descentralización Nuevamente a pensar en la y en las transferencias territoriales

Bajo el nuevo régimen de cálculo de las transferencias territoriales que entrará en vigencia en 2017 se requiere de una reforma tributaria estructural y de amplio alcance para mantener los recursos del SGP con los cuales se financia una proporción importante de los servicios de educación y salud.

Leonardo Villar Natalia Salazar*

Varias razones hacen que la descentralización y las transferencias territoriales –con sus logros, dificultades y retos-, sean temas que se están retomando en el país y sobre los que resulta conveniente sentarse a pensar y discutir.

En primer lugar, porque este año se cumplen 25 años de la Constitución de 1991 que profundizó el esquema incipiente de descentralización que existía hasta entonces.

En segundo lugar, porque con miras a las tareas que impone el postconflicto, el fortalecimiento institucional territorial, elemento fundamental de cualquier proceso de descentralización, es uno de los retos de los que dependerá la construcción de una paz duradera y sostenible. Lo observable es que si bien la transferencia de recursos desde el gobierno central hacia los entes territoriales se ha incrementado desde inicios de los años 90, la capacidad institucional de estos últimos sigue siendo muy desigual y extremadamente baja en algunos departamentos y municipios.

En tercer lugar, porque este año termina la transición del Acto Legislativo 04 de 2007, que introdujo cambios a la fórmula constitucional que define el monto de recursos que debe transferir el Gobierno Central a los departamentos y municipios a través del Sistema General de Participaciones, SGP. Se pasará de una formula en la que el crecimiento anual del SGP es igual a la inflación más unos puntos porcentuales a otra en que dicho crecimiento estará ligado al comportamiento de los Ingresos Corriente de la Nación en los cuatro años anteriores. A partir de 2017, por lo tanto, lo que suceda con el recaudo de impuestos del Gobierno Nacional tendrá un impacto directo sobre las transferencias de éste hacia los entes territoriales.

En cuarto lugar, porque si bien los recursos del SGP han permitido avances muy significativos en cuanto a cobertura de los servicios de educación, salud y otros servicios básicos, se requieren esfuerzos mayores para promover la calidad, mejorar la eficiencia y garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas a través de los cuales se proveen todos esos servicios. Sin descartar que esto necesita de recursos adicionales, lo cierto es que resulta urgente revisar la distribución actual de los mismos, pues ésta es altamente dirigida y limita de manera sig- nificativa la autonomía de los entes territoriales. Si bien ello responde a la baja capacidad institucional en un alto número de municipios y al objetivo de lograr un mayor control de los recursos, también frena la eficiencia en su uso y poco incentiva los esfuerzos regionales y locales para aumentar el recaudo y complementar los que provienen del nivel central. De nada servirían mayores recursos si estos no se usan eficientemente y producen los incentivos adecuados. Además, aunque algunos de los controles establecidos desde el nivel central pudieron surgir del noble propósito de evitar malas prácticas y corrupción, su efectividad en ese sentido ha sido por lo menos cuestionable.

Con el fin de contribuir a la discusión, este artículo plantea una serie de consideraciones basadas en los resultados de un estudio reciente que hizo un grupo de investigadores de Fedesarrollo sobre el tema particular del SGP del sector educación (Fedesarrollo, 2016).

La primera conclusión importante de este estudio es que bajo el nuevo régimen de cálculo de las transferencias territoriales que entrará en vigencia en 2017 se requiere de una reforma tributaria estructural y de amplio alcance para mantener los recursos del SGP con los cuales se financia una proporción importante de los servicios de educación y salud. Una reforma tributaria moderada no basta. En segundo lugar, resulta imprescindible hacer una revisión de los criterios y fórmulas de distribución del SGP plasmados en la Ley 715 de 2001, con el fin de lograr mayor eficiencia y calidad del servicio y promover mayores esfuerzos de recursos a nivel local. Lo anterior pasa por evaluar con sumo cuidado y de manera diferencial el tema de la autonomía regional, que por múltiples razones se ha estancado en los últimos años, pero que resulta fundamental para avanzar en el proceso de descentralización.

Un breve repaso a la normatividad del SGP desde la Constitución de 1991

La descentralización fiscal y administrativa iniciada en los años 80 se profundizó a comienzos de la década siguiente cuando en la Constitución de 1991 se redefinieron las competencias y responsabilidades de gasto entre diferentes niveles de gobierno, se otorgó mayor autonomía a las entidades territoriales y se modificó el sistema de transferencias del Gobierno Nacional a los departamentos y municipios.

En los Artículos 356 y 357 de la Carta quedó establecida la fórmula que define el monto y evolución de las transferencias. De acuerdo con la norma constitucional inicial, las transferencias de la Nación a las entidades territoriales se llevaban a cabo a través de dos bolsas cuyo monto estaba definido como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN): el Situado Fiscal para departamentos y Distritos (el cual aumentaría de 23% a 24.5% de los ICN entre 1994 y 1996) y las Participaciones Municipales (que se incrementarían de 15% a 22% de los ICN entre 1994 y 2001). Es decir, para finales de la década, más de 40% de los ICN debían transferirse a las entidades territoriales. A su vez, la Ley 60 de 1993 definió la distribución de los recursos de ambas bolsas entre salud, educación y otros sectores.

Bajo esa fórmula y criterios de distribución, las transferencias a las regiones crecieron de manera importante, inclusive durante la crisis económica de la época, pasando de 3.50% a 5.13% del PIB entre 1994 y 2001 (Gráfico 1).

un crecimiento importante de las transferencias, pero al deteriorarse el contexto macroeconómico en la segunda mitad de esa década, las presiones provenientes de las entidades territoriales sobre las finanzas de la Nación se agudizaron. Por una parte, varios gobiernos locales incurrieron en elevados niveles de endeudamiento y algunos se vieron en dificultades para cumplir el pago de sus deudas, a lo cual tuvo que hacer frente la Nación. Por otra, el monto de recursos transferidos no se redujo como preveía la fórmula constitucional. Por ejemplo, en el caso de la educación, la rigidez en los costos de la nómina frente a los decrecientes ingresos de transferencias generaron faltantes importantes en los entes territoriales y la Nación se vio en la obligación de trasladar recursos adicionales del presupuesto para cubrir los pagos de maestros a través del llamado Fondo de Compensación Educativa, FEC. Estos llegaron a representar 0.54% del PIB en 2000.

El hecho de atar año a año el monto de las transferencias al nivel de los ICN mostró más temprano que tarde que la fórmula de la Constitución significaba una gran volatilidad en los recursos transferidos y, en últimas, una fuente de insostenibilidad para las finanzas de la Nación. En efecto, el arranque de la fórmula, junto con las buenas condiciones económicas que prevalecían en ese momento, permitieron

En el marco del acuerdo que firmó Colombia con el Fondo Monetario Internacional en 1999, el Gobierno emprendió varias reformas tendientes a restablecer el equilibrio macroeconómico, siendo una de ellas la modificación a los artículos 356 y 357 de la Constitución. Así, el Acto Legislativo 01 de 2001 unificó en una sola bolsa los recursos del Situado Fiscal y las Participaciones Municipales y creó el Sistema General de Participaciones, SGP. El punto más importante de la norma fue que desligó de manera temporal (hasta 2007) la evolución de las transferencias del nivel de los ICN y estableció que los recursos del SGP crecerían anualmente en un porcentaje igual a la inflación causada más unos puntos reales. Determinó así mismo un incremento adicional en caso de que la economía creciera por encima de 4% en el año anterior.

La segunda reforma al sistema de transferencias tuvo lugar a través del Acto Legislativo 04 de 2007 y dio continuidad, de manera transitoria, a la reforma de 2001, en el sentido de mantener un esquema desligado de la evolución de los ICN. Este nuevo cambio constitucional determinó que entre 2008 y 2016 las transferencias crecerían a una tasa equivalente a la inflación más unos puntos de crecimiento real, que se establecieron en 4 pps para 2008 y 2009, 3.5 pps para 2010 y 3 pps entre 2011 y 2016. La norma también estableció que a partir de 2017, los recursos del SGP crecerían con el promedio de variación porcentual de los ICN en los últimos cuatro años. Adicionalmente, se mantuvo la regla del incremento adicional de recursos al SGP por crecimiento económico superior al 4% y se determinó que estos recursos deberían dedicarse a la atención integral de la primera infancia. Finalmente, se otorgó un porcentaje adicional de incremento del SGP para ser destinado exclusivamente al sector educación, que no generaría base para el crecimiento del SGP de la vigencia subsiguiente, y empezaría en 1.3% en 2008 y 2009, aumentaría a 1.6% en 2010 y alcanzaría un máximo de 1.8% en 2011, el cual se mantendría hasta 2016.

Las reformas al SGP significaron un crecimiento gradual de las transferencias en términos reales, aunque a un ritmo menor al del PIB. El monto total del SGP pasó de representar el 5.13% del PIB en 2002 al 3.80% en 2015 (Gráfico 1). No obstante, de no haberse realizado una reforma a la fórmula de las transferencias en la Constitución, la imposibilidad de financiar el déficit fiscal habría prolongado la crisis económica por otros años más y habría afectado de manera significativa el monto de recursos trans- feridos a las entidades territoriales. En efecto, las simulaciones del estudio de Fedesarrollo mencionado atrás indican que en ausencia de una reforma al SGP, el monto de los recursos transferidos a través de ese sistema podría haber sido entre 20% y 60% menor al efectivamente observado, como consecuencia de un crecimiento económico más bajo.

Aparentemente, el actual Gobierno ha tomado la decisión de no tramitar un nuevo acto legislativo para prolongar el régimen de transición actual más allá de 2016. Si hubiera querido prolongarlo, el Gobierno habría tenido que presentar el proyecto al Congreso a comienzos de 2016 en razón a que la discusión y aprobación de un cambio a la Constitución toma ocho debates en dos legislaturas diferentes. Así las cosas, desde 2017 el monto del SGP crecerá de acuerdo con el incremento promedio de los ICN en los ultimos cuatro años1. En estas condiciones, para aproximar el comportamiento futuro del SGP, y en particular de los recursos para educación, el estudio de Salazar et al. (2016 panel a) mencionado anteriormente trabajó sobre escenarios que simulan posibles trayectorias de los ICN, que dependerán de manera importante del tipo de reforma tributaria que se adopte y de su impacto en el recaudo de impuestos, como se comentará más adelante.

La distribución de los recursos del SGP estuvo determinada en un inicio por la Ley 60 de 1993 que fue posteriormente modificada por la Ley 715 y la 1176 de 2007. En estas normas se han definido los criterios de distribución de los recursos para sus diferentes propósitos, tanto entre las grandes “bolsas”, educación, salud y otros servicios, como al interior de cada una de ellas. En la actualidad los principales criterios de distribución de los recursos de las llamadas “bolsa para educación“ y “bolsa para sa- lud“, que en su conjunto representan cerca del 76% del monto total del SGP total, tienen en cuenta -al menos teóricamente- la población atendida, la población por atender y criterios de equidad y de eficiencia administrativa.

1 Por ejemplo, el crecimiento de las transferencias entre 2016 y 2017 será equivalente al aumento promedio de los ICN entre 2014 y 2017, siendo para este último año el estimado por el gobierno para esa vigencia de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las actualizaciones del Plan Financiero.

Esta normatividad también ha sufrido cambios. Para dar un ejemplo, en el caso de educación, la Ley 60 establecía que los recursos debían asignarse teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas (NBI), el ingreso per cápi ta territorial y la densidad poblacional. Luego, lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 (que no presentó cambios significativos con la expedición de la Ley 1147) ordenó reemplazar dichos criterios por una asignación por capitación, es decir, por niño atendido, algo que en principio representaba un avance importante por cuanto debía estimular la ampliación de cobertura y la retención de los niños en las escuelas como criterio para que los entes territoriales recibieran las transferencias de recursos correspondientes. En la práctica, sin embargo, la capitación como criterio para la asignación de recursos no funcionó como se esperaba. Como consecuencia de la inflexibilidad en la nómina de docentes que caracteriza al sector de la educación pública, la regulación se ajustó mediante la creación de mecanismos que permitieran a cada entidad territorial cubrir los costos de la nómina docente. Para ello se crearon criterios adicionales de asignación, supuestamente asociados a costos diferenciales de prestación de servicios y a factores de calidad educativa, que terminaron por volver a convertir la capitación en un sistema caracterizado por sus altos grados de complejidad y que en la práctica se ajusta casi todos los años para cubrir los costos de la nómina en forma poco transparente.

Escenarios de proyección del SGP

Dada la terminación de la transición del Acto Legislativo 04 de 2007 y la entrada en vigencia de una nueva fórmula para la determinación de las transferencias del SGP a partir de 2017, resulta importante establecer la trayectoria previsible de esas transferencias, tanto para los entes territoriales como para las autoridades de los sectores de la salud y de la educación. Como se ha mencionado, el monto del SGP se ajustará anualmente en una tasa equivalente al crecimiento promedio de los Ingresos Corrientes de la Nación ICN, de los últimos cuatro años. Dado que más del 90% de los ICN corresponde a ingresos tributarios, la evolución del SGP dependerá de manera significativa del alcance de la reforma tributaria que apruebe el Congreso con base en la propuesta que el

Gobierno ha anunciado que le presentará en el último trimestre de 2016. A continuación se presentan posibles trayectorias del SGP estimadas en el trabajo mencionado de Fedesarrollo (2016). (Gráfico 2)

El primer escenario supone que el Gobierno adopta una reforma tributaria tímida que apenas mantiene a futuro los ICN en el nivel actual (cerca del 14% del PIB). En otras palabras, este escenario supone que se adopta una reforma que solo compensa el recaudo que se perderá por cuenta del desmonte previsto de algunos impuestos en los próximos años (la sobretasa del CREE, el impuesto al patrimonio y el gravámen a los movimientos financieros 4X1000).

El segundo escenario supone que el Gobierno adopta una reforma tributaria estructural integral que no sólo impide que caiga el recaudo en los próximos años sino que además genera recursos adicionales que permiten cumplir con las metas de déficit de la regla fiscal. En cifras gruesas, este escenario significa un esfuerzo del orden de 2% del PIB en ingresos adicionales, aparte de los requeridos para compensar los ingresos que se pierden por el desmonte previsto de la sobretasa del CREE, el impuesto al patrimonio y el gravamen a las transacciones financieras, que equivale a un monto similar. Mientras en el primer escenario, en el cual se adopta una reforma tributaria tímida, se supone que los ICN se mantendrían en 14% del PIB, en el escenario de una reforma estructural ambiciosa ese porcentaje pasaría de 14% del PIB en 2015 a 16.1% en 2020. (Gráfico 2)

Gráfico 2 Evolución de los ICN bajo dos escenarios de reforma tributaria zo tributario que se haga para financiar el nivel actual de gasto generará automáticamente mayores gastos representados en transferencias adicionales a los entes territoriales. Esto también debe entrar en las consideraciones sobre el diseño y la magnitud de la reforma tributaria anunciada por el Gobierno para el segundo semestre de este año.

Las diferencias entre los dos escenarios en materia de transferencias del SGP son significativas. Para 2020 el monto del SGP estaría alrededor de 4% del PIB en el escenario de una reforma ambiciosa frente a 3.7% del PIB en el caso de una reforma tímida. Si bien en relación con el PIB la diferencia aparece pequeña, en términos reales es, por decir lo menos, bastante significativa. La diferencia entre uno y otro escenario en 2020 alcanzaría $3.369 miles de millones de hoy (precios de 2015)(Gráfico 3). No cabe duda entonces que al sector educación y salud, y a los entes territoriales les conviene que el Gobierno presente una reforma tributaria ambiciosa y que el Congreso de la República la apruebe.

Consideraciones sobre los criterios y fórmulas de distribución del SGP

La literatura sobre la experiencia internacional en materia de descentralización ha permitido identificar algunos criterios que deben guiar el diseño de un esquema de transferencias óptimo. Dentro de estos se resaltan los siguientes: 1) el objetivo de cada componente del esquema de transferencias debe ser claro y uno solo, 2) las transferencias deben ser suficientes en monto para que los gobiernos sub-nacionales puedan proveer una cantidad adecuada del servicio, 3) el esquema debe proveer cierto grado de autonomía a los gobiernos sub-nacionales como mecanismo para promover la eficiencia, 4) la fórmula de distribución de los recursos debe ser simple (fácil de entender) y basada en factores objetivos, 5) la fórmula también debe ser flexible y permitir ajustes, pero es importante asegurar que sea predecible para incrementar la eficiencia en su utilización, 6) con el propósito de promover la equidad regional, el monto de recursos transferidos debe establecerse en relación directa con necesidades fiscales de los gobiernos sub-nacionales e inversamente en relación con su capacidad tributaria, pero sin desestimular la generación local de recursos, 7) el esquema debe promover un manejo fiscal sólido y evitar prácticas ineficientes en los gobiernos sub-nacionales y

8) el esquema debe ser consistente con la restricción presupuestal a nivel central.

Una de las razones de lo anterior es que la asignación de los recursos SGP es excesivamente dirigida, dejando poco espacio para la autonomía regional en relación con la asignación de los recursos al interior de cada propósito sectorial (salud, educación y propósito general). La percepción por parte de los gobernadores, los alcaldes y otros actores del sistema (los colegios, por ejemplo, en el caso de la educación) es que ellos son los canales de los recursos pero no tienen injerencia alguna en la forma como se asignan y se usan, razón por la cual carecen de incentivos para producir mejoras e inclusive para aportar recursos propios.

Es cierto que el direccionamiento y control del uso de los recursos debe seguir siendo fuerte en aquellas entidades territoriales en las que la capacidad institucional es baja, pero no resulta del todo claro por qué la autonomía no ha aumentado para aquellas entidades maduras en materia institucional. Ilustración de ello es que si bien las entidades certificadas en el sector educativo poseen algo de mayor autonomía, el proceso de certificación ha sido lento. Una inquietud al respecto es si ello obedece a que los avances en capacidad institucional han sido realmente muy pocos o a que el criterio de certificación no está reconociendo los avances de algunas entidades en este frente. Claro está que el control de la certificación debe mantenerse estricto y continuar en manos del Gobierno Nacional para lograr que la extensión de mayor autonomía se dé de manera ordenada y segura.

Adicional a ello, las fórmulas de distribución carecen de incentivos claros y fuertes para producir mejoras en eficiencia y calidad de los servicios prestados. En el caso de la educación, por ejemplo, este hecho se hace evidente en las consideraciones que se exponen a continuación.

Las fórmulas de distribución no sólo se han hecho complejas y difíciles de discernir sino que además han cambiado frecuentemente, -casi cada año- haciéndolas impredecibles y generando un desestimulo a la toma de acciones en pro de la eficiencia y calidad educativa por parte de los gobernantes y autoridades del sector (como los rectores, en el caso de la educación), incluso en aquella porción que no está destinada al pago de la nómina docente. En la actualidad, como se mencionó anteriormente, el criterio de capitación, que podría ser un elemento importante para asegurar logros en cobertura, parece enfrentar dificultades prácticas en nuestro país. Para que un esquema de capitación opere eficientemente debe contar con cierto grado de flexibilidad en el manejo de la planta de maes-

La nueva fórmula de cálculo del SGP tiene también, desde otro punto de vista, importantes implicaciones para las finanzas del Gobierno Nacional. Teniendo en cuenta que las transferencias aumentarán con el crecimiento promedio de los últimos cuatro años del SGP, cualquier esfuerzo en materia tributaria por parte de la Nación va a tener que ser compartido poco a poco con los entes territoriales. Si bien no es volver a la fórmula inicial de la Constitución -en donde por cada peso adicional de recaudo tenían que destinarse más de 40 centavos a situado fiscal y participaciones municipales- es claro que el esfuer- tros. En Colombia este supuesto no se cumple por varias razones. En primer lugar, porque el monto de la nómina en una entidad territorial depende no sólo del número de maestros sino también de la estructura de salarios que a su vez está definida por la proporción de maestros en cada uno de los dos escalafones existentes. Algunas tienen una alta participación de maestros en el escalafón del estatuto docente anterior que es muy oneroso. En otras, al contrario, la composición de su planta está concentrada en maestros del estatuto nuevo y es menos costosa. Esta composición es rígida y difícil de ajustar en plazos cortos. Esta inflexibilidad se agrava por la imposibilidad práctica del traslado de maestros entre entidades territoriales.

Los diferentes estudios existentes sobre el sistema de transferencias en Colombia reconocen que las han permitido avances muy importantes en materia de cobertura de los servicios básicos de educación y salud. Sin embargo, el diagnóstico es menos satisfactorio en cuanto a los criterios utilizados para la distribución de los recursos. Los diferentes trabajos coinciden en señalar que esos criterios no han generado los incentivos necesarios para promover la eficiencia y calidad, así como tampoco una mayor capacidad de generación de recursos propios en los gobiernos sub-nacionales para complementar lo aportado por el Gobierno a estos sectores (IMF, 2005; Banco Mundial, 2009 y OECD, 2014).

Cerca del 80% de los recursos se orientan al pago de nómina y en la asignación de esos recursos no se identifican incentivos a la mejora de la calidad. Por ejemplo, no se “premia“ a la entidad territorial que haga un esfuerzo importante en la contratación de mejores maestros, que es uno de los determinantes claves de la calidad. Los indicadores de desempeño que se han incluído en algunas de las fórmulas utilizadas para la distribución de recursos no siempre son resultado de las acciones del gobernante y por ello mismo no generan incentivos adecuados. Esto se agrava por la inflexibilidad en el manejo del recurso humano, especialmente en lo relacionado con los traslados de los docentes.

En tercer lugar, el costo de la nómina también ha estado en algunos momentos determinada por los acuerdos de ajuste salarial entre el Gobierno y Fecode, mientras el monto del SGP no se ajusta en la misma proporción. Esta es la situación en la actualidad. De esta manera, si bien lo óptimo desde el punto de vista de la política pública es utilizar criterios de capitación en la asignación de los recursos, la realidad colombiana hace que esta alternativa sea ineficiente en la práctica.

En efecto, dado que fórmulas basadas en el número de niños atendidos es difícil de conciliar con lo que requiere cada entidad para pagar su nómina, y dado por otro lado la necesidad de cubrir la nómina con los recursos del SGP, en la actualidad los recursos terminan siendo asignados de acuerdo con la nómina pero a través de la utilización de fórmulas complejas y cambiantes.

Los recursos orientados directamente a los colegios son excesivamente bajos y atomizados frente al total del SGP para educación, lo cual va en contra de los criterios de asignación encaminados a estimular la calidad. Al respecto, es de señalar que son las autoridades escolares las que mejor conocen los requerimientos para producir mejoras en calidad (Salazar et al., 2016 panel b).

Los criterios y fórmulas de distribución no incluyen incentivos para que las autoridades regionales y locales hagan un mayor esfuerzo en materia de ingresos propios que permitan complementar los recursos del SGP. Aunque la idea de motivar a los entes territoriales a través de esquemas con contrapartida en el caso de la inversión está en marcha, los aportes de recursos propios a programas especiales de promoción de calidad podrían ser mayores en la medida en que se tuvieran mayores grados de autonomía y apropiación local de esos programas.

De este diagnóstico y del repaso de la experiencia internacional, parecería conveniente introducir ajustes a la Ley 715 de 2001 sobre el esquema de distribución de los recursos del SGP con miras a generar mayor eficiencia e impacto regional y local. A continuación, enumeramos algunos lineamientos que deberían guiar el diseño de tal reforma.

1. En primer lugar, no cabe duda de que debe mantenerse un direccionamiento y control estricto en la asignación y uso de los recursos en el caso de aquellas entidades con bajos niveles de madurez institucional y fiscal. No obstante, con miras a aumentar la eficiencia del sistema, debería aumentarse la autonomía en la asignación de una parte de los recursos en el caso de las entidades que ya han alcanzado cierto grado de capacidad institucional.

2. Así mismo, es preciso adelantar una discusión sobre los cri terios de distribución hoy utilizados. Por ejemplo en el caso de la educación, se debería hacer transparente que el criterio actual de distribución, basado únicamente en el número de alumnos atendidos, si bien es justificable desde el punto de vista de la política pública, es irrealizable en la práctica en las condiciones actuales del sector educación. Es decir, en la práctica los

Bibliografía

Banco Mundial (2009). Colombia Decentralization Options and Incentives for Efficiency. Volume I: Main Report.

Fedesarrollo (2016). Sistema General de Participaciones y su vínculo con las políticas e incentivos dirigidos a la excelencia docente y el mejoramiento continuo de la calidad de la educación. Capítulo 5, pps. 195-243. Estudio MEN-OEI-FEDESARROLLO. Obtenido de: www.fedesarrollo.org.co recursos son distribuidos de acuerdo con la nómina, pero a través de fórmulas complicadas. Probablemente resultaría más conveniente sincerar el hecho de que se paga de acuerdo con el monto de la nómina pero imponiendo estrictas condiciones en cuanto al cumplimiento de las relaciones técnicas (alumnos por maestro) y estableciendo incentivos y límites para que no ocurra lo que sucedió en el pasado; un aumento desproporcionado de docentes sin resultados en calidad acompañada de desatención en cobertura.

FMI (2005). The Intergovernmental Transfer System in Colombia. En: Colombia Selected Issues, IMF Country Report No. 05/162.

OECD (2014). OECD Territorial Reviews: Colombia 2014. OECD Publishing.

Salazar, N., Steiner, R. y González G. (2016 a). “Proyecciones del SGP para Educación”. En Fedesarrollo (2016), capítulo 2.

Salazar, N.; Gracia, O. y Mesa, C. (2016 b). “Transferencias intergubernamentales y descentralización de la educación: revisión de la literatura y lineamientos para una propuesta de esquema de distribución de los recursos del SGP orientados a educación”. En: Fedesarrollo (2016), capítulo 5.

3. Por supuesto, la distribución no puede olvidar el criterio de equidad, es decir, los recursos deben orientarse de tal manera que contribuyan a reducir las brechas regionales, que no se han podido cerrar después de 20 años de haberse profundizado la descentralización.

4. Por último, resulta fundamental promover esfuerzo propio en la generación de ingresos en los entes territoriales, que permitan complementar los recursos del SGP. Mayor autonomía puede generar mayores compromisos de la entidad territorial con el sector en cuestión e intensificar el uso de transferencias con contrapartida puede generar efectos más significativos en materia de inversión.