Los ingresos propios y la calidad de la inversión en las entidades territoriales

Se deben hacer esfuerzos desde el gobierno central para mejorar la ejecución de los recursos de inversión en términos de la calidad y el impacto de sus resultados. Desde el Gobierno Nacional y particularmente desde el Departamento Nacional de Planeación se han emprendido acciones para mejorar la calidad del gasto.

Manuel Fernando Castro Quiroz*

En la última década, el país ha alcanzado importantes logros económicos y sociales. Entre 2005 y 2015, el Producto Interno Bruto (PIB) creció a una tasa promedio de 3,5%, siendo incluso superior al promedio regional de 3% anual, según Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial. Asimismo, entre 2005 y 2015, la pobreza por ingresos se redujo en Colombia en 17 puntos porcentuales al pasar de 45% a 27,2%, de acuerdo con el DANE. Sumado a esto, en el ámbito interno, el país avanzó en una serie de reformas que buscaron profundizar el proceso de descentralización, lo cual generó un entorno favorable que se ha materializado en un aumento progresivo del nivel de ingresos de las entidades territoriales que, en los últimos 15 años, se multiplico por 6,1.

Aunque por el lado de los ingresos el impacto ha sido positivo sobre las finanzas públicas nacionales y subnacionales, aún se evidencian retos importantes por resolver por el lado del gasto que se concentran principalmente en mejorar la calidad de las inversiones en los territorios, pues el 52% de los municipios presenta una situación crítica y alta en los problemas para estructurar proyectos de inversión (Índice de Problemas en Estructuración de Proyectos, diciembre 2015, DNP). Además, el 46% de los municipios tiene capacidades críticas y bajas de ejecución de proyectos de regalías (Índice de Gestión de Proyectos de Regalías, marzo 2016, DNP).

Bajo este contexto, iniciativas que tengan en cuenta las particularidades de las entidades territoriales y que permitan mejorar sus capacidades administrativas de recaudo y gasto, permitirán que el aumento del ingreso visto en los últimos años se convierta en inversión efectiva en las necesidades de la población.

Aumentan los ingresos propios, pero permanecen los desequilibrios fiscales

Entre 2000 y 2015, los municipios incrementaron sus recursos 6,1 veces gracias al crecimiento sostenido de los ingresos por parte de todas las fuentes. En efecto, la cofinanciación se multiplicó por 6, las regalías por 3,8 los recursos propios por 2,8 y las transferencias del SGP por 2,8. (Gráfico 1)

En términos de la participación de las fuentes en los ingresos totales, el Sistema General de Participaciones (SGP) representa el 43,1%, el Sistema General de Regalías (SGR) el 5,8%, los recursos propios 38,8%, la cofinanciación 2,4% y otros recursos1 el 9,9%. En total, en 2015, los ingresos totales de los gobiernos subnacionales representaron el 7,9% del PIB.

1 Incluye créditos, recursos del balance, venta de activos.

Gráfico 1 Evolución ingresos municipales (2000-2015). Principales fuentes de financiación (miles de millones de pesos de 2015). Cofinanciación Otros Ingresos propios SGPRegalías

Fuente: Operaciones efectivas de caja del FUT-DNP. Ingresos Totales Gobiernos Centrales Municipales, vigencia 2015. Cuadro 1

Fuente: Cálculos -DNP-DDTS.

En contraste, se puede observar (cuadro1) que los ingresos propios (tributarios y no tributarios) se reducen en los municipios de categorías de tamaño poblacional e ingresos medios (categorías tercera, cuarta y quinta), mientras que son más importantes en los de categoría especial (primera y segunda).

Esto evidencia los desequilibrios horizontales en términos de ingresos que existen en Colombia. La financiación del gasto en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta está esencialmente determinada por las fuentes exógenas como son las transferencias del SGP, es decir, estos municipios tienen limitados recursos propios y una alta dependencia del sistema de transferencias. En el cuadro 2, se discrimina la composición de los ingresos, de acuerdo con las categorías definidas en la Ley 617 del año 2000.

A pesar de la variedad de impuestos y contribuciones2, el ingreso tributario tiende a concentrarse en el impuesto de industria y comercio con un peso de 37,3% en los ingresos tributarios, mientras que el impuesto predial representa el 32,4% y la sobretasa a la gasolina el 7% dentro de este tipo de ingresos.

Por su parte, los departamentos logran más del 60% de su recaudo solo a través de los impuestos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos, y en casos como Boyacá, Cundinamarca y Nariño, estos impuestos representan más del 90% de los ingresos tributarios (CEECT, 2015).

Esta multiplicidad y variedad dificulta la administración tributaria de las entidades territoriales, lo que limita el recaudo efectivo de los tributos en general y disminuye la concentración de esfuerzos en impuestos de mayor impacto fiscal. La situación es especialmente crítica en los municipios de categoría media y baja, donde la capacidad técnica e institucional es menor. El cuadro 3 muestra los ingresos de recaudo tributario por los conceptos más representativos de los municipios en 2015.

2 La Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria – CEECT identificó que en la actualidad existen 13 tributos departamentales, 20 municipales y más de 24 gravámenes y contribuciones, que se suman a 60 estampillas vigentes a la fecha (CEECT, 2015).

Cuadro 3

Impuestos recaudados por los municipios, 2015.

Impuestos Municipales $ Miles de Millones Peso porcentual (%)

Predial 6.36332,4

Industria y comercio 7.32837,3

Sobretasa a la gasolina 1.3757,0

Otros3 4.57623,3

Total 19.644100

Fuente: Cálculos -DNP-DDTS.

En términos de concentración territorial del recaudo de impuestos se observa que 84 municipios de más de 50.000 habitantes concentran el recaudo del ICA y el impuesto predial en un 88% y 86% respectivamente, lo cual está relacionado con que en estos municipios hay mayor cantidad de predios gravables y la actividad económica es mayor (CEECT, 2015).

Cuando se analiza la concentración de ingresos tributarios municipales a nivel nacional se encuentra que el 58,6% de esos ingresos están siendo explicados por seis municipios de Colombia (Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena).

Cuadro 2

Ingresos municipales 2015. Discriminación por categoría (Miles de millones de pesos)

Fuente: Cálculos DNP-DDTS.

*SGP + Otras transferencias nacionales

La tendencia histórica del recaudo tributario de las todas las entidades territoriales (Gráfico 2) muestra que en el período 2000-2015 se presentó un creciente aumento del ingreso proveniente, en su mayor parte, de los tributos. En particular, el crecimiento del impuesto de industria y comercio en este período fue de 181% y el del impuesto predial, de 180%. Por el contrario, la sobretasa a la gasolina no tiene un comportamiento creciente desde el 2005 y desde ese entonces su recaudo ha reducido en cerca de un 10%.

3 Los otros ingresos tributarios municipales están compuestos por: a) Impuesto de Circulación y Tránsito sobre vehículos de Servicio Público, b) Vehículos Automotores, c) Sobretasa Ambiental, d) ICA, e) Avisos y Tableros (Descontando sobretasa a la gasolina), e) Publicidad exterior visual, f) Impuesto de delineación, g) Impuesto de Espectáculos Públicos Nacional con Destino al Deporte, h) Impuesto de Espectáculos Públicos Municipal, i) Impuesto de casinos, j) Impuesto sobre apuestas mutuas, k) Degüello de Ganado Menor, l) Sobretasa Bomberil, m) Impuesto sobre Teléfonos Urbanos, n) Estampillas, o) Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público, p) Contribución sobre Contratos de Obras Públicas, q) Impuesto de Transporte por oleoductos y gasoductos, r) Contribución del 2.5 por mil del valor del recaudo bruto de las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, puertos aéreos, marítimos o fluviales y s) Aporte solidario o contribución para la financiación de los subsidios para los estratos 1, 2 y 3.

Gráfico 2 Evolución recaudo tributario municipal, 2000-2015 (miles de millones de pesos de 2015).

Otros Predial Industria y comercioSobretasa a la gasolina

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en información reportada por las entidades territoriales a través del Formulario Único Territorial – FUT- 2015.

Finalmente, si se examina el comportamiento del recaudo per cápita por entornos de desarrollo4 (Gráfico 3), es evidente la ampliación en la brecha fiscal entre los municipios de entornos de desarrollo temprano y robusto, entre los cuales el valor de recaudo es en promedio 6,2 veces mayor por habitante.

Lo anterior, en parte, es reflejo de una débil planeación financiera territorial, unido a la baja actualización catastral de aquellas entidades territoriales pertenecientes al entorno de desarrollo temprano.

Además, existe una marcada diferencia en los mecanismos de recaudo que utilizan los municipios de entornos de desarrollo robusto porque, si bien el sistema fiscal funciona de manera uniforme a lo largo del territorio —en lo que respecta autonomía municipal—, esto se convierte en una dificultad técnica para los municipios con menores capacidades financieras, pues estos últimos no tienen oficinas de recaudo, lo cual les impide realizar un cobro efectivo de los recursos fiscales en el municipio (Sánchez & España, 2013). En consecuencia, la estructura tributaria y las posibilidades de recaudo están determinadas no solo por la capacidad administrativa de las entidades territoriales sino también por las características socioeconómicas que presenten.

Mejorar la generación y gestión de ingresos propios de las entidades territoriales

Las cifras y los análisis anteriormente expresados reflejan la alta dependencia de la mayoría de municipios de Colombia a las transferencias, la gran dispersión de capacidades y posibilidades de recaudo entre entidades territoriales y la necesidad que tiene el país de lograr desarrollar la generación de ingresos propios de las entidades territoriales. En este marco, existen algunas alternativas para lograr incentivar la generación de ingresos propios, dentro de las que se destacan las siguientes:

• Incrementar y mejorar el recaudo del impuesto predial: es esencial que Colombia continúe haciendo esfuerzos relativos a la actualización y modernización de los registros catastrales y de la tierra con el fin de mejorar el rendimiento del impuesto predial municipal (OECD, 2015). En la actualidad, el 28% del territorio nacional no cuenta con formación catastral, y el 63,9% del área formada tiene catastros desactualizados (722 municipios) (CONPES 3859-Catastro multipropósito). Según estimaciones del DNP, en un escenario conservador de actualización catastral en el país, se podrían generar 4,1 billones de pesos adicionales por concepto del impuesto predial en los municipios del país.

Actualizar los Planes de Ordenamiento Territorial -POT- Para lograr una adecuada caracterización del potencial de recaudo se deben hacer esfuerzos por mantener y actualizar los POT, dado que son la herramienta que define y caracteriza las zonas por su potencial y vocación económica lo que, a la vez, permite delinear estrategias y mecanismos de tributación adecuados a su entorno.

• Flexibilizar la autonomía fiscal de los municipios: el sistema fiscal colombiano es homogéneo para todas las entidades territoriales y no da mayor autonomía a aquellos municipios con capacidades en términos de capital humano, capacidad técnica y potencial de recaudo para el cobro de impuestos. Una reglamentación diferencial puede ayudar a potenciar el recaudo de impuestos a las administraciones e incentivar el esfuerzo fiscal. Se podría aplicar una legislación homogénea para los municipios de menores capacidades y potencial de ingresos sin minar la autonomía actual, y otra que otorgue mayores espacios de autonomía a las entidades territoriales que muestren mayores capacidades administrativas y mayor potencial de recaudo.

• Adecuar y simplificar el sistema tributario territorial: la multiplicidad de tributos, tasas y gravámenes sugiere que incentivar la eliminación de impuestos que no generan un recaudo significativo simplificaría la administración tributaria y permitiría concentrar esfuerzos en impuestos de mayor impacto en las finanzas territoriales. Asimismo, se debe procurar que impuestos de bajo impacto que se aplican a un mismo contribuyente se fusionen en un solo tributo, lo cual permitiría disminuir la carga administrativa y podría incentivar a los sujetos del tributo a hacer los pagos, pues implicaría menores costos de cumplimiento para ellos.

• Creación de nuevos impuestos que se adecúen a las características de la entidad territorial: a pesar de la autonomía municipal para establecer las tarifas de los impuestos en algunos tributos como ICA, predial y sobretasa a la gasolina, las Entidades Territoriales no tienen un espacio para crear nuevas tasas y cargas impositivas. Por eso se propone crear el espacio normativo que permita la creación de nuevos impuestos a nivel territorial, previo un análisis de las características administrativas y socioeconómicas de la entidad que sustenten la pertinencia y eficiencia de su creación.

• Masificar instrumentos de captura de valor: algunas ciudades colombianas son líderes en Latinoamérica en el uso de instrumentos de financiación basados en la captura de valor del suelo. En Colombia existen dos mecanismos interesantes de recuperación de valor: la contribución por valorización y la participación en plusvalías. Para el año 2015, Bogotá recaudó $129.000 millones vía contribución por valorización y otros $13.000 millones vía participación en plusvalías. Por su parte, ciudades como Cali, Bucaramanga y Barranquilla también son casos exitosos en el uso de la contribución de valorización para financiar el desarrollo urbano.

• Crear nuevos instrumentos de financiación para las ET: tomando la experiencia internacional de los países de la OECD se encuentran desarrollos sobre otros esquemas de financiación para los gobiernos subnacionales. Como ejemplos de lo anterior se pueden citar los TIF “Tax incrementing financing” y los “development charges” utilizados en Canadá y Estados Unidos.

El objetivo de estos mecanismos es utilizar las transferencias con el fin de atraer fondos conjuntos de municipios. Un uso de estos fondos es el de servir como garantías para la financiación privada de proyectos.

Hay alta participación en la Inversión pública, pero persisten debilidades en la gestión del gasto

En 2015, la inversión pública en Colombia fue de $127,5 billones de los cuales el 65% fue ejecutado por las entidades territoriales, mientras que el 35% restante se relazó directamente con cargo al Presupuesto General de la Nación (PGN). En términos comparativos, la inversión sub nacional en Colombia es cercana a la de los países de la OCDE (60% en 2014). En particular, el 68% de la inversión de las entidades territoriales ($57,4 billones) correspondió a inversión municipal y el 32% a departamental

(ver Gráfico 4). Lo anterior resulta del proceso de descentralización que por más de dos décadas se ha afianzado en el país.

Aunque lentamente se siguen otorgando mayores espacios al rol de los gobiernos sub nacionales como actores claves en la implementación de las políticas públicas, estos deben contar con un alto nivel de gerencia y de capacidad institucional para garantizar una inversión orientada a resultados.

La inversión municipal se destina principalmente a salud (35,3%), educación (23,8%), transporte (11,2%) y agua potable (7,4%)(Grafico 5). Sin embargo, la inversión se caracteriza por tener conceptos relacionados con gastos de personal, subsidios, transferencias y otros pagos, que representan cerca del 89% de la inversión total. En consecuencia, solo el 11% de la inversión ejecutada para el año 2015 terminó siendo Formación Bruta de Capital.

Gráfico 5 Participación de los sectores FUT en la inversión territorial, 2015

Educación

Transporte

Agua potable y saneamiento básico Promoción social Fortalecimiento institucional Deporte y recreación Vivienda Jusaticia y seguridad

Equipamiento Cultura

Promoción del desarrollo

Servicios públlicos diferentes a Acueducto Agropecuario

Ambiental

Prevención y atención de desastres Desarrollo comunitario Centros de reclusión

Fuente: FUT – Gastos de Inversión.

De otra parte, es importante anotar que en algunas entidades territoriales persisten problemas en la ejecución de recursos. Como se observa en el Gráfico 6, cerca de $10,6 billones no fueron ejecutados en las entidades territoriales con cargo a las principales fuentes de financiación (SGP, Recursos Propios, PGN y SGR). En el caso del SGP, el valor sin ejecutar ascendió a $1,78 billones para la vigencia 2015. Los recursos propios presentan un saldo de $2,11 billones y, con cargo al Presupuesto General de la Nación, no se comprometieron $667.000 millones para el mismo año. A su vez el Sistema General de Regalías, en su acumulado desde el 2012, cuenta con saldos de $5,99 billones para aprobar proyectos de inversión

Gráfico 6 Saldos no ejecutados en las Entidades Territoriales por SGP, Recursos Propios, PGN y SGR, 20155 en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y proyectos que no se han contratado después de un año desde su aprobación.

Actualmente, el Gobierno Nacional realiza un control y seguimiento a estas inversiones, distribuyendo las tareas entre distintas entidades del orden nacional. En general, esta distribución tiene un enfoque por fuentes de financiación, lo cual ha dificultado la ejecución presupuestal y complejizado los reportes que deben realizar las entidades territoriales6 dada la atomización de las fuentes que dificulta la articulación y seguimiento de la inversión. Un reflejo de lo anterior es que en la vigencia 2014, solo el 32% de las metas de producto de los planes de desarrollo municipales utilizaron más de una fuente para financiar la inversión.

Adicionalmente, por cada fuente se estableció una lógica de análisis diferente, normatividad específica y unidades de observación especiales que ha llevado a que coexistan multiplicidad de usos y plataformas en donde se reporta o captura información de recursos públicos. En la actualidad existen 8 aplicativos7 , lo que ha inducido a duplicaciones en los procesos de planeación y control por parte de las entidades

5 Para el cálculo de los recursos NO ejecutados se tomó la diferencia entre recursos apropiados y los compromisos de las entidades territoriales. El dato de SGP incluye SGP Educación, SGP Salud, SGP Agua Potable y Saneamiento Básico, SGP Propósito General, SGP Primera Infancia, SGP Alimentación Escolar y SGP Ribereños territoriales, con el agravante de que ninguno de ellos cubre la totalidad de las fuentes y solo se evidencia interoperabilidad entre 5 de ellos.

6 Existen 67 fuentes de financiación en el FUT.

Además de la variedad de fuentes y aplicativos de reporte, la inversión cuenta también con una diversidad de usos o rubros de análisis en cada sistema de información. En el caso del Sistema General de Regalías se utiliza una metodología de seguimiento a proyectos, la cual permite identificar deficiencias en la ejecución de los recursos y los principales usos, esto siguiendo la línea del Presupuesto General de la Nación que lo realiza por programas. Por otra parte, el SGP y las demás fuentes locales que se reportan en el FUT se relacionan por rubros o conceptos de gasto. Esta clasificación no permite hace seguimiento a proyectos y dificulta el monitoreo a los recursos en tiempo real (cuadro 4).

Sumado a lo anterior, existe una deficiencia en la capacidad administrativa de las entidades territoriales y una baja articulación entre la planeación estratégica y hacienda municipal que conlleva a que los resultados en materia de inversión no tengan el impacto final esperado.

Características intrínsecas a los municipios, como son las condiciones geográficas, la densidad poblacional y la pertenencia al sistema de ciudades, también inciden en la calidad de la inversión. Por ejemplo, hay una asociación entre grado de ruralidad, menor desempeño integral y menor índice de estructuración de proyectos. En promedio, los municipios más rurales (rurales dispersos según la clasificación de la Misión para la Transformación del Campo)8 tienen un menor desempeño integral, menores índices de estructuración de proyectos, y menor porcentaje de ejecución. Más aún, los municipios rurales dispersos son los menos eficientes en el uso de la inversión (Gráfico 7).

En este sentido, una política de fortalecimiento institucional y acompañamiento para la mejor eficiencia y calidad del gasto debe tener en cuenta esta heterogeneidad regional, característica del territorio colombiano.

8 Ver https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision-para-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx

Diferencias entre el seguimiento a la inversión por fuente de financiación.

Encargados del seguimiento Ministerios Sectoriales y DNP DNP

Ley 152 de 1994

Decreto 111 de 1996

Marco legal

Decreto 1082 de 2015

Decreto 1068 de 2015

Ley 819 de 2003

Sujetos 170 Entidades públicas nacionales

Acto legislativo

05/2011

Ley 1530 de 2012

Decreto 1082 de 2015

1243 Entidades públicas ejecutoras y 10 órganos SGR

Unidad de análisis Programas y proyectos de inversión anuales Proyectos de Inversión bienales

SGP: DNP, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ministerios de Hacienda.

Acto legislativo

04/2007

Decreto 028/2008

Ley 715 de 2001

Ley 1176 de 2007

Decreto 1082 de 2015

1133 Entidades Territoriales y 25 resguardos indígenas

Rubros de gasto (funcionamiento e inversión) por vigencia

DAF- Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ley 152 de 1994

Ley 358 de 1997

Ley 617 de 2000

Ley 819 de 2003

1133 Entidades Territoriales

Rubros de gasto (funcionamiento e inversión)

Proyectos/ rubros por año 1279 proyectos2500 proyectos586 rubros de gasto586 rubros de gasto

Recursos ejecutados en 2015 46 billones 9,7 billones 49,1 Billones 22,7 billones

Periodicidad del reporte

Mensual Mensual Trimestral Trimestral

Fuente: DNP, 2016 – Seminario control preventivo Julio 2016.

Alternativas para una mejor calidad y eficiencia del gasto

A pesar del comportamiento favorable de la inversión en Colombia, que han consolidado al país como una de las economías más importantes en la región, la coyuntura actual caracterizada por el choque petrolero exige que el país avance no solo en la generación de nuevos recursos, sino en articular el seguimiento a las fuentes de inversión y mejorar la calidad de su gasto público. Desde el Departamento Nacional de Planeación se ha estado trabajando en estrategias en esta línea dentro de las cuales se destacan las siguientes acciones:

• Incluir Proyectos de calidad de gasto: varios de los componentes del Programa de Presupuesto Orientado a Resultados – PoR adelantado por el DNP se implementarán o se están implementado en las entidades territoriales para incrementar la calidad de la inversión. Entre otras herramientas y desarrollos del PoR se deben armonizar las diferentes fuentes de gasto bajo un solo concepto, haciendo énfasis en que la planeación, seguimiento y evaluación sean sobre los proyectos y sus objetivos más que sobre las fuentes que los financian. Asimismo, se deben implementar herramientas como el catálogo de productos, que permite homogenizar las unidades de planeación y seguimiento, la nueva Metodología General Ajustada (MGA) que estandariza los procesos de planeación y permite hacer un seguimiento adecuado, el catálogo de programas que armoniza la codificación y la organización de los programas y los Proyectos Tipo que minimizan y dan eficiencia a los procesos de planeación.

• Mejorar la información de inversión pública: para esto se han avanzado en la consolidación de mecanismos de articulación que garanticen a futuro la integración de información oportuna, de calidad, transversal y desagregada para todas las fuentes de inversión a partir de una perspectiva territorial como lo son la comisión intersectorial del FUT (Formulario Único Territorial), las comisiones regionales de moralización y los sistemas integrados de información: Mapainversiones, SIIF Nube9 y la plataforma integrada de inversión pública. Con estos esfuerzos se busca orientar los presupuestos hacia una evaluación por resultados y replicar las buenas prácticas que se han recopilado a partir de la experiencia en la aplicación del Sistema General de Regalías, esto con el propósito de avanzar hacia un gasto y una inversión pública de calidad.

• Modelo de Control Preventivo: dado el fraccionamiento de las fuentes de inversión, el DNP avanza hacia un modelo de control preventivo trasversal donde sea el proyecto o programa la unidad de presupuestación que combina todas las fuentes y que, de forma integral, permita generar alertas tempranas, la formación de capacidades en el personal que reporta la información de ejecución y que fortalezca cada una de las etapas del gasto para mejorar la capacidad de gestión y autocontrol de las entidades territoriales y focalizar la inversión.

• Estrategia KITERRITORIAL : Una línea estratégica para mejorar la calidad del gasto de las entidades territoriales se enfoca en el fortalecimiento de las capacidades de gestión de las administraciones municipales y departamentales, que tienen el rol principal en la estrategia de cierre de brechas sociales territoriales y la prestación eficiente de bienes y servicios públicos. Desde el DNP se ha dispuesto el Kit Territorial, que cuenta con una serie de herramientas para apoyar y dinamizar el ciclo de la gestión pública: Planeación (KIT planes de desarrollo, KIT Financiero, KIT seguimiento, etc.).

• Estrategia KITFINANCIERO: Siguiendo la lógica de brindar asistencia técnica a las entidades territoriales a través del desarrollo de contenidos de fácil acceso, actualmente se está trabajando en un KIT cuyo objetivo es brindar a las administraciones locales orientaciones sobre cómo lograr que su gestión esté enfocada hacia resultados, integrando las etapas de planeación y programación del ciclo presupuestal10. Este objetivo se puede garantizar generando la articulación entre la planeación estratégica y financiera por medio de programas, indicadores y metas de producto y resultado en instrumentos como el Plan Indicativo, Plan Operativo Anual de Inversiones y en el Banco de Proyectos de Inversión Municipal (BPIM). Este instrumento permitirá una asignación más eficiente de los recursos de inversión y un mayor compromiso con la sociedad civil que participa en el ciclo de la gestión pública como parte del monitoreo y seguimiento local. Adicionalmente, el ejercicio de planeación física y financiera le permitirá a la entidad territorial proyectar su situación fiscal de mediano plazo e identificar su capacidad de inversión anual.

• Programa POT/POD modernos: En esta materia el Departamento Nacional de Planeación se encuentra trabajando en el programa de asistencia técnica llamado “Programa POT y POD modernos”, a través del cual se busca que el plan de ordenamiento territorial se convierta en el principal instrumento de planificación territorial, orientador de la gestión y la financiación del desarrollo integral del territorio. Así mismo, se busca incentivar el enlace entre los instrumentos de ordenamiento con los PDT (Planes de Desarrollo Territorial) para lograr integralidad en los instrumentos de planeación. El Programa tiene una duración de dos años (2016-1018) y se desarrollará como una estrategia integral con dos componentes: i) un componente nacional orientado a la articulación de actores del nivel nacional y provisión de insumos técnicos de ordenamiento territorial para la totalidad de municipios y departamentos del país; y ii) un componente territorial donde se focalizan inicialmente 110 entidades territoriales para brindar un acompañamiento técnico y financiero en la actualización y formulación de POT y POD con el fin de fortalecer las capacidades locales en los procesos de ordenamiento territorial (i.e. para la elaboración de los POT modernos de segunda generación y los POD modernos de primera generación)11 .

Conclusiones

A pesar de que la inversión en Colombia es una de las más importantes en la región y que el país ha mostrado un desempeño económico que ha posicionado a la economía como una de las más sólidas, la coyuntura actual exige que el país avance en el proceso de descentralización, mejorando las capacidades de recaudo y gasto de la inversión de las Entidades Territoriales.

Para alcanzar ese objetivo se deben incentivar innovaciones en materia de generación de recursos propios de las ET mejorando la eficiencia de la actual estructura tributaria de acuerdo a sus características administrativas y socioeconómicas. Por esa razón se debe depurar la carga de impuestos de bajo impacto fiscal y flexibilizar la autonomía fiscal en los municipios y departamentos que tengan mayores capacidades para crear, modificar y administrar nuevos impuestos para potencializar el recaudo del impuesto predial y promover el uso de instrumentos de captura de valor.

Por otro lado, se deben hacer esfuerzos desde el gobierno central para mejorar la ejecución de los recursos de inversión en términos de la calidad y el impacto de sus resultados. Desde el Gobierno Nacional y particularmente desde el DNP se han emprendido acciones para mejorar la calidad del gasto como, por ejemplo, la adopción del programa de Presupuesto Orientado a Resultados, la articulación de fuentes de inversión a través de un modelo de control preventivo integrado, posibles ajustes a la distribución del SGP y la tecnificación de la formulación y ejecución de los proyectos de inversión.

Finalmente, la columna vertebral que soporta esta estrategia debe ser la unificación de los sistemas de información que permita que el programa o proyecto sea el principal criterio de presupuestación, planeación y seguimiento. También debe permitir el uso de clasificadores programáticos del gasto, la creación de un banco único de proyectos y la adopción de un plan único de cuentas de inversión pública.

Por medio de lo anterior, el país y las entidades territoriales podrán avanzar hacia una inversión orientada a resultados, eficiente y enfocada en las nuevas necesidades del país en el contexto del posconflicto.

Bibliografía

DNP. (2015). Tipologías departamentales y municipales: Una propuesta para comprender las entidades territoriales colombianas. Obtenido de https://www.dnp.gov.co/ programas/desarrollo-territorial/Estudios-Territoriales/Estudios-y-Ejercicios/Paginas/Tipologias.aspx

FEDESARROLLO. (2015). Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria. Informe Final presentado al MHCP. Obtenido de https://comisionreformatributaria.files.wordpress.com/2015/03/informe-final-de-la-comisiocc81n-versiocc81n-final2.pdf

Sánchez, F., & España, I. (Septiembre de 2013). Estructura, potencial y desafíos del impuesto predial en Colombia. Documentos CEDE(48).