Economía Colombiana Ed. 347

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articulación entre las finalidades que se asignan a las distintas fuentes de recursos del gasto público, en especial el SGP y el SGR.

Director

Edgardo José Maya Villazón

Contralor General de la República

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Gloria Amparo Alonso Másmela Vicecontralora General de la República

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Se suman las debilidades institucionales existentes en los territorios para que la contratación pública sea transparente y fuente de un gasto eficiente y eficaz a la hora de responder a las necesidades de la población.

Oscar Alarcón Núñez

Preparación editorial

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Directora oficina

Rossana Payares Altamiranda

Diseño de portada Néstor Patiño Forero Diagramación, edición fotográfica y elaboración de gráficos

Andrea Artunduaga Acosta Colaboración fotográfica Google, Unimedios.

Suscripciones y distribución Sede Av Jimenéz

Cra. 9 No. 12C-10

PBX 6477000

e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

Impresión

Imprenta Nacional de Colombia

© Contraloría General de la República 2016

Los análisis aquí contenidos permiten concluir que existe una débil

Edgardo José Maya Villazón

La finanzas territoriales, pág. 4

Cumbre Gobernadores 2016.

También el contenido lo llevará a cada artículo haciendo click sobre él.

Contenido

“La crisis (de finales de los noventa) obligó a reformar la arquitectura fiscal territorial. Las reglas fiscales se erigieron como el baluarte de un modelo de descentralización financieramente sostenible. Las regiones son parte fundamental del desarrollo y la

DESDE LA CGR

TEMA CENTRAL

construcción de una paz duradera.”.

Editorial

territoriales Las finanzas

Por cuanto en muy buena parte el gasto público tiene un carácter local, el fortalecimiento de la institucionalidad territorial es condición necesaria para que él tenga positivos y plenos efectos sobre el bienestar de la población. Fortalecer esa institucionalidad demandará acciones del Estado en lo político, en lo jurídico, en lo administrativo y, principalmente, en lo fiscal dadas las debilidades que hoy tienen las finanzas territoriales.

Tomando estas realidades en consideración, este número de nuestra Revista tiene como tema central el examen de las finanzas territoriales, poniendo igual énfasis en el análisis de los ingresos – tanto de los que se generan en los respectivos territorios como los que se perciben a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y del Sistema General de Regalías (SGR) – y en el examen del monto y calidad del gasto.

Por ello aquí nuestros lectores encontrarán una visión panorámica de la evolución de la descentralización administrativa y fiscal y del desenvolvimiento de las finanzas territoriales en lo corrido del siglo XXI, distinguiendo el desempeño que en ese lapso han tenido departamentos y municipios. De esos análisis resulta claro que ha habido mejoras notables en el resultado fiscal territorial, aun cuando el mismo no es homogéneo cuando se distingue entre departamentos y municipios y entre las categorías en que se clasifican unos y otros.

Las razones de ese éxito obedecen al fortalecimiento de los ingresos propios de los entes territoriales – que ha sido mayor en los municipios que en los departamentos - y al diseño y puesta en práctica de las reglas fiscales territoriales que se impusieron en el período para controlar cuantitativa y cualitativamente el gasto y para someter a una estricta disciplina a los que se vieron precisados a reestructurar sus pasivos con miras a honrar sus obligaciones, con la finalidad última de mantener el buen nombre del Estado colombiano como deudor.

No obstante esos avances, las finanzas territoriales tienen notorias debilidades como se pone de presente al constatar lo numerosos que son los tributos y gravámenes territoriales y lo anti técnicos y anti económicos que son algunos de ellos, y al examinar el marcado ciclo político que caracteriza la ejecución del gasto, dado que, por lo general, en el último año de gobierno de los respectivos alcaldes y gobernadores se presentan déficit mientras que en el primer año de esos mandatos los resultados son superavitarios.

Ese hecho es parte notoria de la falta de planeación plurianual del gasto territorial y de la baja calidad del mismo, la cual obedece además a la poca capacidad de la mayoría de las administraciones territoriales para ejecutarlo.

Además de ello los análisis aquí contenidos permiten concluir que existe una débil articulación entre

las finalidades que se asignan a las distintas fuentes de recursos del gasto público, en especial el SGP y el SGR. Desarticulación a la que se suman las debilidades institucionales existentes en los territorios para que la contratación pública sea transparente y fuente de un gasto eficiente y eficaz a la hora de responder a las necesidades de la población, en especial de la más pobre de ella. Falta de transparencia que alimenta la corrupción y el mal uso de los recursos públicos. Con esas realidades tendrá que lidiar a partir del próximo año – de una u otra manera –la norma que regula el monto que el gobierno nacional destinará a las regiones a través del SGP. Ello es así puesto que en virtud de la disposición constitucional vigente, a partir del 2017 ese monto dependerá de la variación de los ingresos corrientes de la nación. Al examen de la significación de ese cambio para las finanzas territoriales dedican sus reflexiones varios de los colaboradores de este número de la Revista, los cuales presentan un análisis prospectivo para – bajo distintos supuestos – pronosticar la magnitud y efecto del mismo sobre las finanzas de las regiones. Ese examen prospectivo se complementa con el análisis de lo que ha sido el desempeño del SGR en los primeros cuatro años de su funcionamiento. Concluyéndose a este respecto que el cambio que ese sistema introdujo ha sido positivo en cuanto hoy es más equitativa entre los territorios la distribución de los recursos, pero mostrándose que subsisten enormes debilidades en la contratación que se hace con ellos y riesgos manifiestos de corrupción.

De especial significación es el texto que se dedica a mostrar los avances que para el gasto en vivienda popular ha tenido la política del actual gobierno y el impacto que sobre el bienestar de la población se espera del mismo.

A pesar de la riqueza de estos diagnósticos, lo que hace particularmente valioso este número de la Revista son las propuestas que aquí se consignan para fortalecer la descentralización y las finanzas territoriales. Frente a las manifiestas desigualdades regionales (en términos de la producción per cápita, las capacidades recaudatorias de los tributos, al igual que las institucionales y administrativas) los autores que aquí se ocupan del tema recomiendan que el esfuerzo para asegurar el ciento por ciento de la cobertura en los servicios sociales básicos – en especial en educación y salud – y para promover mejoras en la calidad de ellos, al tiempo que se mantenga la sostenibilidad fiscal territorial, se haga de manera

diferencial a la hora de distribuir regionalmente los recursos. También se formulan propuestas sobre la necesidad de que las reglas de asignación del gasto sean más flexibles, fortaleciendo la autonomía de aquellos entes territoriales que den muestra de tener especiales fortalezas institucionales.

Rico en énfasis y en matices el detalle de esas propuestas es de difícil síntesis. No obstante lo que nuestros lectores pueden constatar es que así como para la sociedad rural parece abrirse paso un consenso sobre la necesidad de que exista un enfoque territorial, la institucionalidad fiscal que para departamentos y municipios recomiendan estos calificados expertos, pasa por diseñar un enfoque también diferenciado territorialmente.

Se cierra la Revista con el examen de la coyuntura económica, con unas notas breves de las más sobresalientes de las actuaciones recientes de nuestra Institución y con el artículo histórico en el cual se da cuenta de la evolución de las normas legales que, desde mediados de los años 60 del siglo XX, prohijaron la descentralización en el país.

Edgardo José Maya Villazón Contralor General

de la República

Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República.

Doctorado “Honoris Causa” a Antonio Hernández Gamarra

La Universidad Nacional concedió el doctorado Honoris Causa al ex contralor general de la República y miembro del Consejo Editorial de Economía Colombiana, Antonio Hernández Gamarra, en una ceremonia especial realizada en el teatro León de Greiff de ese centro docente.

Hernández Gamarra, quien es economista egresado de ese centro docente, aprovechó la ocasión para agradecer la distinción y al mismo tiempo dirigirse a sus nietos, en una emocionada carta a la que dio lectura, haciendo la defensa del reciente acuerdo de paz suscrito por el gobierno y las Farc y que tuvo, según él, origen hace cincuenta y dos años cuando el Estado agredió a unos los campesinos que buscaban la redención popular por la vía de las armas, en la región de El Pato, Guayabero y Marquetalia.

Para Hernández Gamarra, en la carta a sus nietos, el acuerdo abre una luz de esperanza “para que ustedes puedan vivir en una sociedad mucho menos conflictiva que la que nos tocó vivir a nosotros”.

El doctorado Honoris Causa es el más importante galardón académico que otorga la Universidad Nacional. El rector de ese centro educativo, Ignacio Mantilla exaltó en la ceremonia las calidades morales, éticas y profesionales de Hernández Gamarra que lo han caracterizado desde su época de estudiante. Además de académico de varias universidades, Hernández Gamarra ha sido contralor general de la República, ministro de Agricultura, gerente de la Financiera Eléctrica Nacional, codirector del Banco de la República e integrante de su junta directiva.

Entre otros trabajos ha publicado las siguientes obras, Historia de la Moneda en Colombia, La Banca Central y Política Monetaria y Cambiaria.

Para esta revista es motivo de orgullo contar en su Consejo Editorial con el doctor Antonio Hernández Gamarra, quien ha sido un eficiente colaborador y entusiasta consejero para llevar a los lectores de Economía Colombiana una publicación que se ha posicionado como la más antigua y de las mejores en su género.

Tema central

Foto: Universidad Nacional de Colombia.

de agua:

una política Planes departamentales con resultados

Hay departamentos con un comportamiento exitoso en su mejoramiento de coberturas de acueducto mostrando un aumento de hasta 20 puntos porcentuales en sus indicadores, como lo son Meta, Valle, Caquetá, Huila, Norte de Santander y Cauca, que les permite hoy día contar con coberturas rurales por encima del 90%.

Los Planes Departamentales de Agua (PDA) fueron creados en Colombia como una política pública que le permitiera a los gobiernos locales invertir sus recursos de manera más eficiente con el fin de llevar agua y saneamiento básico a más hogares del país. Gracias a esto, el sector de agua potable y saneamiento básico logró superar dificultades como las inversiones desarticuladas; el desaprovechamiento de economías de escala; los esquemas deficientes de prestación de los servicios así como un desbalance de recursos con respecto a las necesidades de la población, que se traducían en bajas coberturas, mala calidad de los servicios y miles de colombianos sin agua.

Con la implementación de la primera fase de los planes departamentales se formuló una política que buscó posicionar el sector como uno de los ejes principales para el desarrollo del país.

Bajo esta premisa, se estructuró una estrategia de orden fiscal, presupuestal, institucional, técnico y financiero que (bajo la coordinación de los departamentos) permitiera la adecuada planificación de los recursos e implementación de esquemas regionales eficientes en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

Durante esta fase inicial se llevaron a cabo procesos de planeación que consiguieron que por primera vez muchos departamentos contaran con un diagnóstico real de sus necesidades con relación a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, con lo cual se pudieron identificar las necesidades de inversión, determinar la disponibilidad de recursos y priorizar las obras para ejecución.

Sin embargo, con el fin de superar inconvenientes presentados durante la fase inicial de implementación de los planes departamentales de agua relacionados, entre otros aspectos, con demoras en la ejecución de proyectos, ausencia de mecanismos claros de esquemas regionales, falta de inclusión de

una política rural y altos costos de sus estructuras operativas, el actual Gobierno decidió restructurar el programa y expidió el Decreto 2246 de 2012 (hoy Decreto 1077 de 2015), mediante el cual se adoptaron mejoras que permitieron una gestión eficiente y coordinada entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. La mejora incluyó elementos fundamentales que se tradujeron en mayores beneficios para la población en lo relacionado con agua potable y saneamiento básico a nivel nacional.

Dentro de los logros obtenidos gracias a esta restructuración, podemos resaltar la eliminación en el 2013 de una de las estructuras operativas con las que contaba el programa, conocida como las gerencias asesoras. Con esta eliminación se obtuvo un ahorro promedio de $15.000 millones anuales. La modificación también logró un ahorro de $65.000 millones con la renegociación del esquema de administración de los recursos de los PDA.

Estos cambios estructurales permitieron, no sólo un ahorro de recursos para la ejecución de más proyectos, sino también, la inclusión de mecanismos eficientes que permitieron terminar más obras y poder incluir importantes componentes como la focalización de recursos para las zonas rurales, sostenibilidad de las inversiones y mecanismos eficientes de prestación de servicios.

En estos últimos años de gestión se logró la vinculación de un mayor número de municipios pasando de 635 municipios vinculados a finales del 2013 a 901 municipios a la fecha. En cuanto a la ejecución eficiente de los recursos, hoy contamos con 1.144 proyectos terminados por $1.7 billones, se encuentran en ejecución 334 proyectos por $1.5 billones, y en contratación 104 proyectos por $226.208 millones.

Todas estas intervenciones de tipo fiscal, administrativo e institucional, han permitido que más de nueve millones de colombianos puedan contar con mejores coberturas y mayor calidad de sus servicios. En este sentido, según un informe elaborado por el Departamento Nacional de Planeación sobre la evolución de los PDA, departamentos como Sucre y Bolívar presentaron un aumento significativo llegando a coberturas de acueducto del 97% y 94% respectivamente.

De acuerdo con este mismo informe, se observa que en general la mitad de los departamentos del país lograron mantener coberturas urbanas de acueducto cercanas al 100% (Boyacá, Tolima, Risaralda, Cundinamarca, Quindio, Huila Cesar, Caldas, Santander, Norte de Santander, Valle del Cauca, Caqueta, Atlántico y Antioquia) y en alcantarillado urbano cifras

por encima del 95% (Boyacá, Santander, Risaralda, Caldas, Quindio, Meta, Tolima, Cundinamarca, Norte de Santander y Antioquia).

Así mismo, hay departamentos con un comportamiento exitoso en su mejoramiento de coberturas de acueducto mostrando un aumento de hasta 20 puntos porcentuales en sus indicadores, como lo son Meta, Valle, Caquetá, Huila, Norte de Santander y Cauca, que les permite hoy día contar con coberturas rurales por encima del 90%.

En cuanto a las coberturas de alcantarillado en áreas rurales, incluidas soluciones individuales, hay un primer grupo de 12 departamentos que lograron coberturas por encima del 70%, entre los que se destacan por su mejoramiento durante el período Boyacá, Caldas y Cauca. De igual manera, Meta, Cundinamarca y Quindío sobresalen por aumentar sus coberturas y llegar así a cerca al 90%.

Elsa Noguera De La Espriella*

Como ejemplo de proyectos ejecutados en el marco de la política de los PDA y que han permitido el aumento de las coberturas anteriormente expuestos, tenemos las obras de acueducto y alcantarillado de los municipios de Labateca y Toledo las cuales han sido financiadas con recursos del Plan Departamental de Aguas y que fueron recientemente entregadas. En Labateca se logró una cobertura de acueducto del 100%, y se aumentó la cobertura del sistema de alcantarillado del 90 al 95%. En Toledo, se aumentó del 70% al 100% la cobertura de acueducto y se mejoró la calidad de agua tratada.

De igual manera, destacamos las obras de saneamiento en Cundinamarca correspondiente a la construcción de interceptores y colectores en la Autopista Sur en Soacha que contó con una inversión

total de $71.424 millones ejecutado con recursos del PDA, Fondo Nacional de Calamidades y el acueducto de Bogotá. Con la ejecución de esta obra se beneficiaron a más de 93 mil personas y se evitaron inundaciones y represamiento de aguas en épocas de lluvia.

En cuanto al esfuerzo del Gobierno Nacional por proyectos que propendan por la regionalización, se encuentran en ejecución importantes obras como el acueducto regional Costanero que comprende los municipios de Canalete, Los Córdobas y Puerto Escondido en el departamento de Córdoba que se ejecuta a través del Plan Departamental de Agua y con el cual se aumenta la continuidad del servicio pasando de 10 horas cada tercer día a mínimo 16 horas todos los días de la semana con agua 100% de calidad. En este mismo departamento se encuentra el Regional San Jorge que beneficia los municipios de La Apartada, Buenavista, Planeta Rica, Pueblo Nuevo cuyas obras permitirán pasar de una comunidad de 8 horas cada tercer día a 24 horas todos los días de la semana.

Es importante destacar igualmente que, gracias a los ajustes presentados durante este período, se fortalecieron componentes claves dentro de los PDA como el ambiental y la gestión del riesgo. Esto ha permitido la articulación de los instrumentos de planificación existentes en el Departamento, es decir, los Planes de Acción de la las Autoridades Ambientales y el Plan de Desarrollo de los Entes Territoriales.

Finalmente, la evolución de la línea de atención de emergencias al componente de gestión del riesgo dentro de los actuales PDA, permite que la prestación de los servicios maneje de manera integral proyectos enfocados al conocimiento, reducción y/o atención, a partir de las condiciones de amenaza y vulnerabilidad propias del territorio, lo que debe redundar en la disminución de tiempos, costos y esfuerzos en las etapas de atención y recuperación de aquellos municipios que presenten alguna emergencia.

Para el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, llevar agua potable y saneamiento básico ha sido una tarea de la más alta importancia. Nuestras políticas y programas buscan que cada día más colombianos se sientan satisfechos con sus servicios de acueducto y alcantarillado, de tal forma que puedan tener mayor calidad de vida y más oportunidades para el desarrollo de sus comunidades. De nada sirve la gestión y la ejecución de proyectos si esto no se ve traducido en el bienestar de la población, y es gracias a las políticas como el Plan Departamental de Agua que hoy contamos con cifras de dan muestra de este esfuerzo.

descentralización Nuevamente a pensar en la y en las transferencias territoriales

Bajo el nuevo régimen de cálculo de las transferencias territoriales que entrará en vigencia en 2017 se requiere de una reforma tributaria estructural y de amplio alcance para mantener los recursos del SGP con los cuales se financia una proporción importante de los servicios de educación y salud.

Leonardo Villar Natalia Salazar*

Varias razones hacen que la descentralización y las transferencias territoriales –con sus logros, dificultades y retos-, sean temas que se están retomando en el país y sobre los que resulta conveniente sentarse a pensar y discutir.

En primer lugar, porque este año se cumplen 25 años de la Constitución de 1991 que profundizó el esquema incipiente de descentralización que existía hasta entonces.

En segundo lugar, porque con miras a las tareas que impone el postconflicto, el fortalecimiento institucional territorial, elemento fundamental de cualquier proceso de descentralización, es uno de los retos de los que dependerá la construcción de una

paz duradera y sostenible. Lo observable es que si bien la transferencia de recursos desde el gobierno central hacia los entes territoriales se ha incrementado desde inicios de los años 90, la capacidad institucional de estos últimos sigue siendo muy desigual y extremadamente baja en algunos departamentos y municipios.

En tercer lugar, porque este año termina la transición del Acto Legislativo 04 de 2007, que introdujo cambios a la fórmula constitucional que define el monto de recursos que debe transferir el Gobierno Central a los departamentos y municipios a través del Sistema General de Participaciones, SGP. Se pasará de una formula en la que el crecimiento anual del SGP es igual a la inflación más unos puntos porcentuales a otra en que dicho crecimiento estará ligado al comportamiento de los Ingresos Corriente de la Nación en los cuatro años anteriores. A partir de 2017, por lo tanto, lo que suceda con el recaudo

* Director Ejecutivo y Subdirectora de Fedesarrollo, respectivamente. Los autores agradecen la colaboración de Carlos Antonio Mesa en la elaboración del presente artículo.

Todas estas intervenciones de tipo fiscal, administrativo e institucional, han permitido que más de nueve millones de colombianos puedan contar con mejores coberturas y mayor calidad de sus servicios, departamentos como Sucre y Bolívar llegaron a coberturas de acueducto del 97% y 94% respectivamente.

de impuestos del Gobierno Nacional tendrá un impacto directo sobre las transferencias de éste hacia los entes territoriales.

En cuarto lugar, porque si bien los recursos del SGP han permitido avances muy significativos en cuanto a cobertura de los servicios de educación, salud y otros servicios básicos, se requieren esfuerzos mayores para promover la calidad, mejorar la eficiencia y garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas a través de los cuales se proveen todos esos servicios. Sin descartar que esto necesita de recursos adicionales, lo cierto es que resulta urgente revisar la distribución actual de los mismos, pues ésta es altamente dirigida y limita de manera sig-

nificativa la autonomía de los entes territoriales. Si bien ello responde a la baja capacidad institucional en un alto número de municipios y al objetivo de lograr un mayor control de los recursos, también frena la eficiencia en su uso y poco incentiva los esfuerzos regionales y locales para aumentar el recaudo y complementar los que provienen del nivel central. De nada servirían mayores recursos si estos no se usan eficientemente y producen los incentivos adecuados. Además, aunque algunos de los controles establecidos desde el nivel central pudieron surgir del noble propósito de evitar malas prácticas y corrupción, su efectividad en ese sentido ha sido por lo menos cuestionable.

Con el fin de contribuir a la discusión, este artículo plantea una serie de consideraciones basadas en los resultados de un estudio reciente que hizo un grupo de investigadores de Fedesarrollo sobre el tema particular del SGP del sector educación (Fedesarrollo, 2016).

La primera conclusión importante de este estudio es que bajo el nuevo régimen de cálculo de las transferencias territoriales que entrará en vigencia en 2017 se requiere de una reforma tributaria estructural y de amplio alcance para mantener los recursos del SGP con los cuales se financia una proporción importante de los servicios de educación y salud. Una reforma tributaria moderada no basta. En segundo lugar, resulta imprescindible hacer una revisión de los criterios y fórmulas de distribución del SGP plasmados en la Ley 715 de 2001, con el fin de lograr mayor eficiencia y calidad del servicio y promover mayores esfuerzos de recursos a nivel local. Lo anterior pasa por evaluar con sumo cuidado y de manera diferencial el tema de la autonomía regional, que por múltiples razones se ha estancado en los últimos años, pero que resulta fundamental para avanzar en el proceso de descentralización.

Un breve repaso a la normatividad del SGP desde la Constitución de 1991

La descentralización fiscal y administrativa iniciada en los años 80 se profundizó a comienzos de la década siguiente cuando en la Constitución de 1991 se redefinieron las competencias y responsabilidades de gasto entre diferentes niveles de gobierno, se otorgó mayor autonomía a las entidades territoriales y se modificó el sistema de transferencias del Gobierno Nacional a los departamentos y municipios.

En los Artículos 356 y 357 de la Carta quedó establecida la fórmula que define el monto y evolución de las transferencias. De acuerdo con la norma constitucional inicial, las transferencias de la Nación a las entidades territoriales se llevaban a cabo a través de dos bolsas cuyo monto estaba definido como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN): el Situado Fiscal para departamentos y Distritos (el cual aumentaría de 23% a 24.5% de los ICN entre 1994 y 1996) y las Participaciones Municipales (que se incrementarían de 15% a 22% de los ICN entre 1994 y 2001). Es decir, para finales de la década, más de 40% de los ICN debían transferirse a las entidades territoriales. A su vez, la Ley 60 de 1993 definió la distribución de los recursos de ambas bolsas entre salud, educación y otros sectores.

Bajo esa fórmula y criterios de distribución, las transferencias a las regiones crecieron de manera importante, inclusive durante la crisis económica de la época, pasando de 3.50% a 5.13% del PIB entre 1994 y 2001 (Gráfico 1).

un crecimiento importante de las transferencias, pero al deteriorarse el contexto macroeconómico en la segunda mitad de esa década, las presiones provenientes de las entidades territoriales sobre las finanzas de la Nación se agudizaron. Por una parte, varios gobiernos locales incurrieron en elevados niveles de endeudamiento y algunos se vieron en dificultades para cumplir el pago de sus deudas, a lo cual tuvo que hacer frente la Nación. Por otra, el monto de recursos transferidos no se redujo como preveía la fórmula constitucional. Por ejemplo, en el caso de la educación, la rigidez en los costos de la nómina frente a los decrecientes ingresos de transferencias generaron faltantes importantes en los entes territoriales y la Nación se vio en la obligación de trasladar recursos adicionales del presupuesto para cubrir los pagos de maestros a través del llamado Fondo de Compensación Educativa, FEC. Estos llegaron a representar 0.54% del PIB en 2000.

El hecho de atar año a año el monto de las transferencias al nivel de los ICN mostró más temprano que tarde que la fórmula de la Constitución significaba una gran volatilidad en los recursos transferidos y, en últimas, una fuente de insostenibilidad para las finanzas de la Nación. En efecto, el arranque de la fórmula, junto con las buenas condiciones económicas que prevalecían en ese momento, permitieron

En el marco del acuerdo que firmó Colombia con el Fondo Monetario Internacional en 1999, el Gobierno emprendió varias reformas tendientes a restablecer el equilibrio macroeconómico, siendo una de ellas la modificación a los artículos 356 y 357 de la Constitución. Así, el Acto Legislativo 01 de 2001 unificó en una sola bolsa los recursos del Situado Fiscal y las Participaciones Municipales y creó el Sistema General de Participaciones, SGP. El punto más importante de la norma fue que desligó

Fuente: Salazar et al. (2016).

Bajo el nuevo régimen de cálculo de las transferencias territoriales que entrará en vigencia en 2017 se requiere de una reforma tributaria estructural y de amplio alcance para mantener los recursos del SGP con los cuales se financia una proporción importante de los servicios de educación y salud.

de manera temporal (hasta 2007) la evolución de las transferencias del nivel de los ICN y estableció que los recursos del SGP crecerían anualmente en un porcentaje igual a la inflación causada más unos puntos reales. Determinó así mismo un incremento adicional en caso de que la economía creciera por encima de 4% en el año anterior.

La segunda reforma al sistema de transferencias tuvo lugar a través del Acto Legislativo 04 de 2007 y dio continuidad, de manera transitoria, a la reforma de 2001, en el sentido de mantener un esquema desligado de la evolución de los ICN. Este nuevo cambio constitucional determinó que entre 2008 y 2016 las transferencias crecerían a una tasa equivalente a la inflación más unos puntos de crecimiento real, que se establecieron en 4 pps para 2008 y 2009, 3.5 pps para 2010 y 3 pps entre 2011 y 2016. La norma también estableció que a partir de 2017, los recursos del SGP crecerían con el promedio de variación porcentual de los ICN en los últimos cuatro años. Adicionalmente, se mantuvo la regla del incremento adicional de recursos al SGP por crecimiento económico superior al 4% y se determinó que estos recursos deberían dedicarse a la atención integral de la primera infancia. Finalmente, se otorgó un porcentaje adicional de incremento del SGP para ser destinado exclusivamente al sector educación, que no generaría base para el crecimiento del SGP de la vigencia subsiguiente, y empezaría en 1.3% en 2008 y 2009, aumentaría a 1.6% en 2010 y alcanzaría un máximo de 1.8% en 2011, el cual se mantendría hasta 2016.

Las reformas al SGP significaron un crecimiento gradual de las transferencias en términos reales, aunque a un ritmo menor al del PIB. El monto total del SGP pasó de representar el 5.13% del PIB en 2002 al 3.80% en 2015 (Gráfico 1). No obstante, de no haberse realizado una reforma a la fórmula de las transferencias en la Constitución, la imposibilidad de financiar el déficit fiscal habría prolongado la crisis económica por otros años más y habría afectado de manera significativa el monto de recursos trans-

feridos a las entidades territoriales. En efecto, las simulaciones del estudio de Fedesarrollo mencionado atrás indican que en ausencia de una reforma al SGP, el monto de los recursos transferidos a través de ese sistema podría haber sido entre 20% y 60% menor al efectivamente observado, como consecuencia de un crecimiento económico más bajo.

Aparentemente, el actual Gobierno ha tomado la decisión de no tramitar un nuevo acto legislativo para prolongar el régimen de transición actual más allá de 2016. Si hubiera querido prolongarlo, el Gobierno habría tenido que presentar el proyecto al Congreso a comienzos de 2016 en razón a que la discusión y aprobación de un cambio a la Constitución toma ocho debates en dos legislaturas diferentes. Así las cosas, desde 2017 el monto del SGP crecerá de acuerdo con el incremento promedio de los ICN en los ultimos cuatro años1. En estas condiciones, para aproximar el comportamiento futuro del SGP, y en particular de los recursos para educación, el estudio de Salazar et al. (2016 panel a) mencionado anteriormente trabajó sobre escenarios que simulan posibles trayectorias de los ICN, que dependerán de manera importante del tipo de reforma tributaria que se adopte y de su impacto en el recaudo de impuestos, como se comentará más adelante.

La distribución de los recursos del SGP estuvo determinada en un inicio por la Ley 60 de 1993 que fue posteriormente modificada por la Ley 715 y la 1176 de 2007. En estas normas se han definido los criterios de distribución de los recursos para sus diferentes propósitos, tanto entre las grandes “bolsas”, educación, salud y otros servicios, como al interior de cada una de ellas. En la actualidad los principales criterios de distribución de los recursos de las llamadas “bolsa para educación“ y “bolsa para sa-

1 Por ejemplo, el crecimiento de las transferencias entre 2016 y 2017 será equivalente al aumento promedio de los ICN entre 2014 y 2017, siendo para este último año el estimado por el gobierno para esa vigencia de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las actualizaciones del Plan Financiero.

lud“, que en su conjunto representan cerca del 76% del monto total del SGP total, tienen en cuenta -al menos teóricamente- la población atendida, la población por atender y criterios de equidad y de eficiencia administrativa.

Esta normatividad también ha sufrido cambios. Para dar un ejemplo, en el caso de educación, la Ley 60 establecía que los recursos debían asignarse teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas (NBI), el ingreso per cápi ta territorial y la densidad poblacional. Luego, lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 (que no presentó cambios significativos con la expedición de la Ley 1147) ordenó reemplazar dichos criterios por una asignación por capitación, es decir, por niño atendido, algo que en principio representaba un avance importante por cuanto debía estimular la ampliación de cobertura y la retención de los niños en las escuelas como criterio para que los entes territoriales recibieran las transferencias de recursos correspondientes. En la práctica, sin embargo, la capitación como criterio para la asignación de recursos no funcionó como se esperaba. Como consecuencia de la inflexibilidad en la nómina de docentes que caracteriza al sector de la educación pública, la regulación se ajustó mediante la creación de mecanismos que permitieran a cada entidad territorial cubrir los costos de la nómina docente. Para ello se crearon criterios adicionales de asignación, supuestamente asociados a costos diferenciales de prestación de servicios y a factores de calidad educativa, que terminaron por volver a convertir la capitación en un sistema caracterizado por sus altos grados de complejidad y que en la práctica se ajusta casi todos los años para cubrir los costos de la nómina en forma poco transparente.

Escenarios de proyección del SGP

Dada la terminación de la transición del Acto Legislativo 04 de 2007 y la entrada en vigencia de una nueva fórmula para la determinación de las transferencias del SGP a partir de 2017, resulta importante establecer la trayectoria previsible de esas transferencias, tanto para los entes territoriales como para las autoridades de los sectores de la salud y de la educación. Como se ha mencionado, el monto del SGP se ajustará anualmente en una tasa equivalente al crecimiento promedio de los Ingresos Corrientes de la Nación ICN, de los últimos cuatro años. Dado que más del 90% de los ICN corresponde a ingresos tributarios, la evolución del SGP dependerá de manera significativa del alcance de la reforma tributaria que apruebe el Congreso con base en la propuesta que el

Gobierno ha anunciado que le presentará en el último trimestre de 2016. A continuación se presentan posibles trayectorias del SGP estimadas en el trabajo mencionado de Fedesarrollo (2016). (Gráfico 2)

El primer escenario supone que el Gobierno adopta una reforma tributaria tímida que apenas mantiene a futuro los ICN en el nivel actual (cerca del 14% del PIB). En otras palabras, este escenario supone que se adopta una reforma que solo compensa el recaudo que se perderá por cuenta del desmonte previsto de algunos impuestos en los próximos años (la sobretasa del CREE, el impuesto al patrimonio y el gravámen a los movimientos financieros 4X1000).

El segundo escenario supone que el Gobierno adopta una reforma tributaria estructural integral que no sólo impide que caiga el recaudo en los próximos años sino que además genera recursos adicionales que permiten cumplir con las metas de déficit de la regla fiscal. En cifras gruesas, este escenario significa un esfuerzo del orden de 2% del PIB en ingresos adicionales, aparte de los requeridos para compensar los ingresos que se pierden por el desmonte previsto de la sobretasa del CREE, el impuesto al patrimonio y el gravamen a las transacciones financieras, que equivale a un monto similar. Mientras en el primer escenario, en el cual se adopta una reforma tributaria tímida, se supone que los ICN se mantendrían en 14% del PIB, en el escenario de una reforma estructural ambiciosa ese porcentaje pasaría de 14% del PIB en 2015 a 16.1% en 2020. (Gráfico 2)

Gráfico 2 Evolución de los ICN bajo dos escenarios de reforma tributaria

Las diferencias entre los dos escenarios en materia de transferencias del SGP son significativas. Para 2020 el monto del SGP estaría alrededor de 4% del PIB en el escenario de una reforma ambiciosa frente a 3.7% del PIB en el caso de una reforma tímida. Si bien en relación con el PIB la diferencia aparece pequeña, en términos reales es, por decir lo menos, bastante significativa. La diferencia entre uno y otro escenario en 2020 alcanzaría $3.369 miles de millones de hoy (precios de 2015)(Gráfico 3). No cabe duda entonces que al sector educación y salud, y a los entes territoriales les conviene que el Gobierno presente una reforma tributaria ambiciosa y que el Congreso de la República la apruebe.

zo tributario que se haga para financiar el nivel actual de gasto generará automáticamente mayores gastos representados en transferencias adicionales a los entes territoriales. Esto también debe entrar en las consideraciones sobre el diseño y la magnitud de la reforma tributaria anunciada por el Gobierno para el segundo semestre de este año.

Consideraciones sobre los criterios y fórmulas de distribución del SGP

La literatura sobre la experiencia internacional en materia de descentralización ha permitido identificar algunos criterios que deben guiar el diseño de un esquema de transferencias óptimo. Dentro de estos se resaltan los siguientes: 1) el objetivo de cada componente del esquema de transferencias debe ser claro y uno solo, 2) las transferencias deben ser suficientes en monto para que los gobiernos sub-nacionales puedan proveer una cantidad adecuada del servicio, 3) el esquema debe proveer cierto grado de autonomía a los gobiernos sub-nacionales como mecanismo para promover la eficiencia, 4) la fórmula de distribución de los recursos debe ser simple (fácil de entender) y basada en factores objetivos, 5) la fórmula también debe ser flexible y permitir ajustes, pero es importante asegurar que sea predecible para incrementar la eficiencia en su utilización, 6) con el propósito de promover la equidad regional, el monto de recursos transferidos debe establecerse en relación directa con necesidades fiscales de los gobiernos sub-nacionales e inversamente en relación con su capacidad tributaria, pero sin desestimular la generación local de recursos, 7) el esquema debe promover un manejo fiscal sólido y evitar prácticas ineficientes en los gobiernos sub-nacionales y

8) el esquema debe ser consistente con la restricción presupuestal a nivel central.

Una de las razones de lo anterior es que la asignación de los recursos SGP es excesivamente dirigida, dejando poco espacio para la autonomía regional en relación con la asignación de los recursos al interior de cada propósito sectorial (salud, educación y propósito general). La percepción por parte de los gobernadores, los alcaldes y otros actores del sistema (los colegios, por ejemplo, en el caso de la educación) es que ellos son los canales de los recursos pero no tienen injerencia alguna en la forma como se asignan y se usan, razón por la cual carecen de incentivos para producir mejoras e inclusive para aportar recursos propios.

Es cierto que el direccionamiento y control del uso de los recursos debe seguir siendo fuerte en aquellas entidades territoriales en las que la capacidad institucional es baja, pero no resulta del todo claro por qué la autonomía no ha aumentado para aquellas entidades maduras en materia institucional. Ilustración de ello es que si bien las entidades certificadas en el sector educativo poseen algo de mayor autonomía, el proceso de certificación ha sido lento. Una inquietud al respecto es si ello obedece a que los avances en capacidad institucional han sido realmente muy pocos o a que el criterio de certificación no está reconociendo los avances de algunas entidades en este frente. Claro está que el control de la certificación debe mantenerse estricto y continuar en manos del Gobierno Nacional para lograr que la extensión de mayor autonomía se dé de manera ordenada y segura.

Adicional a ello, las fórmulas de distribución carecen de incentivos claros y fuertes para producir mejoras en eficiencia y calidad de los servicios prestados. En el caso de la educación, por ejemplo, este hecho se hace evidente en las consideraciones que se exponen a continuación.

Las fórmulas de distribución no sólo se han hecho complejas y difíciles de discernir sino que además han cambiado frecuentemente, -casi cada año- haciéndolas impredecibles y generando un desestimulo a la toma de acciones en pro de la eficiencia y calidad educativa por parte de los gobernantes y autoridades del sector (como los rectores, en el caso de la educación), incluso en aquella porción que no está destinada al pago de la nómina docente. En la actualidad, como se mencionó anteriormente, el criterio de capitación, que podría ser un elemento importante para asegurar logros en cobertura, parece enfrentar dificultades prácticas en nuestro país. Para que un esquema de capitación opere eficientemente debe contar con cierto grado de flexibilidad en el manejo de la planta de maes-

La nueva fórmula de cálculo del SGP tiene también, desde otro punto de vista, importantes implicaciones para las finanzas del Gobierno Nacional. Teniendo en cuenta que las transferencias aumentarán con el crecimiento promedio de los últimos cuatro años del SGP, cualquier esfuerzo en materia tributaria por parte de la Nación va a tener que ser compartido poco a poco con los entes territoriales. Si bien no es volver a la fórmula inicial de la Constitución -en donde por cada peso adicional de recaudo tenían que destinarse más de 40 centavos a situado fiscal y participaciones municipales- es claro que el esfuer-

Los diferentes estudios existentes sobre el sistema de transferencias en Colombia reconocen que las han permitido avances muy importantes en materia de cobertura de los servicios básicos de educación y salud. Sin embargo, el diagnóstico es menos satisfactorio en cuanto a los criterios utilizados para la distribución de los recursos. Los diferentes trabajos coinciden en señalar que esos criterios no han generado los incentivos necesarios para promover la eficiencia y calidad, así como tampoco una mayor capacidad de generación de recursos propios en los gobiernos sub-nacionales para complementar lo aportado por el Gobierno a estos sectores (IMF, 2005; Banco Mundial, 2009 y OECD, 2014).

Cerca del 80% de los recursos se orientan al pago de nómina y en la asignación de esos recursos no se identifican incentivos a la mejora de la calidad. Por ejemplo, no se “premia“ a la entidad territorial que haga un esfuerzo importante en la contratación de mejores maestros, que es uno de los determinantes claves de la calidad. Los indicadores de desempeño que se han incluído en algunas de las fórmulas utilizadas para la distribución de recursos no siempre son resultado de las acciones del gobernante y por ello mismo no generan incentivos adecuados. Esto se agrava por la inflexibilidad en el manejo del recurso humano, especialmente en lo relacionado con los traslados de los docentes.

Los diferentes estudios existentes sobre el sistema de transferencias en Colombia reconocen que éstas han permitido avances muy importantes en materia de cobertura de los servicios básicos de educación y salud. Sin embargo, el diagnóstico es menos satisfactorio en cuanto a los criterios utilizados para la distribución de los recursos.

tros. En Colombia este supuesto no se cumple por varias razones. En primer lugar, porque el monto de la nómina en una entidad territorial depende no sólo del número de maestros sino también de la estructura de salarios que a su vez está definida por la proporción de maestros en cada uno de los dos escalafones existentes. Algunas tienen una alta participación de maestros en el escalafón del estatuto docente anterior que es muy oneroso. En otras, al contrario, la composición de su planta está concentrada en maestros del estatuto nuevo y es menos costosa. Esta composición es rígida y difícil de ajustar en plazos cortos. Esta inflexibilidad se agrava por la imposibilidad práctica del traslado de maestros entre entidades territoriales.

En tercer lugar, el costo de la nómina también ha estado en algunos momentos determinada por los acuerdos de ajuste salarial entre el Gobierno y Fecode, mientras el monto del SGP no se ajusta en la misma proporción. Esta es la situación en la actualidad. De esta manera, si bien lo óptimo desde el punto de vista de la política pública es utilizar criterios de capitación en la asignación de los recursos, la realidad colombiana hace que esta alternativa sea ineficiente en la práctica.

En efecto, dado que fórmulas basadas en el número de niños atendidos es difícil de conciliar con

lo que requiere cada entidad para pagar su nómina, y dado por otro lado la necesidad de cubrir la nómina con los recursos del SGP, en la actualidad los recursos terminan siendo asignados de acuerdo con la nómina pero a través de la utilización de fórmulas complejas y cambiantes.

Los recursos orientados directamente a los colegios son excesivamente bajos y atomizados frente al total del SGP para educación, lo cual va en contra de los criterios de asignación encaminados a estimular la calidad. Al respecto, es de señalar que son las autoridades escolares las que mejor conocen los requerimientos para producir mejoras en calidad (Salazar et al., 2016 panel b).

Los criterios y fórmulas de distribución no incluyen incentivos para que las autoridades regionales y locales hagan un mayor esfuerzo en materia de ingresos propios que permitan complementar los recursos del SGP. Aunque la idea de motivar a los entes territoriales a través de esquemas con contrapartida en el caso de la inversión está en marcha, los aportes de recursos propios a programas especiales de promoción de calidad podrían ser mayores en la medida en que se tuvieran mayores grados de autonomía y apropiación local de esos programas.

De este diagnóstico y del repaso de la experiencia internacional, parecería conveniente introducir ajustes a la Ley 715 de 2001 sobre el esquema de distribución de los recursos del SGP con miras a generar mayor eficiencia e impacto regional y local. A continuación, enumeramos algunos lineamientos que deberían guiar el diseño de tal reforma.

1. En primer lugar, no cabe duda de que debe mantenerse un direccionamiento y control estricto en la asignación y uso de los recursos en el caso de aquellas entidades con bajos niveles de madurez institucional y fiscal. No obstante, con miras a aumentar la eficiencia del sistema, debería aumentarse la autonomía en la asignación de una parte de los recursos en el caso de las entidades que ya han alcanzado cierto grado de capacidad institucional.

2. Así mismo, es preciso adelantar una discusión sobre los cri terios de distribución hoy utilizados. Por ejemplo en el caso de la educación, se debería hacer transparente que el criterio actual de distribución, basado únicamente en el número de alumnos atendidos, si bien es justificable desde el punto de vista de la política pública, es irrealizable en la práctica en las condiciones actuales del sector educación. Es decir, en la práctica los

Bibliografía

Banco Mundial (2009). Colombia Decentralization Options and Incentives for Efficiency. Volume I: Main Report.

Fedesarrollo (2016). Sistema General de Participaciones y su vínculo con las políticas e incentivos dirigidos a la excelencia docente y el mejoramiento continuo de la calidad de la educación. Capítulo 5, pps. 195-243. Estudio MEN-OEI-FEDESARROLLO. Obtenido de: www.fedesarrollo.org.co

FMI (2005). The Intergovernmental Transfer System in Colombia. En: Colombia Selected Issues, IMF Country Report No. 05/162.

OECD (2014). OECD Territorial Reviews: Colombia 2014. OECD Publishing.

Salazar, N., Steiner, R. y González G. (2016 a). “Proyecciones del SGP para Educación”. En Fedesarrollo (2016), capítulo 2.

Salazar, N.; Gracia, O. y Mesa, C. (2016 b). “Transferencias intergubernamentales y descentralización de la educación: revisión de la literatura y lineamientos para una propuesta de esquema de distribución de los recursos del SGP orientados a educación”. En: Fedesarrollo (2016), capítulo 5.

recursos son distribuidos de acuerdo con la nómina, pero a través de fórmulas complicadas. Probablemente resultaría más conveniente sincerar el hecho de que se paga de acuerdo con el monto de la nómina pero imponiendo estrictas condiciones en cuanto al cumplimiento de las relaciones técnicas (alumnos por maestro) y estableciendo incentivos y límites para que no ocurra lo que sucedió en el pasado; un aumento desproporcionado de docentes sin resultados en calidad acompañada de desatención en cobertura.

3. Por supuesto, la distribución no puede olvidar el criterio de equidad, es decir, los recursos deben orientarse de tal manera que contribuyan a reducir las brechas regionales, que no se han podido cerrar después de 20 años de haberse profundizado la descentralización.

4. Por último, resulta fundamental promover esfuerzo propio en la generación de ingresos en los entes territoriales, que permitan complementar los recursos del SGP. Mayor autonomía puede generar mayores compromisos de la entidad territorial con el sector en cuestión e intensificar el uso de transferencias con contrapartida puede generar efectos más significativos en materia de inversión.

Parecería conveniente introducir ajustes a la Ley 715 de 2001 sobre el esquema de distribución de los recursos del SGP con miras a generar mayor eficiencia e impacto regional y local.

y de la

Finanzas públicas territoriales Diseño Política fiscal

Gracias a las reformas que se han hecho desde la crisis fiscal de finales de los noventa, las finanzas públicas subnacionales en Colombia ya no constituyen una amenaza para la estabilidad económica del país.

Andrés Escobar

Ana Lucía Villa*

En los albores del siglo XXI, el panorama fiscal territorial parecía desolador. La insolvencia fiscal se posaba como una sombra sobre la descentralización. La autonomía de los gobiernos regionales y locales en materia política, administrativa y fiscal se disipaba en medio de las afugias financieras de los fiscos departamentales y municipales. La carencia de regulación en materia de sostenibilidad financiera precipitó la crisis del modelo de descentralización. Sin parámetros de disciplina fiscal se vulneró la confianza nacional e internacional en la capacidad de los gobiernos regionales y locales para honrar sus compromisos financieros y asegurar la provisión de los bienes y servicios que demanda el funcionamiento de las economías regionales.

* Viceministro Técnico (andres.escobar@minhacienda.gov.co) y Directora de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ana.villa@minhacienda.gov.co), respectivamente.

La ausencia de responsabilidad fiscal suscitó una espiral de déficit, exceso de deuda pública, atraso en pagos y acumulación de pasivos que precipitó una crisis fiscal territorial.

La crisis obligó a reformar la arquitectura fiscal territorial. Las reglas fiscales se erigieron como el instrumento de un modelo de descentralización financieramente sostenible. Las regiones son parte fundamental del desarrollo y la construcción de una paz duradera. En este sentido la historia nos enseña que el ejercicio de la autonomía territorial y la descentralización requieren reglas claras en materia de responsabilidad fiscal.

Hoy las finanzas públicas territoriales gozan de buena salud, y quizá por eso algunos sectores de opinión señalan que nunca existió crisis fiscal territorial; que se sobredimensionaron los problemas financieros afrontados por las entidades territoriales y que las

reglas fiscales territoriales son una especie de camisa de fuerza que niega la autonomía territorial y además obstaculiza la puesta en marcha de los grandes proyectos de desarrollo regional que necesita el país.

Sin duda el desarrollo regional es la vía que permite aumentar la autonomía territorial con fundamento en ingresos propios robustos, emanados de estructuras económicas regionales dinámicas y diversificadas. Probablemente la política pública de sostenibilidad fiscal necesite algunos ajustes para afrontar los retos del presente. Sin embargo, por ello no se deben ignorar las lecciones de la historia y desmantelar todo lo existente en materia de responsabilidad fiscal.

Desde esta perspectiva, el objetivo medular de este artículo es caracterizar la situación de las finanzas territoriales desde dos ópticas: los roles entre los niveles nacional y territorial de gobierno, y la incidencia de los fiscos territoriales sobre el sector público consolidado.

De este modo, el artículo se divide en siete partes: en la primera se aborda el diseño básico de la política fiscal a través de los roles del gobierno nacional y las entidades territoriales; en la segunda parte expone la situación de las finanzas públicas territoriales antes de las leyes de responsabilidad fiscal a finales de los noventa; en la tercera se resaltan las reformas a las finanzas públicas territoriales; en la cuarta se destacan los principales resultados fiscales de implementar estas reformas durante el periodo 20002015 y los problemas pendientes. La quinta parte señala la incidencia de los resultados fiscales territoriales sobre la situación fiscal del sector público no financiero. Finalmente se exponen las conclusiones y recomendaciones.

Política fiscal: el rol diferenciado del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales

De forma similar a lo que ocurre en otras latitudes, las finanzas públicas de la administración central juegan un papel diferente, desde el punto de vista de política económica, al que desempeñan las de las entidades territoriales. Las razones, diferencias en tamaño y capacidad de coordinación, son tal vez obvias, pero sus implicaciones son de gran importancia. El Gobierno Nacional toma decisiones centralizadas de gasto, mientras que las 32 gobernaciones y los más de 1.100 municipios no lo hacen de manera coordinada, razón por la cual el impacto macroeconómico que las decisiones de los entes territoriales a nivel agregado difícilmente pueden ser producto de una acción colectiva intencional, a menos de que exista un mecanismo legal que la induzca. Es así como el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional de fines de la década de los noventa sólo cobijó al Gobierno Nacional y la Regla Fiscal aprobada por el Congreso en 2011 contempla límites y metas únicamente para ese nivel de la administración pública. Sin embargo, como se muestra en el presente trabajo de manera sucinta, la crisis fiscal de la última década del siglo pasado inició en Colombia una etapa de diseño e implementación de mecanismos legales que han inducido acciones a nivel territorial que podrían calificarse de corte coordinador, en la medida en que han buscado orientar el manejo agregado de las finanzas públicas subnacionales. Las leyes de control de endeudamiento o de ahorro de regalías, que se exponen más adelante, son ejemplos de este enfoque.

Obra de infraestructura en el Chocó.

En la actual coyuntura, el desplome de los precios del petróleo ha tenido un innegable impacto macroeconómico y fiscal: el déficit de la cuenta corriente llegó a superar el 6% del PIB, el crecimiento económico ha caído por debajo de 3% y el déficit del Gobierno Nacional habrá aumentado este año hasta 3.9% del PIB. Las medidas de ajuste que se han venido tomando, recortes de gasto durante 2014, 2015 y 2016, e incrementos en materia de ingresos con la reforma de 2014 y la que se presentará próximamente al Congreso de la República, buscan cumplir la Regla Fiscal pero a la vez ayudar a cerrar la brecha en la cuenta corriente.

Las finanzas públicas territoriales también se han visto duramente afectadas en la actual coyuntura, pero las medidas que han tomado los mandatarios territoriales y locales, más que buscar aminorar los impactos macroeconómicos negativos de la caída en los precios del petróleo, han estado orientadas a proteger sus finanzas en línea con lo que la legislación las obliga. Es importante anotar, como se muestra en el resto de este documento, que la situación fiscal de las entidades territoriales ha mejorado de manera importante y, en esa medida, la capacidad de los gobiernos subnacionales de encajar choques como el que ha sufrido Colombia en los últimos años ha aumentado. En esa medida, podría decirse que las reformas han surtido el efecto esperado. Sin embargo, lo anterior no equivale a decir que las finanzas públicas de gobernaciones y alcaldías estén libres de problemas.

Evolución de las finanzas públicas territoriales durante la década de los noventa

Los balances fiscales de las administraciones centrales de las entidades territoriales presentaron un proceso de deterioro durante la última década del siglo pasado, marcado por dos momentos que se pueden distinguir claramente entre sí pero que no son completamente coincidentes entre departamentos y municipios. En el caso de las gobernaciones, entre 1990 y 1996, con excepción de 1994, el resultado fiscal agregado fue superavitario, pero en 1997 éste se tornó deficitario y llegó a -0.45% del PIB (Gráfico 1, panel a.). En 1999 la situación continuaba siendo deficitaria, pero ya se había reducido a cerca de -0.2% del PIB; en 2000, el agregado de los departamentos ya registraba una situación de equilibrio. El resultado fiscal de las alcaldías, por su parte, fue deficitario durante toda la década de los noventa. Sin embargo, al igual que para el caso de las gobernaciones, dicho resultado se mantuvo relativamente estable durante la primera mitad de la década y el déficit no superó el 0.35% del PIB. El deterioro fuerte se produjo en 1996, un año antes que para los departamentos: en ese año, el déficit de las administraciones centrales municipales superó el 1% del PIB. A partir de 1997 se inició un proceso, aunque no continuo, de mejora en el resultado fiscal municipal y para el año 2000 el déficit ya era inferior a 0.6% del PIB.

El endeudamiento presentó, por supuesto, un deterioro relativo importante, como se muestra en el panel b. del Gráfico 1. El endeudamiento bruto conjunto de gobernaciones y alcaldías pasó de 1.63% del PIB en 1995 a casi 3% del PIB en 1999. En particular, entre 1998 y 1999 la dismunución de la deuda de las alcaldías tuvo un deterioro marcado, al aumentar en 0.5 puntos porcentuales del PIB.

En el Gráfico 1 se marca el año 1997 como el inicio de un periodo de reformas, las cuales se enuncian y explican en la siguiente sección de este documento, para ajustar las finanzas públicas territoriales. El propósito de dichos ajustes fue conjurar el capítulo sub-nacional de la crisis fiscal que enfrentó el país en los últimos años del siglo pasado, que llevó, junto con otro conjunto de factores, a que Colombia enfrentara en 1999 el primer año de contracción económica desde 1930. En particular, una de las aristas complejas de este deterioro fiscal fue su impacto negativo en la solidez del sistema financiero.

Gráfico 1 Situación Fiscal Gobernaciones y Alcaldías 1990-2000 (% del PIB)

a. Resultado Fiscal b. Deuda

Los esfuerzos para contener la crisis exigieron del Gobierno Nacional un esfuerzo mayúsculo en un conjunto de frentes, tarea que requirió por supuesto el apoyo de las demás ramas del poder público. Sin embargo, el ajuste en lo fiscal estuvo marcado por énfasis diferentes en el frente nacional y territorial. En este último, se decidió imponer restricciones severas a la capacidad de las finanzas públicas territoriales de desestabilizar nuevamente el sistema financiero.

Reformas a las finanzas públicas territoriales

La crisis financiera territorial obligó a reformar la descentralización. Desde finales de los noventa hasta 2010 las reformas a las finanzas territoriales se concentraron en los siguientes aspectos:

a) Regular el endeudamiento a través de lími tes cuantitativos de solvencia y sostenibilidad, consagrados en la Ley 358/97;

b) Identificar, depurar y provisionar el pasivo pensional territorial, mediante la Ley 549/99, que creo el Fondo de Pensiones Territoriales FONPET;

c) Definir un régimen de insolvencia financiara que facilite la reestructuración ordenada de pasivos corrientes en el marco de la Ley 550/99;

d) Asegurar fuentes ciertas de financiamiento para el gasto territorial, mediante límites cuantitativos a los gastos de funcionamiento, metas plurianuales de balance primario acordes con el ciclo económico, y practicas más transparentes de presupuesto y rendición de cuentas (leyes 617/00 y 819/03);

e) Fortalecer el recaudo propio, con la creación de nuevos tributos (vehículos automotores y sobretasa al ACPM), la modernización del procedimiento tributario territorial, y la modificación de las bases gravables y las tarifas de registro, sobretasa a la gasolina, licores y cigarrillos (leyes 488/98, 788/03 y 1111/06);

f) Asegurar un crecimiento estable de las transferencias intergubernamentales, con los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, y las leyes 715/01 y 1176/07, mediante las cuales se creó y reglamentó la distribución y uso del Sistema General de Participaciones (SGP);

g) Elevar la calidad del gasto público financiado con recursos del SGP, mediante una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral, contenida en el Decreto Ley 028 /08;

h) Mejorar la calidad y oportunidad de la información fiscal territorial con la creación del Formu-

Fuente: Ministerio de Hacienda, DNP, Contraloría General de la República y Banco de la República.

lario Único Territorial (FUT), mediante el decreto 3402 de 2007, expedido con fundamento en la Ley 962/05;

i) Asegurar que los recursos de tesorería territoriales se manejen con criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad, mediante la expedición del decreto 1525/08, que regula el artículo 17 de la Ley 819/03.

A partir del año 2010 las reformas a las finanzas territoriales se ocuparon de los siguientes temas:

a) Robustecer la capacidad de gestión territorial en materia de recaudo tributario al prohibir delegar a particulares el desarrollo de funciones asociadas a la gestión tributaria (Ley 1386/10);

b) Fortalecer el recaudo del impuesto al consumo de cigarrillos (decreto 127/10 y Ley 1393/10);

c) Consagrar la sostenibilidad fiscal como criterio obligatorio para la toma de decisiones por parte de los tres poderes públicos, mediante el Acto Legislativo 03 de 2011;

d) Estabilizar a través del tiempo los ingresos por la explotación de recursos naturales no renovables mediante el Sistema General de Regalías (SGR), a través del Acto Legislativo 05/11 y la ley 1530/12;

e) Propiciar la sostenibilidad financiera de los hospitales públicos de los territorios con una estrategia de saneamiento fiscal y financiero, definida en las leyes 1438/11 y 1608/13;

f) Reducir la inflexibilidad fiscal, mediante la Ley 1483/11 que regula la expedición de vigencias futuras;

g) Fortalecer el recaudo del impuesto predial según lo definido en las leyes 1450/11 y 1753/15.

Resultados desde implementación de reformas – balance de avances y pendientes – 2000-2015

Resultados Fiscales

El impacto de las reformas que se hicieron en el frente fiscal, especialmente durante el periodo 1997-2000, permitieron corregir la tendencia de las finanzas públicas territoriales. Por supuesto de la mano de una economía que inició un lento proceso de recuperación a partir del año 2000, las finanzas de las gobernaciones iniciaron una mejora que volvió a ubicarlas en terreno sólido (Gráfico 2, panel a.). Si bien continúan presentándose periodos deficitarios a nivel departamental, podría decirse que los resultados fiscales de las administraciones centrales departamentales oscilan alrededor del equilibrio.

Los resultados fiscales de las alcaldías también presentan mejoras notables marcadas a raíz de las reformas mencionadas. De manera consistente, el resultado fue mejor que el del año anterior durante el periodo comprendido entre los años 1999 y 2004; en este último, de hecho, el resultado de las alcaldías se tornó finalmente superavitario.

Vale la pena subrayar dos hechos estilizados del comportamiento de las administraciones centrales, gobernaciones y alcaldías, durante los últimos años. Por una parte, como porcentaje del PIB, los déficits y superávits de estas administraciones ya no son sustancialmente diferentes entre sí, situación que claramente no era el caso durante la década de los noventa. Por otra parte, el panel a. del Gráfico 2 sugiere para los últimos años un ciclo político marcado, con incrementos del déficit hacia el final de las administraciones de alcaldes y gobernadores, y saltos a situaciones superavitarias en el primer año de las administraciones siguientes.

En cuanto al endeudamiento (Gráfico 2, panel b.), de los niveles de casi 3% del PIB alcanzados a finales de los noventa se ha pasado a niveles brutos de deuda total de gobernaciones y alcaldías que oscila entre 1% y 1.5% del PIB.

Gráfico 2 Situación Fiscal Gobernaciones y Alcaldías 1990-2000 (% del PIB)

El análisis que se ha presentado hasta ahora podría esconder, no sorprendentemente dada la importante heterogeneidad entre regiones, grandes diferencias en materia de resultados fiscales entre grupos de entes territoriales. Por esta razón, a continuación se desagregan gobernaciones y alcaldías según la categoría del respectivo ente territorial. Los paneles del Gráfico 3 muestran el resultado fiscal de las gobernaciones por categoría del departamento, acompañados en cada caso del resultado

fiscal agregado de las administraciones centrales departamentales. Es interesante anotar que las diferencias de la magnitud del resultado fiscal no son notorias entre categorías de departamentos1 .

1 Con corte a 2015, los 32 departamentos estaban divididos en categorías así: 2 en categoría especial; 6 en primera categoría; 7 en segunda categoría; 7 en tercera categoría y; 10 en cuarta categoría. El criterio para definir la categoría del departamento, que puede haber cambiado a lo largo del periodo 1990-2015, es la categoría en la que fue clasificado en 2015.

Fuente: Ministerio de Hacienda, DNP, Contraloría General de la República y Banco de la República.

El impacto de las reformas que se hicieron en el frente fiscal, especialmente durante el periodo 19972000, permitieron corregir la tendencia de las finanzas públicas territoriales.

3 Resultado Fiscal Gobernaciones según Categoría del Departamento 1990-2015

El Gráfico 4 muestra la evolución del resultado fiscal de las alcaldías por categoría del municipio2, acompañado en cada caso del resultado fiscal agregado de las administraciones centrales municipales. A diferencia del caso de las gobernaciones, entre alcaldías hay diferencias notorias en materia de resultado fiscal como % del PIB. En primer lugar, las alcaldías de categoría especial son las que han determinado el resultado del consolidado de alcaldías durante la mayor parte del periodo 1990-2015, excepción hecha del año 2015, en el que este grupo fue superavitario pero el agregado de alcaldías resultó deficitario.

Entre los municipios de primera, segunda, tercera, cuarta y quinta categoría, por su parte, no se aprecian diferencias importantes en cuanto a sus resultados fiscales. Por supuesto el número y tamaño de los municipios importa para efectos de estas comparaciones, pero desde el punto de vista macroeconómico su impacto es difícilmente distinguible.

El caso de los municipios de sexta categoría, que corresponden al 98% de las alcaldías del país, tienen en cambio un impacto en virtud de su número. El ciclo político es notorio en el caso de, por lo menos, las dos últimas administraciones y su balance es suficientemente negativo para más que compensar el superávit de las alcaldías de categoría especial.

2 Con corte a 2015, los 1101 municipios estaban divididos en categorías así: 7 en categoría especial; 23 en primera categoría; 20 en segunda categoría; 14 en tercera categoría; 32 en cuarta categoría; 38 en quinta categoría y; 967 en sexta categoría. El criterio para definir la categoría del municipio, que puede haber cambiado a lo largo del periodo 1990-2015, es la categoría en la que fue clasificado en 2015.

Gráfico 4 Resultado Fiscal Alcaldías según Categoría del Municipio 1990-2015 (% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y DNP.

Los resultados fiscales de las alcaldías también presentan mejoras notables marcadas a raíz de las reformas mencionadas. De manera consistente, el resultado fue mejor que el del año anterior durante el periodo comprendido entre los años 1999 y 2004.

Rionegro Antioquia, un municipio de los mejores calificados en resultados fiscales.

Ley 550 - reestructuraciones de pasivos

Tras la crisis fiscal de 1999 las situaciones de insolvencia fiscal territorial se han manejado mediante acuerdos de reestructuración de pasivos, suscritos en el marco de la Ley 550/99. Con corte a 25 de agosto de 2016, 110 gobiernos territoriales se habían acogido a la Ley 550/99. Desde la entrada en vigencia de la ley de insolvencia se han suscrito 98 acuerdos; después de iniciados, seis no lograron suscribirse y seis fracasaron por incumplimiento. En total, 89% de los procesos iniciados culminó su fase de negociación con la suscripción de convenios de pago entre las entidades territoriales y sus acreedores3

Hasta el 25 de agosto de 2016, la mitad de las gobernaciones del país había solicitado ingreso a la Ley de insolvencia fiscal territorial (16), alrededor de la tercera parte de los 31 municipios capitales (10); y el 7.8% de los 1071 municipios no capitales (84), grupo donde predominan los de mayor dependencia de ingresos provenientes de transferencias nacionales y de regalías por explotación de recursos naturales no renovables del país.

Desde la entrada en vigencia de la Ley 550/99, y con corte a 31 de diciembre de 2015 los gobiernos territoriales habían reestructurado pasivos por $7.2 billones de pesos, realizado depuraciones por $760 mil millones y pagado $4.7 billones; de tal modo que restaba por pagar el 26.7% de las acreencias reestructuradas ($1.7 billones).

Decreto Ley 028 de 2008

Se ha mitigado el riesgo de un uso inadecuado del SGP gracias a la estrategia del monitoreo, seguimiento y control contenida en el decreto ley 028/08; la cual se aplica en coordinación con los ministerios sectoriales y la ciudadanía.

En desarrollo de esta estrategia, desde 2009, cuando el MHCP inicio su adopción, hasta el 31 de mayo de 2016 se habían adoptado 279 medidas de control. De éstas, 134 fueron preventivas y 145 de carácter correctivo. De las medidas preventivas (todas son planes de desempeño) 42 fueron implementadas en el sector Educación, 32 en Salud, 32 en Propósito General y Asignaciones Especiales y 28 en Agua Potable y Saneamiento Básico4 .

Problemas pendientes

Uno de los principales problemas pendientes de resolver es la deficiente calidad del gasto público. En este frente es preciso fortalecer la capacidad de los gobiernos territoriales para formular, evaluar, ejecutar y hacer la interventoría de proyectos de inversión, ante la incontrovertible debilidad institucional aún existente.

Afrontar este reto no es tarea exclusiva de los territorios. La solución de esta problemática requiere una acción coordinada del gobierno nacional, que incluya medidas orientadas a fomentar la asociación entre territorios para ejecutar proyectos de alto impacto.

En materia de gestión financiera es preciso disminuir el rezago presupuestal, problemática que no está vinculada exclusivamente a mejoras en la programación presupuestal de los territorios sino que implica también trabajar en los siguientes aspectos: articular los procesos de asignación estatal del gasto público territorial, en especial el financiado con SGP, SGR y cofinanciación nacional; armonizar las normas que ordenan minimizar el uso de las reservas presupuestales con aquellas que ordenan racionalizar el uso de las vigencias futuras; armonizar la ejecución presupuestal del SGR con la de los demás recursos de las administraciones territoriales, pues estos recursos se rigen por sistemas de ejecución presupuestal diferentes (Ley 1530/12 y decreto ley 111/96, respectivamente); racionalizar el uso de las rentas de destinación específica, y fortalecer la capacidad de gestión del Estado inherente a los procesos y procedimientos administrativos de contratación pública5 .

Otro reto es reformar los criterios de crecimiento, distribución y uso del SGP; de tal modo que con ello se promueva un uso más eficiente de las transferencias intergubernamentales. En este sentido es conveniente impulsar una reforma del SGP que, a partir de un enfoque de competencias diferenciadas, apoye la consolidación de un modelo de desarrollo regional con equidad.

los recursos, de tal modo que sea posible minimizar la atomización del gasto; asegurar la continuidad de las políticas de inversión, mediante estrategias intergubernamentales de largo plazo basadas en enfoques territoriales; fortalecer los sistemas de monitoreo seguimiento y control sobre el uso de los recursos del SGP y del SGR en el marco del decreto ley 028/08 y la ley 1530/12.

En línea con lo anterior es preciso continuar robusteciendo la participación ciudadana y la rendición de cuentas y poner en marcha un sistema de gestión financiera pública que permita integrar el presupuesto, la contabilidad y la tesorería.

Un desafío adicional es integrar la gestión del sector descentralizado territorial, a la búsqueda de una provisión eficiente de bienes y servicios públicos, para lo cual es conveniente fortalecer los mecanismos de coordinación y decisión estatal dirigidos a mejorar la calidad y oportunidad del monitoreo y seguimiento del desempeño de las entidades descentralizadas regionales y locales.

3 El listado completo de estas entidades se puede consultar en www. minhacienda.gov.co, en el portal asistencia a entidades territoriales.

4 El MHCP adoptó inicio la adopción de esta estrategia para los recursos de Agua Potable y Saneamiento Básico a partir de 2011, de acuerdo con el artículo 20° de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo), la Resolución 1872 de 2011 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Decreto 1040 de 2012.

De las 145 medidas correctivas, tres han sido asunciones temporales de la competencia y 142 han sido suspensiones del giro. De estas últimas, 98 fueron impuestas en el sector Educación, tres en Salud, 21 en Propósito General y Asignaciones Especiales y 20 en Agua Potable y Saneamiento Básico.

Así mismo, en este periodo se adoptaron cuatro extensiones de asunción temporal de la competencia del sector educación en Chocó y Putumayo.

Problemas adicionales pendientes de resolver son: intensificar la lucha contra la corrupción, mediante estrategias coordinadas de todos los poderes del Estado; generar economías de escala en el uso de

5 El uso desmedido las rentas de destinación específica puede originar desfases crecientes entre los flujos de ingresos y los flujos de compromisos de gasto al finalizar una vigencia fiscal.

Uno de los principales problemas pendientes de resolver es la deficiente calidad del gasto público.

En este frente es preciso fortalecer la capacidad de los gobiernos territoriales para formular, evaluar, ejecutar y hacer la interventoría de proyectos de inversión.

Conclusiones

Colombia es un ejemplo internacional de esfuerzo estatal por crear una cultura de responsabilidad fiscal territorial. Se trata de un esfuerzo colectivo que ha permitido recuperar la confianza pública en la capacidad de los gobiernos territoriales para honrar sus compromisos de pago.

Los pilares de esta cultura son la regulación del endeudamiento y el control del gasto, acorde con el recaudo de ingresos propios y la capacidad real de pago. Esto, en un entorno de relaciones fiscales intergubernamentales que le asegura a los territorios un incremento real estable de sus ingresos por transferencias nacionales y les permite mitigar los efectos de caídas bruscas de sus ingresos por regalías mediante mecanismos de ahorro claramente establecidos.

No es necesario abandonar esta cultura para impulsar el desarrollo regional. Al contrario, salvaguardar la solvencia financiera de los territorios ayudará a crear círculos virtuosos entre transformación productiva, desarrollo regional, mayores ingresos estatales y sostenibilidad fiscal. Las claves son mejorar la calidad del gasto, superar la corrupción y asegurar la continuidad de las políticas de desarrollo. La

inestabilidad financiera territorial podría socavar la sostenibilidad fiscal del Estado, y por esa vía generar incertidumbre, pérdida de confianza y limitar la inversión que requiere la renovación de las economías territoriales.

Bajo la amenaza permanente de la insostenibilidad fiscal es imposible crear las condiciones favorables para que los gobiernos cumplan las metas de inversión fijadas en sus planes de desarrollo y dispongan de los medios para entregarle a las administraciones entrantes el legado de gobiernos territoriales verdaderamente autónomos.

Gracias a las reformas que se han hecho desde la crisis fiscal de finales de los noventa, las finanzas públicas subnacionales en Colombia ya no constituyen una amenaza para la estabilidad económica del país. Si bien hay entes territoriales que han atravesado por periodos de dificultad, situación que no deja de ser cierta en la actual coyuntura, atrás quedaron los desequilibrios transversales a nivel territorial que puedan comprometer la política fiscal como uno de los pilares, junto con una política monetaria creíble y un sistema financiero sólido, de un marco de política económica sana y sostenible. Este es, sin duda, uno de los frentes en los que Colombia ha hecho verdaderos avances en los últimos años.

pero se mantienen las

Buen desempeño Finanzas públicas municipales en Colombia: Desigualdades*

Si bien la tendencia general es a la mejora de los ingresos propios de los municipios, hay que reconocer que aún hay un importante grupo que no ha logrado mejorar su recaudo.

Colombia cumple en el año 2018 treinta años de la primera elección de alcaldes. En esos primeros años se entendía que el proceso de descentralización tenía tres caminos que recorrer: la descentralización política, la administrativa y la fiscal. La administración Betancur adelantó tareas importantes en los tres retos y ya desde 1984 el gobierno expidió un paquete de leyes en favor de los municipios.

Se consideraba que el nivel local tiene ventajas importantes para responder a los retos de sus ciudadanos, pues está en mayor capacidad de leer sus problemas y atender con soluciones con un nivel de respuesta más rápido y eficiente. Los ministerios

y organismos descentralizados, no podían desde Bogotá responder a las demandas de las regiones. En esos años los paros cívicos fueron la norma y las demandas locales superaban la capacidad del gobierno nacional. Uno de los temas prioritarios para consolidar la descentralización son las finanzas públicas territoriales, pues entre más alta sea la capacidad fiscal de los territorios para financiar su gasto, más fuertes y autónomos serán estos gobiernos.

Posteriormente, la descentralización se profundizó con la expedición de Constitución Nacional de 1991, la cual incluye un importante articulado que fortalece la vida de los territorios. Se extendió la elección popular a los gobernadores, aumentaron en forma notable las transferencias intergubernamentales, se creó un Fondo Nacional de Regalías y una Comisión encargada de su administración, entre otras decisiones.

Juan Gonzalo Zapata **

* Este trabajo contó con la valiosa asistencia de la economista Julieth Parra.

** Investigador asociado Fedesarrollo. Economista con amplia experiencia en descentralización y finanzas públicas territoriales.

Colombia volvía a ser un país petrolero y esto era positivo para los territorios en términos fiscales. Para la vida territorial esto fue un cambio radical. En muy pocos años se pasó de tener fuentes de recursos de los territorios muy limitadas a un complejo sistema que financia por muchos caminos a los gobiernos territoriales (Zapata: 2010).

En Colombia entre el año 2002 y 2008 -si bien las transferencias fueron la principal fuente de recursos- los ingresos propios de los territorios cada vez representaron un mayor porcentaje dentro del total. En efecto, la descentralización en Colombia no generó pereza fiscal, y por el contrario, los ingresos corrientes fueron más dinámicos que las mismas transferencias. Es más, los ingresos corrientes municipales desde el año 2010 en adelante crecen a tasas superiores a las transferencias intergubernamentales.

La importancia de mejorar el recaudo de los territorios ha sido defendida recientemente por importantes trabajos. Recaudar no basta (BID:2012) defiende la tesis de que a más ingresos propios, más desarrollo local. Afirma que los gobiernos sub-nacionales deben asumir con mayor responsabilidad la generación de ingresos propios.

Esto es importante, puesto que se necesitan recursos para promover el desarrollo. En especial para atender la creciente demanda de infraestructura y servicios que se multiplica por el crecimiento de los centros urbanos. Concluye que entre más alta sea la capacidad fiscal de los territorios para financiar su gasto, más fuertes y autónomos serán estos gobiernos.

Una mayor responsabilidad fiscal es deseable porque lleva a que las autoridades tengan mayor autonomía para tomar e implementar decisiones de política, al tiempo que reduce la dependencia de las transferencias del gobierno central. Recaudar no basta afirma además que así aumenta la eficiencia y la transparencia en el gasto, dado que a mayor recaudo local los ciudadanos exijen una mayor rendición de cuentas.

Sobre el caso colombiano, el informe del BID identifica algunos problemas. Primero, nos recuerda que hay un gran potencial de los ingresos tributarios sub-nacionales que no está siendo aprovechado. En Colombia en el 2009, la eficiencia promedio en la recaudación del impuesto a la propiedad y del Impuesto de Industrial y Comercio (ICA) alcanzó aproximadamente un 46% y un 30% del potencial recaudatorio respectivamente (Sánchez, España y Zenteno, 2011).

Años antes Richard Bird (2003) -un experto en finanzas territoriales y que conoce en detalle el caso colombiano- concluyó que las principales fuentes locales de ingresos -el impuesto predial y el ICA- por muy bien que se administren, son insuficientes para financiar el gasto que estas administraciones ejecutan y que presume inclusive crecerá. En consecuencia, espera que en el largo plazo las transferencias intergubernamentales, además de necesarias, deben crecer en el tiempo. En forma similar al trabajo del BID encuentra que los departamentos y municipios son más prudentes y eficientes en la gestión de los recursos que ellos recaudan frente a los que reciben por transferencias.

Asimismo, El Review Territorial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) para

Colombia del 2014, realizó un diagnóstico de la situación de las finanzas territoriales. El informe insiste en la importancia de darles más autonomía y responsabilidad a las autoridades territoriales en materia presupuestal y en la generación de ingresos propios. Las recomendaciones puntuales son: 1) reformar el recaudo de impuestos en el nivel subnacional para aumentar los ingresos fiscales en los departamentos y municipios, 2) revisar el portafolio de impuestos recaudados por los departamentos y municipios, 3) mejorar el desempeño del impuesto de propiedad a nivel municipal actualizando los catastros (el atraso es mayor en catastro rural) y, 4) crear incentivos para mejorar el recaudo de impuestos a nivel sub-nacional.

Algunos trabajos han resaltado que si bien hay buenos resultados en términos de recaudo, la estructura tributaria en América Latina se ha concentrado en los impuestos a la actividad económica, lo cual genera distorsiones en diversos mercados de bienes y servicios. En Colombia, esto se ve reflejado en que el impuesto de industria y comercio genera doble tributación en el sector industrial (Zarama, 2005). Este impuesto por sus características es muy poco ortodoxo. Sin embargo al ser muy potente en generar ingresos, la discusión sobre su diseño queda en un segundo plano.

Algunos trabajos recuerdan que la recaudación de los territorios está concentrada en pocos entes territoriales. En Colombia, cinco ciudades: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena, recaudan casi dos tercios del total de los ingresos municipales. Igualmente encuentran que hay diferencias importantes al comparar entre regiones. Por ejemplo, la región andina recaudó en los últimos años el doble como proporción de su actividad económica frene a lo que recaudo la región caribe. Esto muestra que hay un desbalance en el esfuerzo fiscal de los territorios.

En este artículo nos concentraremos en lo que ha sucedido con los ingresos de municipios en Colombia desde el año 2000 en adelante. Queremos saber si estos han tenido una evolución positiva o no. También si hay importantes diferencias al analizarlos desde diferentes ópticas, como el tamaño poblacional de los municipios o por su grado de ruralidad. El análisis se extiende a los impuestos más importantes, predial e ICA, y el resto de ingresos municipales.

Se quiere de una parte, corroborar si en Colombia se mantiene el crecimiento de los ingresos propios de

municipios tal y como lo aseguró Panorama Territorial (2015). Por último, con base en las tendencias identificadas, se adelantan unas recomendaciones para mejorar la gestión fiscal y redefinir para algunos de ellos las funciones que tienen de acuerdo con municipios.

Hay que tener en cuenta que identificar tendencias en la vida municipal en Colombia es muy difícil en un universo tan variado como lo son los 1,100 municipios colombianos. La moda estadística de los municipios colombianos es una con una población entre 15,000 y 20,000 habitantes, con unos ingresos propios de alrededor de $900 millones y con unos ingresos totales, con regalías y SGP, que se sitúan alrededor de los $7,000 millones anuales. Esto significa que es en lo local en donde se ejecutan buena parte de los recursos públicos, a pesar que muchos de estos municipios no disponen de una recaudación adecuada para su gestión.

Modernización de las finanzas municipales

El gobierno de Betancur expidió un paquete de leyes (11, 12, 13 y 14 de 1984) que constituyó una de las primeras iniciativas hacia una mayor autonomía y un mejoramiento de las finanzas locales. El nivel de recaudo, en términos generales, era todavía muy bajo. El impuesto predial aún estaba lejos de los patrones internacionales de recaudo de países con similar desarrollo económico.

Se argumentaba que la precaria situación financiera de las entidades territoriales se explicaba por una suma de problemas de viejo cuño. Problemas como un marco normativo obsoleto, con tasas efectivas muy bajas en especial del predial, las bases catastrales desactualizadas al igual que los censos económicos municipales base para el cobro del ICA. Por otro lado, aún no se había creado la sobretasa a la gasolina.

A lo largo de la década de los noventa, estos problemas se fueron solucionando progresivamente. El recaudo del impuesto predial comenzó un periodo largo y estable de expansión y la actualización catastral tomó otra dinámica en el Instituto Colombiano Agustín Codazzi (IGAC), con lo cual buena parte de los municipios actualizaron los catastros, por lo menos en las cabeceras municipales. Se tenía como referente que tres ciudades capitales y Antioquia tenían su propio catastro y su nivel de recaudo era mucho más alto que el resto del país. Bogotá, con la expedición de su estatuto orgánico,

decidió aplicar el auto avalúo de los predios, lo que le representó un aumento importante de la recaudación por predial.

Además, el ICA y el impuesto a avisos se modernizaron y crecieron de manera notable en comparación con los años anteriores. Su cobro se unificó en un solo impuesto y se mejoró la gestión por tener mejores sistemas de información. Asimismo, Bogotá incluyó nuevas actividades económicas en el ICA, entre ellas las que se conocen como profesionales liberales. El cruce de información con las bases de datos del Impueto al Valor Agregado (IVA) hizo que la mejora del recaudo fuera notable. El ICA recauda mucho más que el predial en la capital.

En general, la mejora de las finanzas territoriales ha pasado por varias fases. En las grandes ciudades y en los municipios de más de 100 mil habitantes, esta comenzó a partir de la década de los noventa. En los municipios de menor tamaño poblacional, esta mejora sólo se da a partir de del año 2000. Por ejemplo, en la última década es frecuente encontrar un buen número de municipios que muestran un ritmo de crecimiento de sus ingresos corrientes muy por encima del ritmo de crecimiento de su capital departamental.

Análisis de los ingresos municipales y departamentales en Colombia

La información fiscal utilizada es la de las ejecuciones presupuestales municipales del SISFUT del Departamento Nacional de Planeación –DNP-. Esta información se trabajó en pesos constantes del año 2008. Se disponía de información de buena calidad del año 2000 en adelante. Se utilizaron las proyecciones poblacionales del DANE con base en el Censo del año 2005. El total de municipios se

totales

clasificó en cinco categorías tal y como se muestra en el cuadro 1.

Vemos como el grupo con población hasta 25,000 habitantes lo componen 795 municipios. El siguiente grupo es el de municipios entre 25,000 y 100,000 habitantes. En Colombia hay 51 municipios entre 100,000 y 500,000 habitantes. Por último, hay diez municipios con más de 500,000 habitantes.

El criterio para seleccionar el primer grupo es que la población hasta los 25,000 habitantes es utilizada para distribuir las transferencias del Sistema General de Participaciones SGP (la parte de Propósito General -PG-). En este análisis se incluyen los recursos transferidos de PG para los municipios. Esto con el fin de relacionarlos con los ingresos propios y ver así su importancia.

Se decidió no incluir toda la transferencia del SGP, pues se considera que los recursos transferidos de educación y salud guardan una lógica del gasto en donde poco tienen que ver las decisiones locales. En educación, la gran mayoría de los recursos son administrados por departamentos. Además las tablas de salarios de los maestros se diseñan en el nivel nacional.

En salud, el aumento del giro directo a los hospitales hace que cada vez menos recursos pasen por las arcas municipales. Hay menos autonomía para la administración de estos recursos por parte de las secretarías de salud. Por el contrario, hay una gran autonomía para administrar los recursos de PG y la lista de sectores beneficiados es cada vez mayor.

Se encuentra que además todos los grupos de municipios tienen un población entre 8.4 y 13.8 millones de habitantes, con excepción de los municipios entre los 500 mil y 1 millón de habitantes, que sólo tienen 3.8 millones.

por grupos de municipios 2014

Una mirada más de largo plazo de las finanzas municipales entre 1984 y 2012 se encuentra en Panorama Territorial (2015). El Gráfico 1 nos muestra que los ingresos municipales presentaron un crecimiento sostenido, especialmente desde el año 2000 en adelante y aumentaron hasta llegar al 2.5% del PIB. Este crecimiento permanente de los ingresos locales se dio tanto para el impuesto predial como para el ICA. Crecieron un 80% entre el 2004 y el 2012.

Gráfico 1 Ingresos municipales (% del PIB)

to de ingresos tributarios tuvo un comportamiento mejor para este grupo que el impuesto predial y el ICA. Estos comportamientos ratifican que el crecimiento del recaudo local cada vez pesa más dentro del total de los ingresos locales, tal como se vio en el gráfico 1.

Gráfico 2 Ingresos corrientes municipales per cápita - grupos de mu/pios 2002 -2014

RegalíasSGPIngresos corrientes

Fuente: Panorama Territorial #2 – CIDER Uniandes – Datos: SISFUT/DNP.

Por su parte la grafico 2 muestra los ingresos corrientes municipales per cápita entre el año 2002 y 2014. Vemos como estos crecen en forma sostenida a lo largo del periodo, en especial en los últimos dos años. El grupo que más crece es el de más de 1 millón de habitantes.

Un desempeño igualmente bueno se encuentra en el grupo de los municipios de menos de 25,000 habs, que también triplican ingreso corriente per cápita. El peor desempeño se encuentra en los municipios entre 25,000 y 100 mil habitantes, pues tienen un crecimiento más discreto.

El gráfico 3 muestra los ingresos tributarios per cápita en donde vemos una tendencia similar, pero el crecimiento es menor para los municipios de menos de 25,000 habitantes. Esto nos indica que el res-

Menos de 25.000 hbs.

Entre 25.000 y 100.000 hbs. Entre500.000 y 1.000.000 hbs. Entre 100.000 y 500.000 hbs.

de 1.000.000 hbs.

*millones de pesos de 2008

Gráfico 3 Ingresos tributarios per cápita 2002 – 2014

Entre 25.000 y 100.000 habs. Entre500.000 y 1.000.000 habs. Entre 100.000 y 500.000 habs.

*millones de pesos de 2008

El cuadro 2, presenta los ingresos de los cinco grupos de municipios de las siguientes variables: ingresos no tributarios, predial, Industria y Comercio, ingresos tributarios, ingresos por propósito general y los ingresos totales. Los años que se incluyen son 2002, 2008 y 2014.

La primera parte del cuadro muestra los ingresos totales, la segunda el ingreso promedio de cada una de las variables de cada grupo de municipios, y la tercera los ingresos per cápita de cada variable y en cada grupo. Los principales resultados son los siguientes:

• El tamaño de los municipios determina en buena parte su gestión fiscal. Entre más grande sea un municipio, tiene una mayor potencialidad de recaudo. Es decir tiene más actividad económica y un catastro mucho más amplio. Esto explica las grandes diferencias que hay entre el monto total de lo recaudado por cada uno de los grupos.

• Se corrobora que los ingresos de los municipios en todos los grupos crecen entre el 2002 y 2014. Sin embargo, en los municipios de menos de 25,000 este crecimiento es mayor. Estos se multiplican por cuatro en el periodo, en tanto que en las grandes ciudades es de poco menos de tres veces.

• Al analizar el comportamiento de los ingresos per cápita de los municipios pequeños vemos como éstos han tenido una muy buena dinámica. Multiplicaron por cuatro sus ingresos durante los doce años. Sin embargo, esta mejora en el recaudo -si bien se da en el predial- se explica sobre todo por el aumento del ICA que en los tres grupos con menor población aumenta entre 3 y 4 veces.

• El aumento de los ingresos tributarios de estos tres grupos nos ratifica que, además del ICA, los otros ingresos no tributarios tuvieron igual-

mente un buen comportamiento. Es más, estos ingresos tienen un peso cada vez mayor dentro de los ingresos tributarios municipales. En este rubro se encuentra la sobretasa a la gasolina.

• Los ingresos promedios per cápi ta de cada una de las variables ratifican que las diferencias en el recaudo se explican por el tamaño. En el 2002 el grupo de las grandes ciudades el recaudo per cápita del ICA y del total de los ingresos tributarios, era ocho y cinco veces mayor que el de los municipios pequeños. Sin embargo en el 2014 estas diferencias era de cuatro y 3.5 veces.

• Se ratifica la importancia de los recursos de Propósito General del SGP para los municipios de menos de 25,000 habitantes. Estos son más altos que el total de los ingresos tributarios de estos municipios. Con esto se evidencia la alta dependencia que tienen con respecto a las transferencias intergubernamentales. Sin embargo, entre el 2002 y el 2014 los ingresos tributarios per cápita se multiplicaron por cuatro, en tanto que la transferencia per cápita de PG bajó para el 2008 y aumentó sólo en un 10% al comparar 2002 con 2014.

La gestión fiscal de los municipios muestra hay convergencia, lenta pero efectiva, en el recaudo de sus ingresos corrientes. La explicación de esta tendencia puede tener una lectura positiva y otra negativa. La primera es que por fin los municipios pequeños y medianos comenzaron a hacer gestión tributaria. Sin embargo, se puede argumentar que era tan mala la recaudación local, que este crecimiento alto se explica porque recaudaban muy poco y cualquier aumento real se refleja muy fuerte en las tasas de crecimiento. Por el contrario, los aumentos en los municipios grandes son más discretos, puesto que como ya hacen gestión tributaria, las mejoras -por buenas que sean- son marginales.

Cuadro 2

Ingresos totales por grupo de municipios 2002 - 2008 y 2014 ($ constantes de 2008)

Municipio según población Año Ingresos totales Ingresos Tributarios Predial Industria y Comercio Ingresos no tributarios Propósito General Población total No. Mpios

Hasta 25.000 habitantes20024.452.192375.491137.51692.002215.648912.6788.239.205784

Entre 25.000 y 100.000 habitantes 20023.202.541627.659193.798189.474144.916420.5218.867.282204

Entre 100.000 y 500.000 habitantes 20022.719.889941.661303.229322.236212.174244.7528.750.91240

Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes 2002854.906282.08589.068119.13722.68545.0431.945.9053

Más de 1.00.000 de habitantes 20027.203.2382.960.5211.031.6221.329.923657.493240.17911.820.1534

Ingreso promedio por variable y por municipio por grupo de municipios

Hasta 25.000 habitantes 20086.733759256198169 955

Entre 25.000 y 100.000 habitantes200819.4384.0071.1711.3825461.090

Entre 100.000 y 500.000 habitantes2008123.05132.4259.87312.4644.2863.229

Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes2008403.849108.03337.82246.16911.6048.986

Más de 1.00.000 de habitantes 20083.075.0911.345.216348.829678.134310.36855.509

Hasta 25.000 habitantes 201412.5621.6323854992271.172

Entre 25.000 y 100.000 habitantes201433.6086.1951.6572.0179011.062

Entre 100.000 y 500.000 habitantes2014217.76557.38620.08120.5077.7713.256

Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes2014529.907165.01267.94363.79429.34713.374

Puerto en Itsmina, Chocó.

Ingresos per cápita por grupo de municipios

Municipio según poblaciónAño Ingresos totales Ingresos Tributarios Predial Industria y Comercio Ingresos no tributarios Propósito General total

Hasta 25.000 habitantes 2002656.82842.99817.33510.06733.389148.356

Entre 25.000 y 100.000 habitantes2002384.83365.14020.40119.12916.97952.184

Entre 100.000 y 500.000 habitantes2002306.871101.96332.39536.06521.95428.084

Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes2002404.560134.44842.20355.27212.46924.703

Más de 1.00.000 de habitantes 2002520.587224.84481.36987.18240.93123.686

Hasta 25.000 habitantes 2008715.42068.90924.49515.76718.560123.968

Entre 25.000 y 100.000 habitantes2008466.80286.62326.07027.67913.23626.798

Entre 100.000 y 500.000 habitantes2008597.502158.54246.35459.82420.33017.464

Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes2008612.027163.68056.22569.20917.08714.455

Más de 1.00.000 de habitantes 2008862.343359.650107.668164.23665.65316.889

Hasta 25.000 habitantes 20141.350.309152.24936.41139.53924.357158.090

Entre 25.000 y 100.000 habitantes2014798.071140.02737.40144.40819.95226.352

Entre 100.000 y 500.000 habitantes20141.038.312272.29690.24099.29433.55015.724

Entre 500.000 y 1.000.000 habitantes2014799.014239.79995.64391.64845.49122.714

Más de 1.00.000 de habitantes 20141.319.096491.699171.973198.821115.10915.797

Si bien la tendencia general es a la mejora de los ingresos propios de los municipios, hay que reconocer que aún hay un importante grupo que no ha logrado mejorar su recaudo. El cuadro 3 nos muestra un ejercicio en el cual se ordenaron los 50 mejores y peores municipios por el recaudo total de su impuesto predial. La tabla presenta los resultados promedio y per cápita para los dos grupos mencionados. Como era de esperarse las diferencias son importantes y reflejan las velocidades dispares en las que se desarrolla la descentralización fiscal.

Vemos como en Colombia hay cincuenta municipios que solamente recaudaron en promedio $10 millones de predial y $92 millones de ICA en el año 2014. Inclusive varios de ellos recaudaron más por otros ingresos no tributarios. Estos municipios se caracterizan por ser muy rurales, con baja población y estar muy alejados de la actividad económica. La mayoría se encuentran en Bolívar, Cauca, Cesar, Nariño, Magdalena y Choco.

Al analizar los ingresos per cápita de los 50 municipios con menor recaudo de predial y su evolución entre el 2002 y 2014, los resultados son muy malos. Vemos que hay cincuenta municipios que recaudaron por predial e ICA solamente $8,300 per cápita al año. Inclusive sumando todos los demás ingresos propios estos apenas llegan a los $32 mil pesos al año.

En promedio estos mismos municipios recibieron por propósito general $132,000 per cápita al año,

en tanto que el ingreso total per cápita -incluyendo todo tipo de transferencias- fue de $580,000 per cápita. Esto significa que los recursos propios municipales no alcanzan a explicar el 10% del total de los ingresos públicos que se gastan en su territorio.

La alta dependencia de los ingresos transferidos tiene dos interpretaciones: la primera es que en efecto, en estos municipios si hay pereza fiscal y por esto la gestión local más bien se concentra en la administración de los recursos que llegan por transferencias y lo que pueden arbitrar en los demás niveles de gobierno; la segunda, es más pragmática y es que en donde no hay mayor actividad económica, no se puede pedir buenos resultados fiscales.

Los resultados opuestos se encuentran en los cincuenta municipios con mayor recaudo del predial en los años 2002, 2008 y 2014. Vemos como el total ingreso promedio se multiplicó por tres durante el periodo analizado. El crecimiento es aún mayor en términos per cápita para el ICA en donde este se multiplicó por cuatro. Además, al relacionarlos con los ingresos de PG del SGP, encontramos que en el año 2002 estos representaron el 30% de los ingresos tributarios, en tanto que en 2014 los ingresos por PG representaron el 16% de los ingresos tributarios. Claramente los ingresos propios crecieron más rápido con lo cual la dependencia de las transferencias es menor.

Cuadro 3

Ingresos promedio Grupos Municipios (Mill. - $ constantes 2008)

Municipio según población* Año Propósito

Ingresos per cápita grupos municipios ($ constantes 2008)

Finalmente, se adelanta una comparación de los ingresos per cápita de los municipios rurales frente a los que se consideran no rurales. La definición más utilizada de grado de ruralidad municipal nos dice que un municipio es rural cuando tiene menos del 30% de su población en la cabecera municipal. De acuerdo con esta definición en el 2014 en Colombia vivían 15.4 millones en municipios rurales y el resto, 32 millones, en no rurales.

Vemos como los municipios rurales tienen un mayor crecimiento de sus ingresos propios per cápita entre el 2002 y 2014. Los ingresos de los municipios no rurales crecen, pero lo hacen a una tasa menor. Se destaca que los municipios rurales también aumentan su recaudo por ICA y lo multiplican por 3.5 veces comportamiento similar al de sus ingresos tributarios. A su vez se encuentra que los recursos de propósito general per cápita son 2.7 veces más altos en los municipios rurales. Asimismo, los recursos de propósito general han perdido peso dentro de los recursos municipales, dado el gran crecimiento de los ingresos tributarios en los municipios. Esta caída ha sido mayor en los municipios rurales.

Los municipios rurales tienen un mayor crecimiento de sus ingresos propios per cápita entre el 2002 y 2014. Los ingresos de los municipios no rurales crecen, pero lo hacen a una tasa menor.

Fuente: SISFUT DNP.

Fuente: SISFUT DNP.

Fuente: SISFUT DNP.

Cuadro4

Ingresos municipales per cápita 2002, 2008 y 2014 ($)

Municipios Año Propósito General Ingresos totales Ingresos Tributarios Predial Industria y Comercio Ingresos no tributarios Población total

Rural 2002136.092620.10643.47416.66510.66030.61113.432.916

No rural 200255.306412.98290.75031.10528.17924.58526.126.681

Rural 2008110.886679.15567.81123.44816.13017.47614.603.621

No rural 200839.508571.786129.54040.51345.25819.22029.135.491

Rural 2014136.5101.243.855142.44034.62338.52823.09415.386.767

No rural 201449.3431.061.322226.62665.89571.95729.98432.005.690

SISFUT DNP.

A modo de conclusión

Los municipios desde el año 2000 en adelante han tenido un buen comportamiento en el recaudo de sus ingresos propios. Sin embargo, se presentan grandes diferencias por el tamaño mismo de los municipios, aunque la tendencia de los recaudos propios es a converger. En el 2002 en las grandes ciudades el recaudo per cápita del ICA y del total de los ingresos tributarios, era ocho y cinco veces mayor que el de los municipios pequeños; pero esta diferencia se disminuyó a 4 y 3.5 veces en el 2014.

Los recursos de Propósito General del SGP son muy importantes para los municipios de menos de 25,000 habitantes y los rurales. Sin embargo, entre el 2002 y el 2014 los ingresos tributarios per cápita se multiplicaron por cuatro, en tanto que la transferencia per cápita de PG bajó para el 2008 y aumentó un 10% al comparar 2002 con 2014. Esta conclusión debería ser analizada en la posible reforma de la ley 715.

Se encontró que hay municipios que tienen resultados francamente malos en su recaudo, mientras que otros han sido por el contrario muy buenos. Esto nos ratifica de una parte que, la descentralización fiscal tiene dos velocidades y esto se debe tener en cuenta para que los municipios tengan mayor o menor autonomía fiscal y administrativa. De otra, tal parece que hay un grupo de municipios que no tienen mayor capacidad fiscal y esto los hace altamente dependientes de las transferencias y en especial de las de propósito general.

Asimismo, los municipios menores de 25,000 habitantes han tenido en promedio un mejor desempeño que otros de mayor tamaño. Preocupa los que están entre los 500 mil y 1 millón de habitantes en donde la recaudación ha sido más discreta.

Balance del mandato constitucional de descentralización

Si bien hay en discusión propuestas innovadoras para aumentar el recaudo local, con el marco normativo vigente hay mucho por hacer. Se necesita es ser más preciso en los cambios normativos para generar los incentivos acordes a cada municipio. Esto nos lleva a recordar la necesidad de expedir el estatuto tributario de los territorios.

Bibliografía

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Zarama, C. (2005). “¿Industria y/o comercio? Problemas en la tributación de los industriales ante la incertidumbre jurídica”. Revista de derecho fiscal, 3: 101–10.

sobre las finanzas territoriales

1990-2014

Las transferencias se convirtieron en la principal fuente de recursos de los territorios en los últimos 20 años. Sin embargo, también sobresale el esfuerzo de los entes territoriales por aumentar su recaudo. Se deben promover medidas para continuar profundizando el modelo descentralizado establecido en la Constitución de 1991.

Esteban Piedrahita* Harold Londoño Martínez**

La Constitución de 1991 afianzó el proceso de descentralización que venía experimentando la economía colombiana desde los años cincuenta. Las nuevas demandas sociales planteadas promovieron la participación ciudadana y la descentralización del manejo de los recursos del Estado, a través del sistema de transferencias. Estos ajustes derivaron en un considerable aumento del gasto público y, por ende, del tamaño del Estado.

Las transferencias se convirtieron en la principal fuente de recursos de los territorios (Departamen-

tos y Municipios) durante buena parte del periodo en estudio (1990-2014). Sin embargo, también sobresale el esfuerzo de los entes territoriales por diversificar sus fuentes de recursos propios y aumentar el monto de estos, práctica que ha generado presiones tributarias sobre los contribuyentes (ciudadanos y empresas), ya que además deben atender las responsabilidades fiscales con el gobierno central.

*Presidente, Cámara de Comercio de Cali.

**Jefe de Estudios Económicos, Cámara de Comercio de Cali.

Antecedentes sobre la descentralización fiscal en Colombia

El primer gran impulso a la descentralización del sistema de transferencias desde el Gobierno Nacional Central (GNC) hacia los entes territoriales se originó con la creación del situado fiscal en 1968, mediante el cual se destinaron recursos para la educación y la salud en los departamentos y se cedió un porcentaje del impuesto sobre las ventas a los municipios.

Este proceso de descentralización se profundizó a partir de la Constitución de 1991 con dos medidas de gran alcance: 1) los gobernadores pasaron de ser designados por el Presidente de la República a ser elegidos por voto popular (en 1986 ya se había instaurado la elección popular de alcaldes) y 2) se estableció una creciente participación de los departamentos y municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Al respecto, a partir de la Ley 60 de 1993, dichas participaciones pasaron de representar menos de 30% del total de los ingresos corrientes de la Nación en 1990 a cerca de 44% en 1998-2001 (Ocampo y Romero, 2015).

Si bien los ingresos aumentaron, varias gobernaciones y alcaldías gastaron más de lo que recibían, lo que se tradujo en desajustes fiscales. Para contrarrestar esta situación, se sancionaron la Ley de Endeudamiento Territorial (Ley 358 de 1997) y la Ley

de Ajuste Fiscal Territorial (Ley 617 de 2000). Esta última, hace énfasis en la capacidad de corregir los excesos de gasto de funcionamiento y en aumentar los ingresos propios por parte de los territorios, así como la obligatoriedad de generar ahorro corriente.

Posteriormente, a través del Acto Legislativo 01 de 2001 se modificó el cálculo de las transferencias para desligarlas de los ingresos corrientes de la Nación con el objetivo de aliviar la presión sobre las finanzas públicas del GNC.

Para tal efecto, se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), donde las transferencias debían crecer a una tasa anual equivalente a la inflación causada más 2,5% hasta 2008. A partir de 2009, estas se incrementarían anualmente de acuerdo con la tasa de crecimiento real promedio de los ingresos corrientes del GNC durante los últimos cuatro años. Sin embargo, el Acto Legislativo 04 de 2007 prorrogó hasta 2016 este sistema y las transferencias crecieron con la inflación causada más 3,5% en 2010 y crecen más 3,0% entre 2011 y 2016 (Cardenas, 2013).

Este ajuste al diseño original del sistema de transferencias propuesto en la Ley 60 de 1993, tuvo como resultado un descenso en el porcentaje de las participaciones territoriales sobre los ingresos corrientes de la Nación. Para 2014-2015, dicho porcentaje se ubicó en 29%, por debajo de lo registrado en 1998-2001 (44%).

Algunas tendencias en las fuentes de recursos de los entes territoriales

Si bien la Constitución de 1991 redujo las funciones económicas del estado colombiano, el avance social propuesto requirió de un sector público más robusto que garantizara aumentos considerables de la cobertura en salud y educación, y un mayor acceso a la justicia y la seguridad. Paradójicamente, tal como lo señala Kalmanovitz (2010), la opción entre un Estado de Bienestar y una economía con menor intervención estatal terminó desembocando en un gobierno Ccentral más robusto que el de 1990.

En efecto, el gasto del Gobierno Nacional Central (GNC) pasó de representar 9,3% del PIB en 1990 a 23,2% en 2015. En este contexto, el gasto destinado a transferencias territoriales tuvo un importante incremento, al pasar de representar 2,4% del PIB en 1990 a 4,3% en 2010, para después descender a 3,8% del PIB en 2015.

Para los entes territoriales (departamentos y municipios), las transferencias se convirtieron en la principal fuente de recursos, llegando a representar 52,7% de los ingresos totales en 2004 (Gráfico 1). Esta participación descendió a 42,5% en 20141 debido a dos factores: los ajustes derivados de los actos legislativos 01 y 04, que ya se han mencionado y a la distribución de regalías a los territorios que elevaron sus montos debido al auge minero energético que experimentó el país y que tuvo su pico de producción y precios en 20132

Sobre las regalías, la Constitución de 1991 contemplaba que estas debían asignarse principalmente a aquellos territorios donde se llevan a cabo las actividades producción y/o transporte de actividades extractivas petroleras y mineras. Como resultado de esta destinación, la distribución de las regalías estaba altamente concentrada: siete departamentos (Arauca, Casanare, Cesar, Guajira, Huila, Meta y Santander) concentraron el 70% de los recursos asignados entre 2002 – 2011. Casanare y Meta, donde reside el 2,7% de los colombianos, recibieron el 34% de las regalías en dicho periodo (Bonnet y Urrego, 2014).

Para lograr una mejor distribución de estos recursos, el gobierno nacional, mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, reformó el esquema por medio del cual eran distribuidas las rentas derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables y lo reemplazó con la creación del Sistema General de Regalías (SGR) (Gráfico 2).

1 Pese a que existen cifras disponibles de municipios y departamentos a 2015, éstas no son estrictamente comparables con las que tiene sistematizadas el DNP hasta 2014.

2 El precio del petróleo BRENT paso de USD 28,6 en 2010 a USD 108,6 en 2013; la producción de crudo pasó de 691 miles de barriles diarios en 2000 a 1.005 miles de barriles diarios en 2013.

Gráfico 1 Composición de los ingresos territoriales (%) 1990-2014 (2015 = 100)

Fuente: DNP – Cálculos Cámara de Comercio de Cali.

Gráfico 2 Destinación de regalías (%) antes y después de la entrada en vigencia del nuevo Sistema General de Regalías

Estos resultados sugieren que la constitución política de 1991 y la subsecuente regulación, han promovido el proceso de descentralización en Colombia. Los entes territoriales, en su consolidado, no han manifestado pereza fiscal y, por el contrario, han logrado mantener una dinámica positiva en sus ingresos corrientes en los últimos 20 años.

Sin embargo, al evaluar el comportamiento de los ingresos tributarios como proporción del PIB por municipios y departamentos se advierten importantes diferencias en el desempeño de ambos. Mientras los ingresos tributarios municipales pasaron de representar 0,6% del PIB en 1990 a 1,9% en 2014, los departamentales bajaron de 1,0% a 0,9%. (Gráfico 4).

Gráfico 4 Ingresos tributarios territoriales como proporción (%) del PIB Nacional 1990-2014

Si bien la nueva estructura de distribución de las regalías no persigue el aumento en los ingresos provenientes de estas, sí logran distribuir de manera más homogénea sus beneficios entre las distintas regiones del País. Según el DNP (2013), los seis departamentos más pobres del país (Chocó, Vichada, Guainía, Vaupés, Cauca y Nariño) recibieron 613.000 millones de pesos adicionales en el 2012, frente al promedio anual asignado en el periodo 2007-2011. Adicionalmente, el Fondo de Compensación Regional les otorgó asignaciones directas a 1.088 munici-

pios en el 2012, frente a menos de 500 municipios que recibían regalías bajo el anterior esquema. Si bien el recaudo tributario de los territorios no ha presentado la misma dinámica de las transferencias, sí experimentó un crecimiento importante. En efecto, los ingresos tributarios de municipios y departamentos aumentaron 303,5% entre 1990 y 2014, lo que equivale a una tasa de crecimiento promedio anual de 6,0% durante ese periodo, mientras que el PIB creció a una tasa promedio anual de 3,7% (Gráfico 3).

Gráfico 3 Evolución Índice de ingresos territoriales corrientes reales (tributarios y no tributarios) y PIB real Colombia 1990-2016 (1990=100)

Departamentos Entes territoriales Municipios

Fuente: DNP – Cálculos Cámara de Comercio de Cali.

Gráfico 5 Ingresos tributarios de los municipios 1990-2014 (miles de millones de pesos de 2015)

Fuente: DNP – Cálculos Cámara de Comercio de Cali.

DNP – Cálculos Cámara de Comercio de Cali.

Los municipios también han ampliado sus recaudos debido a la implementación de nuevos tributos, como la sobretasa a la gasolina (desde 2000) (Gráfico 5). Asimismo, se han implementado acciones como las actualizaciones catastrales, los auto-avalúos y la ampliación del censo predial para aumentar el recaudo del impuesto predial. Entre 1990 y 2014, la tasa de crecimiento promedio anual del impuesto predial fue 9,5% y la de industria y comercio, que tiene en cuenta las ventas, fue 8,3%.

Pese a que los ingresos tributarios municipales están concentrados en las cinco principales ciudades, Bogotá , Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga (56,0% en 2014), el desempeño del resto de municipios ha sido positivo: pasando de 656 mil millones de pesos en 1990 a 6,4 billones de pesos en 2014, con una tasa de crecimiento promedio anual de 10,0% (Gráfico 6).

Descentralización, crecimiento económico y desarrollo

La descentralización fiscal y, en particular, el Sistema General de Participaciones, ha contribuido de manera relevante al desempeño económico y de los principales indicadores de calidad de vida de las regiones del país.

Lozano y Julio (2016), identifican una relación causal positiva entre la descentralización fiscal y el cre-

cimiento económico en las regiones4 de Colombia (22 que representan 97,7% del PIB nacional) durante el periodo 1990-2012. Adicionalmente, estiman que la brecha en los ingresos per cápita entre las regiones más pobres y más ricas se han ido cerrando a una tasa anual de 1,6% entre 1990 y 2012; y que la dispersión de esas diferencias de ingresos está disminuyendo con el tiempo.

Respecto a los efectos de la descentralización sobre el acceso a la salud y educación, Sánchez y Faguet (2009), utilizando información de una base de datos que incluye más del 95% de los municipios del País, muestran que la descentralización mejoró las tasas de cobertura escolar y el acceso de los pobres a los servicios públicos de salud. En ambos sectores, la mejoría en el acceso estuvo impulsada por la contribución financiera de los gobiernos locales.

En línea con estos estudios, cabe destacar que la población en Colombia sin aseguramiento en salud pasó de representar 62,3% de la población en 1997 a 12,2% en 2014 (Ocampo y Romero, 2015). De igual forma, según cifras del Ministerio de Educación Nacional, la cobertura neta en educación secundaria pasó de 53,6% en 1993 a 71,9% en 2014.

3 Bogotá, por su condición de Distrito Capital, incluye también el valor de impuestos departamentales recaudados.

4 Cada región comprende información del departamento, además de todos los municipios que lo componen.

Gráfico 6 Ingresos tributarios principales ciudades (COP miles de millones constantes de 2015) 1990-2014

Pese a estos logros, en un estudio de la Contraloria General de la República (2010) se advierte que todavía faltan esfuerzos puntuales para que las diferencias en los resultados regionales sean menores. No todos los municipios y departamentos han mejorado al mismo ritmo, ni se han visto plenamente beneficiados por la asignación de competencias y recursos, incluso algunos se han estancado, a pesar del incremento en la asignación de las participaciones.

Esta afirmación resulta evidente si se examina con detalle el caso de departamentos como Chocó que, pese a alcanzar entre 2003 y 2014 la sexta mayor tasa de crecimiento económico promedio anual entre los 32 departamentos del País (5,5%), registró la tasa de pobreza monetaria más alta de Colombia en 2014 (65,9%).

Finanzas territoriales frente a la coyuntura económica

nacional

Ante el nuevo escenario de bajos precios del petróleo, la economía colombiana entró en fase de desaceleración económica: el PIB pasó de crecer 4,9% y 4,4% en 2013 y 2014, respectivamente, a 3,1% en 2015 y 2,3% en 2016 (según estimaciones de Fedesarrollo). Uno de los mayores impactos de esta situación se ha reflejado en las finanzas públicas del país, en la medida que el petróleo se había convertido en una considerable fuente de recursos para el

GNC. Al respecto, el total de las rentas petroleras (ingresos tributarios y dividendos de Ecopetrol) pasaron de representar 6,1% de los ingresos totales del GNC en 2010 a 18,6% en 2013. Para 2016, estas rentas apenas representarán 0,5% (Gráfico 7). Esta situación plantea un desafío para la estabilidad fiscal de Colombia y sus territorios, toda vez que las perspectivas de bajos precios del petróleo y otros bienes minero-energéticos apuntan a mantenerse en el mediano plazo5. En este sentido, la reforma tributaria propuesta para fin de año se hace perentoria.

En este contexto, cabe mencionar que con la Reforma Tributaria planteada por la Comisión de Expertos Tributarios – CET (2015), los impuestos nacionales, que incluyen el IVA y el impuesto al consumo, tendrían un impacto cercano a $13,2 billones en 2016, que equivale a 1,6% del PIB. Los impuestos territoriales, por su parte, que incluyen impuestos al consumo de cigarrillos, cervezas y licores, y la sobretasa a la gasolina y el ACPM, aportarían $3,3 billones (0,4% del PIB).

5 Pese al aumento del precio del petróleo de 20,1% (WTI) en lo corrido del año a agosto de 2016, esta tendencia puede verse afectada por la sobreoferta de crudo, toda vez que los principales productores (Arabia Saudita, Rusia e Irán) registraron record en los niveles máximos de producción en julio; adicionalmente, Nigeria y Libia, proyectan incrementos en su producción y EE.UU. mantiene inventarios históricamente altos.

Bucaramanga Medellín Bogotá Cali Barranquilla Resto

Fuente: DNP – Cálculos Cámara de Comercio de Cali.

Más allá de aspectos puntuales en los diferentes tributos que plantea la CET (2015), cabe señalar dos elementos que resultan relevantes para seguir profundizando el proceso de descentralización en Colombia y lograr mayores niveles de eficiencia e impacto en su implementación.

El primero de ellos tiene que ver con la gran cantidad de tributos vigentes para los territorios (13 departamentales, 20 municipales), además de 24 gravámenes y contribuciones, más las distintas estampillas. Pese a esta situación, la mayor proporción del recaudo se concentra en pocos tributos: Industria y Comercio y el Impuesto Predial representan 71,5% del recaudo tributario en los municipios; Cerveza y Licores, concentran 45,2% del recaudo departamental.

Esta mulplicidad de impuestos no solo genera dificultades e ineficiencias para su administración desde los diferentes gobiernos territoriales, afectando en especial a los más pequeños, sino que, impacta de manera directa la competitividad de las empresas, en la medida que deben incurrir en mayores costos financieros y administrativos6 .

De allí la necesidad de diseñar un esquema tributario que simplifique al máximo los trámites y, a su vez, vele por fomentar y retener la inversión privada en los territorios.

Un segundo punto, tiene que ver con la profundización del proceso de descentralización que adelanta

Colombia. Dicho proceso no debe seguirse desacelerando, tal como ha acontecido con los Actos Legislativos 01 y 04, en los cuales se les restaron recursos cuantiosos a los departamentos y municipios. Se deben implementar las medidas necesarias para avanzar en el principio de descentralización del Estado, que está definido en la Constitución de 1991 (artículos 287, 356 y 357).

Este principio tiene además todo el sentido, dado que, tal como quedó expuesto en este documento, los territorios han venido haciendo esfuerzos por aumentar de manera importante las fuentes de recursos propios. De hecho, al comparar internacionalmente la tributación territorial de Colombia como porcentaje del PIB (3,0%), ésta se encuentra por debajo de la de Brasil (10,8%) y Argentina (5,4%), que son países federales, pero, por encima de otro país federal como México (0,8%) y de países con una organización político administrativa unitaria como Chile (1,5%), Uruguay (1,1%) y Costa Rica (0,7%), entre otros (Gráfico 8).

Conclusiones

El proceso de descentralización que se profundizó con la Constitución de 1991, sumado a los avances sociales planteados por ésta, derivaron en un Estado más robusto. En el caso del GNC, el gasto pasó de representar 9,3% del PIB en 1990 a 23,2% en 2015.

Dentro de los principales logros de este proceso de descentralización se destacan el aumento en el porcentaje de población cubierta por el sistema de salud, así como el aumento en tasas neta de cobertura educativa.

Las transferencias, por su parte, se convirtieron en la principal fuente de recursos de los territorios (Departamentos y Municipios) en los últimos 20 años. Sin embargo, también sobresale el esfuerzo de los entes territoriales por aumentar su recaudo.

En este sentido, se deben promover medidas para continuar profundizando el modelo descentralizado establecido en la Constitución de 1991. Asimismo, es importante que frente a la actual fragilidad de las finanzas públicas nacionales, desde los territorios se promueva un sistema tributario más competitivo, que simplifique los trámites para los ciudadanos y las empresas, unificando tarifas con el objetivo de estimular la atracción y retención de inversión.

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Gráfico 8 Ingresos tributarios territoriales como porcentaje del PIB 2014 Países seleccionados Latinoamérica

6 Según CET (2015) múltiples impuestos locales recaen sobre una misma actividad económica con amplia diversidad de bases y tarifas.

Cambios recientes

y perspectivas

del Sistema General de Participaciones-SGP

Las transferencias territoriales representan para un número importante de gobiernos subnacionales la principal fuente de recursos. De modo que resulta fundamental entender los esquemas bajo los cuales se establecen los montos de estas transferencias, de qué factores depende su crecimiento en el tiempo y cuáles serán las principales implicaciones.

Jaime Bonet Gerson Javier Pérez*

Uno de los temas recurrentes en la política fiscal es la disponibilidad de recursos de los entes territoriales y su autonomía para administrarlos, y Colombia no es la excepción. La Constitución Política de 1991 marcó un hito en el proceso de descentralización fiscal en el país, al establecer que el 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) debían ser transferidos a las entidades territoriales. Estas transferencias se destinarían principalmente a los sectores de educación, salud y agua potable y saneamiento básico, y se harían a través de dos bolsas: el situado fiscal (destinado a los departamen-

* Los autores son, respectivamente, Gerente del Banco de la República de Cartagena e Investigador del Centro de Estudios Económicos (CEER) del Banco de la República de Cartagena. Las opiniones y posibles errores son de responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva. Los comentarios y sugerencias a esta versión del documento pueden ser enviados a los correos: jbonetmo@banrep.gov.co y gperezva@banrep.gov.co

tos) y las participaciones municipales (dirigida a los municipios). Este esquema fue luego modificado, y a partir de 2002 se constituyó el Sistema General de Participaciones (SGP) como único fondo que agrupa las transferencias territoriales.

Las transferencias territoriales representan para un número importante de gobiernos subnacionales la principal fuente de recursos. De modo que resulta fundamental entender los esquemas bajo los cuales se establecen los montos de estas transferencias, de qué factores depende su crecimiento en el tiempo y cuáles serán las principales implicaciones. Lo anterior es particularmente importante en el marco de la actual coyuntura de cambio de esquema en el SGP a partir de 2017. En los últimos dos años, el país se ha enfrentado a un crecimiento en el nivel general de precios, a una reducción en el crecimiento económico y a una caída en los ingresos del go-

bierno central. Además, existe la posibilidad de un escenario de posconflicto y la presentación de una nueva reforma tributaria al Congreso de la República a finales de 2016.

Cada uno de estos factores tendrá implicaciones sobre el monto y el crecimiento de recursos que recibirán las entidades territoriales por concepto de SGP desde el próximo año. En este artículo se busca ilustrar cómo hubiera sido el comportamiento del SGP si se hubiera mantenido el esquema vinculado a la inflación que se utilizó hasta 2016, comparado con el que empezará a regir a partir de 2017 y que está ligado a la variación histórica de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). Adicionalmente se quiere determinar cómo evolucionarán las transferencias bajo dos escenarios distintos de crecimiento económico y de ingresos del gobierno central.

Antecedentes de las transferencias territoriales

Con la puesta en marcha de la descentralización fiscal adoptada a partir de la Constitución de 1991, se dio inicio a dos mecanismos a través de los cuales las entidades territoriales recibirían recursos por parte del gobierno central, el situado fiscal en el caso de los departamentos (incluyendo al distrito capital y los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta) y las participaciones municipales. La carta política colombiana estableció que las transferencias subnacionales deberían estar ligadas a la dinámica de los ICN. El situado fiscal para los años 1994, 1995 y 1996 corresponderían al 23%, 23,5% y 24,5% de los ICN, respectivamente, tomando como referencia que para 1993 estos representaban el 22,1%. A partir de 1997 esta participación en los ICN se mantendría constante en un 24,5%. Por su parte, las participaciones municipales equivalían al 14% de los ICN en 1993 y se incrementarían un punto adicional cada año hasta alcanzar el 22% en 2001 (Gráfico 1).

Con la caída del Producto Interno Bruto (PIB) de finales de los noventa se redujo el monto de los ICN y, en consecuencia, las transferencias a los gobiernos subnacionales, poniendo en riesgo los recursos que garantizaban las coberturas en salud y educación. En esos momentos, Colombia enfrentó una severa crisis fiscal en la cual la situación financiera territorial comprometió la estabilidad macroeconómica. De acuerdo con MHCP (2015), luego de la profundización del proceso de descentralización contemplado en la Constitución Política de 1991, se obser-

vó un incremento significativo en el gasto público subnacional, el cual pasó de 2,8% del PIB en 1990 a 9,4% del PIB en 1999. Este ascenso se originó, en gran parte, por los mayores gastos de funcionamiento y personal en los sectores de educación y salud. Lo anterior generó una tendencia creciente en el déficit de los gobiernos territoriales, al pasar de -0,18% del PIB en 1990 al -0,43% del PIB en 1999.

Esta coyuntura llevó entonces a pensar en una estrategia alternativa. El objetivo principal era desligar el valor de las transferencias de los ICN, con el fin de asegurar crecimientos reales en los montos recibidos por los municipios y departamentos, que garantizarían el sostenimiento de los sistemas de salud y educación. La estrategia utilizada para buscar este objetivo fue la de indexar los crecimientos de los montos de las transferencias a la inflación. Es así como, a través del Acto Legislativo 01 de 2001, se reformaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se crea el Sistema General de Participaciones (SGP), que sería reglamentado por la Ley 715 del mismo año1. De esta manera, el SGP agruparía en una sola bolsa lo que antes hacía parte del situado fiscal y las participaciones municipales (Jaime, Pérez, & Ayala, 2014).

1 En términos de responsabilidad fiscal subnacional se pueden mencionar también la Ley 617 de 2001 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo del 2003. En la primera se establecen límites al crecimiento del gasto de las entidades territoriales, y el segundo, el compromiso por parte del gobierno central de hacer seguimiento a las finanzas del sector público no-financiero.

Gráfico 1 Evolución de la indexación histórica de las transferencias territoriales en Colombia, 1994-2019

de los ICN Indexación a la inflación Indexación a la inflación Promedio de la variación % de los ICN

Reglamentación:

Reglamentación: • Constitución política

Fuente: Elaboración de los autores con base en la legislación correspondiente.

El artículo 357 de la Constitución Política estableció que, en el largo plazo, el monto del SGP crecería anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación de los ICN de los últimos cuatro años, incluido el valor del aforo en ejecución. Pero que, transitoriamente, lo haría ligado a la inflación de la siguiente forma: la inflación causada más un crecimiento real constante equivalente al 2% entre 2002 y 2005, y de 2,5% entre 2006 y 2008 (Acto Legislativo 01 de 2001). Adicionalmente, quedó también establecido que, en los años en que la economía creciera por encima del 4%, el SGP tendrían un crecimiento adicional en los puntos porcentuales que superara a dicha tasa de crecimiento. Sin embargo, cuando el crecimiento estuviera por debajo de la meta establecida, el Gobierno Nacional Central (GNC) debería cubrir el faltante para mantener la tasa de crecimiento. En los casos de un crecimiento anual por encima del 4%, el GNC podría descontar los recursos que aportó para mantener la meta de crecimiento del SGP.

Esta transitoriedad que inicialmente llegaba hasta 2008, se extendió por medio del Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley 1176 del mismo año. Nuevamente, a través de un parágrafo transitorio, se establieron los crecimientos reales a partir de 2008 así: para 2008 y 2009 el SGP crecerá en la inflación causada

Promedio de la variación % de los ICN durante los 4 años anteriores,

más 4 puntos porcentuales (pp), en 2010 inflación causada más 3,5 pp, y entre 2011 y 2016 inflación causada más 3 pp (Gráfico 1). De este modo, según lo establecido en la Constitución Nacional, en 2016 finaliza la transitoriedad y en 2017 empieza a operar la nueva fórmula de cálculo de crecimiento porcentual del SGP, en donde los incrementos estarán ligados nuevamente a los ICN, pero esta vez no como un porcentaje de estos, sino con incrementos que consideran el promedio de la variación porcentual de los ICN en los últimos cuatro años.

Comportamiento reciente de algunas de las principales variables ligadas al SGP

Es interesante observar cómo el fin de esta transitoriedad de crecimientos del SGP, indexado hasta ahora a la inflación, coincide con un periodo de aumento de este indicador. Pero el aumento del nivel general de precios no es la única dificultad que enfrenta actualmente la economía colombiana, la coyuntura macroeconómica en el país presenta dificultades en otros frentes. Por ejemplo, unas modestas perspectivas de crecimiento del producto, ingresos con tendencia a la baja, tasas de interés al alza, una deuda externa en ascenso y una balanza comercial deteriorada (Gráfico 2).

incluida la del aforo en ejecución.

Sistema General de Participaciones SGP

DTF y Tasa de intervención

Fuente: Elaboración de los autores con base en información del DANE y del Banco de la República.

Dentro de los factores asociados a esta coyuntura se puede mencionar el desplome del precio internacional del petróleo, una alta devaluación del peso, el deterioro de los términos de intercambio y el fenómeno climático de El Niño. Todo esto pondrá en dificultades al gobierno nacional para adelantar los múltiples compromisos en materia de inversión en diferentes frentes, lo que podría tener efectos en el crecimiento económico.

Lo interesante es entender cómo le irá a la economía en los próximos años y cómo esto afectará no solamente las inversiones previstas en la agenda del gobierno nacional sino también a los gobiernos subnacionales, especialmente en lo que tiene que ver con el SGP, a través del cual se garantiza el sostenimiento de los servicios básicos en educación, salud y agua potable y saneamiento básico.

Al revisar el comportamiento de los montos transferidos a las entidades territoriales por concepto de SGP, se observa una clara tendencia creciente en términos reales como consecuencia de la indexación a la inflación, que ha resultado en un aumento de cerca de 10 billones durante los trece años de vigencia del sistema actual de transferencias territoriales (Gráfico 3). Solamente en 2014 se observa una leve disminución debido a que el crecimiento

Gráfico 3 Evolución del SGP

del SGP se calcula con base en la inflación causada, que a 2013 fue de 1,94%. Estos resultados les permiten a los gobiernos subnacionales garantizar la cobertura de los servicios básicos.

Cuando se observa la dinámica del SGP con respecto al PIB y a los ICN (Gráfico 3), se puede ver que al tiempo que crecían las transferencias territoriales en términos reales, estos montos representan cada vez más un menor porcentaje del PIB y de los ICN, al menos hasta 2014. En el primer caso, el SGP redujo su participación en 1 pp, al pasar del 4,7% al 3,7% durante los doce años. En el caso de los ICN, la reducción fue de 14 pp en el mismo periodo. Claramente el beneficio fue en doble vía, por un lado beneficiando a las entidades territoriales con aumentos reales en las transferencias, y por el otro para el gobierno central para el que las transferencias representaron cada vez una menor proporción de sus ingresos. Todo esto fue resultado del positivo comportamiento de los indicadores económicos hasta 2014, con una inflación dentro del rango-meta fijado por el Banco de la República y un crecimiento positivo del producto jalonado, en gran parte, por el sector minero. Este escenario cambió a partir de 2015 cuando se observó un aumento de la participación del SGP en el PIB y en los ICN, especialmente en el primero debido a la desaceleración de la economía y a la alta inflación.

Monto del SGP (Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100) SGP como percentaje del PIB y de los ICN

SGP como porcentaje del PIB SGP como porcentaje de los ICN

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

DTF semanal Tasa de intervención

¿Qué pueden esperar los gobiernos subnacionales a partir del nuevo mecanismo de cálculo del SGP?

El primer escenario que se quiere explorar es una comparación entre las dos metodologías de cálculo. Es decir, se quiere responder a la pregunta de cómo hubiera sido el comportamiento del SGP si continuara ligado a la inflación versus cuál será la dinámica frente a la nueva metodología que depende de los ICN. Hasta ahora había funcionado con indexación a la inflación, lo que garantizaba puntos porcentuales de crecimiento real en dichos montos. Por otro lado, a partir de 2017, el crecimiento del SGP dependerá de la variación porcentual promedio de los últimos cuatro años de los ICN.

Hay que mencionar que es de gran relevancia para los gobiernos locales que se les garantice un crecimiento real de las transferencias territoriales, toda vez que la mayor parte de los gastos cubiertos crecen con la inflación. Idealmente, los excedentes correspondientes al crecimiento real deberían garantizar mejoras en calidad de los servicios.

Con el fin de llevar a cabo el primer ejercicio, el Cuadro 1 muestra los supuestos bajo los cuales se realizan las proyecciones en cada uno de los dos casos. Para el 2016 los supuestos corresponden a la mejor aproximación que se prevé con la información disponible hasta el momento. De 2017 en adelante se asume, en el caso de la inflación, que entre 2017 y 2018

estará cerca del techo de la meta actual y, en adelante, alcanzará nuevamente el equilibrio de largo plazo. Los supuestos para las otras tres variables se derivan de las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) (MHCP, 2016), con un crecimiento económico en aumento, al igual que los ICN como porcentaje del PIB, lo cual se derivaría en aumentos en la variación promedio de los ICN con la que se calcula en adelante el crecimiento anual del SGP.

20166,52,314,37,3

Prospectiva 2017-2021

20174,03,514,15,6

20184,03,915,17,4

20193,04,315,58,0

20203,0 4,616,09,6

20213,04,816,210,3

Fuente: Para el 2016 los autores se basan en los reportes más recientes del DANE para el caso de la inflación, del Banco de la República para el crecimiento económico y del MFMP para los ICN. Para el periodo 2017-2021 las proyecciones del crecimiento económico y los ICN corresponden a los del MFMP.

Los resultados del Gráfico 4 dan cuenta de que con la actual coyuntura de alta inflación, de haber continuado la formula en la que el SGP depende de la variación de los precios, el monto de las transferidas hubiera sido mayor. Aunque la brecha tendería a cerrarse por el retorno de la inflación a su meta de largo plazo y por el aumento de la variación promedio de los ICN. Estos escenarios dependen, claramente, de los supuestos bajo los cuales se realizan los cálculos.

Cuando se proyecta el SGP como porcentaje del PIB, se observa cómo la situación de corto plazo tiene una tendencia diferente. Mientras bajo el Escenario 1 (inflación más 3pp) la participación del SGP tendería a crecer por efecto del crecimiento en el nivel general de precios, bajo el Escenario 2 (crecimiento promedio de los ICN en los últimos cuatro años) se observa una reducción en la participación durante los dos primeros años, para luego crecer nuevamen-

te. Esto se debe a que, comparado con el 2016, en los años siguientes se asume un crecimiento de la economía más alto y, adicionalmente, un SGP con variaciones menores a las de 2016 y ahora no indexadas directamente a la inflación.

Con respecto a los ICN, aunque los niveles son distintos, la tendencia del SGP es la misma desde 2018 bajo ambos escenarios. Para 2017, las transferencias territoriales tenderían a crecer en el Escenario 1 con respecto a lo ocurrido en 2016 debido a un menor crecimiento de los ICN. Bajo el Escenario 2 se observa una leve reducción en 2016 con respecto al año anterior, debido a que la variación promedio de los ICN es menor a la variación calculada con base en la inflación. De este modo, se esperaría que si estos supuestos se cumplen, en el mediano plazo bajo ambos escenarios el SGP representaría un porcentaje cercano al 25% de los ICN.

Acueducto de Yumbo, Valle del Cauca.

Supuestos (1) para la proyección del SGP Cuadro 1

Al revisar el comportamiento de los montos transferidos a las entidades territoriales por concepto de SGP, se observa una clara tendencia creciente en términos reales como consecuencia de la indexación a la inflación, que ha resultado en un aumento de cerca de 10 billones durante los trece años de vigencia del sistema actual de transferencias territoriales.

Gráfico 4 Proyecciones del SGP para el corto y mediano plazo (Supuestos 1)

Monto del SGP (Millones de pesos constantes, Dic. 2008=100)

¿Qué esperar del SGP a partir de 2017 si las condiciones económicas no son tan optimistas como las planteadas en el MFMP?

En particular, se comparan dos escenarios. El primero corresponde a los supuestos establecidos en el MFMP (el Escenario 2 del ejercicio anterior), y el otro tiene en cuenta que el crecimiento es 0,5pp menor al planteado en el MFMP y que los ICN como porcentaje del PIB se mantienen en el 14% hasta 2021 (Escenario 3). Los supuestos para cada uno de ellos pueden verse en el Cuadro 2. Para el caso de la inflación se continúa asumiendo que entre 2017 y 2018 estará cerca del techo del rango-meta y en adelante se ubicará en el 3%.

Cuando se comparan los resultados de las proyecciones, se observa que, de cumplirse lo planteado en el MFMP, los incrementos en el SGP serían superiores al escenario alternativo de una economía con crecimientos moderados y unos ICN como porcentaje del PIB cerca de su promedio reciente (Gráfico 5). Con respecto al PIB, las tendencias de mediano plazo del SGP son diferentes bajo los dos escenarios. En el primer caso (Escenario 2: MFMP) los supuestos de aumentos de los ICN que jalonarán en adelante al SGP superan los aumentos proyectados del PIB, por lo que se presentarían aumentos de la tendencia desde principios de la segunda década de este siglo. En el caso del escenario alternativo, la tendencia sería decreciente alcanzando niveles cercanos a los de 2014. La razón son los menores aumentos de los ICN y por consiguiente del SGP, comparado esto con el crecimiento económico.

Cuadro 2

Supuestos (2) para la proyección del SGP

Año Crecimiento ecocómico ICN (% del PIB)

de los ICN (promedio 4 años)

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Con respecto a los ICN, ambos escenarios prevén tendencias decrecientes. La razón es que la variación promedio de los cuatro años anteriores de los ICN, con los que se calculan los incrementos del SGP (Escenario 3: Alternativo), serán en cualquier caso menores a los aumentos de los ICN. Esto es sin duda una buena noticia para el gobierno nacional que tendrá que transferir por SGP menores proporciones de sus ingresos corrientes. Contrario a lo proyectado en los otros dos indicadores, en este caso el escenario que prevé el MFMP (Escenario 2) tendrá crecimientos menores a los del escenario alternativo (Escenario 3). Esto ocurre porque las transferencias territoriales crecerían más lentamente que los ICN según lo previsto bajo cualquiera de los dos escenarios.

Fuente: Las proyecciones para 2016 corresponden a los pronósticos del Banco de la República en el caso del crecimiento económico y al MFMP para los ICN. Para el periodo 2017-2021 del Escenario 2 las proyecciones corresponden a las del MFMP. Para el Escenario 3 las proyecciones 2017-2021 son las asumidas por los autores.

Para avanzar en temas de calidad de los servicios, los municipios y departamentos deben procurar mejoras en la calidad y eficiencia en el uso de los recursos.

Fuente: Cálculos de los autores con base en el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

La probabilidad de ocurrencia de estos escenarios u otros alternativos dependerá, en gran parte, de al menos dos circunstancias próximas, la terminación del conflicto con las FARC y los resultados de la próxima reforma tributaria. Adicionalmente, la economía puede verse afectada por nuevos choques, positivos o negativos, especialmente relacionados con el precio del petróleo, lo cual afectaría directamente el crecimiento económico y los ingresos del gobierno central.

Una reflexión final tiene que ver con mejoramientos en calidad, ya que con los recursos del SGP las autoridades locales cubren, en su mayoría, los gastos operativos que están también indexados a la inflación. De modo que para avanzar en temas de calidad de los servicios, los municipios y departamentos deben procurar mejoras en la calidad y eficiencia en el uso de los recursos. Sobre este último aspecto Galvis (2014), al analizar la eficiencia en el uso de los recursos de salud y educación del SGP, encontró que los gobiernos subnacionales tienen aún una amplia oportunidad para mejorar. En general, la eficiencia en mejoras en la calidad en estos dos sectores, por parte de gobernaciones y municipios, alcanzó tan solo el 50%, en otras palabras que con cerca de la mitad de los recursos invertidos se hubieran conseguido los mismos resultados.

Bibliografía

Galvis, L. A. (2014). Eficiencia en el uso de los recusros del SGP: los casos de la salud y la educación. En J. Bonet, & L. Galvis (Edits.), Sistemas de transferencias: lecciones para una reforma en Colombia (págs. 161-191).

Bogotá, D.C.: Banco de la República y Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Jaime, B., Pérez, G. J., & Ayala, J. (2014). Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia. En J. Bonet, & L. Galvis (Edits.), Sistemas de transferencias subnacionales: lecciones para una reforma en Colombia (págs. 81-128). Bogotá: Banco de la República y Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). (2016). Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016. Hacia una Nueva Economía. Bogotá, D.C.: Minhacienda.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2015). Responsabilidad fiscal subnacional y descentralización en Colombia: quince años de consolidación. Bogotá, D.C.: Minhacienda.

Gráfico 5 Proyecciones del SGP para el corto y mediano plazo (Supuestos 2)

Los ingresos propios

y la calidad de la inversión en las entidades territoriales

Se deben hacer esfuerzos desde el gobierno central para mejorar la ejecución de los recursos de inversión en términos de la calidad y el impacto de sus resultados. Desde el Gobierno Nacional y particularmente desde el Departamento Nacional de Planeación se han emprendido acciones para mejorar la calidad del gasto.

Manuel Fernando Castro Quiroz*

En la última década, el país ha alcanzado importantes logros económicos y sociales. Entre 2005 y 2015, el Producto Interno Bruto (PIB) creció a una tasa promedio de 3,5%, siendo incluso superior al promedio regional de 3% anual, según Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial. Asimismo, entre 2005 y 2015, la pobreza por ingresos se redujo en Colombia en 17 puntos porcentuales al pasar de 45% a 27,2%, de acuerdo con el DANE. Sumado a esto, en el ámbito interno, el país avanzó en una serie de reformas que buscaron profundizar el proceso de descentralización, lo cual generó un entorno favorable que se ha materializado en un aumento progresivo del nivel de ingresos de las entidades territoriales que, en los últimos 15 años, se multiplico por 6,1.

Aunque por el lado de los ingresos el impacto ha sido positivo sobre las finanzas públicas nacionales y subnacionales, aún se evidencian retos importantes por resolver por el lado del gasto que se concentran principalmente en mejorar la calidad de las inversiones en los territorios, pues el 52% de los municipios presenta una situación crítica y alta en los problemas para estructurar proyectos de inversión (Índice de Problemas en Estructuración de Proyectos, diciembre 2015, DNP). Además, el 46% de los municipios tiene capacidades críticas y bajas de ejecución de proyectos de regalías (Índice de Gestión de Proyectos de Regalías, marzo 2016, DNP).

Bajo este contexto, iniciativas que tengan en cuenta las particularidades de las entidades territoriales y que permitan mejorar sus capacidades administrativas de recaudo y gasto, permitirán que el aumento del ingreso visto en los últimos años se convierta en inversión efectiva en las necesidades de la población.

Aumentan los ingresos propios, pero permanecen los desequilibrios fiscales

Entre 2000 y 2015, los municipios incrementaron sus recursos 6,1 veces gracias al crecimiento sostenido de los ingresos por parte de todas las fuentes. En efecto, la cofinanciación se multiplicó por 6, las regalías por 3,8 los recursos propios por 2,8 y las transferencias del SGP por 2,8. (Gráfico 1)

En términos de la participación de las fuentes en los ingresos totales, el Sistema General de Participaciones (SGP) representa el 43,1%, el Sistema General de Regalías (SGR) el 5,8%, los recursos propios 38,8%, la cofinanciación 2,4% y otros recursos1 el 9,9%. En total, en 2015, los ingresos totales de los gobiernos subnacionales representaron el 7,9% del PIB.

1 Incluye créditos, recursos del balance, venta de activos.

Gráfico 1 Evolución ingresos municipales (2000-2015). Principales fuentes de financiación (miles de millones de pesos de 2015). Cofinanciación Otros Ingresos propios SGPRegalías

Fuente: Operaciones efectivas de caja del FUT-DNP. Ingresos Totales Gobiernos Centrales Municipales, vigencia 2015. Cuadro 1

Fuente: Cálculos -DNP-DDTS.

* Subdirector Departamento Nacional de Planeación.

En contraste, se puede observar (cuadro1) que los ingresos propios (tributarios y no tributarios) se reducen en los municipios de categorías de tamaño poblacional e ingresos medios (categorías tercera, cuarta y quinta), mientras que son más importantes en los de categoría especial (primera y segunda).

Esto evidencia los desequilibrios horizontales en términos de ingresos que existen en Colombia. La financiación del gasto en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta está esencialmente determinada por las fuentes exógenas como son las transferencias del SGP, es decir, estos municipios tienen limitados recursos propios y una alta dependencia del sistema de transferencias. En el cuadro 2, se discrimina la composición de los ingresos, de acuerdo con las categorías definidas en la Ley 617 del año 2000.

A pesar de la variedad de impuestos y contribuciones2, el ingreso tributario tiende a concentrarse en el impuesto de industria y comercio con un peso de 37,3% en los ingresos tributarios, mientras que el impuesto predial representa el 32,4% y la sobretasa a la gasolina el 7% dentro de este tipo de ingresos.

Por su parte, los departamentos logran más del 60% de su recaudo solo a través de los impuestos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos, y en casos como Boyacá, Cundinamarca y Nariño, estos impuestos representan más del 90% de los ingresos tributarios (CEECT, 2015).

Esta multiplicidad y variedad dificulta la administración tributaria de las entidades territoriales, lo que limita el recaudo efectivo de los tributos en general y disminuye la concentración de esfuerzos en impuestos de mayor impacto fiscal. La situación es especialmente crítica en los municipios de categoría media y baja, donde la capacidad técnica e institucional es menor. El cuadro 3 muestra los ingresos de recaudo tributario por los conceptos más representativos de los municipios en 2015.

2 La Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria – CEECT identificó que en la actualidad existen 13 tributos departamentales, 20 municipales y más de 24 gravámenes y contribuciones, que se suman a 60 estampillas vigentes a la fecha (CEECT, 2015).

Cuadro 3

Impuestos recaudados por los municipios, 2015.

Impuestos Municipales $ Miles de Millones Peso porcentual (%)

Predial 6.36332,4

Industria y comercio 7.32837,3

Sobretasa a la gasolina 1.3757,0

Otros3 4.57623,3

Total 19.644100

Fuente: Cálculos -DNP-DDTS.

En términos de concentración territorial del recaudo de impuestos se observa que 84 municipios de más de 50.000 habitantes concentran el recaudo del ICA y el impuesto predial en un 88% y 86% respectivamente, lo cual está relacionado con que en estos municipios hay mayor cantidad de predios gravables y la actividad económica es mayor (CEECT, 2015).

Cuando se analiza la concentración de ingresos tributarios municipales a nivel nacional se encuentra que el 58,6% de esos ingresos están siendo explicados por seis municipios de Colombia (Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena).

Cuadro 2

Ingresos municipales 2015. Discriminación por categoría (Miles de millones de pesos)

Fuente: Cálculos DNP-DDTS.

*SGP + Otras transferencias nacionales

La tendencia histórica del recaudo tributario de las todas las entidades territoriales (Gráfico 2) muestra que en el período 2000-2015 se presentó un creciente aumento del ingreso proveniente, en su mayor parte, de los tributos. En particular, el crecimiento del impuesto de industria y comercio en este período fue de 181% y el del impuesto predial, de 180%. Por el contrario, la sobretasa a la gasolina no tiene un comportamiento creciente desde el 2005 y desde ese entonces su recaudo ha reducido en cerca de un 10%.

3 Los otros ingresos tributarios municipales están compuestos por: a) Impuesto de Circulación y Tránsito sobre vehículos de Servicio Público, b) Vehículos Automotores, c) Sobretasa Ambiental, d) ICA, e) Avisos y Tableros (Descontando sobretasa a la gasolina), e) Publicidad exterior visual, f) Impuesto de delineación, g) Impuesto de Espectáculos Públicos Nacional con Destino al Deporte, h) Impuesto de Espectáculos Públicos Municipal, i) Impuesto de casinos, j) Impuesto sobre apuestas mutuas, k) Degüello de Ganado Menor, l) Sobretasa Bomberil, m) Impuesto sobre Teléfonos Urbanos, n) Estampillas, o) Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público, p) Contribución sobre Contratos de Obras Públicas, q) Impuesto de Transporte por oleoductos y gasoductos, r) Contribución del 2.5 por mil del valor del recaudo bruto de las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, puertos aéreos, marítimos o fluviales y s) Aporte solidario o contribución para la financiación de los subsidios para los estratos 1, 2 y 3.

Gráfico 2 Evolución recaudo tributario municipal, 2000-2015 (miles de millones de pesos de 2015).

Otros Predial Industria y comercioSobretasa a la gasolina

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en información reportada por las entidades territoriales a través del Formulario Único Territorial – FUT- 2015.

Finalmente, si se examina el comportamiento del recaudo per cápita por entornos de desarrollo4 (Gráfico 3), es evidente la ampliación en la brecha fiscal entre los municipios de entornos de desarrollo temprano y robusto, entre los cuales el valor de recaudo es en promedio 6,2 veces mayor por habitante.

Lo anterior, en parte, es reflejo de una débil planeación financiera territorial, unido a la baja actualización catastral de aquellas entidades territoriales pertenecientes al entorno de desarrollo temprano.

Además, existe una marcada diferencia en los mecanismos de recaudo que utilizan los municipios de entornos de desarrollo robusto porque, si bien el sistema fiscal funciona de manera uniforme a lo largo del territorio —en lo que respecta autonomía municipal—, esto se convierte en una dificultad técnica para los municipios con menores capacidades financieras, pues estos últimos no tienen oficinas de recaudo, lo cual les impide realizar un cobro efectivo de los recursos fiscales en el municipio (Sánchez & España, 2013). En consecuencia, la estructura tributaria y las posibilidades de recaudo están determinadas no solo por la capacidad administrativa de las entidades territoriales sino también por las características socioeconómicas que presenten.

Mejorar la generación y gestión de ingresos propios de las entidades territoriales

Las cifras y los análisis anteriormente expresados reflejan la alta dependencia de la mayoría de municipios de Colombia a las transferencias, la gran dispersión de capacidades y posibilidades de recaudo entre entidades territoriales y la necesidad que tiene el país de lograr desarrollar la generación de ingresos propios de las entidades territoriales. En este marco, existen algunas alternativas para lograr incentivar la generación de ingresos propios, dentro de las que se destacan las siguientes:

• Incrementar y mejorar el recaudo del impuesto predial: es esencial que Colombia continúe haciendo esfuerzos relativos a la actualización y modernización de los registros catastrales y de la tierra con el fin de mejorar el rendimiento del impuesto predial municipal (OECD, 2015). En la actualidad, el 28% del territorio nacional no cuenta con formación catastral, y el 63,9% del área formada tiene catastros desactualizados (722 municipios) (CONPES 3859-Catastro multipropósito). Según estimaciones del DNP, en un escenario conservador de actualización catastral en el país, se podrían generar 4,1 billones de pesos adicionales por concepto del impuesto predial en los municipios del país.

Actualizar los Planes de Ordenamiento Territorial -POT- Para lograr una adecuada caracterización del potencial de recaudo se deben hacer esfuerzos por mantener y actualizar los POT, dado que son la herramienta que define y caracteriza las zonas por su potencial y vocación económica lo que, a la vez, permite delinear estrategias y mecanismos de tributación adecuados a su entorno.

• Flexibilizar la autonomía fiscal de los municipios: el sistema fiscal colombiano es homogéneo para todas las entidades territoriales y no da mayor autonomía a aquellos municipios con capacidades en términos de capital humano, capacidad técnica y potencial de recaudo para el cobro de impuestos. Una reglamentación diferencial puede ayudar a potenciar el recaudo de impuestos a las administraciones e incentivar el esfuerzo fiscal. Se podría aplicar una legislación homogénea para los municipios de menores capacidades y potencial de ingresos sin minar la autonomía actual, y otra que otorgue mayores espacios de autonomía a las entidades territoriales que muestren mayores capacidades administrativas y mayor potencial de recaudo.

• Adecuar y simplificar el sistema tributario territorial: la multiplicidad de tributos, tasas y gravámenes sugiere que incentivar la eliminación de impuestos que no generan un recaudo significativo simplificaría la administración tributaria y permitiría concentrar esfuerzos en impuestos de mayor impacto en las finanzas territoriales. Asimismo, se debe procurar que impuestos de bajo impacto que se aplican a un mismo contribuyente se fusionen en un solo tributo, lo cual permitiría disminuir la carga administrativa y podría incentivar a los sujetos del tributo a hacer los pagos, pues implicaría menores costos de cumplimiento para ellos.

• Creación de nuevos impuestos que se adecúen a las características de la entidad territorial: a pesar de la autonomía municipal para establecer las tarifas de los impuestos en algunos tributos como ICA, predial y sobretasa a la gasolina, las Entidades Territoriales no tienen un espacio para crear nuevas tasas y cargas impositivas. Por eso se propone crear el espacio normativo que permita la creación de nuevos impuestos a nivel territorial, previo un análisis de las características administrativas y socioeconómicas de la entidad que sustenten la pertinencia y eficiencia de su creación.

• Masificar instrumentos de captura de valor: algunas ciudades colombianas son líderes en Latinoamérica en el uso de instrumentos de financiación basados en la captura de valor del suelo. En Colombia existen dos mecanismos interesantes de recuperación de valor: la contribución por valorización y la participación en plusvalías. Para el año 2015, Bogotá recaudó $129.000 millones vía contribución por valorización y otros $13.000 millones vía participación en plusvalías. Por su parte, ciudades como Cali, Bucaramanga y Barranquilla también son casos exitosos en el uso de la contribución de valorización para financiar el desarrollo urbano.

• Crear nuevos instrumentos de financiación para las ET: tomando la experiencia internacional de los países de la OECD se encuentran desarrollos sobre otros esquemas de financiación para los gobiernos subnacionales. Como ejemplos de lo anterior se pueden citar los TIF “Tax incrementing financing” y los “development charges” utilizados en Canadá y Estados Unidos.

Los análisis anteriormente expresados reflejan la alta dependencia de la mayoría de municipios de Colombia a las transferencias, la gran dispersión de capacidades y posibilidades de recaudo entre entidades territoriales.

Gráfico 3 Evolución del recaudo tributario municipal per cápita 2000-2015 por entornos de desarrollo

Fuente: Cálculos DNP-DDTS, con base en información reportada por las entidades territoriales a través del Formulario Único Territorial – FUT- 2015.

4 (DNP, 2015).

El objetivo de estos mecanismos es utilizar las transferencias con el fin de atraer fondos conjuntos de municipios. Un uso de estos fondos es el de servir como garantías para la financiación privada de proyectos.

Hay alta participación en la Inversión pública, pero persisten debilidades en la gestión del gasto

En 2015, la inversión pública en Colombia fue de $127,5 billones de los cuales el 65% fue ejecutado por las entidades territoriales, mientras que el 35% restante se relazó directamente con cargo al Presupuesto General de la Nación (PGN). En términos comparativos, la inversión sub nacional en Colombia es cercana a la de los países de la OCDE (60% en 2014). En particular, el 68% de la inversión de las entidades territoriales ($57,4 billones) correspondió a inversión municipal y el 32% a departamental

(ver Gráfico 4). Lo anterior resulta del proceso de descentralización que por más de dos décadas se ha afianzado en el país.

Aunque lentamente se siguen otorgando mayores espacios al rol de los gobiernos sub nacionales como actores claves en la implementación de las políticas públicas, estos deben contar con un alto nivel de gerencia y de capacidad institucional para garantizar una inversión orientada a resultados.

La inversión municipal se destina principalmente a salud (35,3%), educación (23,8%), transporte (11,2%) y agua potable (7,4%)(Grafico 5). Sin embargo, la inversión se caracteriza por tener conceptos relacionados con gastos de personal, subsidios, transferencias y otros pagos, que representan cerca del 89% de la inversión total. En consecuencia, solo el 11% de la inversión ejecutada para el año 2015 terminó siendo Formación Bruta de Capital.

Gráfico 5 Participación de los sectores FUT en la inversión territorial, 2015

Educación

Transporte

Agua potable y saneamiento básico Promoción social Fortalecimiento institucional Deporte y recreación Vivienda Jusaticia y seguridad

Equipamiento Cultura

Promoción del desarrollo

Servicios públlicos diferentes a Acueducto Agropecuario

Ambiental

Prevención y atención de desastres Desarrollo comunitario Centros de reclusión

Fuente: FUT – Gastos de Inversión.

De otra parte, es importante anotar que en algunas entidades territoriales persisten problemas en la ejecución de recursos. Como se observa en el Gráfico 6, cerca de $10,6 billones no fueron ejecutados en las entidades territoriales con cargo a las principales fuentes de financiación (SGP, Recursos Propios, PGN y SGR). En el caso del SGP, el valor sin ejecutar ascendió a $1,78 billones para la vigencia 2015. Los recursos propios presentan un saldo de $2,11 billones y, con cargo al Presupuesto General de la Nación, no se comprometieron $667.000 millones para el mismo año. A su vez el Sistema General de Regalías, en su acumulado desde el 2012, cuenta con saldos de $5,99 billones para aprobar proyectos de inversión

Gráfico 6 Saldos no ejecutados en las Entidades Territoriales por SGP, Recursos Propios, PGN y SGR, 20155

en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y proyectos que no se han contratado después de un año desde su aprobación.

Actualmente, el Gobierno Nacional realiza un control y seguimiento a estas inversiones, distribuyendo las tareas entre distintas entidades del orden nacional. En general, esta distribución tiene un enfoque por fuentes de financiación, lo cual ha dificultado la ejecución presupuestal y complejizado los reportes que deben realizar las entidades territoriales6 dada la atomización de las fuentes que dificulta la articulación y seguimiento de la inversión. Un reflejo de lo anterior es que en la vigencia 2014, solo el 32% de las metas de producto de los planes de desarrollo municipales utilizaron más de una fuente para financiar la inversión.

Adicionalmente, por cada fuente se estableció una lógica de análisis diferente, normatividad específica y unidades de observación especiales que ha llevado a que coexistan multiplicidad de usos y plataformas en donde se reporta o captura información de recursos públicos. En la actualidad existen 8 aplicativos7 , lo que ha inducido a duplicaciones en los procesos de planeación y control por parte de las entidades

5 Para el cálculo de los recursos NO ejecutados se tomó la diferencia entre recursos apropiados y los compromisos de las entidades territoriales. El dato de SGP incluye SGP Educación, SGP Salud, SGP Agua Potable y Saneamiento Básico, SGP Propósito General, SGP Primera Infancia, SGP Alimentación Escolar y SGP Ribereños

6 Existen 67 fuentes de financiación en el FUT.

7 SUIFP, SINERGIA, SPI, FUT, GESPROY, CUENTAS SGR, SIEE, SICEP Gestión.

SGPRecursos propiosPGNSGR

Fuente: FUT 2015.

Gráfico 4 Evolución de la Inversión Territorial 2002-2015.

Gobierno Nacional Entidades territoriales

Fuente: Operaciones efectivas de caja del FUT y ejecuciones del PGN.

territoriales, con el agravante de que ninguno de ellos cubre la totalidad de las fuentes y solo se evidencia interoperabilidad entre 5 de ellos.

Además de la variedad de fuentes y aplicativos de reporte, la inversión cuenta también con una diversidad de usos o rubros de análisis en cada sistema de información. En el caso del Sistema General de Regalías se utiliza una metodología de seguimiento a proyectos, la cual permite identificar deficiencias en la ejecución de los recursos y los principales usos, esto siguiendo la línea del Presupuesto General de la Nación que lo realiza por programas. Por otra parte, el SGP y las demás fuentes locales que se reportan en el FUT se relacionan por rubros o conceptos de gasto. Esta clasificación no permite hace seguimiento a proyectos y dificulta el monitoreo a los recursos en tiempo real (cuadro 4).

Sumado a lo anterior, existe una deficiencia en la capacidad administrativa de las entidades territoriales y una baja articulación entre la planeación estratégica y hacienda municipal que conlleva a que los resultados en materia de inversión no tengan el impacto final esperado.

Características intrínsecas a los municipios, como son las condiciones geográficas, la densidad poblacional y la pertenencia al sistema de ciudades, también inciden en la calidad de la inversión. Por ejemplo, hay una asociación entre grado de ruralidad, menor desempeño integral y menor índice de estructuración de proyectos. En promedio, los municipios más rurales (rurales dispersos según la clasificación de la Misión para la Transformación del Campo)8 tienen un menor desempeño integral, menores índices de estructuración de proyectos, y menor porcentaje de ejecución. Más aún, los municipios rurales dispersos son los menos eficientes en el uso de la inversión (Gráfico 7).

En este sentido, una política de fortalecimiento institucional y acompañamiento para la mejor eficiencia y calidad del gasto debe tener en cuenta esta heterogeneidad regional, característica del territorio colombiano.

8 Ver https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision-para-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx

Diferencias entre el seguimiento a la inversión por fuente de financiación.

Encargados del seguimiento Ministerios Sectoriales y DNP DNP

Ley 152 de 1994

Decreto 111 de 1996

Marco legal

Decreto 1082 de 2015

Decreto 1068 de 2015

Ley 819 de 2003

Sujetos 170 Entidades públicas nacionales

Acto legislativo

05/2011

Ley 1530 de 2012

Decreto 1082 de 2015

1243 Entidades públicas ejecutoras y 10 órganos SGR

Unidad de análisis Programas y proyectos de inversión anuales Proyectos de Inversión bienales

SGP: DNP, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ministerios de Hacienda.

Acto legislativo

04/2007

Decreto 028/2008

Ley 715 de 2001

Ley 1176 de 2007

Decreto 1082 de 2015

1133 Entidades Territoriales y 25 resguardos indígenas

Rubros de gasto (funcionamiento e inversión) por vigencia

DAF- Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ley 152 de 1994

Ley 358 de 1997

Ley 617 de 2000

Ley 819 de 2003

1133 Entidades Territoriales

Rubros de gasto (funcionamiento e inversión)

Proyectos/ rubros por año 1279 proyectos2500 proyectos586 rubros de gasto586 rubros de gasto

Recursos ejecutados en 2015 46 billones 9,7 billones 49,1 Billones 22,7 billones

Periodicidad del reporte

Mensual Mensual Trimestral Trimestral

Fuente: DNP, 2016 – Seminario control preventivo Julio 2016.

En algunas entidades territoriales persisten problemas en la ejecución de los recursos. Cerca de $10.6 billones no fueron ejecutados.

Cuadro 4

PGN SGR SGP Recursos Propios ET

Alternativas para una mejor calidad y eficiencia del gasto

A pesar del comportamiento favorable de la inversión en Colombia, que han consolidado al país como una de las economías más importantes en la región, la coyuntura actual caracterizada por el choque petrolero exige que el país avance no solo en la generación de nuevos recursos, sino en articular el seguimiento a las fuentes de inversión y mejorar la calidad de su gasto público. Desde el Departamento Nacional de Planeación se ha estado trabajando en estrategias en esta línea dentro de las cuales se destacan las siguientes acciones:

• Incluir Proyectos de calidad de gasto: varios de los componentes del Programa de Presupuesto Orientado a Resultados – PoR adelantado por el DNP se implementarán o se están implementado en las entidades territoriales para incrementar la calidad de la inversión. Entre otras herramientas y desarrollos del PoR se deben armonizar las diferentes fuentes de gasto bajo un solo concepto, haciendo énfasis en que la planeación, seguimiento y evaluación sean sobre los proyectos y sus objetivos más que sobre las fuentes que los financian. Asimismo, se deben implementar herramientas como el catálogo de productos, que permite homogenizar las unidades de planeación y seguimiento, la nueva Metodología General Ajustada (MGA) que estandariza los procesos de planeación y permite hacer un seguimiento adecuado, el catálogo de programas que armoniza la codificación y la organización de los programas y los Proyectos Tipo que minimizan y dan eficiencia a los procesos de planeación.

• Mejorar la información de inversión pública: para esto se han avanzado en la consolidación de mecanismos de articulación que garanticen a futuro la integración de información oportuna, de calidad, transversal y desagregada para todas las fuentes de inversión a partir de una perspectiva territorial como lo son la comisión intersectorial del FUT (Formulario Único Territorial), las comisiones regionales de moralización y los sistemas integrados de información: Mapainversiones, SIIF Nube9 y la plataforma integrada de inversión pública. Con estos esfuerzos se busca orientar los presupuestos hacia una evaluación por resultados y replicar las buenas prácticas que se han recopilado a partir de la experiencia en la aplicación del Sistema General de Regalías, esto con el propósito de avanzar hacia un gasto y una inversión pública de calidad.

• Modelo de Control Preventivo: dado el fraccionamiento de las fuentes de inversión, el DNP avanza hacia un modelo de control preventivo trasversal donde sea el proyecto o programa la unidad de presupuestación que combina todas las fuentes y que, de forma integral, permita generar alertas tempranas, la formación de capacidades en el personal que reporta la información de ejecución y que fortalezca cada una de las etapas del gasto para mejorar la capacidad de gestión y autocontrol de las entidades territoriales y focalizar la inversión.

• Estrategia KITERRITORIAL : Una línea estratégica para mejorar la calidad del gasto de las entidades territoriales se enfoca en el fortalecimiento de las capacidades de gestión de las administraciones municipales y departamentales, que tienen el rol principal en la estrategia de cierre de brechas sociales territoriales y la prestación eficiente de bienes y servicios públicos. Desde el DNP se ha dispuesto el Kit Territorial, que cuenta con una serie de herramientas para apoyar y dinamizar el ciclo de la gestión pública: Planeación (KIT planes de desarrollo, KIT Financiero, KIT seguimiento, etc.).

• Estrategia KITFINANCIERO: Siguiendo la lógica de brindar asistencia técnica a las entidades territoriales a través del desarrollo de contenidos de fácil acceso, actualmente se está trabajando en un KIT cuyo objetivo es brindar a las administraciones locales orientaciones sobre cómo lograr que su gestión esté enfocada hacia resultados, integrando las etapas de planeación y programación del ciclo presupuestal10. Este objetivo se puede garantizar generando la articulación entre la planeación estratégica y financiera por medio de programas, indicadores y metas de producto y resultado en instrumentos como el Plan Indicativo, Plan Operativo Anual de Inversiones y en el Banco de Proyectos de Inversión Municipal (BPIM). Este instrumento permitirá una asignación más eficiente de los recursos de inversión y un mayor compromiso con la sociedad civil que participa en el ciclo de la gestión pública como parte del monitoreo y seguimiento local. Adicionalmente, el ejercicio de planeación física y financiera le permitirá a la entidad territorial proyectar su situación fiscal de mediano plazo e identificar su capacidad de inversión anual.

• Programa POT/POD modernos: En esta materia el Departamento Nacional de Planeación se encuentra trabajando en el programa de asistencia técnica llamado “Programa POT y POD modernos”, a través del cual se busca que el plan de ordenamiento territorial se convierta en el principal instrumento de planificación territorial, orientador de la gestión y la financiación del desarrollo integral del territorio. Así mismo, se busca incentivar el enlace entre los instrumentos de ordenamiento con los PDT (Planes de Desarrollo Territorial) para lograr integralidad en los instrumentos de planeación. El Programa tiene una duración de dos años (2016-1018) y se desarrollará como una estrategia integral con dos

componentes: i) un componente nacional orientado a la articulación de actores del nivel nacional y provisión de insumos técnicos de ordenamiento territorial para la totalidad de municipios y departamentos del país; y ii) un componente territorial donde se focalizan inicialmente 110 entidades territoriales para brindar un acompañamiento técnico y financiero en la actualización y formulación de POT y POD con el fin de fortalecer las capacidades locales en los procesos de ordenamiento territorial (i.e. para la elaboración de los POT modernos de segunda generación y los POD modernos de primera generación)11 .

A pesar de que la inversión en Colombia es una de las más importantes en la región y que el país ha mostrado un desempeño económico que ha posicionado a la economía como una de las más sólidas, la coyuntura actual exige que el país avance en el proceso de descentralización, mejorando las capacidades de recaudo y gasto de la inversión de las Entidades Territoriales.

9 Es el nuevo Sistema Integrado Transaccional de seguimiento a la gestión pública territorial a través de servicios de procesamiento y almacenamiento de datos en servidores de última generación.

Municipio del Bagre, Antioquía.

Conclusiones

A pesar de que la inversión en Colombia es una de las más importantes en la región y que el país ha mostrado un desempeño económico que ha posicionado a la economía como una de las más sólidas, la coyuntura actual exige que el país avance en el proceso de descentralización, mejorando las capacidades de recaudo y gasto de la inversión de las Entidades Territoriales.

Para alcanzar ese objetivo se deben incentivar innovaciones en materia de generación de recursos propios de las ET mejorando la eficiencia de la actual estructura tributaria de acuerdo a sus características administrativas y socioeconómicas. Por esa razón se debe depurar la carga de impuestos de bajo impacto fiscal y flexibilizar la autonomía fiscal en los municipios y departamentos que tengan mayores capacidades para crear, modificar y administrar nuevos impuestos para potencializar el recaudo del impuesto predial y promover el uso de instrumentos de captura de valor.

Por otro lado, se deben hacer esfuerzos desde el gobierno central para mejorar la ejecución de los recursos de inversión en términos de la calidad y el impacto de sus resultados. Desde el Gobierno Nacional y particularmente desde el DNP se han emprendido acciones para mejorar la calidad del gasto como, por ejemplo, la adopción del programa de Presupuesto Orientado a Resultados, la articulación de fuentes de inversión a través de un modelo de control preventivo integrado, posibles ajustes a la

distribución del SGP y la tecnificación de la formulación y ejecución de los proyectos de inversión.

Finalmente, la columna vertebral que soporta esta estrategia debe ser la unificación de los sistemas de información que permita que el programa o proyecto sea el principal criterio de presupuestación, planeación y seguimiento. También debe permitir el uso de clasificadores programáticos del gasto, la creación de un banco único de proyectos y la adopción de un plan único de cuentas de inversión pública.

Por medio de lo anterior, el país y las entidades territoriales podrán avanzar hacia una inversión orientada a resultados, eficiente y enfocada en las nuevas necesidades del país en el contexto del posconflicto.

Bibliografía

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FEDESARROLLO. (2015). Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria. Informe Final presentado al MHCP. Obtenido de https://comisionreformatributaria.files.wordpress.com/2015/03/informe-final-de-la-comisiocc81n-versiocc81n-final2.pdf

Sánchez, F., & España, I. (Septiembre de 2013). Estructura, potencial y desafíos del impuesto predial en Colombia. Documentos CEDE(48).

lo bueno, El Sistema General de Regalías (SGR): lo malo y lo feo1

A pesar de las debilidades del Acto Legislativo de 2011, todas las evaluaciones del SGR concuerdan en que la reforma ha cumplido con el propósito de redistribuir de manera más equitativa las regalias.

Antonio Hernández Gamarra *

En su artículo 332 la Constitución de 1991 dispuso que el subsuelo y los recursos naturales no renovables (RNNR) sean propiedad del Estado. En virtud de esa norma soberana quienes exploten los RNNR quedaron obligados a pagar al Estado un canon, que se conoce como regalía. Por ello es lógico concluir que las regalías son el precio de los RNNR en el subsuelo, como en su momento lo señaló la jurisprudencia (Corte Constitucional sentencia C-576/95, magistrado ponente Fabio Morón Díaz).

Establecidos esos principios la Constitución no se ocupó de fijar el canon de las regalías ya que remitió esa función a la Ley. Tampoco determinó la distribución de los recursos entre las entidades territoriales, pues sólo dispuso que los municipios y departamentos en cuyos territorios se exploten los RNNR y los puertos de embarque por donde ellos se transporten tendrían derecho a recibir parte de ellos2 y con el monto no asignado para ese propósito determinó crear el Fondo Nacional de Regalías (FNR), cuyos recursos se destinarían a las entidades territoriales en los términos que señalase la Ley.

* Excontralor General de la República y Ex Ministro de Agricultura.

1 Este artículo se basa principalmente en dos trabajos previos del autor (Hernández 2010 y PNUD 2015) y en los Informes de la Contraloría General de la República sobre el SGR (2015 y 2016).

2 Que, en conjunto, el lenguaje de la tecnocracia dio por denominar regalías directas, aun cuando esta expresión no quedó consagrada en la Constitución de 1991 ni en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002.

De igual manera no fue la Constitución de 1991 restrictiva del uso que se podría dar a los recursos de las regalías, ya que sólo señaló que los correspondientes al FNR “se aplicarían a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respec-

Plaza de Villa de Leyva, Boyacá.

tivas entidades territoriales”. Nada se dijo sobre los usos que de estos recursos podrían hacer los municipios y departamentos receptores de las regalías directas.

Breve recuento del cual se concluye que la Constitución de 1991 estableció amplia flexibilidad para fijar el canon de las regalías, para determinar su reparto entre las entidades territoriales y para señalar el uso que de ellos podía hacerse.

Fueron las leyes 141 de 1994 y la 756 de 2002 las normas que establecieron el canon para los diferentes RNNR, el reparto territorial de las regalías y los usos a que estarían destinadas éstas. Respecto al canon se estableció que sería variable según el tipo de bien que se extrajese del subsuelo. En lo que tiene que ver con el reparto esas normas asignaron aproximadamente el 80% a las regalías directas y el 20% restante al FNR. Por lo que hace al uso, esas dos leyes las asignaron a multitud de pequeños proyectos locales, según se documentó en Hernández et al (2009) y en un estudio preparado por Economía Urbana y el Centro Nacional de Consultoría (2012) para el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Para determinar la administración de las regalías fueron designadas como autoridades competentes los gobernadores y alcaldes en el caso de las directas, y el DNP respecto a las correspondientes al FNR.

Bajo ese régimen, el 70% del valor de las regalías que se liquidó entre 1994 y el 2009 correspondió a seis departamentos3, que escasamente representaban el 12% de la población. Cifras indicadoras de la alta desigualdad de esa distribución. Además al interior de esos departamentos la desigualdad entre los municipios receptores de esos recursos fue igualmente notoria (Hernández 2010).

La atomización de los recursos; su inequitativo reparto entre los entes territoriales del país; el carácter pro cíclico de las asignaciones; la escasa pertinencia del gasto que se financió con las regalías para satisfacer las necesidades de los habitantes de los territorios beneficiarios de ellas; la debilidad institucional que estableció la normatividad legal que reglamentó la Constitución de 1991; y, las debilidades de los controles dieron lugar a toda suerte de tropelías e ineficiencias que condujeron, por lo general, a un uso indebido de los recursos.

La creación del SGR.

Porque la ciudadanía se hastió de ese estado de cosas, fue natural que el país recibiera con beneplácito la idea del Presidente Santos de introducir, al inicio de su primer mandato, reformas a la institucionalidad que gobernaba el reparto y uso de las regalías.

Sin embargo, hubo quienes discrepamos de hacer esa reforma por la vía constitucional porque estimábamos que bastaría con reformar las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, dado que, como quedó anotado, la Constitución de 1991 contenía un marco de amplia flexibilidad que permitía hacer todos los ajustes que se estimaran necesarios por la vía legal (Hernández, 2010).

No obstante, el gobierno determinó recurrir a una reforma constitucional para lo cual presentó el respectivo Acto Legislativo en busca de mayor equidad inter generacional, social y regional. Para lo primero se propuso constituir un Fondo de Ahorros, de suerte que el gasto financiado con las regalías no fuera pro cíclico; para lo segundo se buscó priorizar el gasto hacia las regiones más pobres; y, para lo tercero se propuso que la distribución fuera más

equitativa entre los departamentos y municipios del país. Objetivos a los cuales se añadieron propósitos de buen gobierno, haciendo énfasis en la eficiencia y la racionalidad del gasto.

Vale la pena subrayar además que la reforma buscó fortalecer las regiones para lo cual se crearon los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs) que son de carácter municipal, departamental y regional. Estos últimos corresponden a las regiones: Caribe, Centro-Oriente, Centro Sur, Llano, Pacífico y Eje Cafetero.

Luego de los ocho debates reglamentarios el Congreso aprobó la reforma que quedó consagrada en el Acto Legislativo 05 de 2011. En virtud de esa norma se reiteró que quienes exploten los RNNR deben pagar al Estado una contraprestación a título de regalías y se creó el Sistema General de Regalías (SGR), que fue definido como “el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones” que gobernaría la distribución y uso de las regalías.

Para el cumplimiento de los objetivos y fines del SGR se crearon el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), el Fondo de Compensación Regional (FCR) y el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE). Y se instituyó que los órganos administradores del SGR serían la Comisión Rectora, el DNP, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Minas y Energía, Colciencias y los OCADs4. Estos últimos organismos se instituyeron con la idea de que en ellos se vieran reflejadas las opiniones y prioridades del gobierno nacional, de los departamentos y de los municipios a la hora de definir los proyectos que se financian con estos recursos, pues a ellos corresponde definir los proyectos, priorizarlos y evaluar la conveniencia y oportunidades de su financiación.

Así mismo en la Constitución quedó consagrado que el 10% de los recursos de las regalías se destinarían al FCTI, el 10% al Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET) y hasta un 30% al FAE. Los

4 La organización y el funcionamiento de los OCADs fue reglamentado mediante el Decreto 1075 de 2012.

5 Las Asignaciones Directas corresponden a las que se destinan a los municipios y departamentos en cuyos territorios se exploten los RNNR y los puertos de embarque por donde ellos se transporten Para suavizar la fuerte reducción de las Asignaciones Directas que esa distribución significó, la Constitución contempló un período de transición en el cual las regiones productoras y los puertos de embarque recibirían durante tres años más recursos de los que se derivan de esos porcentajes, a costa de los correspondientes al FCR y al FDR.

recursos restantes se destinarían en un 20% a las Asignaciones Directas y en un 80% para el FCR y el FDR5. Del total destinado a estos dos Fondos el 60% sería para el FCR y el 40% para el FDR. Pero además, la norma constitucional determinó que a todos los recursos así asignados se debe descontar, en forma proporcional, los recursos correspondientes a la fiscalización de la exploración y explotación de los RNNR y el mejor conocimiento del subsuelo, fin para el cual se destinó el 2% del total; los asignados al Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE) que pueden ser hasta 1% del total; y, los correspondientes al funcionamiento del SGR, que pueden ascender hasta el 2% del total.

La mayor preocupación había estado referida a la lentitud para que los proyectos aprobados se ejecutaran, pero los últimos análisis de la CGR lo que muestran es que si bien el SGR produjo un avance en la equidad regional, la reforma está lejos de haber superado los riesgos de corrupción.

3 Casanare, Arauca, Meta, La Guajira, Huila y Santander.

Como puede verse, para asignar gasto a múltiples fines, la Constitución Nacional quedó poblada de porcentajes sobre una renta altamente variable como son las regalías. Hecho absolutamente contrario al propósito inicial de tener un gasto menos pro cíclico, puesto que si bien la Ley 1530 de 2012, reglamentaria del Acto Legislativo 05 de 2011, señaló que el FAE puede des ahorrar parte de sus recursos cuando los ingresos por regalías en un año sean inferiores a la suma de los montos que correspondan al FONPET, al FCTI, al FCR, al FDR y a las asignaciones directas, esa regla no garantiza estabilidad en las múltiples destinaciones del gasto que determinó la Constitución. Más al haber previsto la Ley 1530 que los recursos de desahorro se distribuirán a los departamentos en la misma proporción en que ellos participen en el saldo del FAE en el momento en que el desahorro tenga lugar.

La rigidez que al gasto le imponen esos porcentajes y la falta de flexibilidad de esa regla para des ahorrar los recursos del FAE resultaron evidentes en el año 2015, cuando el Congreso sin atenerse a estas normas aprobó un “desahorro extraordinario”.

Por si todas esas rigideces fueran pocas, también quedó consagrado en la Constitución que los recursos del FCTI “se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyen a los departamentos los recur-

sos de los Fondos de Compensación y de Desarrollo Regional”. Disposición que contiene dos disparates. De una parte hizo que los recursos para ciencia, tecnología e innovación se atomizaran entre 33 entidades territoriales6. De otra, instituyó que cada una de las entidades territoriales beneficiarias reciba recursos para ciencia, tecnología e innovación de acuerdo con las necesidades insatisfechas de su población, con el total de ésta y con el desempleo que en cada una de ellas se presente, pues estas son las variables que determinan la distribución de los recursos del FCR y del FDR. Criterios para asignar los recursos con destino a la ciencia, la tecnología y la innovación que no resisten ningún análisis lógico.

Un examen detallado de las ocho exposiciones de motivos que fue necesario debatir para aprobar el Acto Legislativo 05 de 2011 muestra que en ninguna de ellas se argumentó sobre la necesidad o la conveniencia de la múltiple destinación porcentual que se dejó consignada en la Constitución. El proyecto original del gobierno sólo propuso que el 10% del total de las regalías se destinasen al FCTI, una cifra sobre la cual tampoco se dio razón alguna.

Pero a medida que avanzó la aprobación del Acto Legislativo los congresistas fueron introduciendo, sin ton ni son, más y más porcentajes. Un hecho que obedece a la técnica legislativa consistente en distribuir las rentas del erario en proporciones fijas, sin importar las necesidades a satisfacer ni el tamaño de la renta a repartir.

Otro hecho cuestionable del Acto Legislativo 05 de 2011 es haber dejado en cabeza del Departamento Nacional de Planeación el SMCE del SGR, ya que esta función lo aleja de sus tareas naturales y lo pone a competir con la Contraloría General de la República en una función que le es propia.

Los resultados del SGR.

A pesar de las debilidades del Acto Legislativo de 2011 que se han dejado reseñadas, todas las evaluaciones del SGR (PNUD 2015, Bonet et al 2014, entre otros) concuerdan en que la reforma ha cumplido con el propósito de redistribuir de manera más equitativa las regalías.

Según la CGR (2015), en 2010 el 80% de la población recibió apenas aproximadamente el 20% de las regalías, mientras que en el bienio 2013-2014 esa proporción de la población recibió el 70% del total de esos recursos. Además, los municipios receptores de las regalías pasaron de 655 en 2010-2011 a 1078 en el período 2013-2014. Producto de esos cambios el coeficiente de Gini que mide la distribución territorial de los recursos pasó de 0.70 en 2010 a 0.47 en 2014. En adición la distribución de las regalías per cápita es ahora mucho más homogénea de lo que era en el antiguo régimen.

En el trabajo del PNUD (2015) se muestra específicamente que, con independencia del canal por el cual reciben los recursos y sin tener en cuenta si las asignaciones se ejecutan o no, hubo un cambio significativo en la distribución territorial de las regalías, puesto que:

• A los diez departamentos en donde se extraen con mayor intensidad los RNNR que percibieron en el período 1994-2010 el 87.2% del total de las regalías sólo se les asignó el 43.9% de ellas en el bienio 2015-2016.

• Complementariamente a las zonas de baja producción de recursos naturales que entre 1994-2010 recibieron el 12.8%, en el bienio 2015-2016 se les asignó el 56.1%. Es decir multiplicaron en más de cuatro veces su participación en estos recursos.

• Los departamentos que perdieron mayor participación fueron los productores de hidrocarburos del oriente del país (Casanare, Arauca y Meta) y también resultaron con pérdidas relativas significativas La Guajira, Huila, Santander, Cesar y Tolima.

• Todos los demás departamentos aumentaron su participación en las regalías, siendo los casos más notables los de Antioquia, Córdoba y Bolívar. Otro efecto saludable del cambio de régimen es que la distribución al interior de los Departamentos favoreció las finanzas de las Gobernaciones7 comparadas con las de los municipios, pues ellas ahora son beneficiarios de cerca del 70% del total de esos recursos, mientras que los municipios sólo reciben el 30% restante. Una proporción que aumentará a favor de las Gobernaciones una vez finalice el período de transición y las Asignaciones Directas pierdan significación. Este hecho es importante dada las reiteradas propuestas de los expertos para fortalecer las finanzas departamentales.

También debe destacarse que las evaluaciones muestran que existe una correlación negativa entre las regalías per cápita que reciben los departamentos y el PIB per cápita que ellos tienen. Un hecho que indica que las asignaciones per cápita favorecen relativamente más a las zonas de menor actividad económica. De igual manera el estudio del PNUD (2015) encontró que a mayor indicador de pobreza en los departamentos mayores regalías per cápita, aun cuando esa relación no es lo fuerte que sería deseable. A este respecto el trabajo de la CGR (2016) encontró que las regiones Caribe y Pacífico que tienen indicadores sobre pobreza relativamente elevados están destinando proporcionalmente pocos recursos para los proyectos relacionados con la educación, la salud, la vivienda, y el agua potable y saneamiento básico.

Esos son logros de la implementación del SGR que desafortunadamente no se alcanzan respecto a otros propósitos de la reforma. En efecto, en cuanto al fortalecimiento de las regiones los resultados son en extremo pobres. En el estudio de la CGR (2015) se encontró que el Fondo de Desarrollo Regional sólo ha financiado nueve proyectos regionales8 que

7 Que incluye la gobernación propiamente dicha, las secretarías departamentales, los departamentos administrativos y el sector descentralizadodepartamental.

8 Entendiendo por tales los que tienen impacto en más de un departamento.

6 Los 32 Departamentos y el Distrito Capital, que para fines de la Reforma se consagró como una entidad territorial con los mismos derechos de los Departamentos.

representaron el 2.7% del número de proyectos y el 6% de su valor. Además el 25% de los proyectos tiene impacto en un solo municipio y cuando son ejecutados por los departamentos su incidencia en varios municipios es baja, puesto que sólo el 33% de ellos tiene incidencias en dos, tres o cuatro municipios. Un hecho que la CGR reiteró en su Informe de 2016, al encontrar que “los proyectos del FDR y del FCTI no son pertinentes desde el punto de vista regional, ya que los proyectos inter departamentales son escasos en ambos casos ya que apenas representan el 4% del valor total del FDR y el 5% en el FCTI” (CGR 2015 pag.52). Se constata también en este trabajo que los departamentos continúan destinando una participación muy significativa de sus recursos a proyectos que sólo tienen impacto en un municipio.

Falta de criterio regional que es más preocupante en el caso del FCTI pues en él sólo ha habido 11 proyectos interdepartamentales, que representan el 6% del valor. Por si esa falta de economía de escala fuera poco a la hora de fomentar la ciencia, la tecnología y la innovación un 20% de estos proyectos se ha aprobado para que tenga impacto en un solo municipio.

O sea que por regla general los recursos se atomizan en proyectos de baja cuantía y poco impacto regional, en contravía de los propósitos que se enunciaron cuando se propuso la creación del SGR. Una atomización de los recursos que se constata además al saber que el 90% de los proyectos que representan el 35% del valor total de ellos corresponden a iniciativas que tienen un valor promedio inferior a $850 millones (CGR 2015).

Es de anotar que la atomización de los recursos no obedece tanto a que éstos se distribuyan territorialmente de manera más equitativa, cuanto a que las normas no establecieron, ni en la Constitución ni en la Ley, claras prioridades sobre a qué debían ser destinados ellos.

A esas debilidades en la asignación del gasto se añade que el propósito de transparencia y buen gobierno está lejos de estarse alcanzando en la implementación del SGR. En efecto, según el estudio de la CGR (2015) más del 60% de los proyectos aprobados lo fueron bajo modalidades de contratación en que sólo hubo un oferente. De similar manera, en el Informe de 2016 la CGR encontró que por lo general la existencia de un solo oferente es lo usual en la contratación. En una muestra representativa del

22% del número de contratos que tienen el 78% del valor de la contratación total se encontró que en el 72% de ellos existe un solo oferente. “En todos los departamentos más de la mitad de la contratación se realiza con un único oferente, mientras que hay 20 departamentos que están por encima del promedio nacional que es 72%” (CGR 2016, pag. 56)- Hecho preocupante sobre la falta de transparencia que lo es aún más cuando se analiza la contratación del FCTI, pues en este organismo un alto porcentaje de los contratos se les ha otorgado a personas naturales o jurídicas que no tienen la calidad de investigadores o instituciones que no cuentan con grupo de investigación reconocidos por Colciencias.

Hasta ahora la mayor preocupación sobre el funcionamiento del SGR había estado referida a la lentitud y a las trabas administrativas para que los proyectos aprobados se ejecuten con prontitud requerida, pero los últimos análisis de la CGR lo que muestran es que si bien el SGR produjo un avance en la equidad regional a la hora de distribuir los recursos, la reforma está lejos de haber superado los riesgos de corrupción que dieron lugar a la reforma de 2011.

Bibliografía

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Hernández, A. (2010). Regalías y Desarrollo Regional. Trabajo para el Observatorio del Caribe.

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD (2015). Evaluación del Sistema General de Regalías.

Desde la CGR

Riesgos

y debilidades

del Sistema General de Regalías

Los buenos propósitos del nuevo sistema de regalías para avanzar en equidad social y regional, se han visto afectados por problemas complejos y de diverso orden.

Grupo de Control Fiscal Macro- Regalías*

La modificación al régimen de regalías, mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, estuvo motivada por la inequidad de su distribución en el territorio: una alta concentración de los recursos en un porcentaje relativamente bajo de la población. También por el escaso impacto de las inversiones realizadas en términos de bienestar y desarrollo regional. Esto por el uso indebido y atomización de los recursos, así como por a la orientación del gasto hacia sectores no prioritarios en un contexto caracterizado por la débil capacidad institucional de las entidades territoriales.

El mencionado Acto Legislativo -que dio lugar al Sistema General de Regalías (SGR)- modificó la distribución de estos recursos para favorecer a todos los departamentos y municipios, y no mayoritariamente a los productores y puertos. Así se dio plena apli-

cación al criterio de que los recursos del subsuelo de la nación son propiedad de todos los colombianos.

Para facilitar la canalización de la inversión, se crearon (i) el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI); (ii) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR); y (iii) el Fondo de Compensación Regional (FCR). Los dos primeros y el 60% del tercero quedaron a cargo de los departamentos.

Se redujo, entonces, el porcentaje de las regalías destinadas a los productores y puertos, es decir las asignaciones directas, a favor de los fondos creados, que benefician a todos los departamentos.

Finalmente, se crearon dos mecanismos adicionales. Uno para promover el carácter contra-cíclico de la política económica y mantener estable el gasto público a través del tiempo -por medio del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE)- y otro para mejorar la racionalidad del gasto mediante una instancia decisoria que da vía a la priorización y aprobación de los proyectos: los Órganos Colegiados de Administra-

ción y Decisión (OCAD), que cuentan con la participación de autoridades del nivel nacional y territorial. Mediante éstos, se buscaba limitar, al menos en parte, la alta discrecionalidad que en el pasado tuvieron los entes territoriales para asignar los recursos.

El nuevo Régimen de Regalías tuvo dos efectos inmediatos: distribuyó mejor los recursos en términos de beneficiar a un mayor porcentaje de la población y favoreció a los departamentos sobre los municipios.

Ahora bien, el examen que ha realizado la Contraloría General de la República sobre el uso de las regalías pone en evidencia que persisten problemas de dispersión de los recursos y de pertinencia. También hay riesgos de corrupción e ineficiencias que comprometen seriamente el objetivo que, por mandato constitucional, tienen las regalías: contribuir a la disminución de la pobreza, impulsando la equidad social y apoyar el desarrollo y competitividad de los territorios. Siempre buscando condiciones estables para mayor convergencia y desarrollo regionales y la calidad de vida de los habitantes.

Este artículo analiza estos problemas y riesgos, examinando primero; la priorización de gastos que han hecho los departamentos y municipios y segundo, las condiciones de la contratación y los rezagos en la ejecución de los proyectos.

Riesgos de dispersión y débil pertinencia del gasto

Un análisis general sobre la destinación de los recursos muestra que entre enero de 2012 y junio de 2016, el SGR destinó recursos para inversión por $24.6 billones. De este valor, $18.4 billones están distribuidos entre los 32 departamentos y Bogotá D.C. (74%); y $6 billones (26%) entre los municipios. Cabe anotar que con el SGR los municipios beneficiarios pasaron de 655 en 2010 a 1018 en 2016.

A junio de 2016, se habían aprobado alrededor de 10 mil proyectos por un valor de $20.7 billones: $14.3 billones corresponden a los departamentos, $6 billones a los municipios y $270 mil millones a las Corporaciones Autónomas y Cormagdalena.

De los proyectos aprobados, alrededor de 6.650 tienen un valor de menos de mil millones de pesos. En el otro extremo, 447 proyectos tienen valores superiores a $10.000 millones. Por obvias razones, los proyectos de los departamentos y municipios tienen magnitudes distintas. El valor promedio es de $5.185 millones y $824 millones, respectivamente.

Como se observa en el gráfico 1, los proyectos de menos de mil millones se concentran en su mayoría en los municipios (5.801, es decir el 87%).

En ese gráfico también se observa que el número de proyectos que se ubican en rangos de valor entre $1000 y $10.000 millones, es similar en los departamentos y municipios: 1518 y 1497 respectivamente. Esto indicaría que un porcentaje de las iniciativas departamentales estarían dispersándose en acciones que por su envergadura, bien podrían ser desarrolladas por los municipios. Se parte de la hipótesis de que proyectos estratégicos regionales y de integración regional -propios de los departamentos- se corresponden con los proyectos del más alto valor.

Los proyectos de mayor magnitud, aquellos que tienen valores superiores a $10.000 millones, corresponden obviamente a los departamentos, que son las entidades territoriales que tienen los mayores recursos y una responsabilidad estratégica sobre la región. Que los departamentos hayan priorizado alrededor de 850 proyectos de menos de 1000 millones -por un total de $395.682 millones- no parece corresponder con dicha responsabilidad.

* Amanda Granados Urrea, Contralora Delegada IntersectorialRegalías; Alexandra Acosta, César Augusto Ocampo, María Isabel Solano, Angélica Páez, Maddy Elena Perdomo, Juan Miguel Tawil, funcionarios del Grupo de Control Fiscal Macro de Regalías.

Gráfico 1 Distribución del número de proyectos por rangos de valor

Tan sólo el 36% de los recursos se dirige a los sectores que inciden de manera directa en las condiciones de vida de la población -educación, agua potable, vivienda, salud, inclusión social-(Gráfico 2). La CGR considera que este es un porcentaje bajo dados los indicadores de pobreza que muestran necesidades básicas por atender.

El restante 64% se dirige, en orden de importancia, a los sectores de transporte, ciencia y tecnología, y cultura, recreación y deporte, entre otros. Tanto en departamentos como en municipios, la participación de los proyectos de transporte resulta mayoritaria (33% y 35% respectivamente) (Gráfico 2).

Con base en esa distribución general de los proyectos, el análisis que sigue muestra que los recursos se están destinando en un alto porcentaje a obras cuya pertinencia arroja serios interrogantes.

Las regalías son recursos finitos y como tal, deben invertirse en actividades que contribuyan a la construcción de entornos favorables al desarrollo. También a la generación de nuevas fuentes de riqueza, brindando oportunidades efectivas para que la población pueda mejorar su calidad de vida y crear fuentes de ingresos estables. Desde esta perspectiva, no toda inversión es pertinente para ser financiada con regalías.

La mayor parte de los proyectos y de los recursos en el sector transporte, al que se destinan cerca de $7 billones, se orientan en su orden a vías urbanas (el 35%); vías secundarias (32,6%); y vías terciarias

Gráfico 2 Distribución sectorial de la inversión de regalías, total y por departamentos y municipios

NacionalDepartamentosMunicipios

Fuente: Elaboración CGR, con datos de DNP, Gesproy.

(20,6%). La CGR ha señalado que el gasto en vías terciarias -que tienen impacto sobre la productividad agrícola, la equidad territorial y la calidad de vida de la población rural- es bajo (CGR, Resultados del Sistema General de Regalías a diciembre de 2015).

Entre tanto, la priorización del gasto en vías urbanas es muy alta en los municipios, con casi el 70% de los recursos orientados al sector transporte. Esto reflejaría la decisión de los gobernantes locales por satisfacer demandas más inmediatas, que les permiten la conquista de réditos políticos a más corto plazo. Además, los departamentos también le apuntan a financiar vías urbanas en los municipios: cerca del 22% de los recursos se destinan al sector transporte. De los proyectos de menos de 1.000 millones que financian los departamentos, buena parte -el 11%- corresponde a estas obras. Esto puede estar expresando dinámicas de transacción política entre alcaldes y gobernadores, en menoscabo de una orientación más estratégica de los recursos.

En los sectores que impactan de manera directa las necesidades sociales de la población, hay una serie de inversiones y gastos que muestran dispersión y débil pertinencia.

En vivienda, el 27% de los recursos se dirige a proyectos agrupados bajo la categoría de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. Se trata de un monto de recursos de alrededor de $430 mil millones

(de un total de $1,6 billones que se dirigen a este sector). En este grupo, los departamentos financian -por ejemplo- construcción de sedes administrativas; construcción o arreglo de plazas; mejoramiento de parques y vías urbanas; coliseos y complejos deportivos; andenes y sardineles; etc. En los municipios, es más preocupante la situación, ya que la mitad de los recursos del sector vivienda se dirige a estos proyectos, y no a la construcción de soluciones de vivienda. Los gastos se aplican a parques y obras de espacio público, alamedas, ciclorutas, cementerios; alcaldías, plazas de mercado y ferias.

En inclusión social, el 39% de las inversiones se destina a la construcción de infraestructura comunitaria: cerca de $220 mil millones, de un total de $560 mil millones. Muchos de los proyectos aprobados se hubieran podido clasificar en el sector de cultura, recreación y deporte. Por ejemplo, la restauración del Palacio de la Proclamación para el funcionamiento del Centro Regional para el Desarrollo de las Artes, la Cultura y las Artesanías de Bolívar y el Caribe; el Complejo Cultural Nacional e Internacional del Porro en San Pelayo; la adecuación de la Casa de la Cultura de Calarcá y Centro Cultural de Quimbaya; el mejoramiento de la Villa Olímpica Municipio de Guamal; una biblioteca en Yopal; un teatro en Tunja; un sendero de interpretación arqueológica del Macizo Colombiano en San Agustín; una pista de patinaje de ruta; el Centro Cultural Regional del Bajo Sinú, solo por citar algunos.

Fuente: Elaboración CGR, con datos de DNP, Gesproy.

El nuevo Régimen de Regalías tuvo dos efectos inmediatos: distribuyó mejor los recursos en términos de beneficiar a un mayor porcentaje de la población y favoreció a los departamentos sobre los municipios.

Si a las obras anteriormente descritas se adicionan los proyectos de cultura, recreación y deporte (el 6% de las regalías), el panorama es más crítico. Aunque en los departamentos este sector representa apenas el 4%, se destinan cerca de $600 mil millones -casi el total de la inversión en salud- para financiar obras como remodelación de estadios de fútbol o de escenarios deportivos, Villas Olímpicas o Coliseos. En los municipios, este es el tercer sector en importancia. Con un 11% del total, son proyectos orientados a la construcción, adecuación y remodelación de parques; canchas y polideportivos; construcción de infraestructura cultural y comunitaria, etc.

La suma de las inversiones anteriormente descritas -construcción, adecuación y remodelación de parques, canchas y polideportivos y en general obras de infraestructura comunitaria, cultural y equipamientos administrativos de distintos sectores- es de alrededor de $1.6 billones en cerca de 1.500 proyectos. Este valor es similar a los recursos destinados a agua potable, alrededor de $1.7 billones, y mucho mayor que el de salud (menos de $800 mil millones); agricultura ($704 mil millones); o ambiente y desarrollo sostenible ($612 mil millones). (Ver Gráfico 3).

Gráfico 3 Gasto en infraestructura cultural, deportiva, comunitaria y otros vs. en otros gastos sociales Cifras en miles de millones de pesos

Un alto porcentaje de las inversiones se dirige a obras que están lejos de contribuir a generar transformaciones de fondo en los territorios o en la población. Constituirán gastos corrientes a futuro, por lo cual hay un alto riesgo de que muchas de ellas no sean sostenibles en el tiempo. No deberían ser financiadas con recursos de regalías, sino con otras fuentes de ingreso.

La problemática sobre la pertinencia de las inversiones que se realizan con los recursos de regalías, y la dispersión de los recursos en gastos de diverso orden, siempre será compleja y objeto de debate. Pero los resultados aquí presentados abren un interrogante acerca del papel que están desempeñando los OCAD en cuanto a la efectividad de sus decisiones, las cuales comprometen a los gobernantes locales y también a autoridades del orden nacional.

Un análisis especial merece el uso de los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Son 271 proyectos que se aprueban en el único OCAD nacional, cuya secretaría técnica ejerce Colciencias. Aquellos ascienden a $2.2 billones. La mitad de los recursos se destina a proyectos de investigación e innovación; y la otra mitad está orientada a proyectos ligados a la educación, tanto básica (el programa Ondas, por ejemplo); como superior, (apoyo a doctorados y maestrías).

El gráfico 4 muestra que la mitad de los recursos del FCTI se dirige a los programas nacionales de ciencia y tecnología establecidos por Colciencias, que buscan fortalecer la investigación, el desarrollo tecnológico e innovación y las capacidades científicas y tecnológicas en distintas áreas del conocimiento. La mayor parte de estos recursos corresponde a programas en ciencias agropecuarias; salud y medio ambiente. También hay proyectos en programas en otras áreas, tales como ciencias del mar; electrónica, telecomunicaciones e informática; desarrollo tecnológico en innovación industrial; minas y energía; áreas sociales y humanas; educación; y biotecnología.

La otra mitad, se destina a proyectos de formación a nivel doctoral y de maestría; al programa Ondas que busca fomentar una cultura ciudadana y democrática en ciencia, tecnología e innovación en la población infantil y juvenil en los niveles de educación básica, secundaria y media; a proyectos de apropiación social del conocimiento; y centros y parques tecnológicos, que desarrollan actividades de generación, adaptación y transferencia de tecnología, e investigación aplicada para mejorar la competitividad del sector productivo (Gráfico 4).

Hay recursos significativos en proyectos -que si bien aplican como de ciencia y tecnología según la clasificación de Colciencias- están orientados a forta-

Gráfico 4 Distribución de los recursos de ciencia, tecnología e innovación

* Ciencias agropecuarias (39,7%)

* Salud (15,7%)

* Ambiente (10,2%)

* Ciencias del Mar y los recursos hidrobiologicos (7,5%)

* Electronica, telecomunicaciones e informatica (7,0%)

* Desarrollo tecnologico e innovacion industrial (7,0%)

* Investigaciones en energia y mineria (5,7%)

* Areas sociales y humanas (3,4%)

* Educación (2,8%)

* Biotecnología (1,0%)

Nota: La primera columna incluye proyectos de varios sectores: cultura recreación deporte; inclusión social y reconciliación; comercio, industria y turismo; planeación; entre otros.

Fuente: Elaboración CGR, con datos de DNP, Gesproy

Fuente: Elaboración CGR, con datos de DNP, Gesproy.

Programas nacionales CTeI* ; 49,0%

Estrategia Fomento a la Formación de Investigación: Alto Nivel; 21,2%

Programa Ondas; 15,2%

Centros y Parques; 6,5%

Apropiación Social del Conocimiento; 3,4%

Otros ; 2,1%

Servicios Científicos y Tecnológicos; 2,6%

Infraestructura cultural, deportiva, administrativa y suntuaria

Agua potable y san. básico Salud y prot. social AgriculturaAmbiente y des. Sostenible

lecer procesos educativos en todos los niveles, así como de apropiación del conocimiento. Si estos proyectos no se acompañan simultáneamente con inversiones en ciencia y tecnología para fortalecer la competitividad regional, el gasto podría ser ineficaz en el mediano plazo. La alta participación de estos proyectos puede deberse a que por sus características son de más fácil formulación y aprobación en el OCAD. Ese es el resultado de la decisión del legislador de haber distribuido los recursos del FCTI entre los departamentos, a partir de criterios de población, pobreza y desempleo. Esto llevó a que la gran mayoría de los mismos quedaran en cabeza de las entidades con las menores competencias en ciencia y tecnología (CGR, Resultados del Sistema General de Regalías a diciembre de 2015).

Además, la misma decisión (ley 1530 de 2012) -al poner en cabeza de cada departamento los recursos del FCTI- condujo a que en la práctica no haya uno, sino 33 fondos de ciencia y tecnología. Esto favorece la dispersión en proyectos de múltiples temáticas, sin claras líneas articuladoras.

Riesgos de corrupción

Sobre la ejecución de los recursos -cuya responsabilidad compete enteramente a los gobernantes territoriales- prevalecen los riesgos de corrupción, que caracterizaron el régimen de regalías antes de 2012.

Pese a que la mayor parte de la contratación, el 67%, se hace por concurso (licitaciones públicas y concursos de méritos), el 72% se realiza con un solo oferente, tal como ha señalado la CGR. Los riesgos de corrupción son muy altos.

Al sumar la contratación directa -que representa el 33% del total- la situación es aún más crítica. El 85% de la contratación se estaría realizando sin pluralidad de oferentes.

La razón de este alarmante resultado no radica en la inexistencia o escasa oferta de proponentes. De acuerdo con los datos del Registro Único de Proponentes (RUP) en los distintos objetos contractuales se encontraron más de 800.000 posibles oferentes. En todos los departamentos hay una amplia oferta para las contrataciones que se realizan con recursos de regalías.

No hay duda en asociar la falta de pluralidad de oferentes con alto riesgo de corrupción. El Departamento Administrativo de la Función Pública define corrupción como “el mal uso público del poder, para conseguir una ventaja ilegítima, generalmente secreta y privada”.

Los efectos de la corrupción son negativos en términos de costos, gobernanza y debilitamiento institucional. Aunque los costos son difíciles de medir, es claro que la corrupción -al desviar recursos públicos hacia los privados- reduce el monto que debería destinarse a fines productivos o redistributivos y afecta la calidad de los bienes y servicios públicos. Este efecto está íntimamente ligado con los problemas de eficiencia, en particular con el retraso de las obras o el riesgo de obras inconclusas.

Problemas de eficiencia

La lentitud en la ejecución de los recursos de regalías se evidencia en el bajo porcentaje del valor de los proyectos terminados ($6.7 billones), que a junio de 2016, era el 33,3% del total de los aprobados. Este indicador es mucho más alto en los municipios que en los departamentos: 57,1% frente a 23,2%. Los proyectos que tienden a terminar más rápido son

los de menor valor, los cuales en su mayoría están concentrados en los municipios.

Los proyectos en riesgo de desaprobación, los que no han iniciado su ejecución pasados seis meses o más de su aprobación, ascienden a $567 mil millones.

Por otra parte, el rezago en la ejecución de los recursos es significativamente alto. De un total de 3.285 proyectos en ejecución por valor de $12 billones, cerca de la mitad (46,9%, por un valor de $5.7 billones), tienen más de un año atraso y cuentan con un avance físico menor al 80%. De éstos, hay un grupo en alto riesgo que podrían convertirse en obras inconclusas. Se trata de proyectos por $1.7 billones, que ya tienen contratos suspendidos por un alto valor ($1.1 billones).

No sólo hay debilidades en el proceso de formulación de proyectos que llevan a que se retarde el inicio de los mismos una vez aprobados. Los problemas de lentitud en la ejecución, retraso de las obras y altos riesgos de repetir la historia de las obras inconclusas -cuando no inútiles- están desafiando los objetivos del SGR.

Conclusiones

Los buenos propósitos del nuevo sistema de regalías para avanzar en equidad social y regional, se han visto afectados por problemas complejos y de diverso orden. Una perspectiva de desarrollo regional que permita concertar entre los entes territoriales proyectos estratégicos de impacto, sucumbe ante la visión cortoplacista. Visión que imponen muchos gobernantes, estrechamente ligada a la necesidad de obtener réditos políticos, y a las históricas expre-

siones del clientelismo. De esta manera, se limita la posibilidad de orientar estratégicamente las inversiones y, en cambio, se profundiza la corrupción.

Debe entenderse que la priorización del gasto que se realiza con regalías en los distintos OCAD -si bien reconoce una dimensión técnica (proyectos debidamente formulados, sistematizados, etc)- tiene una dimensión política muy fuerte. Muchas veces pone los recursos al servicio de la reproducción de clientelas o del aseguramiento de estructuras locales de poder.

Es necesario repensar la institucionalidad que se ha querido construir alrededor del SGR. Los criterios que orientan las decisiones de los OCAD, parecen laxos. En la actualidad, prácticamente cualquier iniciativa es pertinente y se puede defender con base en enunciados difusos. A proyectos de cualquier naturaleza se les puede encontrar el nexo con la mejora de la calidad de vida de los habitantes.

La adecuada ejecución de los recursos de regalías depende no sólo de una orientación técnica calificada. También, es altamente significativo el ambiente socio-político prevalente en el territorio. El desafío de construir una esfera pública con un alto contenido democrático en el territorio, es enorme. Debe ser capaz de articular la institucionalidad local, con comunidades activas, sector empresarial, academia, etc., en procura de consensuar un horizonte de futuro que se materialice en apuestas de desarrollo integral, bajo enfoques más sistémicos. Esa es sin duda una de las apuestas principales para garantizar el uso pertinente de las regalías. Y es uno de los retos que le espera al país en el post-conflicto. Se trata de un requisito para la construcción de una paz estable y duradera.

Sobre la ejecución de los recursos -cuya responsabilidad compete enteramente a los gobernantes territorialesprevalecen los riesgos de corrupción, que caracterizaron el régimen de regalías antes de 2012.

de transferencias territoriales

El sistema intergubernamental en Colombia

El GNC logró importantes ahorros fiscales permanentes a través de la disminución de las transferencias territoriales. Los cálculos mostrados en este trabajo indican que, “ceteris paribus”, para el último año del primer período de transición el SGP disminuyó

2,9 pp del PIB, y para el cierre del segundo período de transición podría llegar a 3,1 pp del PIB.

José Enrique Contreras H.*

Este artículo pretende describir la evolución del sistema intergubernamental de transferencias en Colombia, mediante la revisión del efecto fiscal que sobre las finanzas nacionales y territoriales tuvieron y tendrán las reformas constitucionales 01 de 2001 y 04 de 2007.

* Funcionario de la Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas. 1 Acto Legislativo 01 de 2001. PARÁGRAFO TRANSITORIO 3o. Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.

La hipótesis fundamental es que, a pesar del aumento real de las transferencias ordenado por estas dos enmiendas constitucionales, su participación en el Producto Interno Bruto (PIB) disminuyó durante la vigencia de los dos (2) períodos de transición establecidos. Ello es así porque el incremento determinado para el Sistema General de Participaciones (SGP) fue superior a la inflación, pero inferior al crecimiento de la economía colombiana durante igual lapso.

Por otro lado, la reforma de 2007 eliminó la obligación establecida en el Acto Legislativo de 20011 de regresar al porcentaje de los ICN (ICN) alcanzado por el SGP en 2001, cuando finalizara el período de transición (2002 - 2008). Con ello se evitó que el

Gobierno Nacional Central (GNC) tuviera que girar más de dos puntos del PIB adicionales por concepto de SGP a partir de 2009.

La instauración de un nuevo período de transición (2008 - 2016) tuvo el efecto de postergar en el tiempo (hasta 2017) la aplicación de la nueva regla, según la cual los esfuerzos fiscales realizados por el GNC volverán a ser compartidos con los gobiernos territoriales, y disminuir en términos del PIB la base de cálculo sobre la cual comenzará a aplicarse.

En esta ocasión, las transferencias que se distribuirán a los gobiernos territoriales no serán el 46.5% de los ICN, como fue establecido en la Constitución Política Nacional original de 1991, sino que el SGP (nombre dado a las transferencias desde el Acto Legislativo 01 de 2001) “se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”

En el primer acápite de este trabajo se describen los orígenes de las transferencias intergubernamentales en Colombia situándolos a finales de la década del 60. En el siguiente apartado, se estima la repercusión que sobre las finanzas nacionales tuvieron los crecientes montos girados a los gobiernos territoriales durante la vigencia de la Ley 60 de 1993.

Luego, en la parte 3, se explica cómo ese resultado, unido a la volatilidad introducida en el sistema por el vínculo entre las transferencias y los ICN, justificó parcialmente la modificación constitucional 01 de 2001 que dio origen al SGP. También se analiza el efecto de alivio que tuvo ese cambio constitucional sobre las finanzas del gobierno nacional.

En el título 4 se muestra que, al postergar el comienzo de la aplicación de la regla de crecimiento del SGP en concordancia con el promedio de aumento de los ICN de los últimos cuatro años, como estipuló el Acto Legislativo 04 de 2007, se disminuyó aún más la base, como proporción del PIB, a partir de la cual comenzará a aplicarse la nueva regla. En la sección 5 se estiman los efectos del SGP sobre las finanzas de las entidades territoriales, más específicamente, sobre el indicador de dependencia fiscal territorial. En la parte 6 se proyecta, bajo tres escenarios, la evolución que seguirá el SGP en el futuro inmediato y, en la 7, se muestran los resultados agrupados y se establecen las conclusiones finales.

Los inicios: Creación del situado fiscal y la cesión del impuesto a las ventas

A finales de la década del 70, los gobernantes colombianos liderados por los presidentes Carlos Lleras Restrepo (1966 - 1970) y Misael Pastrana Borrero (1970 - 1974) al igual que otros países, especialmente de Latinoamérica, vieron en la adopción de procesos descentralizadores la posibilidad de modernizar el Estado, para hacerlo más eficiente y eficaz en la prestación de los servicios educativos y de salud, considerados fundamentales para el desarrollo del país.

Fue así como el gobierno colombiano propuso la creación de un sistema intergubernamental de transferencias que posibilitara la descentralización de la prestación de los servicios de educación y salud. Propuesta que fue aprobada mediante el Acto Legislativo número 1 de 1968, y reglamentada por la Ley 46 de 1971, que dispuso que “A partir

El gobierno colombiano propuso la creación de un sistema

intergubernamental de transferencias que posibilitara la descentralización de la prestación de los servicios de educación y salud.

de 1973, en la Ley de Presupuesto para ese año, se apropiará, como mínimo el trece por ciento (13%) de los Ingresos ordinarios de la nación, para ser distribuido entre los departamentos, las intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá en la forma que esta Ley determina. El porcentaje será de catorce por ciento (14%) en 1974 y de quince por ciento (15%) en 1975. El valor total de esa apropiación se denomina “Situado Fiscal”.”

El Acto Legislativo estableció que el Situado Fiscal (SF) se distribuiría en un 30% por partes iguales entre los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá; y el resto, en proporción a la población de cada una de esas mismas entidades territoriales.

Durante el mismo año el gobierno nacional cedió a los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y a los municipios un porcentaje creciente del impuesto a las ventas (10% en 1969, 20% en 1970 y 30% de 1971 en adelante), cuya iniciativa se concretó mediante la Ley 33 de 1968. Posteriormente, con la Ley 12 de 1986, se estableció que la cesión del impuesto a las ventas se incrementaría progresivamente hasta representar el 50% del producto del ingreso, en 1992.

Aunque la intención descentralizadora se materializó mediante las normas mencionadas, el control de los recursos, al menos en cuanto atañe al SF, continuó en manos del gobierno central, a través de

las instituciones denominadas Fondos Educativos Regionales (FER) y Servicios Seccionales de Salud (SSS)2. Le siguieron algunos intentos para profundizar la descentralización en Colombia, que se plasmaron en las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986 y, por supuesto, en el Acto Legislativo 01 de 1986. Con la primera, se fortalecieron las finanzas territoriales, con la segunda se reglamentó la cesión del impuesto a las ventas y con el Acto Legislativo se estableció la elección popular de alcaldes.

La profundización de las transferencias –Constitución Política de 1991

La profundización de la descentralización en Colombia se produjo con la Constitución de 1991, pues con ella el control de los recursos para financiar la educación y la salud se transfirieron a los gobiernos territoriales, al menos a los que demostraron capacidad para administrarlos. No obstante, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política Nacional de 1991, que sirvieron para este propósito, están entre los que más se han modificado desde la expedición de la Constitución de 1991.

En efecto, las 42 reformas que ha sufrido la carta, desde su promulgación hasta julio de 2016, han afectado a 130 artículos (incluyendo los casos en que se creó un artículo transitorio nuevo), que se reducen a 79 si se tiene en cuenta que algunos de ellos fueron reformados en más de una ocasión. Los artículos 356 y 357, que tienen que ver con el sistema de transferencias intergubernamentales, han sido modificados en 4 y 3 ocasiones, respectivamente.

Con el Acto Legislativo 01 de 1995, que modificó el artículo 357, por ejemplo, se permitió que los municipios pudieran destinar parte de las transferencias para sufragar gastos de funcionamiento. Se estableció un período de transición (1995 a 1999, ambos inclusive) para que a partir de 2000 los municipios más pequeños (categorías 4ª, 5ª y 6ª) pudieran “destinar libremente, para inversión o para otros gastos, hasta un 15% de los recursos que perciban por concepto de la participación”3 .

2 Gómez-Buendía, Hernando y Losada-Lora, Rodrigo. Organización y Conflicto: La educación primaria oficial en Colombia. Ottawa, Ont., CIID, 1984. Se describe en este libro el proceso de creación de los FER y la posterior pugna entre las secretarías de educación de Antioquia y Magdalena por el nombramiento de los maestros.

3 Acto Legislativo 001 de 1995, inciso tercero del parágrafo del artículo primero.

Gráfico 1 Transferencias y déficit del GNC

Una vez se permitió que las transferencias territoriales pudieran sufragar parcialmente el funcionamiento municipal, comenzaron a percibirse nuevos problemas fiscales para el GNC. Durante buena parte de la década de los 90, a la par que crecían las transferencias territoriales, la situación fiscal del GNC se deterioró, al pasar de un superávit fiscal de 0.1% del PIB en 1993 a un déficit de 7.6% del PIB en 1999 (Gráfico 1). Las territoriales no eran las únicas transferencias que estaba obligado a girar el GNC, pues también estaban las que se realizan por concepto de pensiones y a las universidades públicas. Sin embargo, por ser las primeras las de mayor peso relativo (entre 59.5% y 71.6% para el período 1990-2002), la responsabilidad del deterioro de las finanzas del GNC les fue atribuida4 .

Lo anterior se debió a que bajo el amparo de la nueva carta las transferencias a los territorios se duplicaron entre 1990 y 2002 (de 2.4% a 4.8% del PIB). Además, todo esfuerzo adelantado por el GNC en materia tributaria para corregir la situación deficitaria debía ser compartido con los gobiernos territoriales, pues se había establecido que el 46.5% de los ICN pertenecía por derecho propio a los gobiernos territoriales a partir de 2002 (22.5% por concepto de la participación municipal en los ICN y 24.5% por concepto de SF).

La crisis soportada por el país en 1999, cuando el PIB cayó desde 75.42 a 72.25 billones de pesos

constantes del año 2000 (-4.2%), afectó los giros por concepto de transferencias territoriales del año siguiente, haciéndolos decrecer 1.0 puntos porcentuales del PIB (de 5.2% a 4.2%) en 2000 con respecto a 1999 (Gráfico 1). El hecho fue utilizado para justificar un cambio en el régimen de transferencias que evitara que continuaran expuestas a la inestabilidad del comportamiento de la economía, y es así como aparece el SGP, como se verá en el siguiente apartado.

La creación del Sistema General de Participaciones (SGP) y su impacto sobre las finanzas públicas

La falta de estabilidad en los ingresos recibidos por concepto del sistema intergubernamental de transferencias territoriales, la necesidad de mejorar la estabilidad macroeconómica de la nación y de garantizar de mejor manera la cobertura de los servicios y su ampliación -teniendo en cuenta que en adelante los prestadores estarían más cerca de los usuarios para poder identificar de mejor manera sus preferencias- sirvieron de argumentos para que en 2001 el gobierno nacional propusiera una enmienda constitucional.

En http://www.bdigital.unal.edu.co/795/14/266_-_13_Capi_12.pdf

La propuesta consistió, en primera instancia, en unir las dos principales transferencias existentes hasta ese entonces (SF y participación municipal en los ICN) en una sola bolsa de recursos denominada SGP. En segundo término, en ligar el comportamiento futuro de esa nueva bolsa de recursos al crecimiento de los ICN, estableciendo que se “incre-

Fuente: Banco de la República y Hernández Gamarra. Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

Déficit (-) o superavit (+) Eje 2 (SF + PICN)

4 Datos tomados de Hernández Gamarra, Antonio y Lozano E. Ignacio, “El estado de las finanzas públicas en Colombia a fines del siglo XX”.

La profundización de la descentralización en Colombia se produjo con la Constitución de 1991, pues con ella el control de los recursos para financiar la educación y la salud se transfirieron a los gobiernos territoriales.

mentará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores”, en contraposición al mandato vigente que los ligaba a los ICN como una proporción fija y, en tercer término, desligar temporalmente (entre 2002 y 2008) el aumento de la bolsa a transferir de los ICN, para establecer que durante ese período transitorio que el monto del SGP crecería de acuerdo con la inflación causada más unos puntos adicionales.

Así, se estableció que el SGP “… crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003,2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.”

“Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía PIB certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE- en el mes de mayo del año siguiente era superior al 4%, el crecimiento adicional del SGP de que trataba el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008”

También se estableció, en el parágrafo 3, que “Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinados para el SGP será como mínimo el porcentaje

Gráfico

que constitucionalmente se transfiera en 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.”5

En el gráfico 2 se construyeron tres escenarios posibles de la evolución del SGP a partir de 2001. El primero de ellos, representado por la línea “Ley 60 de 1993 [Con FEC y gasto local]”6, supone la inexistencia del acto legislativo y, por tanto, que el sistema intergubernamental de transferencias hubiera continuado tasándose en el 46,5% de los ICN, adicionado con los recursos del Fondo Educativo de Compensación (FEC) y los recursos propios que los departamentos y municipios destinaron en 2001 a los sectores educativo y de salud. En este escenario hipotético, las transferencias territoriales hubieran aumentado desde el 4.9% del PIB en 2001 hasta el 7.0% del PIB en 2008.

El segundo escenario, línea “AL/2001 (Sin Transición)”, supone la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001, pero sin período de transición. Es decir, que la regla según la cual el SGP se incrementa anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores, se hubiera

5 Ver Acto Legislativo 001 de 2001.

6 Con la reforma constitucional de 2001 se recogieron en una bolsa única los recursos del Situado Fiscal, los recursos de Participación municipal en los ICN, los recursos del Fondo Educativo de Compensación (FEC) (fondo creado para cubrir el sobrecosto de las entidades territoriales), y los recursos propios que los departamentos y municipios destinaron a educación en el 2000.

empezado a aplicar con base en el registro del SGP para 2001, que el mismo Acto Legislativo estimó en $10.9 billones de pesos. Bajo este otro escenario hipotético, el SGP también hubiera aumentado desde el 4.9% del PIB en 2001 hasta el 7.2% del PIB en 2008, siguiendo una tendencia similar a la observada en el primer escenario.

El tercer escenario, línea “AL/2001 (Transición)”, corresponde a lo distribuido realmente, generando una caída de 0.7 puntos del PIB en el monto del SGP entre 2002 y 2008 (de 4.9% a 4.2% del PIB).

El comportamiento nominal de los ICN, del PIB y del SGP durante el período de transición se muestra en el gráfico 3. Resulta claro que durante el período de transición el crecimiento nominal de los ICN fue más alto que el de la inflación nacional más los puntos adicionales que se establecieron para el SGP (Según transición AL01/01) y que el PIB.

Los diferenciales en las tasas de crecimiento reflejan lo establecido en el Acto Legislativo. En efecto, por definición, el crecimiento (decrecimiento) real de la economía se calcula como la diferencia entre el crecimiento nominal del PIB y la inflación. Así, al ordenar que el SGP creciera con la inflación más dos puntos porcentuales (entre 2002 y 2005) o más 2.5 puntos porcentuales (entre 2006 y 2008), permitió que todo incremento de los ICN superior al 2.0% (2002 - 2005) o el 2.5% (2006 - 2008) no se reflejara en las transferencias a los gobiernos subnacionales.

Gráfico 3 Tasas de crecimiento anual

SGP (según transición ALO/01)PIB

Fuente: DANE, MFMP varios años, Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

corrientes (var. %)

El Acto Legislativo 01 de 2001 también estableció la cota del 4.0% de crecimiento real de la economía para que a partir de ella el SGP se incrementara en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%. Sin embargo el GNC logró ahorros anuales que fueron estimados en este ejercicio entre 0.3 y 2.9 puntos porcentuales anuales del PIB entre 2002 y 2008 (Gráfico 2).

En el gráfico 4 se observa el efecto que tuvieron los dos actos legislativos sobre los recursos que transfiere el gobierno nacional a los territorios a título de SGP distribuido entre los sectores financiables. Con el Acto Legislativo de 2001, se le retiraron a los municipios responsabilidades de gasto en los sectores de educación y salud7; de allí que las transferencias que se giraban a los municipios (denominadas SGP Propósito General) para financiar esos dos sectores les fueron restadas para adicionarlas a educación y salud. Lo anterior se reflejó en la caída del 2.5% del PIB en 2000 a 0.9% del PIB en 2002 por este concepto; a partir de ese año, siguió la senda decreciente fijada por la enmienda constitucional para el SGP durante el período de transición (2002 - 2008), llegando hasta el 0.4% del PIB en 2008 (línea 06. SGP Propósito General).

En el sector de educación, se dio el efecto contrario en los primeros dos años posteriores a la reforma de la carta de 2001. En el SGP para este sector fueron sumados los recursos del SF, de la Participación Municipal, del Fondo de Compensación Educativa y los recursos propios que destinaban las entidades territoriales a ese sector. De allí el aumento de las programaciones presupuestales definitivas que se observa en los datos del Sistema Integrado de Información Financiera –SIIF– entre 2000 y 2003 (de 1.2% a 2.8% del PIB).

Similar situación puede observarse para el sector de la salud. Donde hubo un importante incremento real de los recursos sectoriales (del 0.5% al 1.1% del PIB entre 2000 y 2003), para después, durante la vigencia de la transición del Acto Legislativo 01 de 2001, comenzar a disminuir hasta el 0.9% del PIB en 2008.

El gráfico 4 también muestra el efecto que tuvo el período de transición (2008 - 2016) establecido en el Acto Legislativo 04 de 2007. Se advierte que los recursos del SGP - Propósito General cayeron de 0.6% a 0.4% del PIB entre 2007 y 2008 debido a que se estableció la existencia independiente del sector Agua Potable y Saneamiento Básico, cuyos recursos fueron restados de la participación municipal.

El aumento de la programación definitiva de los recursos del SGP para el año 2009, incluidos los de educación y salud, se debió a que el Acto Legislativo garantizó un aumento real (por encima de la inflación) de 4%, mientras que el PIB real sólo creció 1.65% en ese año. Sin embargo, a partir de ese año, se muestra una tendencia decreciente para el SGP total y para cada uno de sus componentes.

Lo transitorio se vuelve permanente y más profundo (Acto Legislativo 04 de 2007)

Como el parágrafo transitorio 3° del Acto Legislativo 01 de 2001 estableció que “al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ICN destinados para el SGP será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001”, el GNC debería transferir recursos adicionales cercanos a 2.7 puntos porcentuales del PIB a partir de 2009 (calculados como el porcentaje de los ICN definido en la Ley 60 de 1993, sin descuentos de ningún tipo; esto es, el 46.5% de los ICN, distribuidos en 24.5% para el SF y 22% para la PICN). Por ello, ante la inminencia del incremento de los recursos que deberían transferirse a las Entidades Territoriales (E.T.) a partir de 2009, el gobierno decidió impulsar una nueva enmienda constitucional: el Acto Legislativo 004 de 2007 con el cual prolongó la transición hasta el 2016.

Con esta reforma de 2007 se incrementaron los puntos porcentuales de crecimiento adicionales a la inflación y se estableció un aumento adicional con destino al sector educativo. En el primer caso, el SGP “…se incrementará tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%” (Parágrafo transitorio 1°. AL04/2007).

Con esta reforma de 2007 se incrementaron los puntos porcentuales de crecimiento adicionales a la inflación y se estableció un aumento adicional con destino al sector educativo.

7 La ley 60 de 1993 obligaba a los municipios a invertir el 30% de la Participación Municipal en los ICN en el sector educativo y el 25% de la misma en salud.

También se estableció, en el parágrafo transitorio 2°, que si la economía crecía por encima del 4.0% anual, “el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real señalada en el parágrafo transitorio 1° del presente artículo, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento económico, de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años posteriores.” (AL04/2007).

A su vez el parágrafo transitorio 3° estableció que “El SGP, tendrá un crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.” (AL04/2007).

La nueva enmienda posibilitó nuevos ahorros para el GNC. Primero, por la eliminación de la obligación de regresar a los niveles del SGP girados en 2001; y segundo, al establecer un nuevo periodo de transición en lugar de comenzar a aplicar la nueva regla en 2008 se ahorró entre 0.1 y 1.3 puntos anuales

adicionales del PIB entre 2008 y 2016 (Gráfico 5).

Adicionalmente, volvió a reducir la base sobre la cual comenzaría a aplicarse la nueva regla según la cual

“El SGP de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”

(Artículo 4°, AL04/2007).

En efecto, el crecimiento con base en el comportamiento de los ICN de los últimos cuatro años establecido desde la enmienda de 2001 sólo comenzará a aplicarse en 2017, tomando como base el SGP distribuido en 2016. Esto sin tener en cuenta los recursos adicionales girados para el sector educativo, pues, en concordancia con el Parágrafo transitorio 3° del Acto Legislativo 04 de 2007, ellos no hacen base para el cálculo.

En conclusión, con la imposición del nuevo período de transición el GNC logró ahorros anuales adicionales, equivalentes a 1.3 puntos porcentuales del PIB. Estos contribuyeron a mejorar su situación fiscal entre 2009 y 2012 (cuando el déficit se redujo de 4.10% a 2.32% del PIB) e impidieron que el aumento presentado del déficit derivado del deterioro de los precios internacionales del petróleo en 2015 y 2016 (2.7% y 3.0% del PIB, respectivamente8) fuese

Gráfico 6 Ingresos territoriales y dependencia del SGP

Efecto del SGP en las entidades territoriales

Por el lado de los gobiernos subnacionales, en el gráfico 6 se muestran algunos indicadores que señalan el impacto que la situación descrita en los párrafos precedentes tuvo sobre las finanzas de los gobiernos territoriales.

A partir de una muestra de 1.068 gobiernos (31 departamentos, 30 capitales y 1.007 municipios no capitales) puede establecerse que los ingresos territoriales reales, reportados a la CGR a través del Sistema Consolidador de la Hacienda Pública (CHIP), aumentaron desde el 9.7% del PIB en 2011 al 10.6% y 10.5% del PIB en 2014 y 2015, respectivamente, a pesar que los recursos recibidos por concepto del SGP cayeron de 4.0% a 3.7% del PIB entre 2011 y 2015 (Gráfico 6).

La explicación del aumento de los ingresos territoriales se encuentra, de un lado, en el aumento del esfuerzo fiscal propio de los gobiernos territoriales, que aportó 0.5 puntos del PIB al mejoramiento de los ingresos entre 2012 y 2015. De otro, a la puesta en marcha del SGR, creado por el Acto Legislativo 05 de 2011, que aportó otros 0.5 puntos del PIB a los ingresos territoriales al pasar de 0.5% del PIB en 2012 a un promedio de 1.0% del PIB entre 2013 y 2015. Finalmente, los restantes 0.5 puntos del PIB de mejora en los ingresos territoriales, fueron aportados por otras transferencias de inversión prove-

nientes del nivel nacional. Dentro de éstas últimas se encuentran los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantías –FOSYGA– que son girados a las administraciones territoriales para la continuidad y ampliación del régimen subsidiado de salud, así como para cubrir costos de accidentes y eventos catastróficos (desplazados, por ejemplo) y de algunos programas de promoción de la salud.

Bajo la denominación de “Transferencias sin SGP” del gráfico 6, se agruparon todas las transferencias que son reportadas como ingreso por los gobiernos territoriales, sin importar si proceden del nivel nacional o del mismo nivel territorial. No obstante, se ha resaltado el comportamiento de los recursos del FOSYGA por la importancia de su aporte a los ingresos territoriales en los últimos años. La explicación del aumento de esos recursos se explica por la implementación de la orden de la Corte Constitucional, mediante sentencia T-760/2008, de unificar los planes de salud de los regímenes contributivo y subsidiado.

El aumento de las fuentes de ingresos distintas al SGP produjo el efecto de disminuir el peso relativo de estos recursos dentro de la estructura financiera de los gobiernos subnacionales. A ese peso relativo (% del SGP / Ingresos Totales) se ha denominado dependencia del SGP en el gráfico 6, y su comportamiento para el conjunto de las finanzas territoriales fue decreciente entre 2012 y 2014 (de 41.5% a 34.9%).

Fuente: DANE, CGR-DCEF. Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

Dependencia de SGP (Eje 2)

SGP (Eje 1) No tributarios (Eje 1) Tributarios (Eje 1) Ingresos de capital (Eje 1) Transferencias sin SGP (Eje 1)

8 Informe de la Situación de las Finanzas Públicas 2015. CGR.

El SGP a partir de 2017

Con los escenarios hipotéticos construidos a lo largo de este trabajo, los ingresos territoriales hubieran sido mayores, pero la realidad actual es la que se muestra en el gráfico 7. No obstante, cabe esperar que el esfuerzo del GNC para aumentar sus ingresos corrientes continúe siendo dinámico y se transmita paulatinamente a los ingresos de los gobiernos territoriales, pues a partir de 2017 el SGP volverá a estar atado a los ICN, ya no como un porcentaje fijo, tal cual definieron la Constitucional Política de 1991 inicialmente y la Ley 60 de 1993, sino que crecerá de acuerdo con el promedio de la variación porcentual de los últimos cuatro años.

En el gráfico 7 y el cuadro 1 se muestran los datos básicos y tres escenarios de los muchos posibles. En el primero de ellos, se ha supuesto que no hay acciones fiscales por parte del GNC o que, habiéndolas, no tendrán el efecto de incrementar los ICN como proporción del PIB. Este caso puede ocurrir si la reforma tributaria anunciada por el GNC para 2016 no se presenta o es menor (escenario pasivo), apenas suficiente para mantener los ICN en un nivel cercano al 14% del PIB que prevalece actualmente. Bajo este escenario y aplicando la nueva regla de crecimiento del SGP de acuerdo con el promedio de la variación porcentual de los ICN de los últimos cuatro años, el SGP continuaría disminuyendo en términos del producto, desde el 3.8% del PIB ob-

servado en 20159 hasta el 3.3% del PIB en 2021 y 2022, año a partir del cual comenzaría una leve y lenta recuperación (Gráfico 7).

El segundo escenario se construyó manteniendo la fórmula de crecimiento que operó durante el período de transición; esto es, haciendo crecer la bolsa del SGP con la inflación causada (supuesta en 6.5% para 2016 y 4.0% a partir de 2017) adicionada con tres puntos porcentuales. Bajo este escenario, el SGP continuaría con la senda decreciente que operó para el período de transición derivado del acto legislativo 04 de 2007. Aunque con un decrecimiento más lento, el SGP bajaría del 3.8% del PIB en 2015 al 3.4% del PIB en 2027. En este caso hipotético las finanzas territoriales se verían menos afectadas en comparación con el anterior escenario analizado.

Por último, se proyectó el comportamiento del SGP derivado de las proyecciones de ingresos del gobierno nacional establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2016. Ese documento tiene previsto que los ingresos del GNC caigan desde 16.1% del PIB en 2015 al 14.5% del PIB en 2016 y al 13.9% del PIB en 2017. A partir de ese año se prevé su recuperación para alcanzar niveles promedio

9 La proyección debió comenzar tomando como base el año 2016, pero dado que aún no se sabe con certeza en monto de la apropiación definitiva de este año, se decidió iniciarla desde 2015.

Cuadro 1

Comportamiento y proyecciones de variables básicas (Miles de millones de pesos)

2015201620172018201920202021

Proyección desde 2015 con promedio variación % ICN de útimos 4 años. Escenario pasivo.

Proyección desde 2015 con inflación causada + 3pp

Proyección desde 2015 con promedio variación % ICN de útimos 4 años. Escenario activo (MFMP)

Fuente: DANE, MFMP varios años, Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

Fuente: DANE, Banco de la República, Acto Legislativo 01/2001, Acto Legislativo 04/2007, MFMP, SIIF. Cálculos CGR-CDEFP-DEM.

Notas: * Proyectado

Escenario pasivo: ICN se mantienen cerca al 14% del PIB

Escenario optimista: Ingresos del Gobierno crecen de acuerdo con el MFMP al 17% del PIB a partir de 2022.

Escenario Hipotético: SGP continua creciendo con fórmula del período de transición

3 pp)

anuales cercanos al 17.0% del PIB después de 2022. Este sería un escenario activo u optimista en el que el GNC presenta su reforma tributaria entre 2016 y 2017 y la misma comienza a generar mayores ingresos tributarios a partir de 2018.

La línea que refleja este escenario activo u optimista concibe que vendrán dos años de disminución real del SGP, pero que a partir de allí, por el efecto que tendrá la nueva fórmula, los recursos transferidos comenzaran a crecer para situarse cerca al 4.2% del PIB al final del período proyectado. El futuro para las entidades territoriales, dependerá de la eficacia con la que el GNC presente e implemente la reforma tributaria estructural que ha anunciado.

Compendio

En el gráfico 8. se compilaron los datos mostrados a lo largo de este trabajo. La línea completa muestra la evolución del monto (como porcentaje del PIB) de los recursos transferidos a los territorios entre 1990 y 2015. A partir de ese año, se graficaron los escenarios construidos en el acápite 6.

El gráfico 8 se dividió en cuatro secciones. La primera de ellas, denominada “Ley 60 de 1993 46.5% de ICN”, muestra la evolución del sistema desde un poco antes de la vigencia de la CPN de 1991 hasta la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2001.

Durante ese período las transferencias territoriales aumentaron de acuerdo con el crecimiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA) (entre 1990 y 1993.

A partir de 1994, crecieron desde el 36% de los ICN (14% por concepto de la PICN y 22% por situado fiscal) hasta el 46.5% en 2001 (24.5% de los ICN para el caso del SF y al 22.0% para el caso de la participación municipal en los Ingresos Corrientes del a Nación -PICN-).

El 1º de agosto de 2001 se aprobó el Acto Legislativo 01 del mismo año, lo cual significó un quiebre en la tendencia creciente de los giros por concepto de las transferencias territoriales, denominadas a partir de ese año SGP. El período de vigencia de este Acto Legislativo se graficó en la segunda sección del gráfico 8. El aumento observado hasta 2003 se debió a la inclusión, dentro del SGP, de los recursos del Fondo de Compensación Educativa (FEC) y de los recursos que por su propia cuenta destinaban los gobiernos territoriales al pago de los gastos de educación y salud.

Entre 2003 y 2007, los recursos del SGP cayeron desde el 4.7% hasta el 4.1% del PIB, situación que

caracterizó el efecto del Acto Legislativo 01 de 2001 en términos del producto.

El año 2008 representa otro punto de quiebre en el comportamiento del SGP porque antes de que culminara el período de transición establecido en 2001, pensado para posibilitar un ahorro temporal de recursos para el GNC. De modo que se regresara en 2009 a la situación prevaleciente en 2001, el GNC decidió mediante una nueva enmienda constitucional prorrogar la transición.

En efecto, en lugar de regresar al nivel alcanzado por las transferencias en 2001, el GNC decidió aprobar una nueva enmienda, el Acto Legislativo 04 de 2007, mediante el cual mantuvo la regla de crecimiento del SGP acorde con el comportamiento cuatrienal de los ICN, pero postergando su aplicación a través del ya conocido período de transición. En esta ocasión la transición abarcó el período 2008 - 2016 y significó una nueva disminución de los recursos trasferidos a los territorios.

La tercera sección del gráfico 8 corresponde al período durante el cual rigió la transición emanada del Acto Legislativo de 2007. El período se caracterizó por la disminución tendencial del SGP en términos del PIB. El año 2009 fue un año atípico porque en ese año el PIB a precios constantes aumentó 1.65%, mientras que el SGP lo hizo a una tasa real cercana al 4% (4 puntos por encima de la inflación causada). En 2013 también se observa un leve incremento real del SGP, pero esta vez la explicación se debió a un crecimiento económico real del 4.87%. De acuerdo con la reforma constitucional de 2007, si la economía crecía por encima del 4.0%, el SGP aumentaría en los puntos que superaran ese valor.

La cuarta y última sección del gráfico 8 representa el futuro de las transferencias del SGP. En ella se graficaron tres posible escenarios de comportamiento futuro del SGP. Uno de ellos, representa una situación hipotética en la que el SGP continua creciendo con las reglas establecidas en el Acto Legislativo 04 de 2007 para el período de transición (Inflación causada + 3pp).

Otro, que hemos llamado escenario pasivo, muestra que en caso de acciones o reformas tributarias que no logren incrementar los ICN como proporción del PIB, el SGP continuará disminuyendo. El tercer escenario, al que hemos llamado activo u optimista, muestra cual sería el futuro del SGP en el caso de que el GNC logre cumplir las proyecciones plasmadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Gráfico 8 Evolución del SGP

(SF+PICN)

Proyección

Proyección

Proyección

Fuente: Gráficos 1, 2, 4 y 7. Cálculos CGR-DEM.

Conclusiones

Las principales conclusiones que se desprenden de lo anterior son:

1. Que los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 impidieron que el SGP continuara creciendo en proporción con los ICN, pues se desligó temporalmente, entre 2002 y 2016, esas dos variables.

2. Que aun cuando los Actos Legislativos de 2001 y 2007 establecieron un crecimiento “real” del SGP durante el prorrogado período transición (2002 - 2016), el SGP perdió 1.1 puntos porcentuales de participación en el PIB (de 4.6% a 3.7% del PIB entre 2002 y 2016).

3. Que con la combinación de las dos conclusiones anteriores el GNC logró importantes ahorros fiscales permanentes a través de la disminución de las transferencias territoriales. Los cálculos mostrados en este trabajo indican que, “ceteris paribus”, para el último año del primer período de transición el SGP disminuyó 2.9 pp del PIB, y para el cierre del segundo período de transición podría llegar a 3.1 pp del PIB.

4. Que con el Acto Legislativo 04 de 2007 se impidió que las transferencias regresaran al nivel de 2001 y, con el nuevo período de transición establecido en este, se imposibilitó que el nivel del SGP se recuperara parcialmente. Esa recupe-

con promedio ICN de 4 años

ración parcial se hubiera producido si el criterio de crecimiento del SGP, de acuerdo con el crecimiento promedio de los ICN de los últimos cuatro años, se hubiera empezado a aplicar en 2008.

5. Que es difícil que los recursos transferidos a las regiones puedan disminuirse aún más, por ello, para alcanzar el objetivo de lograr déficit estructural del 1% del PIB a partir de 2022, fijado en la regla fiscal, el GNC deberá recurrir a recortes de otros gastos o a reformas tributarias que posibiliten el crecimiento real de los ICN en el mediano plazo, tal cual fue previsto en el MFMP de 2016.

6. Finalmente, la base sobre la cual el SGP comenzará a crecer con el nuevo cri terio será el monto asignado a los departamentos, distritos y municipios al cierre de 2016. Monto inferior al que hubiera correspondido a cualquier otro de los escenarios construidos en este ejercicio.

Ahora bien, más que una conclusión final, vale la pena que el país se pregunte ¿cuál es el modelo de descentralización que se requiere, teniendo en cuenta que las transferencias a las entidades territoriales han venido disminuyendo como proporción del PIB? Más específicamente, ¿cuántos recursos se deben destinar a la educación y a la salud? No podemos olvidar que menores transferencias territoriales significan menores recursos para esos dos sectores, por su impacto económico y social.

desde 2015 con promedio variación % ICN de últimos 4 años. Escenario activo (MFMP)

desde 2015 con promedio variación % ICN de últimos 4 años. Escenario pasivo

desde 2015 con inflación causada + 3pp

Estadísticas de las fiscales

entidades territoriales

En materia de finanzas públicas sanas y bajo el escenario de una disminución de la renta petrolera que afecta las regalías -aunado al bajo crecimiento económico que perturba las transferencias del SGPlas entidades territoriales se verán avocadas a realizar esfuerzos tributarios en los próximos años que fortalezcan sus ingresos y prioricen las inversiones evitando recurrir, en lo posible, en mecanismos de deuda que afecten su sostenibilidad a largo plazo.

Gloria Patricia Rincon Mazo * **

La Contraloría General de la República (CGR), como máximo organismo de control fiscal independiente de los gobiernos nacionales y territoriales, tiene la responsabilidad de garantizar el uso efectivo y eficiente de los recursos públicos en el cumplimiento de las funciones esenciales del estado colombiano. Para lograr este cometido, la CGR trabaja en

* Contralora Delegada de Economía y Finanzas Públicas.

** El autor agradece la ayuda de Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz y José Enrique Contreras Hernández en la elaboración de este artículo, por sus aportes en el Boletín Macro Fiscal 018 y en el Informe de Certificación de las Finanzas Públicas.

los frentes misionales de participación ciudadana, y relación con entidades de interés; el control fiscal micro que evalúa la gestión fiscal de las entidades del Gobierno Nacional Central (GNC) y de quienes ejecutan el Sistema General de Participaciones (SGP) y las regalías; el proceso de responsabilidad fiscal que juzga el daño al patrimonio público; y el control fiscal macro donde se consolida la información sectorial a fin de evaluar las finanzas públicas nacionales.

Con el objetivo de contar con herramientas técnicas de análisis para ejercer el control fiscal macro nacio-

nal -entendiendo el concepto nacional como la República de Colombia y no el GNC- la Ley le atribuyó a la CGR la facultad de construir y administrar el banco de datos fiscales para la consolidación de la información (Decreto Ley 267 de 2000). Al mismo tiempo la Ley 42 de 1993 le entregó la oficialidad de los datos fiscales, al establecer que “ningún informe, cuenta o dato sobre la situación y las operaciones financieras de la nación ni sobre estadística fiscal del estado y cualquiera otro de exclusiva competencia de la CGR, tenga carácter oficial si no proviene de ésta, a menos que, antes de su publicación, hubiere sido autorizado por la misma”.

Bajo este marco normativo, la entidad cuenta con información fiscal de la totalidad del territorio nacional, y ha venido trabajando en el análisis y publicación de los datos a fin de brindar a la ciudadanía información clara, oportuna y completa acerca de: las estadísticas fiscales del orden nacional y territorial; la contabilidad de la ejecución presupuestal; la deuda pública interna y externa; la situación de las finanzas públicas; la cuenta general del presupuesto y del tesoro; y la auditoría al balance general de hacienda. La información se entrega a través de la página web de la entidad, garantizando además, facilidad y eficiencia en el reporte de información por parte de las diferentes entidades, haciendo uso de las tecnologías de la información como elemento estratégico que optimiza el proceso de rendición de cuentas.

Basados en la información disponible en el Banco de Estadísticas Fiscales, el cual se alimenta de los reportes de información del GNC y de la entidades territoriales, se presentan a continuación algunos datos que permiten hacerse a una idea del estado de las finanzas territoriales. De manera específica se abordan los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), el déficit de los departamentos y el comportamiento de la deuda en las regiones.

1. Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD)

Los ICLD son aquellos recursos tributarios y no tributarios sin destinación específica, es decir, que no incluyen partidas reservadas por norma a un fin determinado. Es competencia de la CGR certificar los ICLD de las entidades territoriales, para lo cual dispone de manera trimestral de los reportes de avances en la ejecución de ingresos y gastos de las regiones.

Con base en esta información -y luego de verificar la calidad y consistencia de la misma- se emiten las certificaciones en el marco de la Ley 617 de 2000. Para este año -de acuerdo con el Boletín Macro Fiscal No 018- la CGR presentó el estado de la certificación de los ICLD y el gasto de funcionamiento de 1.042 entidades territoriales, destacando los siguientes resultados para departamentos y municipios:

ICLD en departamentos1

Durante 2015 los departamentos certificados recaudaron un total de ICLD por $4.4 billones, de los que se obtuvieron $3 billones en Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander, Atlántico, Boyacá, Nariño, Tolima, Meta y Córdoba. Los mayores recaudos se dieron en impuestos indirectos, como el consumo de cerveza en Boyacá (67%), Tolima (5.8%), Meta (49.4%), Córdoba (48.4%), Atlántico (47.9%), Santander (39.3%) y Valle del Cauca (27%). En registro y anotación se destacaron Cundinamarca (40.7%), Atlántico (20.9%) y Santander (17.1%). En el impuesto a los licores lo hicieron Nariño (39.7%) y Córdoba (17.4%) y en otros ingresos tributarios no específicos sobresalió Antioquia (29.5%)(Gráfico 1).

Gráfico 1 Departamentos con mayor recaudación ICLD para la vigencia

1 Boletín Macro Fiscal 018 de la Contraloría General de la República.

Gastos de funcionamiento

Dentro de los diez departamentos con menor recaudo se encontraron Vaupés, Guainía, Vichada, Amazonas, Guaviare, Putumayo, Guajira, Arauca, Caquetá, y Chocó, que representaron el 4.5% ($0.2 billones) de la recaudación total de los ICLD de estas entidades.

Este menor recaudo se explicó por la importancia que tiene para los departamentos, el rubro de otras transferencias del nivel central nacional. Esto a excepción de la Guajira, Caquetá y Chocó, que corresponden a la participación del IVA girado por el Ministerio de Hacienda (con fundamento en la Ley 12 de 1986) y la transferencia para funcionamiento realizada por el Ministerio del Interior (con fundamento en el Decreto 2274 de 1991) (Gráfico 2).

En cuanto al gasto de funcionamiento financiado con ICLD, las mayores ejecuciones para la vigencia 2015 estuvieron en Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander, Atlántico, Tolima, Nariño, Meta, Huila y Magdalena, que en conjunto representaron el 75% ($.5 billones) del total los departamentos certificados, que ascendió a los $2.0 billones.

ICLD en distritos especiales y municipios2

En 2015 los distritos especiales y municipios recaudaron $16.2 billones de ICLD, de los cuales 10 entidades recaudaron $9.7 billones: Bogotá D.C.;

Gráfico 2 Departamentos con menor recaudación de ICLD

Medellín; Cali; Barranquilla; Cartagena; Bucaramanga; Barrancabermeja; Pereira; Envigado; e Itagüí. Entre los rubros que explicaron la magnitud de estos recaudos, se destacaron en los impuestos el predial unificado los municipios de: Cali; Pereira; Cartagena; Medellín; Bucaramanga; y Bogotá. En el impuesto de industria y comercio: Barrancabermeja; Barranquilla; Cartagena; Bogotá; Bucaramanga; Pereira; y Medellín.

Los municipios y distritos con mayores gastos de funcionamiento ejecutados para la vigencia 2015 fueron: Bogotá D.C.; Medellín (Antioquia); Cali (Valle del Cauca); Cartagena (Bolívar); Barranquilla (Atlántico); Barrancabermeja (Santander); Bucaramanga (Santander); Pereira (Risaralda); Villavicencio (Meta); y Palmira (Valle del Cauca). Estos municipios representaron -en su conjunto- un gasto del 51.4% ($3.1 billones) respecto del total de gastos ($6.1 billones) de los 1.011 municipios certificados. Bogotá representó el 28.2% del total del gasto ejecutado, seguido de Medellín y Cali con el 7.5% y el 4.4%, respectivamente.

Por su parte los municipios con menor recaudo de ICLD para la vigencia 2015 fueron: Cepita (Santander); Giraldo (Antioquia); Tununguá (Boyacá); El Calvario (Meta); Vetas (Santander); Iza (Boyacá); Guapotá (Santander); Aguada (Santander); Sácama (Casanare); y San Eduardo (Boyacá), los cuales tan solo alcanzaron a recaudar $6.692 millones (0.04% del total recaudado en ICLD).

2. La situación fiscal de las entidades territoriales en 20153

Las entidades territoriales cerraron 2015 con un balance deficitario por $2.82 billones, frente a un resultado positivo de $3.84 billones de 2014. El mayor déficit se presentó en las ciudades capitales con $1.28 billones, seguidos por los municipios no capitales con $1.12 billones y los departamentos con un registro de $0.43 billones. En la Gráfica 3 (panel a) se puede apreciar como 15 departamentos tuvieron déficit fiscal, frente a otros 15 que tuvieron superávit (panel b). Por su parte, solo cinco ciudades capitales obtuvieron superávit importantes. Estos resultados se dieron en primer lugar, por el efecto del ciclo político, dado que ante el cambio de las administraciones locales y regionales tiende a aumentarse el gasto y las contrataciones de la deuda en el último año de gobierno. En 2015 las administraciones regionales y locales se enfrentaban a la elección de gobernadores y alcaldes, quienes aceleraron la ejecución de inversiones durante el último año de gobierno. Lo anterior generó un mayor déficit fiscal en el último año de las administraciones, compromisos de los presupuestos futuros y -consecuentemente con ello- un mayor endeudamiento público. En la gráfica 4 se ve como después de presentar superávit desde 2011, los departamentos caen a un déficit en 2015.

3 Informe sobre la Certificación de la Finanzas Públicas 2015. Contraloría General de la República

Departamentos Capitales

Fuente: CGR.

Cuentas y Estadísticas Fiscales. Elaboración propia.

2 Boletín Macro Fiscal No18. Contraloría General de la República

Otro elemento que afectó las finanzas territoriales en 2015 fue la caída en los precios del petróleo, que llevó a la reducción en las regalías. Como se manifiesta en el informe de regalías que presentó la CGR al Congreso de la República, el GNC expidió el Decreto 1450 de 2015, por medio del cual se aplazó parcialmente el presupuesto de recaudo del bienio. La proyección del recaudo pasó de $1.47 billones a $12.49 billones, para un menor valor cercano a los $5 billones de pesos (29% menor a lo proyectado).

Aún con el recorte en materia de regalías, se presentó un resultado superavitario de $1.87 billones. Esto deja entrever que siguen quedando sin ejecutar recursos asignados por regalías que se acumulan en las arcas territoriales debido a problemas de planeación, formulación y control de los proyectos.

Se deben reconocer que a pesar de los esfuerzos realizados en las regiones por aumentar el recaudo y sus recursos propios, aún persiste la dependencia de las transferencias del SGP, especialmente en los municipios de categoría 5 y 6 y del Sistema General de Regalías (SGR).

La estructura de los ingresos de las entidades territoriales muestra que las transferencias del nivel central (SGP y regalías) para la financiación de las actividades territoriales son significativas. En efecto, durante el período 2011 y 2015 los ingresos por transferencias representaron en promedio el 60.1% de los ingresos. Al mismo tiempo los recursos tributarios contribuyeron con el 29.2% en promedio, siendo el mayor registro el de 2015 con el 30.3% (Gráfica 5).

Gráfico 5 Gobiernos territoriales ingresos

3. Deuda

La reducción de los ingresos, el aumento de los gastos por el ciclo político, el efecto de la devaluación sobre los saldos y el servicio de la deuda externa llevaron al incremento de la deuda de las entidades territoriales durante la vigencia 2015.

La deuda de las entidades territoriales venía mostrado una reducción desde 2000, cuando se sancionaron e implementaron reglas fiscales que promovían finanzas públicas territoriales saludables. Posteriormente durante 2006 y 2014 los niveles se estabilizaron en alrededor del 4.5% del PIB, mientras que en 2015 subió a 5%, impulsado especialmente por el aumento de los niveles de deuda externa, que pasó de 2.6% a 3.0% del PIB entre 2014 y 2015.

La explicación de este aumento se dio en el comportamiento de siete entidades territoriales sin cobertura de riesgo cambiario sobre este tipo de deuda, con lo que la devaluación afectó a Antioquia y Medellín, donde se debieron pagar montos adicionales por el servicio de la deuda en dólares (Gráfica 6).

Para el 2015 los datos estadísticos arrojaron que los departamentos con los mayores volúmenes de deuda fueron: Antioquía; Atlántico; Bolívar; Cesar; Córdoba; Cundinamarca; La Guajira; Meta; Santander; y Tolima, con montos que oscilaron entre $1.4 billones (Antioquia el mayor) y $0.1 billones (Bolívar

Fuente: CGR. Dirección Cuentas y Estadísticas Fiscales. Elaboración propia.

el menor).

Aún con el recorte en regalías, se presentó un resultado superavitario de $1.87 billones.

Siguen quedando sin ejecutar recursos asignados por regalías que se acumulan en las arcas territoriales debido a problemas de planeación, formulación y control de los proyectos.

En los indicadores sobre la deuda departamental, el saldo de la deuda/ingresos corrientes se ubicó en niveles inferiores al 80% establecido como límite por la Ley 358 de 1997. Según la citada ley, existe capacidad de pago cuando este indicador se ubica por debajo de ese nivel (Cuadro 1).

El segundo indicador calculado para este grupo es una medida de la dinámica de la deuda, analizada a través de la relación amortización/nuevos desembolsos. Los resultados fueron inferiores al 100% (con excepción de los departamentos del Tolima y Meta que no recibieron desembolsos), lo que evidenció que los departamentos renovaron la deuda existente y financiaron gasto con deuda nueva (Cuadro 1).

Para la CGR es importante que se preste atención a la situación financiera de cada una de las entidades territoriales buscando determinar el riesgo fiscal de las mismas, de tal forma que el reporte de información sea crucial para establecer su verdadera situación fiscal. En materia de finanzas públicas sanas y bajo el escenario de una disminución de la renta petrolera que afecta las regalías -aunado al bajo cre-

Atlántico 19,5 42,4

Bolívar 20,5 8,7

Cesar 32 8,2

Córdoba 51,9 39,5

Cundinamarca49,5 43,8

La Guajira 31,3 29

Meta 16,8

Santander 37,5 33,6

Tolima 26,7 207,1

cimiento económico que perturba las transferencias del SGP- las entidades territoriales se verán avocadas a realizar esfuerzos tributarios en los próximos años que fortalezcan sus ingresos y prioricen las inversiones evitando recurrir, en lo posible, en mecanismos de deuda que afecten su sostenibilidad a largo plazo.

Lo anterior, sumado a la implementación de políticas públicas focalizadas en mejorar el desarrollo económico y social de las regiones, y a esquemas de control de los recursos que garanticen la implementación de las políticas y promuevan la erradicación de la corrupción.

Indicadores de deuda territorial Cuadro 1

Fuente: CGR y CHIP. Cálculos CDEFP. Ejecución de ingresos (recaudos).

Los resultados fueron inferiores al 100% (con excepción de los departamentos del Tolima y Meta que no recibieron desembolsos), lo que evidenció que los departamentos renovaron la deuda existente y financiaron gasto con deuda nueva.

Gráfico 6 Deuda territorial (Porcentaje del PIB)

Fuente: CGR, CDEFP, Registros de la deuda.

Saldo deuda territorial interna

Saldo deuda territorial total Saldo deuda territorial externa

CGR informa

al Congreso de la República

En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Contralor General de la República, Edgardo Maya Villazón, presentó al Congreso de la República los siguientes informes de Ley:

• Informe y Certificación de la Situación de las Finanzas del Estado de la vigencia 2015

• Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2015

• Informe de Audi toría del Balance General de Hacienda Pública 2015

• Informe de Audi toría del Balance General de la Nación 2015

• Situación de la Deuda Pública 2015

• Informe sobre el Sistema General de Regalías

• Informe anual sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente

• Informe sobre el Sistema General de Regalías

• Informe de la Gestión Insti tucional

Informe y Certificación de la Situación de las Finanzas del Estado de la vigencia 2015

El desempeño fiscal y financiero del Estado Colombiano en el 2015 estuvo influenciado por los vaivenes en los mercados internacionales, los menores precios del petróleo, la devaluación de la moneda nacional, la aceleración de la inflación, el déficit de la cuenta corriente, caída del recaudo, gastos inflexibles, fallas en la ejecución de los recursos y, niveles de endeudamiento crecientes y recurrentes.

En este contexto, el balance de las finanzas públicas de Colombia, durante 2015, arrojó un déficit

consolidado equivalente a 3,73% del Producto Interno Bruto (PIB), superior al presentado en 2014 que fue 2,05%. Este resultado estuvo determinado, en lo fundamental, por el balance fiscal deficitario del Sector Público No Financiero (SPNF) que ascendió a 3,68% del PIB, mientras que el Banco de la República y Fogafín contribuyeron en su conjunto con el 0,05% restante.

El resultado del Sector Público no Financiero en 2015 se explica por el déficit en las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC) que llegó a 3,0% del PIB frente al 2,7% del año inmediatamente anterior. Este deterioro se originó en mayor medida en los efectos del choque petrolero que afectaron las finanzas de Ecopetrol, generando por esa vía menores impuestos y utilidades a la nación.

Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2015

La Contraloría General de la República evidenció que 34 entidades públicas de 59 auditadas por el organismo de control, reportaron inexactitudes en el manejo presupuestal, con hallazgos que ascienden a $12.35 billones, que representan el 5,9% del Presupuesto General de la Nación definitivo.

En el proceso auditor adelantado en el primer semestre de 2016, la CGR evaluó la situación financiera y presupuestal de 96 entidades, de las cuales 59 hacen parte del Presupuesto General de la Nación y cubren el 89% del mismo.

“Esta cifra de inexactitudes es muy alta dentro del presupuesto nacional y esperamos que se hagan las correcciones necesarias, se profundice en el análisis de estos temas con la Comisión Legal de Cuentas, y que haya un llamado de atención y desde luego las consecuencias fiscales y disciplinarias y, si surgen, también penales, que de allí se deriven”, comentó al respecto el Contralor General de la República, Edgardo Maya Villazón.

Informe de Auditoría del Balance General de Hacienda Pública 2015

Con base en la consolidación de los hallazgos de las contralorías delegadas sectoriales y de las contralorías territoriales, se encontró que las incertidumbres contables que afectan las cuentas de las entidades auditadas son materiales y generalizadas, destacándose en particular el problema de los saldos por conciliar.

La Contraloría consideró preocupante que año tras año se incremente el volumen de estos saldos, dado que en la medida en que su cuantía es significativa, se ven afectadas las diferentes cuentas de los estados financieros, generando incertidumbre en los mismos.

Para la vigencia 2015, los saldos por conciliar de operaciones recíprocas entre entidades públicas ascendieron a $43.2 billones, lo que significa un incremento de $4.7 billones en relación con la vigencia 2014.

Informe de Auditoría del Balance General de la Nación 2015

La Contraloría General de la República se abstuvo de expresar una opinión sobre los estados financieros de la Nación a 31 de diciembre de 2015.

“No se pudo obtener evidencia de auditoría que proporcione una base suficiente y adecuada para expresar una opinión de auditoría”, dictaminó el Contralor General de la República, Edgardo Maya Villazón.

Del análisis efectuado por la CGR se concluye que más de la mitad de las entidades públicas auditadas presentan problemas de fiabilidad en sus estados financieros, una situación que el Contralor General considera urgente reducir.

“Es necesario efectuar un esfuerzo para que los responsables de los estados financieros de estas entidades gestionen información contable de mayor calidad, en aras de la transparencia en la gestión de los recursos públicos”, reclamó Maya Villazón.

El Contralor consideró de vital importancia gestionar y depurar las cuentas por cobrar, revisar los cruces de cuentas que hay entre entidades y que se reflejan en los saldos por conciliar, así como mejorar el registro de la información personal.

El resultado del Sector Público no Financiero en 2015 se explica por el déficit en las finanzas del Gobierno Nacional

Central (GNC) que llegó a 3,0% del PIB frente al 2,7% del año inmediatamente anterior.

Situación de la Deuda Pública 2015

La deuda del sector público colombiano presentó en 2015 un incremento del 19,9%, al situarse en $453.2 billones y pasar, en términos del PIB de 50% al 56,6%.

Del saldo mencionado, le correspondieron $341,9 billones al Gobierno Nacional Central, $71.38 billones a las entidades descentralizadas del orden nacional, $11.0 billones a las entidades territoriales (departamentos y municipios) y $28.9 billones a las entidades descentralizadas territoriales.

El saldo total de la deuda pública de Colombia se incrementó así en 6,6 puntos porcentuales (p.p) del PIB, debido al mayor endeudamiento del Gobierno Nacional (3,6 p.p), las entidades descentralizadas del orden nacional (2,5 p.p.) y el nivel territorial (0,6 p.p.).

De acuerdo al análisis realizado por la Contraloría, la deuda pública en 2015 se desenvolvió en un entorno global marcado por la desaceleración de la economía mundial, la caída en los precios de las materias primas (en especial, de los precios del petróleo) y el alza de las tasas de interés de referencia del Sistema de Reserva Federal (FED).

Esta situación generó en las economías emergentes, incluida la colombiana: efectos adversos en las exportaciones; elevados déficit de cuenta corriente; devaluación de las tasas de cambio; inflación; alza en las tasas de interés de referencia local; y un crecimiento de los saldos de la deuda pública externa.

Informe sobre el Sistema General de Regalías

Los problemas de eficiencia del Sistema General de Regalías (SGR), han llevado a que se acumulen grandes excedentes de liquidez en la Tesorería General de la Nación ($6.5 billones) y en las cuentas bancarias de municipios y departamentos ($5 billones), reveló hoy el Contralor General de la República, Edgardo Maya Villazón.

La primera de estas cifras ($6.5 billones) es la diferencia entre los recursos disponibles en el SGR y los giros que realiza el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a los distintos beneficiarios del sistema, a diciembre de 2015.

Al presentar al Congreso el Informe de la Contraloría General de la República sobre los “Resultados del Sistema General de Regalías a diciembre de 2015”, el Contralor Maya Villazón señaló otros riesgos importantes en la destinación y uso de estos recursos, aparte de los excedentes de liquidez y los altos saldos en las cuentas bancarias.

• El porcentaje de proyectos terminados es de apenas (28%), lo cual refleja problemas de ejecución en entidades territoriales.

• Entre 2012 y 2015, el 72% de la contratación por concurso, licitación pública y concurso de méritos, se realizó con un único oferente, evidenciando problemas de transparencia en la contratación

• De acuerdo a las auditorías adelantadas por la Contraloría -que en 2015 arrojaron 276 hallazgos con presunta incidencia fiscal por $224.7 millones- se sigue presentando baja calidad de las obras, deficiencias de interventoría, mayores valores pagados y obras inconclusas o inútiles (los llamados “elefantes blancos”).

Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y el Ambiente 2015-2016

El informe se enfocó en evaluar la Estrategia de Crecimiento Verde del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018. Del análisis se observaron bajos avances en su cumplimiento.

Del mismo modo, se realizó un examen de la ejecución presupuestal del gasto público ambiental, encontrándose que la apropiación de recursos del Presupuesto General de la Nación en materia ambiental es muy baja frente a los retos que tiene el país en esta materia.

Se evidencia que sigue siendo deficiente la ejecución de los recursos en gastos de inversión por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales, dado que las reservas presupuestales son elevadas, situación que demuestra una débil gestión de la inversión requerida para el cumplimiento de las funciones misionales de las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA).

También se realizó un análisis descriptivo sobre el estado de los recursos naturales, que permite concluir que en Colombia no se cuenta con la información periódica requerida para conocer la evolución o comportamiento del estado de los mismos.

Informe de gestión 2015-2016 Contraloría General de la República

Este informe presenta los resultados alcanzados en cumplimiento de las funciones Constitucionales y Legales establecidas para la CGR, y responde a la obligación de rendición de cuentas del Contralor General al Congreso de la República, contemplada en el numeral 11 del artículo 268 de la Constitución Política.

El informe rinde cuenta de los avances obtenidos de la gestión de los últimos 22 meses, cubre la totalidad de la vigencia 2015 y lo que va corrido de la actual vigencia con corte a 31 de mayo de 2016.

Muestra además los avances y logros en el ejercicio del Control Fiscal Micro, Control Fiscal Macro, en los procesos de Responsabilidad Fiscal y en la consolidación del Control Social como elemento fundamental para el Control Fiscal.

En cuanto al Control Fiscal Micro, entendido éste como el ejercicio auditor que realiza la CGR a sus sujetos vigilados. En las auditorías que realizó en 2015 la Contraloría General de la República encontró un total de 1.009 hallazgos con incidencia fiscal por $1 billón de pesos.

Los problemas de eficiencia del Sistema General de Regalías (SGR) han llevado a que se acumulen grandes excedentes de liquidez en la Tesorería General de la Nación ($6.5 billones) y en las cuentas bancarias de municipios y departamentos ($5 billones).

Así mismo, las auditorías adelantadas durante el primer semestre de 2016 evidenciaron 3.413 hallazgos administrativos, de los cuales 557 tienen incidencia fiscal en cuantía de $476.522 millones de pesos.

Los hallazgos fiscales cobijan casos emblemáticos como el desolador panorama encontrado en el mal manejo de los recursos del Programa de Alimentación Escolar (PAE), los riesgos detectados en inversiones del Fondo Nacional del Ganado en Friogan, la pobre ejecución de los recursos asignados a Electricaribe para adelantar proyectos de normalización de redes eléctricas, el incumplimiento de las metas del Fondo Adaptación, la aparición del llamado “Cartel de la Hemofilia” en Córdoba y los dineros que parecen haberse dilapidado en la construcción del Aeropuerto del Café, entre otros.

Durante 2015 la CGR auditó recursos por $295.2 billones, a través de la realización de 483 auditorías ejecutadas a 226 sujetos de control del orden nacional, y 259 entes territoriales respecto de recursos transferidos por la nación.

En la actual vigencia (2016) se programó auditar $488.8 billones, equivalentes al 81.7% de los recursos sujetos de vigilancia por parte de la CGR.

Dentro de este proceso auditor se destaca la actuación especial sobre la construcción y puesta en marcha de la Refinería de Cartagena –Reficar, donde se trata de establecer si se incurrió en sobrecostos por aproximadamente USD 4.023 millones, como alertó inicialmente un estudio sectorial.

Beneficios del control fiscal

Como resultado de las auditorías adelantadas por la CGR se obtuvieron beneficios, durante el período 2015 y lo corrido de 2016, por valor de $729.7 mil millones, de los cuales $628.1 mil millones fueron obtenidos durante el primer semestre de este año.

Confrontando los beneficios del proceso auditor en lo corrido de 2016 ($628.140 millones), frente al presupuesto de apropiación inicial para la CGR en esta misma vigencia ($489.726 millones), se encuentra que por cada peso invertido en el máximo organismo de control fiscal, se está retornando $1.28 por las acciones de vigilancia y de control fiscal. Esto sin tener en cuenta los recursos recuperados por los procesos de responsabilidad fiscal y cobro coactivo.

“Esta cifras de los beneficios de auditoría son un claro indicador del valor agregado que la CGR aporta para la buena gestión del recurso público”, destacó el Contralor Edgardo Maya Villazón.

Procesos de responsabilidad fiscal

En relación con el proceso responsabilidad fiscal, el Contralor destacó la apertura de 998 procesos ordinarios en cuantía de $947.3 mil millones y de 185 procesos verbales por $83 mil millones.

Se decidieron de fondo 158 fallos ejecutoriados con responsabilidad fiscal por $138.4 mil millones. Y se recuperaron durante el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal $30 mil millones.

Recuperaciones por Jurisdicción Coactiva

En el último año (junio 2015 - junio 2016), los procesos de jurisdicción coactiva adelantados por la CGR permitieron recaudar $79.5 mil millones.

Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción

Por su parte, la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción profirió 15 fallos con responsabilidad fiscal en cuantía de $108.412 millones.

Coyunturaeconómica

a septiembre de 2016

En 2015 se proyectaba para 2016 un crecimiento del PIB de 3,6% y para el 2017 de 3,8%. En las nuevas proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo, se estima que los crecimientos del PIB para 2016 y 2017 serán de 3,0 y 3,5%, respectivamente. No obstante, el gobierno después de conocido el dato de crecimiento económico del segundo trimestre, ajustó la meta de crecimiento de 2016 a 2,5%.

La desaceleración de la economía colombiana a primer semestre de 2016 y el deterioro de otros indicadores macroeconómicos, llevaron a que las calificadoras de riesgo ajustaran las apreciaciones del país. Standard and Poor´s (S&P) decidió cambiar la perspectiva de la deuda externa colombiana de estable a negativa y Fitch Ratings rebajó el panorama crediticio de Colombia de estable a negativo.

El presente documento, analiza la evolución reciente del crecimiento económico, empleo, inflación, tasa de cambio, precio del petróleo y el mercado de deuda, con la información disponible a septiembre de 2016.

Ajustan meta de crecimiento para 2016

La economía colombiana registró una variación del PIB de 2,3% en el primer semestre de 2016 (Gráfica 1), reflejando así la tendencia a la desaceleración que se presenta en la actualidad. El crecimiento de 2% del segúndo trimestre ha sido el más bajo presentado desde el mismo lapso de 2009, cuando la variación del PIB fue de 1,1%.

Como resultado de este bajo ritmo en la dinámica económica, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público redujo su meta para 2016 de 3% a 2,5%, igualando la proyección del Fondo Monetario Internacional (FMI) y acercándose a la del Banco de la República, que estima como dato más probable un crecimiento de 2,3%.

Gráfico 1 Crecimiento económico anual (Pesos constantes de 2005)

A nivel sectorial, el bajo desempeño económico refleja la situación por la que sigue pasando el sector minero energético, principalmente por la reducción de las producciones de carbón e hidrocarburos, así como la baja dinámica en el agropecuario y construcción. No obstante, sectores como industria y servicios financieros sustentaron el crecimiento en el primer semestre, con variaciones anuales de 5,4% y 4,2%, respectivamente (Gráfica 2).

En el caso de la industria manufacturera, la buena dinámica se explicó debido al efecto positivo del subsector de la refinación del petróleo, que presentó un crecimiento de 24,7% en el primer semestre, respecto a similar lapso de 2015. Si se tomara la industria sin este subsector, su crecimiento habría sido de solo 2,9%. Es importante precisar este hecho, ya que es una consecuencia temporal del progresivo incremento de la producción de la Refinería de Cartagena (Reficar). (Gráfica 3).

Gráfico 2 Producto Interno Bruto. Ramas de actividad económica. Variación anual % I Semestre 2016pr / 2015pr

Industria manufacturera Servicios financieros, inmobiliarios Construcción

Servicios sociales, comunales y personales Comercio, reparación, restaurantes y hoteles Suministro de electricidad, gas y agua Transporte, almacenamiento y comunicaciones Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

Explotación de minas y canteras

Prevención y atención de desastres Centros de reclusión

Variación porcentual -2,04,06,0

Fuente: DANE.

Dirección de Estudios Macroeconómicos *

* Carlos Humberto Barrera G., Miguel Alfonso Montoya O., Juan Pablo Radziunas P., Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.

TotalSin refinación petroleo

Fuente: DANE, cálculo autores.

En el caso de la construcción, su crecimiento de 3% durante el primer semestre de 2016 -respecto a igual período de 2015- obedeció a la variación de 6,8% de la construcción de edificaciones, compensando el bajo incremento de la construcción de obras civiles (0,1% semestral).

Por componentes del gasto, la desaceleración de la economía se reflejó en la pérdida de impulso del consumo, con una tasa de crecimiento de 2,8% en el primer semestre, la cual es la más baja de los últimos siete años. Este freno pone de manifiesto -en el caso del consumo de los hogares- el efecto de mayores tasas de interés internas. Y en el consumo del Gobierno, el ajuste que enfrenta el gasto debido principalmente a la caída de la renta petrolera.

Por su parte, la inversión -como otro elemento de la demanda interna- se contrajo durante esta primera parte del año, al registrar una variación negativa de 2,5%. Esto debido fundamentalmente a la reducción de la inversión en equipo de transporte y maquinaria y equipo.

Finalmente, y aunque el comercio exterior neto continúa haciendo un aporte negativo para la demanda agregada, las exportaciones presentaron un crecimiento de 3,1% en estos primeros seis meses de la vigencia. Las importaciones se han frenado al registrar una variación negativa de 0,1%.

La economía atraviesa una coyuntura de desaceleración, de la cual no es ajeno el entorno internacional, con un crecimiento lento a nivel mundial y un panorama débil a nivel regional. Chile y México mantienen tasas de crecimiento bajas, mientras que Brasil, Ecuador y Venezuela continúan en recesión.

Se reduce el desempleo pero se mantiene la informalidad

Al cierre de agosto la tasa de desempleo nacional se situó en 9,9%, mientras que en las 13 principales ciudades fue del 9,0%. Esto representó una reducción frente a los niveles registrados en los dos meses anteriores y un nivel similar con respecto a agosto de 2015 (Gráfica 4).

La reducción del desempleo en agosto obedeció a un aumento de la tasa de ocupación1 superior al aumento de la oferta de trabajo medida con la tasa global de participación2. No obstante, cabe señalar que la tasa de desempleo en los últimos tres meses se mantiene alrededor del 10%, asociado a la desaceleración de la economía durante lo corrido de 2016 y la incertidumbre frente al crecimiento esperado para lo que resta del año.

Los sectores económicos que más contribuyeron al aumento del empleo, comparados con los niveles de 2015, fueron los de comercio y hoteles, agricultura, construcción e intermediación financiera (gráfica 5).

Por su parte, disminuyeron el empleo sectores como el de servicios comunales, transporte y almacenamiento, actividades inmobiliarias, explotación de minas y canteras y el de suministros de electricidad, gas y agua (Gráfica 5). Persiste la tendencia de la pérdida de empleo en sectores como la industria, pese a la entrada en operación de Reficar, y el de actividades inmobiliarias que contaban con un dinamismo importante en la generación de empleo en meses anteriores.

1 La tasa de ocupación es la relación porcentual entre la población ocupada y la población en edad de trabajar.

2 La tasa global de participación es la relación porcentual entre las personas que trabajan o están buscando empleo y la población en edad de trabajar (12 años en la parte urbana y 10 años en la parte rural).

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público redujo su meta para 2016 de 3% a 2,5%, igualando la proyección del Fondo Monetario Internacional (FMI) y acercándose a la del Banco de la República, que estima como dato más probable un crecimiento de 2,3%.

Gráfico 5 Población ocupada según rama de actividad (nacional)

Participación % de cada sector en empleo total (a agosto 2016)

Crecimiento % del empleo (junio-agosto 2016 vs junio-agosto 2015)

Comercio, hoteles y restaurantes

Servicios sociales, comunales y personales

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Industria manufacturera

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Actividades inmobiliarias, empresariales y...

De acuerdo con las cifras reportadas por el DANE, se aprecia en lo transcurrido de 2016 hasta julio un leve aumento de la tasa de informalidad en las 23 ciudades y áreas metropolitanas, aunque se mantiene en un nivel inferior al registrado en el mismo período del año anterior (Gráfica 7). En efecto, la tasa de informalidad pasó del 49,7% en el trimestre mayo/julio de 2015 al 48,4% a principios de 2016. Al trimestre mayo/julio de 2016 se ubicó en el 48,8%.

Entre las ciudades con aumento de la tasa de informalidad al trimestre mayo/julio -con respecto al año anterior- se encontraron ciudades como Cali, Manizales y Florencia, con crecimientos de 3,8; 1,1 y 2,2 puntos porcentuales respectivamente.

La inflación se desacelera en un entorno de política monetaria contractiva

El país registró una disminución en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) durante septiembre de 2016, que le restó dinámica al proceso inflacionario presentado desde mediados de 2015. En efecto, el IPC en septiembre se redujo 0,05% frente al mes anterior, con lo cual la inflación anualizada pasó de 8,1% a 7.27%. Sin embargo, este resultado aún sobrepasa en un poco menos del doble al rango superior de la meta de inflación establecida por el Banco de la República para la vigencia (4%).

La reducción del ritmo de crecimiento del IPC se explicó principalmente por la caída en los precios del grupo de alimentos (Cuadro 1).

Suministro de electricidad, gas y agua

Por tipo de posición ocupacional3, el comportamiento del empleo en agosto -frente al mismo mes del año anterior- presentó una reducción en categorías como: patrón o empleador, trabajador familiar sin remuneración, empleado doméstico, jornalero o peón y el empleo de gobierno. Esto se compensó con un aumento de la ocupación en la denominada cuenta propia, seguida por la categoría obrero/empleado particular (Gráfica 6).

CrecimientoParticipación

Por tanto, si bien la tasa de desempleo nacional se mantuvo en torno a un nivel similar frente a agosto de 2015, esto en parte fue posible gracias al aumento del empleo por cuenta propia, cuyas características están vinculadas al sector informal.

3 Es la posición que la persona adquiere en el ejercicio de su trabajo, ya sea como asalariado, empleado doméstico, trabajador por cuenta propia, empleador o trabajador familiar sin remuneración.

Gráfico 6 Población ocupada según posición ocupacional (nacional)

Participación % de cada sector en empleo total (a agosto 2016)

Crecimiento % del empleo (junio-agosto 2016 vs junio-agosto 2015)

Las perspectivas del empleo en lo que resta del año dependerán del comportamiento de la economía que se proyecta a la baja. Esto debido a la desaceleración del crédito por el aumento de las tasas de interés y la mayor percepción del riesgo por parte del sistema financiero, los recortes del gasto público para ajustarse a las condiciones de bajos precios del petróleo y los compromisos con la regla fiscal. Además de la incertidumbre de los mercados de capital frente al desenvolvimiento de las economías desarrolladas y la política monetaria que estos adopten, en especial, la FED4 en los EE.UU. Gráfico 7

Cuadro 1

Inflación mensual y anualizada por grupos en 2016 (Var. %)

según tamaño de empresa hasta cinco trabajadores

Fuente: DANE. *Proporción de informalidad

4 Federal Reserve Bank

Como se observa en la Gráfica 8, los alimentos generaron la aceleración de la inflación, desde mediados de 2014, presionados por tres fenómenos de oferta. En primer lugar, el factor climático manifestado en una intensa sequía (Fenómeno de El Niño) y en segundo término, el cese de actividades realizado por algunos representantes del gremio de transporte de carga. Ambos factores redujeron el abastecimiento de bienes agrícolas. Un tercer factor relacionado con la exacerbación de la devaluación del peso frente a las principales divisas, se trasladó a los precios internos de los bienes importados y algunos servicios transables (Grafica 8).

A pesar de la reducción registrada en la inflación, otras medidas de inflación básica5 aún permanecen lejos de las metas del Banco de la República. Por ejemplo, la inflación “núcleo 20”6 registró -a fines

de agosto- una variación anual de 7,07%, incluso superior a la registrada en el mes anterior (7,05%). No obstante, y como era de esperar, por la fuerte caída de los precios del grupo de alimentos, la inflación anualizada sin alimentos -otra medida de inflación básica- cayó de 6,26% a 6,1%.

5 Las medidas de inflación básica buscan eliminar los movimientos y choques temporales en los precios. Se excluyen de la canasta de precios aquellos ítems con comportamientos muy volátiles ó que están fuera del control de la política monetaria. Por ejemplo: Precios de los alimentos o algunos precios regulados (combustibles, servicios públicos, transporte). En la fecha de la edición del presente informe (oct 6 de 2016), las cifras de inflación básica corresponden al mes de agosto de 2016, debido a que la fuente consultada, el Banco de la República, no ha actualizado sus estadísticas.

6 La inflación núcleo (core inflation) no tiene en cuenta el 20% de los bienes y servicios con mayores volatilidades en sus precios en el mes correspondiente.

En el frente externo, una manera de aproximarse a los efectos de la devaluación sobre el IPC es analizando los datos del Índice de Precios al Productor (IPP)7. Este indicador mide la evolución de los precios de venta del productor, correspondientes al primer canal de comercialización o distribución de los bienes transados en la economía. El Índice de Precios al Productor (IPP) según procedencia, mostró que los bienes importados registraron una reducción de 0,76% en septiembre frente al mes anterior, evidenciando menos presiones de los bienes transables en el IPC, sobre todo en materias primas. En cuanto a los bienes de origen nacional, su IPP mostró una caída mensual de 0.14% en septiembre del año en curso, que podría inducir a los productores nacionales a realizar sustitución de importaciones (Gráfica 9).

Por su parte, los transables registraron una tendencia decreciente en los meses recientes, con una variación de su IPC anualizada de 7,53%, que fue inferior al máximo alcanzado en junio de 2016 (7,9%), pero muy superior al 5,23% de hace un año. Esto último fue el reflejo del impacto de factores como la tasa de cambio y los precios internacionales (Gráfica 10).

Pese al resultado satisfactorio de la inflación en agosto y septiembre de 2016 -específicamente en el rubro de alimentos- es necesario tener mesura sobre el inmediato futuro. La inercia inflacionaria ha impactado las expectativas de los agentes y este proceso de indexación no se puede desmontar en el corto plazo.

Política monetaria

La inflación en agosto y septiembre de 2016 y los resultados del comportamiento del PIB revelados por el DANE en el segundo semestre de 2016 -así como de la decisión de la FED de no incrementar sus tasas de interés- llevó a la Junta Directiva del Banco de la República (JDBR), en sus reuniones del 31 de agosto y 30 de septiembre de 2016, a mantener inalteradas las tasas de interés de intervención en niveles del 7,75%. La suspensión de la tendencia alcista de las tasas de intervención es el reflejo de la desaceleración que vive la economía colombiana.

Al respecto, el Banco de la República señala que “la economía colombiana continúa ajustándose a los fuertes choques registrados desde 2014 y el déficit en la cuenta corriente está disminuyendo gradualmente. Los efectos de los choques transitorios de oferta que han afectado la inflación y sus expectativas han comenzado a revertirse y se espera que esta tendencia continúe. Lo anterior, junto con las acciones de política monetaria realizadas hasta el momento, debería conducir la inflación al rango meta en 2017”.

Según la clasificación del Banco de la República8, entre los bienes comercializados localmente (no transables) y aquellos que compiten con los productos extranjeros y que se comercializan por fuera del país (transables), los resultados muestran que los primeros continúan presentando variaciones anualizadas ascendentes.

En agosto de 2016 los no transables presentaron una inflación de 5,05%, mientras que en 2015 era 4,02%. Vale resaltar que este tipo de bienes son aquellos en los que más se manifiestan las presiones de la demanda interna y por lo tanto, su comportamiento en precios responde a los cambios en la política monetaria.

7 La diferencia con el índice de precios al consumidor (IPC) se explica porque un bien puede ser comercializado o distribuido por diferentes intermediarios que modificarán el precio de venta hasta llegar al consumidor final. Ver Banco de la República https://www.banrep. gov.co/es/ipp

8 En la fecha de la edición del presente informe (oct 6 de 2016), las cifras de esta clasificación corresponden al mes de agosto de 2016, debido a que la fuente consultada, el Banco de la República, no ha actualizado sus estadísticas.

10 Índice de precios al consumidor (IPC), clasificación transable, no transable y regulados

Gráfico 11 Precios internacionales del petróleo

Se frena la caída del precio del petróleo en el 2016

El precio del petróleo se ha recuperado 21% durante 2016, de tal forma que la referencia Brent pasó de US$ 38,9 por barril en diciembre de 2015 a US$ 47,2 por barril en septiembre de 2016 (Gráfica 11). La recuperación de las cotizaciones de este commodity obedece en gran medida a las expectativas que han generado en estos meses los anuncios de la intervención por parte de los países productores para estabilizar los precios.

De igual manera, han ayudado a la recuperación de los precios en lo corrido de 2016, las compras realizadas por China como una estrategia de aumentar sus inventarios.

Finalmente, en septiembre la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP) llegó a un acuerdo para reducir la producción de 33,24 millones de barriles de petróleo por día (bpd) que se producen actualmente a 32,5 millones de bpd. No obstante, la Agencia Internacional de la Energía (AIE)9 considera en sus previsiones que el consumo se reducirá en los meses siguientes y que, por tanto, el desequilibrio del mercado se mantendrá por un buen tiempo. De tal forma que la oferta seguirá superando a la demanda por lo menos hasta la primera mitad de 2017.

El mercado seguirá marcado por la volatilidad e incertidumbre que le es característico, debido a la va-

riedad de elementos que afectan tanto a la oferta como al consumo. Se prevé que en el resto de 2016 el precio seguirá oscilando alrededor de los US$50 por barril.

De la devaluación a la revaluación

El precio del dólar pasó de un promedio de $3.245 en diciembre de 2015 a $2.921 en septiembre de 2016, lo cual significó una revaluación de 10% entre estos meses (Gráfica 12).

Durante los últimos meses se han combinado elementos como la recuperación de los precios del petróleo, el efecto del referéndum en el Reino Unido a favor de abandonar la Unión Europea (Brexit) — que actúa a favor de las monedas emergentes– y las decisiones de la FED de no modificar las tasas de interés. Esto ha llevado a que la tasa de cambio pase de un proceso de devaluación desde mediados de 2014 a una revaluación, que ha permitido que en promedio el dólar se haya ubicado en $3.068 entre enero y septiembre de 2016.

De continuar esta mayor estabilidad de la tasa de cambio -a este nuevo nivel- en los siguientes meses podría dejar de ejercer presión inflacionaria. Esto sería un elemento favorable para reanimar al sector exportador.

Caída en las importaciones suaviza el déficit externo en el 2016

De acuerdo con el DANE, en julio de 2016 el déficit de la balanza comercial disminuyó en 42,4% respecto a igual mes de 2015, al pasar de -US$ 1.747 millones a -US$ 1.006 millones (Gráfica 13). Con ello Colombia acumula entre enero y julio de 2016 un déficit comercial de US$7.243 millones, el cual es inferior en US$ 1.206 millones al registrado en el mismo período de 2015.

Fuente: Banco de la República.

Fuente: Banco de la República de Colombia.

Transables No transables Regulados

9 www.abc.es, artículo “La AIE reduce sus previsiones de consumo de petróleo para 2016 y 2017”, septiembre 13 de 2016.

Gráfico 13 Colombia: Balanza comercial 2014 -2016 (Mensual)

Condiciones externas favorecen los mercados de deuda pública

A pesar de la desaceleración de la economía colombiana; del déficit fiscal; el desbalance de la cuenta corriente; la inflación; el aumento de la razón deuda pública a PIB; y el cambio de perspectivas de las calificadoras de riesgo, las cotizaciones de la deuda pública en lo corrido de 2016 experimentaron valorizaciones (aumento de precios). Éstas se reflejaron en una reducción de los rendimientos y -por esta vía- en un menor costo de las colocaciones de títulos de deuda efectuadas por el Gobierno10

14 EMBI

El menor déficit comercial se explicó en gran medida por las importaciones que presentaron una reducción de 23%, al pasar de US$30.737 millones entre enero y julio de 2015 a US$ 23.763 millones en igual período de 2016. La reducción se explicó por las menores importaciones en todos los grupos de productos importados, pero principalmente a la reducción de las compras de manufacturas (-24,9%) que representaron el 75% del total de las compras externas. Ésta reducción en las compras externas obedeció de un lado al menor ritmo de la economía y, de otro, al efecto de la tasa de cambio.

Por su parte, las exportaciones entre enero – julio de 2016 continuaron con bajo dinamismo, presentando un acumulado de US$ 16.520 millones, correspondiente a una disminución de 26% respecto a igual período de 2015. Este resultado sigue influido por la disminución de las exportaciones de combustibles y productos de industrias extractivas, las cuales pasaron de US$ 12.554 millones en enero – julio de 2015 a US$7.973 millones en igual período de 2016.

Así mismo, las exportaciones no tradicionales aún no han reaccionado al estímulo de la tasa de cambio, ya que mostraron un crecimiento negativo de 11,3%, al registrar US$7.331 millones en el período analizado.

Los spread11 de Colombia, medidos a través del EMBI12, pasaron de 321 Puntos Básicos13 (Pb) a principios de 2016 a 271 pb en julio y a 230 pb a mediados de septiembre (Gráfica 14). Esta tendencia de los bonos soberanos, al igual que la de los mercados externos de bonos de la región, obedeció a: la alta liquidez mundial; a la mayor demanda por títulos de deuda de economías emergentes con mayores rendimientos, contribuyendo a esto el Brexit14; a la desaceleración de la economía mundial; a la recomposición del portafolio de fondos de inversión ante la pérdida del grado de inversión de Turquía15; y a las bajas expectativas que durante estos meses se tuvieron con respecto a una alza de la tasa de política monetaria de la Fed.

10 La tasa de rendimientos de un bono tiene una relación inversa con el precio. Este último es el valor presente del bono que se calcula descontando todos los flujos futuros con dicha tasa de rendimiento. Si la tasa de rendimientos establecidos por el mercado se eleva, el valor presente (o el precio) se reduce, y viceversa.

11 Diferencia entre el rendimiento de un bono soberano y un bono del Tesoro de los EE.UU. a un determinado plazo.

12 Emerging Markets Bonds Index. Indicador que mide el retorno de un bono en moneda extranjera emitido por Colombia u otra economía emergente, expresado como margen (spread) sobre los bonos del tesoro de Estados Unidos.

13 100 puntos básicos representan un 1%.

14 Abreviatura de British exit o salida de Gran Bretaña de la Unión Europea.

15 Un indicador con notoria influencia en la composición de activos es el JP Morgan GBI-EM Global Diversified IG.

Gráfico 15 Índice COLTES (Puntos)

Fuente: Bolsa de Colombia.

Así mismo, los factores externos mencionados anteriormente impactaron positivamente en las valorizaciones de títulos TES (Gráfica 15), compensando factores domésticos como la inflación, el aumento de la tasa de intervención por parte del Banco de la República y los cambios de perspectiva de las agencias calificadoras.

Se destaca en lo corrido del año una mayor participación de los inversionistas extranjeros en títulos

TES, debido a las condiciones externas descritas que mantienen bajos rendimientos de activos externos. Las tenencias de TES por parte de estos fondos pasaron de $36 billones en febrero de 2016 (17% del total de títulos en circulación) a $51 billones en agosto (22% del total)16

Gráfico

Fuente: Ministerio de Hacienda.

16 Acta de Comité de Tesorería No 2016-09. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Los títulos TES de largo plazo presentaron en lo corrido del año las mayores valorizaciones. Los precios de los TES de corto plazo por su parte se redujeron, lo cual estuvo asociado al aumento de la tasa de intervención por parte del Banco de la República. Este comportamiento de los TES de corto y largo plazo generó un aplanamiento de la pendiente de la curva de rendimientos de estos bonos (con mayores precios de los segundos con respecto a los primeros).

Mayores precios implican menores tasas de rendimiento para los inversionistas y un menor costo para la colocación de títulos por parte de Crédito Público, situación que ha llevado al Gobierno a plantear la opción de realizar más colocaciones de TES para financiar el presupuesto 201717 .

El comportamiento de los rendimientos de bonos de deuda pública en los mercados externos e internos dependerá primordialmente de la normalización de la política monetaria en EE.UU. Esto implicaría alza de tasas de interés por parte de la FED, y posiblemente salida de capitales de economías emergentes. Esto se amortiguaría con la recuperación de los precios del petróleo y una recuperación del crecimiento económico mundial.

Otros factores que incidirán en los precios de los TES son: en el frente fiscal; la reforma tributaria y en el frente externo; la evolución del déficit de la cuenta corriente. El crecimiento económico podría amortiguar o agudizar el impacto de estos efectos,

dependiendo de si las expectativas son de mayor crecimiento o se prevé una mayor desaceleración.

La mayor participación de fondos externos en TES implica un mayor riesgo de tasa de interés ante un cambio de las condiciones externas que han inducido al alza los precios de los títulos.

En síntesis, toda esta coyuntura macroeconómica ha tenido efectos en la programación presupuestal que realiza el gobierno. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP de junio de 2016 y por tanto en el presupuesto General de la Nación de 2017. El Ministerio de Hacienda revisó a la baja las metas de crecimiento para el año 2016 y 2017.

En 2015 se proyectaba para 2016 un crecimiento del PIB en 3,6% y para el 2017 de 3,8%. En las nuevas proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo, se estima que los crecimientos del PIB para 2016 y 2017 serán de 3,0 y 3,5%, respectivamente. No obstante, el gobierno después de conocido el dato de crecimiento económico del segundo trimestre, ajustó la meta de crecimiento de 2016 a 2,5%.

El deterioro de los indicadores macroeconómicos tiene su reflejo en las cifras fiscales, y por ello el Ministerio de Hacienda espera que el déficit del Gobierno Nacional Central llegue a 3,9% del PIB en 2016 y 3,3 % en 2017.

Histórico

17 En la Acta del Comité de Tesorería ya citada.

parlamentarios De los auxilios a los cupos indicativos

Los llamados auxilios parlamentarios nacieron en la Constitución de 1886 y no en la reforma de 1968, como se ha creído. Se publica un estudio histórico y constitucional de esa institución que sirvió durante años para financiar parte de los recursos territoriales y que luego degeneró en uso indebido de los mismos, hasta conducir a su prohibición en la Constitución de 1991. La Corte Constitucional dio via libre a lo que hoy se conoce como cupos indicativos.

En los años setenta se hablaba de auxilios parlamentarios para referirse a las partidas presupuestales que aprobaba el Congreso para dar estímulo y apoyo a obras en distintos lugares del país. La norma no tuvo origen en esos años y tampoco nació en la reforma constitucional de 1968, impulsada por el presidente Carlos Lleras Restrepo, como equivocadamente se dijo entonces. Ella nació en 1886, cuando los delegatarios adoptaron esa Constitución.

La Constitución anterior, de 1863, no contenía disposición alguna que permitiera al Congreso expedir leyes sobre fomento de empresas útiles. Adoptada la forma de republica unitaria en 1886, se planteó en la Asamblea de Delegatarios si el gobierno nacio-

nal debía asumir, por su propia cuenta, la ayuda a las empresas calificadas de “útiles” o “benéficas” o, por el contrario, si la responsabilidad era individual, privada o de los departamentos.

Sobre el particular precisaba el constituyente José María Samper: “Consideróse más conveniente el sistema de la acción indirecta, y para eso se dio al Congreso la facultad de fomentar, esto es proteger, estimular o apoyar, aquellas empresas que, por notoriamente útiles o benéficas, sean dignas de favor. Las palabras estímulo y apoyo de que se usa en el inciso, ligadas a los calificativos de útiles y benéficos, indican claramente la acepción en que se toma el verbo fomentar. Toda interpretación que salga de estos límites será contraria al espíritu de esta atribución legislativa, ora se trate de convertir a la nación en empresaria (lo que no nos parece estar permi-

tido), ora simplemente de fomentar empresas útiles, de un modo indirecto que es lo autorizado”1

Fue así como en la Constitución de 1886, se dijo en el artículo 76:

“Artículo 76.- Corresponde al congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

18.- Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo”.

La norma quedó así y el congreso aprobó muchas leyes que la desarrollaban y en el presupuesto general de la nación también expidió normas para fomentar a empresas útiles y benéficas dignas de estímulo y apoyo. Cuando en 1945 los gobiernos liberales llevaron a la carta política el concepto de planeación, en la reforma constitucional de ese año se le agregó al artículo la frase “con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”.

El comentarista Álvaro Copete Lizarralde, al referirse a esa norma y a la del antiguo ordinal 4º. del mismo artículo 76, anotaba:

“El ordinal 4º., del artículo 76 dispone que el congreso tenga atribución para ‘fijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse’”

“Así mismo el ordinal 20 del artículo 76 da facultad al congreso para ‘fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes’”.

“Estas dos atribuciones han de ser ejercidas por el legislador con miras al ejercicio común. No podría entenderse que el estado apoyara obras particulares para que de ellas se lucren únicamente sus dueños. Si al estimular y apoyar tales empresas los particulares logran un beneficio, este es ciertamente legítimo pero él no debe ser buscado por el legislador”.

“La ley debe incrementar por todos los medios posibles el que el patrimonio común sea explotado de la mejor manera posible. Por ello autoriza al Congreso el numeral 24 del artículo 76 ‘limitar o regular la apropiación

o adjudicación de tierras baldías’, que, de acuerdo con el artículo 202 de la Carta, pertenece a la república”2

La reforma de 1968

Cuando se tramitaba y discutía la reforma constitucional de 1968, al congreso se le quitó la iniciativa en el gasto público pero se hizo la excepción para los proyectos que se referían a “las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo”. Es posible que el gobierno de Lleras Restrepo hizo esa concesión para buscar el apoyo parlamentario a esa reforma y de allí surgió la leyenda de que los auxilios parlamentarios nacieron con esa enmienda.

La excepción se adoptó en el artículo 13 de la reforma de 1968 que decía:

“Artículo 13.- El artículo 79 de la Constitución Nacional quedará así:

´Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del despacho.

1 Samper José María. Derecho Público Interno de Colombia. Biblioteca Banco Popular. Tomo II. Bogotá. 1974. p. 157.

2 Copete Lizarralde, Álvaro. Lecciones de Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Temis. Bogotá. 1957. p. 177. Constitución de 1886.

Óscar Alarcón Nuñez*

* Editor General de la Revista Economía Colombiana.

HISTÓRICO

¨Se exceptúan a las que se refieren los ordinales 3º., 4º., 9º. Y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la nación o la traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del estado e empresas industriales o comerciales; y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno”.

¨Sin embargo, respecto a las leyes que desarrollen las materias a que se refiere el numeral 20 del artículo 76 y las relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, tendrán libre iniciativa de los miembros del congreso”.

A pesar de lo anterior, Jaime Vidal Perdomo, quien fuera el secretario jurídico de la Presidencia en el gobierno de Lleras Restrepo y quien además participó activamente en el trámite de la reforma del 68 sostiene:

“Esto no fue autorizado por la reforma constitucional de 1968, fue una deformación del fomento. Lo que Carlos Lleras propició fue que las leyes del numeral 20 del artículo 76 fueran de iniciativa gubernamental.

“(…) Yo esto lo he explicado como académico y persona admiradora de la tarea que como estadista llevó a cabo Carlos Lleras, a quien no se le puede endilgar con ligereza o mala intención semejante acusación; ello riñe con su visión del Estado y de la política”3 .

Jaime Aponte Vanegas, quien fuera secretario privado del presidente Lleras Restrepo, también refuta la tesis de la autoría de los auxilios parlamentarios en ese gobierno y que por el contrario esa administración propuso la creación del Consejo Nacional de Planeación, de carácter nacional, que debería señalar la prioridad de las obras. Ese organismo debía ser elegido por el Senado y la Cámara de Representantes, corporaciones que jamás cumplieron esa función.

Y agregaba: “Esto explica el saboteo. Sin embargo, para vengarse, del presidente Lleras, divulgaron la conseja de que él había consentido y amparado dichas prebendas”4 .

La Constitución de 1968 no solo mantuvo la iniciativa a los congresistas para los llamados entonces auxilios parlamentarios sino se las extendió a las asambleas departamentales al modificar el artículo 187 de la Carta:

“Artículo 57. El artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así:

“Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:

“(…)

3.- Fomentar, de acuerdo con planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento, y que no correspondan a la nación y a los municipios”.

En 1968 se aprobó también la reforma que consagra el denominado situado fiscal, que disponía la manera como participarían los entes territoriales en

los ingresos de la nación para efectos de atender específicas responsabilidades.

Esta disposición racionalizaba la asignación del gasto en consonancia con las responsabilidades de la nación y los entes territoriales, y tenía perfecta correspondencia con la privación de la iniciativa de gasto para los parlamentarios. Si bien los parlamentarios ya no estaban en condiciones de promover, mediante iniciativas de gasto, la canalización de recursos hacia sus regiones, ese mecanismo altamente subjetivo y desordenado, se sustituía por otro, más técnico, el cual se proveía tanto a la distribución de responsabilidades como de los recursos para cumplirlas.

El situado fiscal consistía en un porcentaje de participación que la nación le daba a las regiones de sus ingresos ordinarios con arreglo a dos factores: el geográfico (el 30 por ciento por partes iguales entre los departamentos, intendencias y comisarias y el distrito especial de Bogotá) y el resto, el demográfico, que era proporcional a la población.

En los años setenta el congreso abusó de esa facultad de iniciativa para los llamados auxilios parlamentarios y muchos fueron los legisladores que crearon o patrocinaron fundaciones y un sin número de entidades sin ánimo de lucro. Los escándalos fueron muchos y varios congresistas se vieron vinculados a procesos penales con levantamientos de inmunidad, de la que entonces gozaban.

Así lo consignó la propia Corte Constitucional, años después cuando declaró inexequible el artículo 6º. del decreto 130 de 1976, cuando ya estaba vigente la Constitución de 1991:

“Debe admitirse que el objetivo que en este campo la reforma de 1968 pretendía realizar, se cumplió cabalmente durante las primeras etapas de vigencia de la misma. Las cuotas presupuestales que cada uno de los congresistas recibían eran invertidas en

sus respectivas circunscripciones electorales para el impulso de empresas útiles o benéficas. Empero, bien pronto, prácticas polítiqueras empezaron a desvirtuar el fin para el cual fue concebida la norma comentada, generando una distorsión de tal magnitud que vino a constituirse en una de las mayores fuentes de corrupción, desprestigio y envilecimiento de la función legislativa. La perversión aludida se valió del expediente de crear un sinnúmero de corporaciones o fundaciones privadas hacia las cuales se desviaron los recursos. Proliferaron, entonces, las actividades dignas de estímulo, las consiguientes instituciones y por ende las leyes de auxilios como mecanismo apropiado para conceder favores y obtener a cambio la conservación o el aumento de clientelas políticas.

“Por lo demás la degradación del sistema de los auxilios parlamentarios condujo, entre otras cosas, a favorecer desequilibrios regionales derivados de la diferente proporción en que cada región estaba representada, sin contar las ocasiones en que el poder ejecutivo se reservaba una parte que luego repartía entre algunos congresistas, particularmente entre los integrantes de las comisiones de presupuesto de una y otra cámara. Asimismo, las partidas decretadas con base en el ordinal 20 del artículo 76 superior, aumentaron considerablemente en número y cuantía a punto tal que llegaron a comprometer ingentes cantidades que, por esa vía, se deslizaban hacia el patrimonio personal del congresista o hacia la financiación de campañas electorales. “De ahí que la magnitud de las sumas no correspondiera a la eficiencia esperada del gasto público, puesto que en contraste radical con el acrecentamiento de esta fuente de despilfarro se tornó patente la ausencia de adecuados y efectivos mecanismos de control sobre la destinación e inversión de esos recursos”5 .

5 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 1994. Magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa.

3 Apartes de la carta que Vidal Perdomo le dirigió al entonces senador Luis Guillermo Vélez (q.en.p.d.) el 1º. de marzo de 1999 a propósito de su libro Memorias de Final de Siglo en donde sostiene que Lleras Restrepo propició los auxilios parlamentarios.

4 Aponte Vanegas, Jaime. Confidencias del poder. Carlos Lleras y los gobiernos del Frente Nacional. Colpatria. Bogotá. p. 251.

Es posible que el gobierno de Lleras Restrepo hizo esa concesión para buscar el apoyo parlamentario a esa reforma y de allí surgió la leyenda de que los auxilios parlamentarios nacieron con esa enmienda.

HISTÓRICO

Constituyente de 1991

El rechazo público al manejo de los auxilios parlamentarios fue tanto que la Constituyente de 1991, antes de adoptar la nueva carta, expidió una disposición de cumplimiento inmediato para impedir que esas partidas, que se encontraban en el presupuesto de ese año, no fueran ejecutadas.

Dijo la Constituyente:

“La evolución de las cuantías destinadas a auxilios parlamentarios ha tomado características alarmantes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y

1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual, hasta llegar a 12 MIL MILLONES de pesos en el último de tales años, para 1991 la partida decretada por el Congreso y distribuida entre los diversos ministerios, supera los 27 MIL MILLONES. Es decir, para el año en curso el total decretado dio el impresionante salto de 12 mil a 27 mil millones, superando en más de seis veces el promedio anual de los últimos once años. ¿Sería el último estertor de un sistema que todos sabíamos condenado a su fin en la Asamblea Constituyente?

De manera perentoria señaló la Asamblea:

“La comisión cuarta de esta Asamblea Constituyente aprobó ya la total eliminación de los auxilios parlamentarios. Esta prohibición será sin duda ratificada por el plenario. Pero obrará hacia adelante. Mientras tanto, si no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra más alta de la historia. No tendríamos justificación ni perdón si lo hiciéramos”.

Así fue. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 eliminó expresamente los llamados auxilios parlamentarios al aprobar el hoy vigente artículo 355 que dice:

“Artículo 355.- Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida identidad con el fin de impulsar programas o actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El gobierno nacional reglamentará la materia”.

Sin embargo tan pronto se expidió la ley 628 de 2000 que adoptaba el presupuesto nacional, el entonces candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez demandó ante la Corte Constitucional los artículos que según su criterio revivían esas partidas por cuanto contenían en su conjunto “apropiaciones por 300.000 millones de pesos que serán distribuidos entre los congresistas a razón de 800 millones de unos y 1.600 millones a otros, para que ellos los destinen a obras o servicios, según su leal saber y entender y que se conocen en la opinión pública con los nombres de ´cupos indicativos´ ´auxilios regionales´ , ´auxilios parlamentarios´, etc”. En otras palabras, afirmaba el destacado demandante, que existen en la ley ciertas partidas

o créditos presupuestales “destinados a ser distribuidos discrecionalmente por los congresistas”

Explicaba el actor que los antiguos auxilios parlamentarios eran partidas aprobadas en el presupuesto, destinadas al fomento de empresas útiles o benéficas, de conformidad con el artículo 76 de la carta de 1886. Tal práctica fue prohibida expresamente por el artículo 355 de la Constitución de 1991, según el cual el congreso no podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, señalaba el demandante, en la ley acusada el congreso aprobó, por iniciativa del Ministro de Hacienda, una nueva modalidad de auxilios parlamentarios destinados a financiar obras regionales sugeridas por los miembros del legislativo.

No obstante la Corte Constitucional declaró exequible los artículos demandados por cuanto, según su criterio, no configuraban auxilios parlamentarios pero al mismo tiempo advirtió que “esas partidas, para poder ser ejecutadas, tienen que realmente promover el desarrollo armónico de las regiones, ajustarse a los principios de planeación y legalidad del gasto y no deben constituir instrumentos de desviación de poder”. En consecuencia, la corte condicionó la constitucionalidad de esas apropiaciones, en los siguientes términos:

De un lado, en virtud de los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa (artículo 209 de la constitución), es deber de las autoridades encargadas de aprobar los proyectos concretos de inversión explicar y motivar por qué es escogido un determinado proyecto de inversión y no otro, a fin de que esas definiciones se realicen con criterios objetivos y sin ninguna forma de favoritismo político. En particular, en caso de que existan sobre un mismo asunto de interés regional varios proyectos registrados, para decidir a cuál se atiende con los recursos públicos provenientes de tales partidas, se hará una evaluación objetiva y se escogerá, en forma motivada, aquel que conforme a esa evaluación deba tener prelación, según se explicó en el fundamento 32 de esta sentencia.

De otro lado, en virtud del principio de legalidad del gasto, esas partidas son apropiaciones para la inversión y el desarrollo regional, y en ningún momento constituyen cupos de los congresistas, de los cuáles ellos pueden disponer libremente o condicionar su orientación, ya que esos cupos individuales están

terminantemente prohibidos por la constitución, según lo señalado en esa sentencia.

En tercer término, en virtud del principio de igualdad y del deber del estado de promover el desarrollo armónico de las regiones (artículos 13 y 334 de la constitución), los programas y proyectos financiados con esas partidas deben ser distribuidos en forma equitativa entre las entidades territoriales, con base en criterios que tengan relevancia constitucional, conforme a lo explicado en esa sentencia.

En cuarto término, es claro que la ejecución de esas partidas debe ajustarse a las normas orgánicas que rigen el proceso presupuestal. Por ello, en desarrollo del principio de democracia participativa, y de conformidad con el artículo 68 del decreto 111 de 1996, los proyectos a ser financiados con esas partidas podrán ser presentados por la “iniciativa directa de cualquier ciudadano”. Por consiguiente, también quienes aspiren a ser miembros de cuerpos representativos podrán presentar proyectos, que deberán ser debidamente estudiados y considerados.

En quinto término, en desarrollo del principio de legalidad del gasto y de las normas orgánicas presupuestales, los proyectos y programas con cargo a tales partidas deben haber sido decretados previamente por la ley con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, para este caso, la Ley 628 de 2000. Y en caso de que esos proyectos y programas pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y no hayan sido decretadas en ley previa, dichos proyectos y programas deberán estar registrados en el Banco de Proyectos en forma previa a la apropiación de las partidas respectivas en la ley del presupuesto, según lo establecido en el artículo 68 del decreto 111 de 1996.

Finalmente, señaló la corte, los proyectos que aspiran a ser financiados con esas partidas deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la metodología general o específica que avale el Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN), y debe existir un registro público de todos los proyectos para conocimiento general de la ciudadanía6

De esta manera los llamados cupos indicativos fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional.

6 Corte Constitucional. Sentencia C-1168 de 2001. Magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett