Estadísticas de las fiscales entidades territoriales

En materia de finanzas públicas sanas y bajo el escenario de una disminución de la renta petrolera que afecta las regalías -aunado al bajo crecimiento económico que perturba las transferencias del SGPlas entidades territoriales se verán avocadas a realizar esfuerzos tributarios en los próximos años que fortalezcan sus ingresos y prioricen las inversiones evitando recurrir, en lo posible, en mecanismos de deuda que afecten su sostenibilidad a largo plazo.

Gloria Patricia Rincon Mazo * **

La Contraloría General de la República (CGR), como máximo organismo de control fiscal independiente de los gobiernos nacionales y territoriales, tiene la responsabilidad de garantizar el uso efectivo y eficiente de los recursos públicos en el cumplimiento de las funciones esenciales del estado colombiano. Para lograr este cometido, la CGR trabaja en los frentes misionales de participación ciudadana, y relación con entidades de interés; el control fiscal micro que evalúa la gestión fiscal de las entidades del Gobierno Nacional Central (GNC) y de quienes ejecutan el Sistema General de Participaciones (SGP) y las regalías; el proceso de responsabilidad fiscal que juzga el daño al patrimonio público; y el control fiscal macro donde se consolida la información sectorial a fin de evaluar las finanzas públicas nacionales.

* Contralora Delegada de Economía y Finanzas Públicas.

** El autor agradece la ayuda de Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz y José Enrique Contreras Hernández en la elaboración de este artículo, por sus aportes en el Boletín Macro Fiscal 018 y en el Informe de Certificación de las Finanzas Públicas.

Con el objetivo de contar con herramientas técnicas de análisis para ejercer el control fiscal macro nacio- nal -entendiendo el concepto nacional como la República de Colombia y no el GNC- la Ley le atribuyó a la CGR la facultad de construir y administrar el banco de datos fiscales para la consolidación de la información (Decreto Ley 267 de 2000). Al mismo tiempo la Ley 42 de 1993 le entregó la oficialidad de los datos fiscales, al establecer que “ningún informe, cuenta o dato sobre la situación y las operaciones financieras de la nación ni sobre estadística fiscal del estado y cualquiera otro de exclusiva competencia de la CGR, tenga carácter oficial si no proviene de ésta, a menos que, antes de su publicación, hubiere sido autorizado por la misma”.

Bajo este marco normativo, la entidad cuenta con información fiscal de la totalidad del territorio nacional, y ha venido trabajando en el análisis y publicación de los datos a fin de brindar a la ciudadanía información clara, oportuna y completa acerca de: las estadísticas fiscales del orden nacional y territorial; la contabilidad de la ejecución presupuestal; la deuda pública interna y externa; la situación de las finanzas públicas; la cuenta general del presupuesto y del tesoro; y la auditoría al balance general de hacienda. La información se entrega a través de la página web de la entidad, garantizando además, facilidad y eficiencia en el reporte de información por parte de las diferentes entidades, haciendo uso de las tecnologías de la información como elemento estratégico que optimiza el proceso de rendición de cuentas.

Basados en la información disponible en el Banco de Estadísticas Fiscales, el cual se alimenta de los reportes de información del GNC y de la entidades territoriales, se presentan a continuación algunos datos que permiten hacerse a una idea del estado de las finanzas territoriales. De manera específica se abordan los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), el déficit de los departamentos y el comportamiento de la deuda en las regiones.

1. Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD)

Los ICLD son aquellos recursos tributarios y no tributarios sin destinación específica, es decir, que no incluyen partidas reservadas por norma a un fin determinado. Es competencia de la CGR certificar los ICLD de las entidades territoriales, para lo cual dispone de manera trimestral de los reportes de avances en la ejecución de ingresos y gastos de las regiones.

Con base en esta información -y luego de verificar la calidad y consistencia de la misma- se emiten las certificaciones en el marco de la Ley 617 de 2000. Para este año -de acuerdo con el Boletín Macro Fiscal No 018- la CGR presentó el estado de la certificación de los ICLD y el gasto de funcionamiento de 1.042 entidades territoriales, destacando los siguientes resultados para departamentos y municipios:

ICLD en departamentos1

Durante 2015 los departamentos certificados recaudaron un total de ICLD por $4.4 billones, de los que se obtuvieron $3 billones en Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander, Atlántico, Boyacá, Nariño, Tolima, Meta y Córdoba. Los mayores recaudos se dieron en impuestos indirectos, como el consumo de cerveza en Boyacá (67%), Tolima (5.8%), Meta (49.4%), Córdoba (48.4%), Atlántico (47.9%), Santander (39.3%) y Valle del Cauca (27%). En registro y anotación se destacaron Cundinamarca (40.7%), Atlántico (20.9%) y Santander (17.1%). En el impuesto a los licores lo hicieron Nariño (39.7%) y Córdoba (17.4%) y en otros ingresos tributarios no específicos sobresalió Antioquia (29.5%)(Gráfico 1).

Dentro de los diez departamentos con menor recaudo se encontraron Vaupés, Guainía, Vichada, Amazonas, Guaviare, Putumayo, Guajira, Arauca, Caquetá, y Chocó, que representaron el 4.5% ($0.2 billones) de la recaudación total de los ICLD de estas entidades.

Este menor recaudo se explicó por la importancia que tiene para los departamentos, el rubro de otras transferencias del nivel central nacional. Esto a excepción de la Guajira, Caquetá y Chocó, que corresponden a la participación del IVA girado por el Ministerio de Hacienda (con fundamento en la Ley 12 de 1986) y la transferencia para funcionamiento realizada por el Ministerio del Interior (con fundamento en el Decreto 2274 de 1991) (Gráfico 2).

En cuanto al gasto de funcionamiento financiado con ICLD, las mayores ejecuciones para la vigencia 2015 estuvieron en Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander, Atlántico, Tolima, Nariño, Meta, Huila y Magdalena, que en conjunto representaron el 75% ($.5 billones) del total los departamentos certificados, que ascendió a los $2.0 billones.

ICLD en distritos especiales y municipios2

En 2015 los distritos especiales y municipios recaudaron $16.2 billones de ICLD, de los cuales 10 entidades recaudaron $9.7 billones: Bogotá D.C.;

Gráfico 2 Departamentos con menor recaudación de ICLD

Medellín; Cali; Barranquilla; Cartagena; Bucaramanga; Barrancabermeja; Pereira; Envigado; e Itagüí. Entre los rubros que explicaron la magnitud de estos recaudos, se destacaron en los impuestos el predial unificado los municipios de: Cali; Pereira; Cartagena; Medellín; Bucaramanga; y Bogotá. En el impuesto de industria y comercio: Barrancabermeja; Barranquilla; Cartagena; Bogotá; Bucaramanga; Pereira; y Medellín.

Los municipios y distritos con mayores gastos de funcionamiento ejecutados para la vigencia 2015 fueron: Bogotá D.C.; Medellín (Antioquia); Cali (Valle del Cauca); Cartagena (Bolívar); Barranquilla (Atlántico); Barrancabermeja (Santander); Bucaramanga (Santander); Pereira (Risaralda); Villavicencio (Meta); y Palmira (Valle del Cauca). Estos municipios representaron -en su conjunto- un gasto del 51.4% ($3.1 billones) respecto del total de gastos ($6.1 billones) de los 1.011 municipios certificados. Bogotá representó el 28.2% del total del gasto ejecutado, seguido de Medellín y Cali con el 7.5% y el 4.4%, respectivamente.

Por su parte los municipios con menor recaudo de ICLD para la vigencia 2015 fueron: Cepita (Santander); Giraldo (Antioquia); Tununguá (Boyacá); El Calvario (Meta); Vetas (Santander); Iza (Boyacá); Guapotá (Santander); Aguada (Santander); Sácama (Casanare); y San Eduardo (Boyacá), los cuales tan solo alcanzaron a recaudar $6.692 millones (0.04% del total recaudado en ICLD).

2. La situación fiscal de las entidades territoriales en 20153

Las entidades territoriales cerraron 2015 con un balance deficitario por $2.82 billones, frente a un resultado positivo de $3.84 billones de 2014. El mayor déficit se presentó en las ciudades capitales con $1.28 billones, seguidos por los municipios no capitales con $1.12 billones y los departamentos con un registro de $0.43 billones. En la Gráfica 3 (panel a) se puede apreciar como 15 departamentos tuvieron déficit fiscal, frente a otros 15 que tuvieron superávit (panel b). Por su parte, solo cinco ciudades capitales obtuvieron superávit importantes. Estos resultados se dieron en primer lugar, por el efecto del ciclo político, dado que ante el cambio de las administraciones locales y regionales tiende a aumentarse el gasto y las contrataciones de la deuda en el último año de gobierno. En 2015 las administraciones regionales y locales se enfrentaban a la elección de gobernadores y alcaldes, quienes aceleraron la ejecución de inversiones durante el último año de gobierno. Lo anterior generó un mayor déficit fiscal en el último año de las administraciones, compromisos de los presupuestos futuros y -consecuentemente con ello- un mayor endeudamiento público. En la gráfica 4 se ve como después de presentar superávit desde 2011, los departamentos caen a un déficit en 2015.

3 Informe sobre la Certificación de la Finanzas Públicas 2015. Contraloría General de la República

Departamentos Capitales

Fuente: CGR.

Cuentas y Estadísticas Fiscales. Elaboración propia.

Otro elemento que afectó las finanzas territoriales en 2015 fue la caída en los precios del petróleo, que llevó a la reducción en las regalías. Como se manifiesta en el informe de regalías que presentó la CGR al Congreso de la República, el GNC expidió el Decreto 1450 de 2015, por medio del cual se aplazó parcialmente el presupuesto de recaudo del bienio. La proyección del recaudo pasó de $1.47 billones a $12.49 billones, para un menor valor cercano a los $5 billones de pesos (29% menor a lo proyectado).

Aún con el recorte en materia de regalías, se presentó un resultado superavitario de $1.87 billones. Esto deja entrever que siguen quedando sin ejecutar recursos asignados por regalías que se acumulan en las arcas territoriales debido a problemas de planeación, formulación y control de los proyectos.

Se deben reconocer que a pesar de los esfuerzos realizados en las regiones por aumentar el recaudo y sus recursos propios, aún persiste la dependencia de las transferencias del SGP, especialmente en los municipios de categoría 5 y 6 y del Sistema General de Regalías (SGR).

La estructura de los ingresos de las entidades territoriales muestra que las transferencias del nivel central (SGP y regalías) para la financiación de las actividades territoriales son significativas. En efecto, durante el período 2011 y 2015 los ingresos por transferencias representaron en promedio el 60.1% de los ingresos. Al mismo tiempo los recursos tributarios contribuyeron con el 29.2% en promedio, siendo el mayor registro el de 2015 con el 30.3% (Gráfica 5).

Gráfico 5 Gobiernos territoriales ingresos

3. Deuda

La reducción de los ingresos, el aumento de los gastos por el ciclo político, el efecto de la devaluación sobre los saldos y el servicio de la deuda externa llevaron al incremento de la deuda de las entidades territoriales durante la vigencia 2015.

La deuda de las entidades territoriales venía mostrado una reducción desde 2000, cuando se sancionaron e implementaron reglas fiscales que promovían finanzas públicas territoriales saludables. Posteriormente durante 2006 y 2014 los niveles se estabilizaron en alrededor del 4.5% del PIB, mientras que en 2015 subió a 5%, impulsado especialmente por el aumento de los niveles de deuda externa, que pasó de 2.6% a 3.0% del PIB entre 2014 y 2015.

La explicación de este aumento se dio en el comportamiento de siete entidades territoriales sin cobertura de riesgo cambiario sobre este tipo de deuda, con lo que la devaluación afectó a Antioquia y Medellín, donde se debieron pagar montos adicionales por el servicio de la deuda en dólares (Gráfica 6).

Para el 2015 los datos estadísticos arrojaron que los departamentos con los mayores volúmenes de deuda fueron: Antioquía; Atlántico; Bolívar; Cesar; Córdoba; Cundinamarca; La Guajira; Meta; Santander; y Tolima, con montos que oscilaron entre $1.4 billones (Antioquia el mayor) y $0.1 billones (Bolívar

En los indicadores sobre la deuda departamental, el saldo de la deuda/ingresos corrientes se ubicó en niveles inferiores al 80% establecido como límite por la Ley 358 de 1997. Según la citada ley, existe capacidad de pago cuando este indicador se ubica por debajo de ese nivel (Cuadro 1).

El segundo indicador calculado para este grupo es una medida de la dinámica de la deuda, analizada a través de la relación amortización/nuevos desembolsos. Los resultados fueron inferiores al 100% (con excepción de los departamentos del Tolima y Meta que no recibieron desembolsos), lo que evidenció que los departamentos renovaron la deuda existente y financiaron gasto con deuda nueva (Cuadro 1).

Para la CGR es importante que se preste atención a la situación financiera de cada una de las entidades territoriales buscando determinar el riesgo fiscal de las mismas, de tal forma que el reporte de información sea crucial para establecer su verdadera situación fiscal. En materia de finanzas públicas sanas y bajo el escenario de una disminución de la renta petrolera que afecta las regalías -aunado al bajo cre-

Atlántico 19,5 42,4

Bolívar 20,5 8,7

Cesar 32 8,2

Córdoba 51,9 39,5

Cundinamarca49,5 43,8

La Guajira 31,3 29

Meta 16,8

Santander 37,5 33,6

Tolima 26,7 207,1 cimiento económico que perturba las transferencias del SGP- las entidades territoriales se verán avocadas a realizar esfuerzos tributarios en los próximos años que fortalezcan sus ingresos y prioricen las inversiones evitando recurrir, en lo posible, en mecanismos de deuda que afecten su sostenibilidad a largo plazo.

Lo anterior, sumado a la implementación de políticas públicas focalizadas en mejorar el desarrollo económico y social de las regiones, y a esquemas de control de los recursos que garanticen la implementación de las políticas y promuevan la erradicación de la corrupción.