Feitenreconstructie 1959-2012

inspanningen nog onzekere factor’) en met inspanningen door private partijen (‘blijft in het rapport onderbelicht’). Het kabinet constateert dat er in het Noorden ook grote verschillen bestaan tussen regio’s en zelfs tussen provincies. Op 18 december 1997 debatteert de Tweede Kamer over de ruimtelijk-economische ontwikkeling van Noord-Nederland. Dit leidt tot het aannemen van de motie-Witteveen (PvdA), waarin het kabinet verzocht wordt om op basis van het overleg met de drie noordelijke provincies (het Samenwerkingsverband Noord-Nederland, SNN) in februari 1998 een concreet pakket aan maatregelen te presenteren, voorzien van een financiële paragraaf.222

Noordelijke provincies bepleiten een Zuiderzeespoorlijn

De discussie in Den Haag over het rapport van de commissie-Langman loopt parallel aan een visievormingstraject van de drie noordelijke provincies. Op 22 januari 1998 volgt de SNN-toekomstvisie Kompas voor de Toekomst, een strategie met hieraan toegevoegd een programmatische uitwerking. Ook in het SNN-rapport wordt de gaswinning niet genoemd. In het programma staat wel een verwijzing: “Daarnaast kan worden gedacht aan een bijdrage van rijkszijde vanuit de ICES-middelen (zoals door de commissie Langman onder verwijzing naar de aardgasopbrengsten is geadviseerd)”.223 Dit is een tamelijk losse interpretatie van het advies van de commissie-Langman. Deze commissie verwijst immers uitsluitend in haar voorwoord naar de bodemschatten en adviseert vervolgens enkel een verkenning naar de Zuiderzeespoorlijn op de langere termijn. Als specifieke maatregel is vervolgens “de aanleg van een snelle internationale spoorverbinding Randstad-Flevoland-Fryslân-Groningen” in het SNN-document opgenomen, met bovendien als optimistische toevoeging dat de werkzaamheden voor 2010 moeten starten.224

De naderende Tweede Kamerverkiezingen van 6 mei 1998 zorgen voor druk op de ketel bij de besluitvorming over maatregelen voor het Noorden. Staatssecretaris Anneke van Dok-van Weele van Economische Zaken stuurt al de dag na ontvangst van het Kompas voor de Toekomst (23 januari 1998) een brief aan de Kamer waarin ze meedeelt dat de voorbereiding van het kabinetsstandpunt in reactie op het rapport van de commissie-Langman goed op schema ligt, dat het kabinet zijn inzet nog in deze kabinetsperiode in een bestuurlijk overleg met het Noorden zal bespreken en dat de Kamer zo spoedig mogelijk daarna op de hoogte wordt gesteld van de uitkomsten van dit overleg.225

Toch laat het bestuurlijk overleg van het kabinet met het SNN nog even op zich wachten. De Tweede Kamer is verbolgen over het meerdere keren uitstellen van het overleg en het gebrek aan resultaat tot dusverre. De Kamer wil een besluit vóór de verkiezingen en niet dat besluitvorming over het rapport van de commissie-Langman onderdeel gaat uitmaken van een nieuw regeerakkoord. De Kamer geeft aan dat projecten waarover al eerder toezeggingen zijn gedaan, geen onderdeel uit mogen maken van een akkoord. CDA en PvdA zijn in het bijzonder van mening dat zo snel mogelijk begonnen moet worden met de aanleg van de Zuiderzeelijn.226

222 Kamerstuk II 1997/98, 24060, nr. 14.

223 De Interdepartementale Commissie Economische Structuuraangelegenheden (ICES) beoordeelt aanvragen van projecten in het ruimtelijke domein.

224 SNN (1998).

225 Kamerstuk II 1997/98, 24060, nr. 16.

226 Kamerstuk II 1997/98, 24060, nr. 17.

Langman-akkoord kort voor de verkiezingen

De onderhandelingen met het SNN zijn succesvol. Op 16 april 1998, dus nog voor de verkiezingen, vindt er bestuurlijk overleg plaats met het SNN en wordt er een akkoord bereikt, het zogenoemde ‘Langman-akkoord’. Tijdens het Kamerdebat op dezelfde dag informeert staatssecretaris Van Dok-van Weele de Tweede Kamer over het onderhandelingsresultaat met betrekking tot het rapport van de commissie-Langman en onderscheidt drie elementen in de afspraken:

1. concrete toezeggingen op korte termijn, in bedragen, waarvoor het huidige kabinet ook de mogelijkheden heeft;

2. voortzetting van het regionale beleid;

3. een aantal beslissingen waarvoor het kabinet alleen een commitment kan tonen, omdat de bijbehorende bedragen tijdens de komende kabinetsformatie of nadien moeten worden ingevuld.227

De staatssecretaris krijgt de complimenten van de coalitiepartijen PvdA, VVD en D66 over het bereikte resultaat. Het CDA (oppositiepartij) is kritischer; voor zover het CDA tevreden is, heeft die tevredenheid met name betrekking op het rapport van de commissie-Langman zelf en op de gezamenlijke reactie van het Noorden hierop.

Over de gaswinning wordt in het debat niet gerept, wel over de Zuiderzeelijn. In het Langman-akkoord neemt het kabinet de verdere voorbereidingen op voor de aanleg van een Zuiderzeelijn naar het Noorden. Hierover zijn de verwachtingen bij de woordvoerders in de Tweede Kamer hooggespannen: “Voor 2010 gaat in beginsel de schop in de grond voor de Zuiderzeespoorlijn”, aldus Tineke Witteveen-Hevinga namens de PvdA, “De afspraken over de Zuiderzeespoorlijn overtroffen zijn verwachtingen”, geeft Gerrit Ybema van D66 aan en “Overigens was die in het rapport-Langman niet meegenomen dus dit is een pluspunt”, concludeert Johan Remkes namens de VVD.228 De definitieve afspraken komen pas tot stand na de verkiezingen op 6 mei 1998 en het aantreden van het kabinet-Kok II op 3 augustus 1998. Ybema wordt als nieuwe staatssecretaris van Economische Zaken verantwoordelijk voor de uitvoering van het Langman-akkoord.

Uitwerking Langman-akkoord door het nieuwe kabinet Het nieuwe kabinet geeft invulling aan het bereikte akkoord en bepaalt hiermee feitelijk hoe de investeringsagenda eruitziet. Op 23 oktober 1998 stuurt het nieuwe kabinet een notitie naar de Tweede Kamer met als titel Op de drempel van de 21e eeuw: het investeringsprogramma voor de ruimtelijk-economische structuurversterking (1999-2002), of kortweg ‘drempelbrief’. Hierin zijn de projecten uit het Langman-akkoord opgenomen, gebundeld als een pakket voor het Noorden. De bijbehorende financiële middelen worden ook wel ‘Kompasgelden’ genoemd, verwijzend naar de titel van de SNN-visie Kompas voor de toekomst. Het totale budget bedraagt omgerekend 1,16 miljard euro, waarbij het streven is om dit bedrag te laten aanvullen met 455 miljoen euro uit de Europese structuurfondsen. De middelen uit het Langman-akkoord vormen hiermee een hefboom voor Europese middelen. De drempelbrief zegt over het

227 Kamerstuk II 1997/98, 25017, nr. 9.

228 Kamerstuk II 1997/98, 25017, nr. 9.

Feitenreconstructie 1959-2012

budget: “In het Regeerakkoord worden de afspraken van het vorige kabinet met het Noorden bevestigd. Vervolgens is aangegeven dat het kabinet op korte termijn met het Noorden verder zal overleggen over de wijze waarop de Noordelijke programma’s en investeringsprojecten zijn in te passen in de beleidspakketten voor ruimtelijk economische structuurversterking. Uitgegaan wordt van een samenhangend pakket maatregelen in de orde van grootte van 1 tot 2 miljard tot en met 2010, mede afhankelijk van te maken afspraken over bijzondere projecten, waaronder de OV-infrastructuur.”229 Het kabinet meldt dat er nog meer informatie nodig is om de planvorming voor de Zuiderzeelijn af te ronden, maar dat het streven nog steeds is om in 2010 met de uitvoering te kunnen beginnen. Het kabinet zal aan het eind van de kabinetsperiode een besluit nemen, ook over de financiering. Extra middelen worden gezocht bij financiële meevallers en bij pps-constructies.

Kritiek op de uitvoering van het Langman-akkoord Op 9 februari 2000 wordt het Kompas voor het Noorden: ruimtelijk-economisch ontwikkelingsprogramma Noord-Nederland 2000 t/m 2006 door de Provinciale Staten van de noordelijke provincies goedgekeurd en kan de uitvoering van start gaan. In het programma is aangegeven hoe het SNN de departementale en Europese middelen gaat besteden in drie deelprogramma’s: 1) economische kernzones en versterking marktsector, 2) ontwikkeling stedelijke centra, en 3) ontwikkeling landelijk gebied. Jaarlijks voert de verantwoordelijke bewindspersoon (eerst staatssecretaris Gerrit Ybema, later staatssecretaris Karien van Gennip) bestuurlijk overleg met het SNN over de voortgang van de uitvoering.

De uitvoering van het programma zorgt voor extra investeringsruimte in het Noorden, maar of met deze investeringen ook daadwerkelijk de doelstellingen worden gerealiseerd, blijft lang onduidelijk. Hierop ontstaat kritiek uit de Tweede Kamer. De Kamer dringt aan op betere monitoring, zodat er zicht komt op de gerealiseerde economische groei en de arbeidsplaatsen die tot stand zijn gekomen als gevolg van het programma. Mocht dit niet mogelijk zijn, dan wil de Kamer minimaal een opsomming van de projecten met het hieraan gekoppelde budget.230 De mix van middelen en verantwoordingseisen vanuit Europa, het Rijk en de regio maken monitoring op besteding van de middelen ingewikkeld en pas na verloop van tijd volgt een integrale monitoringsrapportage door het SNN. In de voortgangsrapportages wordt voortaan ingegaan op de vraag welk geld per deelprogramma al gecommitteerd is.

Economische structuurversterking wordt gerealiseerd, blijkt uit de midterm review die de Tweede Kamer in januari 2004 ontvangt, maar de door de commissie-Langman beoogde werkgelegenheidsdoelen worden niet gehaald.231 Ook blijkt eind 2005 dat het grootste deel van de middelen gecommitteerd is, maar dat pas een klein deel van de projecten is afgerond. De feitelijke groei van het aantal banen ligt op dat moment wel op koers, maar deze zijn niet additioneel. Volgens de review zou de groei deels ook plaatsgevonden hebben zonder interventie, zouden de investeringen ten koste zijn gegaan van andere projecten en zou de groei ten koste van andere gebieden in de regio zijn gegaan.232 Als staatssecretaris Van Gennip in 2004 haar voornemen bekend maakt om met de Langman-gelden te stoppen (onder meer op basis van de kritiek in de review), besluiten de Groningse bestuurders naar Den Haag af te reizen om hiertegen te protesteren.

229 Kamerstuk II 1998/99, 25017, nr. 11.

230 Kamerstuk II 2000/01, 25017 en 27400-XIII, nr. 38.

231 Kamerstuk II 2003/04, 25017, nr. 47.

232 Kamerstuk II 2005/06, 25017, nr. 55.

Toch klinkt er ook vanuit Groningen kritiek op de besteding van de Langman-gelden. Zo vindt de voorzitter van het Groningse CDJA: “Het is vreemd dat dezelfde bestuurders die nauwelijks effectief met de Langmanregeling zijn omgesprongen nu het hoogste woord hebben over de afschaffing er van. Waar is die subsidie nu eigenlijk voor gebruikt? Het verbeteren van de binnenstad van Sneek en het uitbreiden van de dierentuin van Emmen. Allemaal leuk en aardig maar niet bepaald dingen waarmee de noordelijke economie duurzaam wordt versterkt.”233

Regionaal-economisch beleid voor het Noorden: het doek valt Het lijkt erop dat het draagvlak voor additionele middelen voor het regionaal ruimtelijkeconomische beleid voor het Noorden snel afneemt. Bij de start van het programma Kompas voor het Noorden doet het kabinet-Kok II (PvdA, VVD, D66) nog wel financiële toezeggingen tot en met 2006. Deze toezeggingen worden gedaan ondanks het feit dat het economische beleid destijds al aan een omslag begonnen is: van het wegnemen van achterstanden naar het versterken van wat al sterk is. Gedurende de kabinetten-Balkenende II (CDA, PvdA, D66) en III (minderheidskabinet CDA en VVD) wordt steeds duidelijker dat verlenging na 2006 er niet in zit.

Uiteindelijk valt het doek voor het programma na het aantreden van het kabinet-Balkenende IV (CDA, PvdA, CU) in februari 2007. In juli 2007 beëindigt minister Maria van der Hoeven van Economische Zaken de uitvoering van het Langman-akkoord en start ze het programma Koers Noord, op weg naar Pieken. Dit maakt onderdeel uit van het noordelijke Pieken in de Delta-programma voor 2007-2010. De doelstellingen van het eerdere programma Kompas voor het Noorden zijn volgens de minister gehaald. Met de beëindiging van Kompas voor het Noorden wordt een omslag gemarkeerd in het regionale ontwikkelingsprogramma. Net als in andere regio’s in Nederland kiest het kabinet ervoor om uit te gaan van de kansen en de kracht van de regio en staat niet langer het wegnemen van achterstanden centraal.234 Volgens de onderzoekers van de Radbouduniversiteit werd het Noorden hiermee tot ‘een hele gewone regio omgedoopt’ en, zo stellen ze in hun discoursanalyse (bijlage 1 in boek 5), “[…] vlamde de tegenstelling op tussen het vertoog van achterstelling – met Groningen als ‘wingewest’ – en het tegenvertoog van kansen dat zich verzette tegen ‘de hand ophouden’ en het ‘Calimerodenken’ in het Noorden”.235

2.5.2 Fonds Economische Structuurversterking (FES): nauwelijks investeringen in het Noorden

Wetsvoorstel FES in twee fasen gelanceerd

Minister van Economische Zaken Koos Andriessen lanceert tijdens het kabinet-Lubbers III het eerste concrete voorstel om een aardgasbatenfonds op te richten, maar krijgt daarvoor in 1993 geen steun in de Tweede Kamer. Eerder is er ook al een discussie over een dergelijk fonds

233 Bergstra (17 september 2004), p. 10.

234 Kamerstuk II 2006/07, 29697 en 25017, nr. 13.

235 Brouwer et al. (2022).

Feitenreconstructie 1959-2012

gevoerd, maar heeft dit niet geleid tot een concreet voorstel.236 In het regeerakkoord van het daaropvolgende eerste kabinet-Kok wordt vastgelegd dat het wetsvoorstel voor zo’n fonds opnieuw zal worden bezien: “[…] ten aanzien van de voeding van het fonds en de criteria voor de te financieren projecten” 237

Twee jaar na de eerste poging wordt het wetsvoorstel met een aantal wijzigingen omgevormd tot de Wet Fonds Economische Structuurversterking (FES). De wet wordt in december 1995 van kracht (met terugwerkende kracht tot 1 januari 1993). Het FES komt hiermee drie jaar voor het Langman-akkoord en de ‘Kompasgelden’ tot stand, maar wel in dezelfde kabinetsperiode van het kabinet-Kok I. Minister Hans Wijers van Economische Zaken is samen met minister Gerrit Zalm van Financiën primair verantwoordelijk voor het FES, maar besluitvorming over de bestedingen vindt plaats in het voltallige kabinet.

Uit de aardgasbaten worden via dit fonds investeringen gefinancierd waarvan ook toekomstige generaties moeten profiteren. Het gaat om het omzetten van ‘ondergronds vermogen’ in ‘bovengronds vermogen’ en een deel van de gasopbrengsten te benutten om de structuur van de Nederlandse economie te versterken via financiering van de benodigde investeringen.238

Het geld in het fonds is bestemd voor projecten van nationaal belang, vooral op het vlak van verkeers- en vervoersinfrastructuur, kennisinfrastructuur, en later ook bodemsanering en de stedelijke hoofdstructuur.239 Het FES heeft dus geen regionale dimensie en bij de beoordeling van projecten doet het er niet toe of het project in de Randstad of in Groningen gesitueerd is. Of anders geformuleerd: of een project een bijdrage kan krijgen uit het FES, is afhankelijk van een maatschappelijke kosten-batenanalyse voor heel Nederland.

Wijzigingen in voeding en bestedingen FES

Tot de invoering van de Wet FES worden de aardgasbaten, net als belastinginkomsten, beschouwd als ‘algemene middelen’ die worden verantwoord op de ontvangstenkant van de rijksbegroting. Er staan dus geen rechtstreeks gekoppelde uitgaven tegenover; de gasbaten vormen een reguliere, maar substantiële, voedingsbron voor de overheidsfinanciën.240

Gedurende de FES-periode van 1995 tot en met 2010 vloeit echter in totaal 25,7 miljard euro van aardgasbasten naar het FES. Het gaat hierbij om iets minder dan een kwart van de aardgasbaten (niet-belastingmiddelen en vennootschapsbelasting) van in totaal 111 miljard euro aan gasbaten in de betreffende periode.241 Het FES vormt zodoende de enige uitzondering op de regel door de gasbaten aan te wenden voor een specifiek doel binnen de rijksbegroting (in casu ‘FES-waardige’ projecten, zoals de aanleg van spoorverbindingen). De voeding van het FES bestaat grotendeels, maar niet uitsluitend uit aardgasbaten. Andere voedingsbronnen in de

236 toen hij eveneens minister van EZ was, nog felle discussies over een aardgasfonds gevoerd. “Toen ik in 1989 als minister van Economische Zaken aantrad, lag er al een plan klaar en ik hoefde niet te worden overtuigd van de voordelen” (Banning, 13 juni 2009). betreffende periode vormen de verkoop van staatsdeelnemingen (3,3 miljard euro), besparing op rentelasten (2,5 miljard euro) en de veiling van mobiele en UMTS-frequenties (1,5 miljard euro).242

237 Kamerstuk II 1993/94, 23715, nr. 11.

238 Kamerstuk II 1998/99, 26200-E, nr. 4.

239 Stb. 1996, 51.

240 Ook na het opheffen van het FES is dit tot op heden nog steeds het geval. Hiermee is niet 1-op-1 traceerbaar waaraan de aardgasbaten besteed zijn.

241 In de wet is opgenomen dat van de gasbaten 41,5% van de niet-belastingmiddelen aan het FES toegevoegd zouden worden, dat is dus exclusief de baten uit hoofde van de vennootschapsbelasting.

Hoewel in de politieke besluitvorming en de publiciteit de nadruk ligt op de bestedingen uit het FES, speelt er ook een discussie over de voedingsbronnen. De voeding van het FES wordt bijvoorbeeld gebaseerd op de baten van export van Nederlands aardgas, maar aangezien Gasunie ook de bevoegdheid krijgt om buitenlands gas te importeren om vervolgens meer te exporten, zou dit een onbedoelde grotere voeding van het FES betekenen. Tijdens het eerste kabinet-Kok is al besloten om een percentage van alle gasbaten aan te houden. Niet alle aardgasbaten vloeien om die reden naar het FES.243

In het besluitvormingsproces over besteding van FES-gelden aan projecten neemt de ministerraad het uiteindelijke besluit. Hieraan gaat een ambtelijk beoordelingsproces vooraf. De Interdepartementale Commissie Economische Structuuraangelegenheden (ICES)244 en de Commissie voor Economie, Kennis en Innovatie (CEKI)245 beoordelen projecten in respectievelijk het ruimtelijke en het kennisdomein op drie criteria, namelijk of het project: 1. van nationaal belang is; 2. de economische structuur versterkt; en 3. een extra investering vormt (die niet op de begroting van het betreffende departement staat of zou hebben gestaan). De uitgaven hebben voor 80% betrekking op infrastructuur en komen, na goedkeuring van een project, op de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Onder meer de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn-Zuid zijn deels met geld uit het FES gefinancierd, naast een zeer uitgebreide lijst van overige grote en kleinere FES-gefinancierde projecten.

De Wet FES bepaalt hoe het FES gevuld wordt en waaraan het geld uitgegeven mag worden. Na instelling van het FES worden er verschillende wijzigingen doorgevoerd en worden de criteria voor bestedingen aangepast. Al in 1996 worden de eerste wijzigingen in de bestedingen doorgevoerd met de uitbreiding van de uitgavencategorieën die geen (directe) relatie hebben met economische structuurversterking, zoals bodemsanering en ecologische hoofdstructuur. Later volgen meer wijzigingen: “Een belangrijke wijziging betrof het kabinetsbesluit uit 1998 om enkele al bestaande projecten uit het Infrastructuurfonds voortaan uit het FES te financieren. Dit betekende dat een belangrijk uitgangspunt van het fonds werd losgelaten, namelijk dat vanuit het FES alleen ‘additionele’ (dus niet al in de departementale begrotingen opgenomen) projecten mochten worden gefinancierd”. 246 Ook het Waddenfonds is in 2005 gevuld vanuit het FES.

242 Algemene Rekenkamer (2014).

243 Tijdens het tweede kabinet-Kok wordt nog een andere wijziging in de voeding van het FES doorgevoerd. Niet langer wordt bij verkoop van een staatsdeelneming de eenmalige opbrengst van de verkoop toegevoegd aan het FES, maar enkel nog het structurele netto voordeel voor de Staatskas (namelijk het rentevoordeel op de rijksbegroting dat ontstaat doordat de verkoopopbrengst leidt tot een lagere staatsschuld, minus de derving van het geraamde dividend dat wegvalt door verkoop van de staatsdeelneming).

244 Samenstelling ICES (later naamswijziging in ICRE – Interdepartementale Commissie Ruimtelijke Economie): de secretarissen-generaal van de ministeries van EZ (voorzitter), VenW (vicevoorzitter), VROM en LNV, alsmede de directeur IRF, de directeur CPB, de Raadsadviseur van het ministerie van AZ en vier directeuren van de ministeries van EZ, VenW, VROM en Financiën.

245 Samenstelling CEKI: de secretaris-generaal van het ministerie van OCW (voorzitter), de directeuren-generaal van de ministeries van AZ, BuZa, Defensie, EZ, Financiën, Justitie, SZW, VWS, LNV, VenW en VROM, alsmede vertegenwoordigers van DNB en het CPB.

246 Algemene Rekenkamer (2014).