Espanha: ‘Boas Práticas’ e Reflexões Finais

Entre 2005 e 2010, o volume investido pela Espanha em projetos e iniciativas de cooperação para o desenvolvimento no país foi de 85,4 milhões de euros.

XII. Nigéria

Espanha coopera ativamente com questões policiais com a Nigéria, país com o qual possui um acordo de readmissão de imigrantes irregulares. Alguns representantes de alto nível da Agência Nacional para a Proibição do Tráfico de Pessoas da Nigéria têm participado de conferências na Espanha. As autoridades espanholas reforçaram recentemente a colaboração com os peritos do Serviço de Imigração da Nigéria no seu trabalho de combate à imigração ilegal e principalmente o tráfico de seres humanos. Um exemplo são diferentes projetos com a polícia nigeriana para aumentar a sensibilização para os riscos da imigração ilegal.

Do ponto de vista militar, entre 2011 e 2012, três barcos de patrulha da Armada Espanhola visitaram a Nigéria (além de outros países na costa oeste africana), para realizar operações militares conjuntas e participar de atividades de formação e capacitação das marinhas locais.

Entre 2005 e 2010, o volume investido pela Espanha em projetos e iniciativas de cooperação para o desenvolvimento no país foi de 153,7 milhões de euros.

XIII. Senegal

Senegal tornou-se um dos países centrais na estratégica espanhola sobre a migração ilegal e segurança de fronteiras. Nos últimos anos, e de modo semelhante a outros países de trânsito, como Marrocos, a Mauritânia e Guiné Bissau, as autoridades espanholas (e europeias) têm dado ênfase especial ao país, colaborando com as autoridades locais em diferentes programas coordenados pela Frontex, como SeaHorse. A Espanha também colabora nos processos de formação das forças de segurança senegalesas promovendo vários cursos e seminários.

Além disso, o país tem sido um dos grandes beneficiários do Fundo de Migração e Desenvolvimento da CEDEAO (financiado pela Espanha), através do qual, diferentes projetos foram lançados para promover a inserção laboral de jovens senegaleses, especialmente na agricultura e pesca, assim como a implementação de iniciativas específicas na área da imigração.

Entre 2005 e 2010, o volume investido pela Espanha em projetos e iniciativas de cooperação para o desenvolvimento no país foi de 238 milhões de euros.

4. SEGURANÇA PÚBLICA E CONTROLE DE

FRONTEIRAS NA FRANÇA E NA ESPANHA:

‘BOAS PRÁTICAS’ E REFLEXÕES FINAIS

A análise dos programas, ações e projetos implementados pelos governos francês e espanhol nos últimos anos nos permite tirar algumas conclusões não só sobre os principais desafios, com também as principais soluções encontradas.

Nesta seção buscaremos ressaltar os principais ‘ensinamentos’ e ‘melhores práticas’ que resultam do exame dessas experiências e que poderiam inspirar o Plano Estratégico de Fronteiras e a Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras do Brasil. • Foco no desenvolvimento político e institucional

• Reforço da coordenação interinstitucional para aumentar a eficácia e “operacionalização” dos programas, planos e ações na área.

Como pudemos perceber ambos os países fizeram grandes esforços nas últimas décadas para desenvolver as políticas e instituições na área de segurança pública e controle de fronteiras, impulsionados, em grande medida, pelas ‘diretivas’ e outras normas existentes no plano europeu.

Assim, uma série de legislações específicas foi criada, programas e planos específicos foram implementados, e um grande número de políticas públicas e instituições foram criadas e/ou adaptadas para lidar com estas questões cada vez mais ‘transversais’.

A repartição de competências entre os diferentes ministérios dentro do governo central, e as diferentes instituições e órgãos dentro destes, criou a necessidade de ampliar a concertação e comunicação interinstitucional de modo a evitar não só a repetição (por vezes inúteis) do trabalho, como também para reforçar o ‘aprendizado’ e ‘conhecimento institucional’.

A institucionalização de mecanismos de coordenação dos trabalhos dos diferentes ministérios, instituições e agências na França e, em certa medida, na Espanha pode ser considerada uma experiência necessária para o efetivo desenvolvimento e execução desta área política.

Isto nem sempre é fácil já que muitos dos entraves decorrem de duplicações de competências que não podem ser sanadas apenas pela maior coordenação, no plano prático, do trabalho dos diferentes atores. No caso Espanhol, por exemplo, onde a cooperação entre instituições tende a ser menor56, o fato das competências serem claramente diferenciadas ajuda a melhorar a eficácia de sua ação.

Tanto na França quanto na Espanha houve igualmente um esforço para reforçar a coordenação interinstitucional também na concepção e produção de informação, não só no plano nacional, mas também no europeu e internacional por meio dos diversos programas e projetos de partilha de bases de dado, documentos, etc. Esta colaboração na produção e análise de informações tem permitido u melhor diagnóstico do problema e, consequentemente, maiores inovações políticas e práticas.

• Busca de políticas, estratégias e respostas adequadas às situações específicas de cada país.

• Estabelecimento de prioridades geográficas.

Apesar da inegável influência da União Europeia no desenvolvimento da política de segurança e controle de fronteiras francesa e espanhola, certas particularidades (por exemplo, suas necessidades econômicas, localização geográfica, etc.) acabaram por ter grande impacto na forma como esses países moldaram e implementaram suas respostas aos principais desafios

56 Como vimos, na Espanha, o controle de fronteiras e em particular dos fluxos migratórios são de competência do

Ministério do Interior, que ‘divide’ tal tarefa entre a Guarda Civil (fronteiras externas e vigilância) e a Polícia Nacional (controle interno, identificação, repatriações, luta contra a imigração irregular e documentos falsificados, etc.).

que encontram na área, em particular a imigração irregular e o tráfico de seres humanos.

Nesse sentido, a abordagem da Espanha para a regulação dos fluxos migratórios tem tentado conciliar as demandas específicas do mercado de trabalho espanhol com a condição do país como a fronteira sul da Europa.

O relativo sucesso da Espanha nesta área deve-se ao fato de o país ter sido capaz de adaptar a sua política para lidar com a sua situação específica, ajustando inclusive suas ações para controlar as zonas de fronteira marítima que é, de longe, o seu maior desafio.

Esta abordagem também levou a Espanha, mas também a França, a desenvolver políticas que priorizem em certas regiões geográficas (em grande parte com foco na África), que não são prioridades para outros estados membros da UE.

Nesse sentido, ambos os casos analisados revelaram uma grande capacidade de criar respostas políticas inovadoras e acordos com um grande número de países na região como forma de ampliar a eficácia das suas próprias políticas e, assim, como meios para atingir seus objetivos estratégicos.

• Controle dos fluxos fronteiriços visto como parte de uma “política global” que incorpora outras dimensões da segurança pública • Adoção de uma abordagem proativa (e não reativa) na elaboração de políticas de segurança e controle de fronteira

• Ampliação dos mecanismos de cooperação com os países de origem e de trânsito: chaves para o sucesso no controle da migração na fronteira

• Implementação de programas e políticas para facilitar a troca de informações entre os países de origem, trânsito e destino.

Como examinamos nas seções acima, o aumento no número de instrumentos e orçamentos destinados à cooperação bilateral e regional revelou-se fundamental para o sucesso (recente) dos programas e demais ações implementadas pela Espanha e França na matéria.

Um exemplo é a parceria estabelecida entre a Guarda Civil espanhola e a polícia marroquina, ou ainda a Gendarmerie da Mauritânia, que realizam patrulhas conjuntas no quadro da Operação Atlantis, ou ainda ‘boas práticas’ aplicadas aos novos acordos de cooperação com o Senegal.

As operações SeaHorse e a criação da SeaHorse Net, que implicam tanto a Espanha quanto a França, além de outros parceiros europeus e regionais, é um outro exemplo do reforço exitoso da cooperação na área da segurança e controle de fronteiras.

A eficácia destas ações depende do desenvolvimento de operações conjuntas e a criação de uma rede de troca de informações seguras.

• Encontrar e desenvolver formas inovadoras para controlar os fluxos e participar ativamente das iniciativas de segurança pública nas zonas de fronteira

O aumento da eficácia da vigilância das fronteiras tem sido alcançado sobretudo por meio da inovação tecnológica e operacional, desenvolvida graças a projetos de pesquisa aplicada na área e implementos ao longo dos anos em colaboração com parceiros regionais, como foi o caso do programa SIVE nas costas espanholas.

Outra inovação de particular interesse foi a criação de centros para coordenar o controle das fronteiras, como o Centro de Coordenação Regional Ilhas Canárias, que tem coordenado a ação de todos os organismos nacionais e internacionais envolvidas na aplicação e gestão de políticas de fluxos migratórios e na assistência e proteção de imigrantes.

O sucesso deste centro tem incentivado a criação de centros semelhantes em outros pontos estratégicos na Espanha (Madrid, Algeciras, Valência), bem como nos países de origem.

Contudo, se a expansão dos mecanismos e tecnologias de controle de fronteiras pode levar, num primeiro momento, a uma maior eficácia na luta contra a imigração ilegal e redes de tráfico internacional, estes também podem ter efeitos “não esperados” nem sempre positivos.

Como ressaltamos, a tendência das redes de imigração e crime organizado é adaptar-se aos novos desafios que encontram. Assim, quando determinadas rotas de contrabando e tráfico tornam-se conhecidas e controladas (por meios humanos e/ou tecnológicos), os indivíduos que delas se utilizam passam a buscar alternativas e, assim, acabam por criar novas rotas.

Foi o que aconteceu, por exemplo, no caso do programa SIVE espanhol analisado acima, que levou a mudanças geográficas nas rotas de contrabando e tráfico para a Espanha.

Nos dois anos seguintes ao início do programa em parte da costa das Ilhas Canárias e do continente, o total de interceptações (de imigrantes, traficantes, etc.) subiu de 12% para 59%, de acordo com estatísticas do governo espanhol. Com o maior número de controle e intercepptações, traficantes e imigrantes passaram a atravessar a parte mais ocidental do Mar Mediterrâneo, conhecido como o mar de Alborán, em vez de utilizar o Estreito de Gibraltar.

Da mesma forma, nas Ilhas Canárias, as chegadas de embarcações com imigrantes se deslocaram em direção a áreas com menos vigilância. Assim, no verão de 2001, em Lanzarote, que já havia sido afetada pelo problema, mas apenas marginalmente, passou a receber cerca de um terço de todos aquelas embarcações. Para muitos analistas, o fenômeno foi uma espécie de “resposta” das redes de imigração irregular organizada e tráfico à instalação do programa SIVE em Fuerteventura (Carling, 2007)

A realocação de rotas de contrabando não só significa que o problema de chegadas não detectadas persiste, como também, que os traficantes (e imigrantes) podem levar mais tempo e utilizar as rotas mais perigosas. Este foi o caso ao longo da fronteira EUA-México, como documentado pelo cientista político Wayne Cornelius (2001).

Tal observação nos leva a questionar por que sistemas que utilizam tecnologias avançadas, como SIVE, não são capazes de reprimir totalmente o tráfico e a imigração ilegal.

Na verdade, muitos dos elementos que explicam esse relativo “insucesso” não estão relacionados ao sistema em si, mas a outros obstáculos, inerentes ao sistema de controle de fronteira do país em questão.

Como se observa, SIVE foi desenvolvido para detectar e apreender os migrantes e traficantes nas fronteiras marítimas e o sistema provou ser tão eficiente quanto possível na realização desse objetivo. Contudo, ainda que o sistema tenha tido um grande êxito nessa tarefa, este é apenas um elo da corrente que constitui uma política mais ampla de controle de fronteira e controle de migração.

No caso espanhol, depois de serem presos, os migrantes devem ser processados com base em um regime de análise de mérito. Cada caso é um caso, e para cada caso há uma solução – ou não.

Quando o imigrante procura asilo, suas reivindicações devem ser avaliadas. Se o resultado for negativo, ou se não houve pedido de asilo em primeiro lugar, as autoridades espanholas devem determinar a nacionalidade dos imigrantes a fim mandá-lo de volta ao seu país de origem.

Enquanto Marrocos permite a Espanha repatriar marroquinos que cruzaram sem autorização suas fronteiras, os esforços espanhóis para devolver ao Marrocos os migrantes Africanos em trânsito pelo território marroquino têm sido mais falhos. Assim, como vimos, nos últimos anos, a Espanha (mas também a França) tem feito grandes esforços para firmar acordos de readmissão com outros países da África Subsaariana para facilitar esse retorno.

De acordo com a legislação espanhola, os migrantes podem ser detidos por até 40 dias em “centros de acolhimento”. Se os imigrantes não podem ser mandados para casa dentro deste período, eles são automaticamente liberados. Estes indivíduos partem com uma “ordem de expulsão do território” que os impede, na prática, de trabalhar e ter acesso a certos serviços públicos, mas muitos permanecem na Espanha ou acabam indo para outros países europeus, onde alguns eventualmente conseguem autorização de residência.

Assim, ainda que o SIVE e outros sistemas representem um elo progressivamente forte na corrente de controle de fronteiras Espanhol e europeu, o processamento “caso a caso” e a incapacidade de retornar muitos dos imigrantes expulsos acabam por “enfraquecer” a cadeia como um todo.

Nesse sentido, o ‘ensinamento’ que nos deixa esta esperiência europeia é que a implantação de novas tecnologias para reforçar o monitoramento das zonas fronteiras, ainda que necessária, não deve ser considerada como único mecanismo para aumentar a eficácia efetiva (e a longo prazo) do controle fronteiriço.

As políticas de segurança e gestão de fronteiras devem ser pensadas na sua totalidade, ou como uma corrente: assim, cada instituição, órgão, ação, plano ou programa representa apenas um ‘elo’ de uma longa cadeia que só funciona em conjunto. Dessa forma, sua eficácia só será plena se todos os elos forem suficientemente ‘fortes’ para enfrentar as pressões e desafios diversos que as fronteiras do país enfrentam e continuarão a enfrentar.