2.1. Origens e Principais Competências de Frontex

Considerando todos estes elementos, nosso objetivo nessa seção será analisar não só o conjunto de capacidades de FRONTEX como instrumento na gestão das fronteiras externas, ou ainda sua competência para celebrar acordos com países terceiros mas, sobretudo, alguns dos principais planos, programas e ações que a agência tem implementado nos últimos anos.

FIGURA 37

Países Membros de Frontex

Full membership

EU Member States whitch have not implemented the Schengen acquis on border management but participate in Frontex-coordinated operations

Schengen Associate Countries which take part in Frontex-coordinated operations and participate in the Management Board of the Agency

O Conselho da União Europeia adoptou, em 26 de outubro de 2004, o regulamento que permitiu a criação de Frontex. Também conhecido como o Regulamento Frontex, o Regulamento (CE) n.º 2007/2004 de 26 de Outubro de 200410, estabeleceu a agência como

10 Regulamento 2007/2004 / CE de 26 de Outubro de 2004 criou a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (JOL 349 de 25.11.2004 pp. 1-11). Uma vez publicado, o regulamento foi objeto de um recurso de anulação interposto pelo Reino Unido no Tribunal de Justiça europeu que negou provimento, em acórdão de 18 de dezembro de 2007. Pode-se ler o comentário sobre o julgamento GARCIA

GUTIERREZ, L: "TJCE - Case. 18.12.2007, Reino Unido / Conselho, C-77/2005. Criação da FRONTEX - Validade - Exclusão

UK - acervo de Schengen e Protocolo”, Revista de Direito da Comunidade Europeia, vol. 34, 2009, pp. 1083-1093.

um órgão executivo da União Europeia. O funcionamento da nova agência só foi plenamente efetivado em outubro de 2005, quando sua sede foi inaugurada e estabelecida em Varsóvia, na Polônia.

Conforme observado, como instituição integrante do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça da União Europeia, a agência é o órgão direcionado para operacionalizar a estratégia de gestão de fronteiras da UE (Parlamento Europeu de 2011). A agência recebe sua autoridade legal do Regulamento Frontex, que especifica as principais tarefas da agência.

Em setembro de 2011, depois de uma proposta da Comissão Europeia, alterações ao regulamento Frontex foram acordados e adotada pelos diferentes Parlamentos europeus. Estas alterações reforça as capacidades de Frontex e aumentará seus equipamentos e número de pessoal.

Desde a sua criação, a Frontex passou por um crescimento dinâmico; seu orçamento anual aumentou de 6 milhões de Euros em 2005 para quase 85 milhões de euros em 2012 (Frontex 2012). A agência conta com uma equipe de 313.

Como destacamos anteriormente, o estabelecimento de Frontex foi uma resposta à percepção crescente da necessidade de uma maior cooperação entre os Estados membros no controle das fronteiras externas da UE. Tal percepção foi ampliada em consequência de vários fatores, como o aumento da imigração irregular, e a percepção cada vez maior, desde a década de 1990, de que esta é um verdadeiro problema político, social e econômico. Isto levou os diferentes Estados europeus a analisar de que modo poderiam reforçar os controles nas fronteiras para restringir o acesso de migrantes e requerentes de asilo que entram no seu território.

Além disso, havia ainda, à época da criação da agência, preocupações específicas com relação aos dez novos Estados-Membros que estavam entrando na UE em 2004. Acreditavase que muitos deles não seriam capazes de controlar suas fronteiras, que se tornavam, com a adesão, também fronteiras externas da UE.

Finalmente, pode-se argumentar que os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 tornaram estratégicas as medidas cujo objetivo é reforçar a segurança no plano doméstico, bem como ampliar os controles nas fronteiras externas.

Frontex surge assim como uma resposta institucional ao desafio de se ampliar a cooperação e aumentar a eficácia nos controles das fronteiras da UE. Em todo caso, o que parece claro é que houve pouco foco sobre os aspectos humanitários do controle externo das fronteiras quando a agência foi criada.

Hoje Frontex é uma das várias agências que trabalham na área dos “Assuntos Internos” da UE, desempenhando um papel crucial na política de segurança da UE. Ao longo da última década, essas diferentes instituições supranacionais tornaram-se cada vez mais ativas dentro da arquitetura institucional que constitui o ELSJ da UE.

Tanto o Programa de Estocolmo (ver acima) como a Estratégia da União Europeia de Segurança Interna (ISS), que estabeleceu a agenda política de segurança da UE, colocam as agências reguladoras, como a Europol, a Eurojust e a Frontex na linha de fronte do desenvolvimento e implementação de modelo de segurança interna da UE (Parkin, 2012).

De acordo com Regulamento Frontex, podemos destacar seis principais competências atribuídas à agência.

Em primeiro lugar, a Frontex é atribuída a tarefa de coordenar a cooperação operacional entre os Estados-Membros na gestão das fronteiras externas. A este respeito, a agência é o órgão responsável pela revisão, aprovação e, se for caso, a coordenação das operações conjuntas.

Frontex realiza igualmente a análise de pedidos dos Estados-Membros, em particular das circunstâncias que exijam sua assistência operacional e técnica, especialmente em casos de pressões específicas e desproporcionadas.

A agência pode também iniciar e conduzir operações conjuntas e os chamados “projetospiloto” em colaboração com os Estados-Membros da UE, bem como Estados terceiros. Frontex coloca, assim, os seus equipamentos técnicos à disposição dos Estados-Membros que participam de operações conjuntas ou projetos-piloto (ver abaixo).

Da mesma forma que tem competência para iniciar, a agência também pode encerrar operações conjuntas e projetos-piloto se as condições não ferem satisfeitas para que tais operações sejam realizadas.11 Frontex também é responsável por avaliar os resultados dessas operações, transmitindo os relatórios adequados ao seu Conselho interno.

A segunda competência de Frontex é fornecer aos agentes que fazem parte das equipes europeias de guardas de fronteiras, a formação e treinamento relevantes para ampliar suas competências e eficiência12 .

A agência toma, assim, as medidas necessárias para garantir que, antes de sua participação em atividades de natureza operacional, todos os agentes das guardas de fronteira e outro tipo de pessoal dos Estados-Membros estejam no mesmo “nível operacional”.

Estes funcionários (nacionais) recebem treinamento em direito comunitário e direito internacional aplicável, nomeadamente em matéria de direitos fundamentais e acesso à proteção internacional, bem como as diretrizes para a identificação das pessoas que procuram proteção, para encaminhá-los às instâncias apropriadas.

Da mesma forma, a Agência desenvolve uma espécie de formação comum para a formação de guardas de fronteiras, de pode fornecer formação (a nível europeu) para os instrutores dos agentes das administrações dos Estados-membros, incluindo as questões de direitos fundamentais, a proteção internacional e o direito marítimo.

Para tanto, a agência conta com uma rede de “academias” (ver figura abaixo) em diferentes lugares da Europa, para além dos cursos propostos por seus instrutores em sua sede e/ou em países membros de forma ad hoc (e a pedido das autoridades do país em questão).

11 A agência pode financiar ou cofinanciar estas operações conjuntas e projetos-piloto por meio do seu próprio orçamento. 12 Uma inovação importante destas novas normas tem a ver com a capacidade da agência para criar um contingente de guardas de fronteira, sob o nome de “equipes europeias de guarda fronteira” para possível implantação em operações conjuntas e projectos-piloto.

FIGURA 38 Centros de Treinamento da Rede Frontex

GATWICK (UK) ESPOO (Fl)

LUEBECK (GE)

APELDOORN (NL)

TRAISKIRCHEN (AU)

CESENA (IT) VILNIUS (LT)

BRATISLAVA (SK)

IASI (RO)

GAETA (IT)

Em terceiro lugar, a Frontex tem autoridade para realizar análises de risco (ver capítulo 1). Estas análises servem a identificar os diferentes riscos e ameaças comuns que servirão de base, em seguida, para a determinação de seu plano estratégico. Esta análise também é apresentada ao Conselho e à Comissão Europeia.

Dentro desta sua capacidade de análise, Frontex pode avaliar, após consulta ao EstadoMembro13, a sua capacidade de lidar com os desafios futuros, incluindo ameaças e pressões (atuais e futuras) nas fronteiras externas da UE, em particular no que diz respeito os Estadosmembros que enfrentam pressões específicas e desproporcionadas, como é o caso de Malta, da Grécia, Itália ou Espanha.