1.4. Principais Planos, Programas e Ações na Área da Segurança e Controle de Fronteiras

Nas próximas páginas, faremos uma breve recapitulação de alguns do programas, planos e políticas implementados pela União Europeia. Muitos já foram analisados ao longo desta consultoria, de modo que retomaremos aqui apenas as linhas mais gerais daqueles que julgamos mais relevantes.

I. O Sistema de Informação Schengen (SIS)

O Sistema de Informação Schengen (SIS) pode ser considerado como a “espinha dorsal” do Espaço Schengen. Em questões de segurança pública, apoio à cooperação policial e judiciária, gestão e controle das fronteiras externas, o SIS pode ser considerado a maior base de dados compartilhada do mundo.

O SIS é diretamente acessível a todos os policiais e outros agentes da lei e autoridades que necessitam das informações processadas pelo sistema para realizar o seu trabalho. A troca de informações adicionais ou suplementares sobre alertas no Sistema de Informação Schengen é assegurada por uma estrutura permanente a nível nacional chamada de ‘Sirene’ – sigla de "Supplementary Information Request at National Entry".

Os escritórios da ‘Sirene’ estão localizados em todos os Estados Schengen. A função principal desses ‘pontos locais’ do Sirene é coordenar as respostas adotadas em caso de acionamento dos alertas do SIS6, bem como para garantir que estas

II. O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS)

O objetivo do sistema VIS é melhorar a aplicação da política comum de vistos da UE, a cooperação consular e os mecanismos de consulta e comunicação entre as autoridades (nacionais) responsáveis pela emissão de vistos.

Uma vez que estará totalmente operacional, o VIS conectará todos os consulados de emissão de vistos dos Estados membros de Schengen, bem como todos os seus pontos de passagem nas fronteiras externas. Nesses pontos, o VIS permite que os guardas de fronteira verifiquem se a pessoa que possui um visto biométrico é de fato a pessoa que o solicitou, por exemplo.

O primeiro controle consiste na verificação de se as impressões digitais (digitalizadas) no ponto de passagem de fronteira correspondem àquelas associadas ao registro biométrico que acompanha o visto.

A segunda verificação consiste em comparar as impressões digitais recolhidas no ponto de cruzamento da fronteira com o conteúdo do banco de dados VIS – que deverá tornar-se o

6 Por exemplo, no caso de uma pessoa procurada ser detida, ou uma pessoa a quem tenha sido recusada a entrada no espaço Schengen tente a voltar a entrar, ou ainda, se uma pessoa, veículo, ou documento roubado ou desaparecido são encontrados e apreendidos, etc.

maior banco de dados biométricos do mundo uma vez que terá atingido sua capacidade plena.

Tecnologias de alto nível de segurança estão sendo desenvolvidas para garantir que o sistema permaneça robusto, seguro e disponível em todos os momentos, e que os dados só possam ser acessados por previamente pessoas autorizadas e para fins determinados.

O VIS ainda não está operativo em todos os consulados dos membros Schengen, mas será progressivamente implantado região por região. A implementação do sistema foi iniciada na África do Norte em outubro de 2011, no Próximo Oriente, em Maio de 2012 e na região do Golfo, em outubro de 2012. A implantação global do sistema deve estender-se por mais dois anos.

III. Frontex

Os sistemas e autoridades nacionais de segurança de fronteira são cruciais para implementar todo o conjunto de ferramentas de controle e proteção das fronteiras externas que existem a nível europeu.

Um dos elementos-chave para garantir a ação eficaz dos Estados membros neste processo foi justamente a criação de uma agência para cuidar da Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia, a Frontex, que será analisada em detalhes abaixo.

IV. Desenvolvimentos Recentes

Como vimos, o Tratado de Lisboa, com a sua ampla reformulação das bases legais do EJSL, deixou ao legislador da UE uma margem de manobra considerável para adotar medidas legislativas de modo a tornar o sistema de proteção, segurança e de gestão das fronteiras externas cada vez mais integrado.7

Contudo, o atual contexto político e econômico da União Europeia tende a reforçar as soberanias e interesses nacionais, em particular em questões de imigração e controle de fronteiras (ver abaixo)

Outros pontos polêmicos são a criação de um Corpo Europeu de Guarda de Fronteiras, ou a transformação do recém-criado Comitê Permanente de Segurança Interna (COSI) em uma espécie de ministério do Interior da UE.

O contexto atual não parece, entretanto, estar maduro para a implementação dessas iniciativas. A tendência nos próximos anos é que a EU passe por um período de consolidação do espaço de liberdade, segurança e justiça, a fim de permitir que o elemento mais importante para o bom funcionamento da gestão das fronteiras externas (i.e. a confiança mútua entre os Estados-Membros, bem como entre estes e as instituições da EU) tenha espaço para crescer e prosperar (ver abaixo).

Isso não significa que a gestão das fronteiras externas da União Europeia esteja em um período de estagnação. Novas tendências e políticas nesta área já são visíveis.

A este respeito, as três comunicações da Comissão de fevereiro 2008, o chamado ‘Border Package’, marcaram uma virada clara nessas questões.

O pacote propôs a introdução de uma série de novos recursos tecnológicos eletrônicos, incluindo controles fronteiriços totalmente automatizados, sistemas abrangentes de controle de entrada e saída do território, vigilância aérea, monitoramento de passageiros, dispositivos eletrônicos de autorização de viagem, instalações de vigilância de fronteiras de alta tecnologia, como as chamadas cercas virtuais.

Em mais detalhe, o pacote também apontou outras medidas a serem tomadas, em particular:

• Na gestão das fronteiras, uma combinação de medidas de controle e de facilitação deverá ser privilegiada – por exemplo, medidas que incluam privilégios para viajantes ‘legítimos’ (graças a dados biométricos e portões automáticos, um sistema de entrada e saída facilitado, permitindo às autoridades de fronteira determinar quem está dentro e fora do território), bem como um sistema eletrônico de autorização de viagem que exigirá que os passageiros obtenham os vistos com antecedência (i.e. antes de embarcarem em um avião ou outro meio de transporte para a Europa);

• O desenvolvimento futuro da Frontex, para permitir que a agência obtenha mais autonomia na realização de intervenções (como a RABIT e CRATE) através da compra de seus próprios equipamentos e para cooperar com países terceiros e organizações internacionais (ver abaixo); • A implementação de um futuro sistema de vigilância das fronteiras europeias (Eurosur, ver capítulos 2 e 3) para complementar o controle contínuo em pontos de passagem de fronteira por um sistema de vigilância e troca de informações nas fronteiras verdes e azuis da UE.

Assim, dentre as iniciativas mais recentes na área, implantadas dentro do quadro institucional e normativo do ‘Border Package’, a Comissão Europeia adotou em 27 de fevereiro de 2013 o chamado “Smart Borders Package” (SBP).

O SBP propõe um sistema (chamado EES, Entry and Exit system) projetado para registrar a entrada e saída dos cidadãos de países não membros da UE, bem como a implementação de um programa de viajantes registados (Registred Traveller Program, RTP) que visa a acelerar a passagem da fronteira para os passageiros de "boa fé" (i.e. pré-monitorados por meio de mecanismos de controle de identidade e portões automáticos de passagem de fronteira). O pacote também contém uma proposta de alteração do Código das Fronteiras Schengen, de modo a permitir a implantação desses dos dois sistemas.

As origens deste sistema programa chamadado de “fronteiras inteligentes” remonta há mais de uma década e encontra suas raízes em um programa similar existente nos EUA (VISIT US), criado após os ataques terroristas de 11/09.8

O texto legislativo com as propostas do ‘pacote’ e-Borders da Comissão foi definitivamente aprovado em 28 de fevereiro de 2013, e previu que a natureza e as funções dos dois sistemas tenham a seguinte forma: Para o EES:

• O sistema de entrada e saída de passageiros (EES) é composto por um registro eletrônico, registrando a hora e o local de entrada e saída de todos os cidadãos de países terceiros admitidos para o Espaço Schengen para uma estada de curta duração (até três meses).

• Nos seus dois primeiros anos de funcionamento, o sistema irá coletar dados alfanuméricos, em seguida o EES fará a transição para a recolha de dados biométricos (impressões digitais). • O objetivo principal do sistema é identificar os cidadãos ‘não comunitários” que apesar de entrar legalmente no espaço Schengen deixam de sair do território após o vencimento do seu visto e/ou documento de estadia legal.

• O sistema enviará automaticamente um alerta para as autoridades nacionais competentes (autoridades de fronteira) relevantes quando se detecta que uma pessoa cadastrada no sistema não tiver deixado o território Schengen após o período estipulado.

• O acesso aos dados do EEE está aberto às autoridades de fronteira, autoridades de vistos e imigração de todos os Estado membros. Para o RTP

• O objetivo declarado do programa de viajantes registados (RTP) é facilitar a passagem nas fronteiras de viajantes frequentes, desde que previamente aprovados e pré-selecionados.

• O programa seria a princípio voluntário e aberto inclusive aos nacionais de países terceiros.

• Para poder beneficiar do programa, estes indivíduos devem provar, durante o processo de candidatura, e através documentos, que eles precisam viajar regularmente, que possuem os meios financeiros para se sustentar durante a duração da sua estadia na UE, e que tem uma "uma verdadeira intenção de deixar o território do país do tempo devido".

Após a adoção destas propostas legislativas, a Comissão ressaltou que o trabalho técnico para o desenvolvimento dos sistemas EES e RTP não deve ser iniciado até que o Parlamento Europeu e o Conselho9 adotem a base jurídica que defina claramente as especificidades dos dois sistemas.

Nas próximas seções examinaremos algumas das principais agências e instituições que atuam diretamente na área de segurança e controle de fronteiras da UE, bem como as principais ações, programas e políticas que estas coordenam e/ou implementam.

A figura abaixo facilitará o entendimento não só do estatuto desses diferentes órgãos, bem como o modo pelo qual estas estão vinculadas entre si e as diferentes instituições da UE.