Controle de Fronteiras

da segurança para a União Europeia, juntamente com a de outras funções soberanas do Estado.

Em particular, o Tratado de Maastricht, em 1992, criou um "terceiro pilar", que define como "problemas comuns" a questão dos estrangeiros e fronteiras, a luta contra o tráfico, a fraude, estabelecendo os alicerces da cooperação judicial, criminal, policial e aduaneira.

Cinco anos após o anúncio de Maastricht, em 1997, Tratado de Amsterdam incorporou o chamado "acervo de Schengen" à legislação da UE estendendo sua aplicação a todos os Estados-Membros da UE (com exceção do Reino Unido e Irlanda).7 A partir deste momento, assegurar a existência de um "espaço de liberdade, segurança e justiça" tornou-se um objetivo de toda a União.8

Nesse mesmo ano, em 3 de outubro de 1997, o Acordo de Chambery foi assinado entre a França e a Itália.9 Este acordo previu a criação de patrulhas conjuntas (pelas forças dos dois países nas suas respectivas zonas de fronteira) e centros de cooperação policial e aduaneira (CCPD, em francês).

Mas, mais importante para o nosso tema, o Acordo estabeleceu as condições para a implementação do processo de readmissão – figura integrada ao acervo europeu posteriormente. Por meio dessa figura jurídica, os Estados têm a capacidade de entregar às autoridades de qualquer outra parte do Acordo, o cidadão estrangeiro em situação ilegal que se encontre em seu território, quando for possível provar que ele entrou em seu território por meio de um país vizinho.

Note-se que, desde julho de 1995, a Europol tinha sido estabelecida para facilitar e fortalecer a cooperação policial. Simples rede de troca de informações à época de sua criação, esta organização vê com o tempo suas prerrogativas e competências estendidas, para tornar-se uma instituição de mais de 350 agentes e competências próprias. Em 2002, o Conselho Europeu aprovou a resolução que permite à Europol solicitar às autoridades nacionais a possibilidade de liderar certas investigações.10

1.1. A EMERGÊNCIA DE DIFERENTES PROGRAMAS, PLANOS E MECANISMOS NA ÁREA DA SEGURANÇA E CONTROLE DE FRONTEIRAS.

Como ressaltado, a transformação da natureza das ameaças acelerou o processo de europeização da segurança pública e controle nas fronteiras.

7 Em 2004 foi aprovada uma diretiva que estabeleceu os direitos dos cidadãos da UE e suas famílias em termos de locomoção e residência dentro da União. Entre estes, incluem um direito ilimitado de viajar (simplesmente relacionada com a exigência de ter um passaporte válido) e um direito de residência por um período de três meses - os Estados-

Membros se reservam o direito de emitir uma licença para qualquer ficar mais tempo 8 Para maiores detalhes sobre esses diferentes documentos, ver Produto 1. 9 Lei n º 99-472 de 8 de Junho de 1999 que autoriza a ratificação do acordo entre a República Francesa e a República

Italiana sobre a readmissão de imigrantes ilegais. JO De 9 de junho de 1999, página 8439 (Acordo assinado em 3 de outubro de 1997 em Chambéry). 10 Ver capítulo 4 para maiores detalhes sobre a Europol e seu funcionamento.

Assim, em 2001, em grande medida como resposta aos ataques de 11 de Setembro nos Estados Unidos, a figura do “mandado de detenção europeu” foi aprovada (tornando-se o objeto de uma decisão do Conselho em Julho de 2002), bem como a ideia de criar equipes de investigação conjuntas em diferentes países.

Deve-se ressaltar que o processo de criação de um “espaço judiciário europeu” já havia começado a emergir (lentamente), primeiro pela troca e colaboração entre magistrados e, em seguida, por meio de uma decisão de 1998, pelo estabelecimento de uma rede de juízes, seguido pela criação de uma unidade jurisdicional europeia provisória em 2001 e, em 2002, pelo estabelecimento formal da Eurojust, cuja missão é permitir investigações (judiciais) de dimensão europeia.11

Assim, o artigo 40 Código de Implementação do Acordo Schengen de 1995 permite que policiais de um país tornem-se parte de uma investigação criminal continuada no território de outro país da área Schengen, monitorando, por exemplo, uma pessoa que se presuma ter cometido (ou que irá cometer) atos de certa gravidade fora de seu território.12

Os princípios e procedimentos que regem o trabalho de todas as instituições nacionais no seu trabalho de controle das fronteiras externas da União foram definidas em um manual comum publicado em Dezembro de 2002. O Código das Fronteiras Schengen (CFS) torna-se, assim, a referência normativa comum em questões de controle e segurança nas fronteiras da Europa.13

Em 2005, o Sistema de Informação Schengen (SIS), espinha dorsal do espaço Schengen, é reforçado.14 Fundada em 1995 para reunir um conjunto de informações facilmente pesquisável sobre suspeitos ou pessoas "indesejáveis" (infratores, traficantes, mas também pessoas que tenham entrado com pedidos de asilo em certos Estados-membros, pedidos de vistos, etc.).

SIS é a maior base de dados comum em matéria de segurança pública, oferecendo um apoio essencial à cooperação policial e judiciária no plano da União, bem como a gestão dos controles das fronteiras externas.

Através de SIS, os Estados membros emitem "avisos" aos demais sobre pessoas procuradas ou desaparecidas, bens perdidos ou roubados, bem como sobre proibições de entrada ou saída de certos indivíduos.

SIS pode ser acessado diretamente por todos os agentes policiais, bem como outros funcionários e autoridades policiais que necessitam das informações processadas pelo sistema para desempenhar suas funções. A troca de informações adicionais e complementares sobre

11 É importante notar, porém, que a formalização das relações entre agentes das diferentes instituições políciais, aduaneiras, de magistrados, etc. fez-se progressivamente de modo também informal, na forma de redes informais de profissionais.

Os dois níveis (institucional e informal) se sobrepõem sem coordenação, tais como mostrou um pesquisador canadense (Alain, 2000). 12 Esta possibilidade, no entanto, é rigorosamente controlada. 13 Como o primeiro acordo de Schengen, este manual havia um fundamento jurídico impreciso, configurando, na verdade, um documento híbrido: tanto um guia prático para o uso de policiais e regulamentos aduaneiros, como um código (normativo) estabelecendo uma série de direitos e obrigações para os agentes que conduzem os controles, bem como as pessoas controladas. Em 2004, a Comissão apresentou outra versão do manual, clarificando a distinção entre normas legais e simples normas de procedimento - o objetivo era criar um "código" que rege as operações consolidadas controle de fronteiras (interna e externa) da União. Esta versão é a que encontra-se em vigor atualmente. 14 Em 1°de junho de 2005, a Comissão apresentou uma série de propostas para melhorar o sistema que viria a ser o SIS II, que irá incorporar novos recursos e vai se expandir para novos países membros da UE.

alertas no sistema SIS é feita por uma estrutura permanente existente no plano nacional chamado Sirene, sigla em Inglês para "Pedido de Informação Suplementar na Entrada Nacional".15

Com a modificação do Sistema de Informação Schengen em 2005 foram introduzidas novas funcionalidades ao sistema, tal como a base de dados biométricos.

O SIS II tornou-se efetivamente operacional em 9 de abril de 2013 e sua gestão, como a do sistema VIS e Eurodac16, é feita pela nova agência europeia para a gestão operacional de sistemas de informação em larga escala.

Para o Brasil e seus vizinhos do entorno regional, SIS poderia inspirar programas conjuntos interessantes, sendo que o Plano Estratégico de Fronteiras, bem como a Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras do Brasil, poderia ser ambientes catalisadores dessa discussão através do Ministério da Justiça (SENASP, PF e PRF) no âmbito do Mercosul e Unasul. Ainda que a transposição integral de um sistema dessa dimensão possa não ser realizável no contexto da cooperação policial e judicial brasileira com seus parceiros latino-americanos – por razões políticas, institucionais, materiais e financeiras – alguns aspectos da concepção, funcionalidades e implementação de SIS poderiam facilitar a cooperação e sobretudo a partilha de informações na área da segurança pública em regiões transfronteiriças.

Mesmo se a responsabilidade do controle e vigilância das fronteiras externas permaneça uma responsabilidade dos Estados membros, os sistemas e programas de segurança das fronteiras nacionais são cada vez mais orientados e/ou complementados por um conjunto de instrumentos europeus.

Um elemento essencial deste processo é a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas da União Europeia (Frontex). A Agência iniciou suas operações em 03 de outubro de 2005 e tem a sua sede em Varsóvia.

Como se verá nos capítulos seguintes, Frontex promove um modelo pan-europeu e integrado que visa a reforçar a segurança nas fronteiras externas da UE, assegurando sobretudo a coordenação da cooperação operacional entre os Estados-Membros. A agência tem jurisdição em várias áreas descritas no regulamento Frontex, com ênfase na realização de análise de risco, coordenação da cooperação operacional, oferecendo o apoio necessário para a organização de operações específicas.17

Assim, por meio destes diferentes instrumentos, instituições e atores, a arquitetura da segurança interna e externa europeia tem-se desenvolvido gradualmente ao longo dos anos, amparada pela cooperação quotidiana entre as diferentes agências nacionais no âmbito de Schengen, bem como por meio de atos legislativos, como o Tratado de Amesterdam e as orientações políticas do Conselho Europeu (como os de Tampere, Laeken, de Sevilha e Salónica).

15 Os escritórios Sirene estão localizados em todos os Estados membros da zona Schengen; coordenam medidas relacionadas no SIS e garantem que sejam tomadas medidas adequadas no caso de prisão de uma pessoa procurada, quando uma pessoa desaparecida é encontrada, ou quando um veículo roubado ou um documento de identidade são encontrados. 16 VIS é o Sistema de Informação de Vistos e Eurodac é a base de dados europeia de impressões digitais para a identificação dos requerentes de asilo e imigrantes ilegais. 17 Regulamento (UE) n° 1168/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Outubro de 2011 que altera o

Regulamento (CE) n° 2007/2004 reviu o mandato da Frontex, reforçando as suas capacidades operacionais em muitas áreas e garante, assim, que a Agência desempenhe as suas tarefas em plena conformidade com as disposições pertinentes do direito da UE, incluindo a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Esses e outros aspectos serão detalhados no Capítulo 5.