del total, son proyectos orientados a la construcción, adecuación y remodelación de parques; canchas y polideportivos; construcción de infraestructura cultural y comunitaria, etc.

La suma de las inversiones anteriormente descritas -construcción, adecuación y remodelación de parques, canchas y polideportivos y en general obras de infraestructura comunitaria, cultural y equipamientos administrativos de distintos sectores- es de alrededor de $1.6 billones en cerca de 1.500 proyectos. Este valor es similar a los recursos destinados a agua potable, alrededor de $1.7 billones, y mucho mayor que el de salud (menos de $800 mil millones); agricultura ($704 mil millones); o ambiente y desarrollo sostenible ($612 mil millones). (Ver Gráfico 3).

Gráfico 3 Gasto en infraestructura cultural, deportiva, comunitaria y otros vs. en otros gastos sociales Cifras en miles de millones de pesos

Un alto porcentaje de las inversiones se dirige a obras que están lejos de contribuir a generar transformaciones de fondo en los territorios o en la población. Constituirán gastos corrientes a futuro, por lo cual hay un alto riesgo de que muchas de ellas no sean sostenibles en el tiempo. No deberían ser financiadas con recursos de regalías, sino con otras fuentes de ingreso.

La problemática sobre la pertinencia de las inversiones que se realizan con los recursos de regalías, y la dispersión de los recursos en gastos de diverso orden, siempre será compleja y objeto de debate. Pero los resultados aquí presentados abren un interrogante acerca del papel que están desempeñando los OCAD en cuanto a la efectividad de sus decisiones, las cuales comprometen a los gobernantes locales y también a autoridades del orden nacional.

Un análisis especial merece el uso de los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Son 271 proyectos que se aprueban en el único OCAD nacional, cuya secretaría técnica ejerce Colciencias. Aquellos ascienden a $2.2 billones. La mitad de los recursos se destina a proyectos de investigación e innovación; y la otra mitad está orientada a proyectos ligados a la educación, tanto básica (el programa Ondas, por ejemplo); como superior, (apoyo a doctorados y maestrías).

El gráfico 4 muestra que la mitad de los recursos del FCTI se dirige a los programas nacionales de ciencia y tecnología establecidos por Colciencias, que buscan fortalecer la investigación, el desarrollo tecnológico e innovación y las capacidades científicas y tecnológicas en distintas áreas del conocimiento. La mayor parte de estos recursos corresponde a programas en ciencias agropecuarias; salud y medio ambiente. También hay proyectos en programas en otras áreas, tales como ciencias del mar; electrónica, telecomunicaciones e informática; desarrollo tecnológico en innovación industrial; minas y energía; áreas sociales y humanas; educación; y biotecnología.

La otra mitad, se destina a proyectos de formación a nivel doctoral y de maestría; al programa Ondas que busca fomentar una cultura ciudadana y democrática en ciencia, tecnología e innovación en la población infantil y juvenil en los niveles de educación básica, secundaria y media; a proyectos de apropiación social del conocimiento; y centros y parques tecnológicos, que desarrollan actividades de generación, adaptación y transferencia de tecnología, e investigación aplicada para mejorar la competitividad del sector productivo (Gráfico 4).

Hay recursos significativos en proyectos -que si bien aplican como de ciencia y tecnología según la clasificación de Colciencias- están orientados a forta-

Gráfico 4 Distribución de los recursos de ciencia, tecnología e innovación

* Ciencias agropecuarias (39,7%)

* Salud (15,7%)

* Ambiente (10,2%)

* Ciencias del Mar y los recursos hidrobiologicos (7,5%)

* Electronica, telecomunicaciones e informatica (7,0%)

* Desarrollo tecnologico e innovacion industrial (7,0%)

* Investigaciones en energia y mineria (5,7%)

* Areas sociales y humanas (3,4%)

* Educación (2,8%)

* Biotecnología (1,0%)

Nota: La primera columna incluye proyectos de varios sectores: cultura recreación deporte; inclusión social y reconciliación; comercio, industria y turismo; planeación; entre otros.

Fuente: Elaboración CGR, con datos de DNP, Gesproy lecer procesos educativos en todos los niveles, así como de apropiación del conocimiento. Si estos proyectos no se acompañan simultáneamente con inversiones en ciencia y tecnología para fortalecer la competitividad regional, el gasto podría ser ineficaz en el mediano plazo. La alta participación de estos proyectos puede deberse a que por sus características son de más fácil formulación y aprobación en el OCAD. Ese es el resultado de la decisión del legislador de haber distribuido los recursos del FCTI entre los departamentos, a partir de criterios de población, pobreza y desempleo. Esto llevó a que la gran mayoría de los mismos quedaran en cabeza de las entidades con las menores competencias en ciencia y tecnología (CGR, Resultados del Sistema General de Regalías a diciembre de 2015).

Además, la misma decisión (ley 1530 de 2012) -al poner en cabeza de cada departamento los recursos del FCTI- condujo a que en la práctica no haya uno, sino 33 fondos de ciencia y tecnología. Esto favorece la dispersión en proyectos de múltiples temáticas, sin claras líneas articuladoras.

Riesgos de corrupción

Sobre la ejecución de los recursos -cuya responsabilidad compete enteramente a los gobernantes territoriales- prevalecen los riesgos de corrupción, que caracterizaron el régimen de regalías antes de 2012.

Pese a que la mayor parte de la contratación, el 67%, se hace por concurso (licitaciones públicas y concursos de méritos), el 72% se realiza con un solo oferente, tal como ha señalado la CGR. Los riesgos de corrupción son muy altos.

Al sumar la contratación directa -que representa el 33% del total- la situación es aún más crítica. El 85% de la contratación se estaría realizando sin pluralidad de oferentes.

La razón de este alarmante resultado no radica en la inexistencia o escasa oferta de proponentes. De acuerdo con los datos del Registro Único de Proponentes (RUP) en los distintos objetos contractuales se encontraron más de 800.000 posibles oferentes. En todos los departamentos hay una amplia oferta para las contrataciones que se realizan con recursos de regalías.

No hay duda en asociar la falta de pluralidad de oferentes con alto riesgo de corrupción. El Departamento Administrativo de la Función Pública define corrupción como “el mal uso público del poder, para conseguir una ventaja ilegítima, generalmente secreta y privada”.

Los efectos de la corrupción son negativos en términos de costos, gobernanza y debilitamiento institucional. Aunque los costos son difíciles de medir, es claro que la corrupción -al desviar recursos públicos hacia los privados- reduce el monto que debería destinarse a fines productivos o redistributivos y afecta la calidad de los bienes y servicios públicos. Este efecto está íntimamente ligado con los problemas de eficiencia, en particular con el retraso de las obras o el riesgo de obras inconclusas.

Problemas de eficiencia

La lentitud en la ejecución de los recursos de regalías se evidencia en el bajo porcentaje del valor de los proyectos terminados ($6.7 billones), que a junio de 2016, era el 33,3% del total de los aprobados. Este indicador es mucho más alto en los municipios que en los departamentos: 57,1% frente a 23,2%. Los proyectos que tienden a terminar más rápido son los de menor valor, los cuales en su mayoría están concentrados en los municipios.

Los proyectos en riesgo de desaprobación, los que no han iniciado su ejecución pasados seis meses o más de su aprobación, ascienden a $567 mil millones.

Por otra parte, el rezago en la ejecución de los recursos es significativamente alto. De un total de 3.285 proyectos en ejecución por valor de $12 billones, cerca de la mitad (46,9%, por un valor de $5.7 billones), tienen más de un año atraso y cuentan con un avance físico menor al 80%. De éstos, hay un grupo en alto riesgo que podrían convertirse en obras inconclusas. Se trata de proyectos por $1.7 billones, que ya tienen contratos suspendidos por un alto valor ($1.1 billones).

No sólo hay debilidades en el proceso de formulación de proyectos que llevan a que se retarde el inicio de los mismos una vez aprobados. Los problemas de lentitud en la ejecución, retraso de las obras y altos riesgos de repetir la historia de las obras inconclusas -cuando no inútiles- están desafiando los objetivos del SGR.

Conclusiones

Los buenos propósitos del nuevo sistema de regalías para avanzar en equidad social y regional, se han visto afectados por problemas complejos y de diverso orden. Una perspectiva de desarrollo regional que permita concertar entre los entes territoriales proyectos estratégicos de impacto, sucumbe ante la visión cortoplacista. Visión que imponen muchos gobernantes, estrechamente ligada a la necesidad de obtener réditos políticos, y a las históricas expre- siones del clientelismo. De esta manera, se limita la posibilidad de orientar estratégicamente las inversiones y, en cambio, se profundiza la corrupción.

Debe entenderse que la priorización del gasto que se realiza con regalías en los distintos OCAD -si bien reconoce una dimensión técnica (proyectos debidamente formulados, sistematizados, etc)- tiene una dimensión política muy fuerte. Muchas veces pone los recursos al servicio de la reproducción de clientelas o del aseguramiento de estructuras locales de poder.

Es necesario repensar la institucionalidad que se ha querido construir alrededor del SGR. Los criterios que orientan las decisiones de los OCAD, parecen laxos. En la actualidad, prácticamente cualquier iniciativa es pertinente y se puede defender con base en enunciados difusos. A proyectos de cualquier naturaleza se les puede encontrar el nexo con la mejora de la calidad de vida de los habitantes.

La adecuada ejecución de los recursos de regalías depende no sólo de una orientación técnica calificada. También, es altamente significativo el ambiente socio-político prevalente en el territorio. El desafío de construir una esfera pública con un alto contenido democrático en el territorio, es enorme. Debe ser capaz de articular la institucionalidad local, con comunidades activas, sector empresarial, academia, etc., en procura de consensuar un horizonte de futuro que se materialice en apuestas de desarrollo integral, bajo enfoques más sistémicos. Esa es sin duda una de las apuestas principales para garantizar el uso pertinente de las regalías. Y es uno de los retos que le espera al país en el post-conflicto. Se trata de un requisito para la construcción de una paz estable y duradera.