Feitenreconstructie 1959-2012

De balansfunctie van het Groningenveld maakt het mogelijk dat de kleine velden met voorrang worden ingezet. Het Groningenveld wordt voornamelijk aangesproken in geval van een piekvraag en is de sluitpost om voldoende gas te kunnen leveren aan alle afnemers. Het kleineveldenbeleid betekent met andere woorden dus een beperking van de productie uit het Groningenveld.

Ieder klein veldje dat werd ingekocht, betekende natuurlijk dat er vanuit het Groningenveld minder werd geproduceerd, want het beschikbaar komen van een klein veldje is niet per definitie een uitbreiding van de markt, zeker niet als de markt eigenlijk verzadigd is.

Openbaar verhoor George Verberg, 29 juni 2022

De NAM moet als concessiehouder van het Groningenveld akkoord gaan met deze beperking. De NAM blijkt naast het Groningenveld ook de meeste van de kleine velden in Nederland te exploiteren. Zij compenseert de terugval van haar inkomsten uit het Groningenveld dus met winsten uit kleinere concessies. Dit helpt de aandeelhouders van de NAM akkoord te gaan met een beleid waarbij de productie uit Groningen wordt beperkt. Dit betekent dat het kleineveldenbeleid in grote mate afhankelijk is van de welwillendheid van een private partij; de NAM beperkt vrijwillig de productie uit haar grootste gasveld zonder daarvoor directe compensatie te krijgen. In een interne memo uit 1995 beschrijft EBN (de opvolger van DSM Aardgas in het gasgebouw) het kleineveldenbeleid als “uitermate lucratief” voor de NAM, aangezien de NAM over het gas uit kleine velden ook geen heffingen in het kader van de meeropbrengstregeling (MOR) hoeft af te staan (het lucratieve karakter geldt overigens uitsluitend zolang de NAM het grootste gedeelte van het totale aantal kleine velden exploiteert, zie verder paragraaf 3.3.1).465

Dus ook de olies waren tevreden dat hun kleine veldjes met voorrang en met het gemak van een hoge, althans een constant of vrijwel constant capaciteitsgebruik […] werden leeggeproduceerd.

Openbaar verhoor George Verberg, 29 juni 2022

Belangrijk om op te merken is dat het kleineveldenbeleid tot 2000 nooit formeel in een wet is vastgelegd. De enige wettelijke bevoegdheid waarvan gebruik wordt gemaakt, is de ministeriële aanwijzing om gas uit nieuwe concessies voor de binnenlandse markt te bestemmen, en de daarmee samenhangende plicht voor de concessiehouder om het gas aan Gasunie aan te bieden (aanbiedingsplicht). Gasunie is echter niet wettelijk verplicht om dat gas tegen een bepaalde prijs af te nemen of om voorrang te geven aan het gas uit kleine velden. De NAM is bovendien niet verplicht de productie uit het Groningenveld te beperken ten gunste van de kleine velden. De afnamegarantie van Gasunie en de prioritering van gas uit kleine velden blijven daarmee informele afspraken, zonder wettelijke garantie. “It was a policy with inherent flexibility and without formal rules and regulations, so that there was room for special treatment of special cases,” zo omschrijft de NAM het kleineveldenbeleid in 1998.466 Het feit dat het kleineveldenbeleid op dat moment ook lucratief was voor de oliemaatschappijen, als exploitant van de meeste kleine velden, vereenvoudigde wel dat deze informele afspraak kon worden gemaakt.

Doordat Gasunie een actieve inkoper wordt van aardgas buiten de concessie Groningen, besluit de minister van Economische Zaken wel dat de Overeenkomst Staat/Gasunie moet worden aangepast om meer controle op het inkoopbeleid van Gasunie te verkrijgen. Daarom wordt in 1979 een artikel toegevoegd aan de Overeenkomst Staat/Gasunie, waarin de minister goedkeuring moet geven over inkoopcontracten buiten Nederland; en dat Gasunie een inkoopplan in het Plan van Gasafzet moet opnemen.

In de jaren ’80 wordt het ontbreken van de wettelijke garantie voor het kleineveldenbeleid nog wel ter discussie gesteld en is er even sprake van een voorstel tot een “kleine velden wet”.467 Deze wet komt echter niet tot stand. Deze situatie verandert met de introductie van de Gaswet in 2000, wanneer de verplichting om gas in te kopen bij de kleine velden wel bij Gasunie komt te liggen (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.3.4).

De directe uitwerking van het kleineveldenbeleid valt goed af te lezen in het Plan van Gasafzet 1978. Hierin is te zien hoe de (verwachte) inkoop uit het Groningenveld afneemt, terwijl de inkoop uit overige concessies, vooral op de Noordzee, stijgt. Zie tabel 1.7 hieronder:

465 EBN. Interne memo inzake de Groningen government take en andere afdrachtsystemen, 26 april 1995.

466 NAM. Rapport voor International Chamber of Commerce inzake arbitrageprocedure tussen NAM en Brigitta, 30 juni 1997.

467 Ministerie van Financiën. Notitie van de Inspectie der Rijksfinanciën aan de DG Rijksbegroting inzake additionele winstafroming Slochteren, 26 januari 1982.

Boek 2

Feitenreconstructie 1959-2012

Bron: Plan van Gasafzet 1978

Het belang van deze balansfunctie van het Groningenveld wordt in de Tweede Energienota (1979) van minister Van Aardenne van Economische Zaken nog eens uitvoerig toegelicht, waarbij vooral de unieke eigenschappen van het Groningenveld worden benadrukt: “uit de goede regeleigenschappen van het Groningen-veld vloeit voort dat met Groningen-gas bij voorkeur het flexibele deel van de vraag naar gas moet worden voldaan”.468

Wet Aardgasprijzen (1974) en aanvulling op de MOR (1975)

Midden jaren ’70 verandert niet alleen het in- en verkoopbeleid van Gasunie (kleineveldenbeleid), ook de afdrachten aan de Staat worden opnieuw gewijzigd. In 1974 verwacht men door de oliecrisis, maar ook voornamelijk doordat vanaf 1974 huisbrandolie niet meer gevrijwaard van accijns mag blijven, weer een grote stijging van de olieprijzen. Dit zal ook een stijging van de gasprijzen ten gevolg hebben. Het kabinet wil daardoor een nog groter aandeel van de meeropbrengsten opeisen bij de oliemaatschappijen. Minister Lubbers begint daarom in 1974 nieuwe onderhandelingen, over een aanvulling op de MOR. Lubbers doet daarin tot tweemaal toe het voorstel om 100% van de aanvullende meeropbrengsten van de Maatschap uit export af te romen. De oliemaatschappijen stemmen niet in met de 100% afroming van deze extra exportopbrengsten, maar uit de onderhandelingen volgt in 1975 wel een uitbreiding op de MOR.469 Er wordt een tweede basisreferentieprijs vastgesteld, waarboven 95% van de winst naar de schatkist gaat en 5% naar de oliemaatschappijen. Daarmee kent de MOR (1975) de volgende basisreferentieprijzen:

Basisreferentieprijs 1 = 5,5 ct/m3 : hierboven is de verdeling van de opbrengsten 85/15

Basisreferentieprijs 2 = 8,5 ct/m3 : hierboven is de verdeling van de opbrengsten 95/5

Deze referentieprijzen zijn binnen nauwe grenzen geïndexeerd; dat wil zeggen enkel rekening houdend met kostenstijging en inflatie.

Een andere belangrijke wijziging in de afspraken is dat de meeropbrengstregeling nu voor ‘gas van Groningen kwaliteit’ geldt. De MOR geldt daarmee niet meer alleen voor gas uit het Groningenveld, maar ook voor laagcalorisch gas uit andere velden, waarvan er enkele zijn. Daarnaast wordt afgesproken dat de MOR nu ook betrekking heeft op gas dat in het buitenland wordt verkocht.470

De onderhandelingen met zowel binnenlandse als buitenlandse afnemers over de afnameprijzen verlopen in 1974 nog steeds moeizaam. Daarom spreekt minister Lubbers tijdens de onderhandelingen met de oliemaatschappijen over de verhoging van de meerobrengstregeling ook voor het eerst de intentie uit om een wet in te voeren waarmee de verhoging van de aardgasprijzen van regeringswege kan worden afgedwongen. Voordat de onderhandelingen met de oliemaatschappijen tot een resultaat komen, voert hij inderdaad de Wet Aardgasprijzen in. Met deze wet krijgt de minister de mogelijkheid om minimumprijzen vast te stellen voor de afzet van het aardgas in binnen- en buitenland. In de daaropvolgende jaren zal blijken dat deze wet vooral een stok achter de deur voor de onderhandelingen was, aangezien de minister uiteindelijk niet van deze bevoegdheden gebruik zal maken.

Inpassing hoogcalorisch gas uit kleine velden in de Nederlandse markt Het kleineveldenbeleid verandert de hele coördinatie van het Nederlandse aardgasbeleid. Het gas uit kleine velden heeft namelijk andere eigenschappen dan het gas uit het Groningenveld. De vraag hoe het gas uit de kleine velden wordt ingepast in de al bestaande markt die is ingericht op de eigenschappen van het Groningengas, wordt het inpassingsvraagstuk genoemd. In tekstkader 1.11 staat hierover een uitleg. Het slagen van het kleineveldenbeleid is mede afhankelijk van hoe het inpassingsvraagstuk wordt opgelost, omdat de Nederlandse aardgasmarkt hoofdzakelijk is ingericht op het verbruik van laagcalorisch Groningengas.

Tekstkader 1.11 Inpassingsvraagstuk

Bij het inpassingsvraagstuk gaat het erom hoe nieuwe gaskwaliteiten kunnen worden ingepast in een bestaande gasmarkt, die tot dan toe ingericht is op Groningengas. Het inpassingsvraagstuk ontstaat doordat het gas uit de kleine velden verschilt van het Groningengas, en wel in twee opzichten:

Gaskwaliteit (calorische waarde)

Het meeste aardgas uit kleine velden is hoogcalorisch gas (H-gas), terwijl het Groningengas laagcalorisch gas is (L-gas). De hele infrastructuur die in de jaren ’60 en ’70 is aangelegd, is ingesteld op laagcalorisch gas van ‘Groningenkwaliteit’ (de specifieke calorische waarde van gas uit het Groningenveld). De toestellen van de gebruikers van dit aardgas creëren zodoende een norm waar al het gas aan moet voldoen.