Feitenreconstructie 1959-2012

Vanaf 1987 moet Gasunie het capaciteitsvraagstuk overigens in het jaarlijkse Plan van Gasafzet bespreken. Uit het feit dat Gasunie hiervan melding moet maken, blijkt ook dat zij op het gebied van afstemmen van aanbod en vraag verantwoordelijkheid draagt. Als coördinator van alle Nederlandse gasstromen kan Gasunie dus verantwoordelijk worden gehouden voor capaciteit. Gasunie raamt hoeveel gas er nodig is en hoeveel er binnenkomt. Zij moet zorgen dat ze dit op elkaar afstemt. Hierbij hoort ook capaciteit. In 1992 merkt een ambtenaar van het ministerie van Economische Zaken op in een notitie: “de functies van Groningen en de toegenomen complexiteit onderstrepen de noodzaak dat gasstromen in Nederland door 1 organisatie gecoördineerd en verzorgd worden (zijnde GU)”.503

Deze vraagstukken omtrent inpassing en capaciteit onderstrepen voor de betrokkenen dus de noodzaak van een aardgasbeleid dat door een organisatie (in casu Gasunie) wordt gecoördineerd. Tegelijkertijd worden alle overwegingen over inpassing en capaciteit opgeschreven in studies (Castag / IBIS). Die studies blijven binnen het gasgebouw en worden niet gedeeld met buitenstaanders. De Tweede Kamer is daardoor onvoldoende geïnformeerd om een oordeel te kunnen vellen over de beleidskeuzes die bij deze vraagstukken worden gemaakt.

In zijn openbaar verhoor onderstreept voormalig directeur-generaal Verberg het belang van deze studies voor de toekomst van de Groningse gaswinning.

Een heel goed voorbeeld, vind ikzelf, van het voordeel van die personele unie: op een gegeven moment – dat begon zich af te tekenen in mijn tijd van directeur-generaalschap – ging men, met name de deskundigen van NAM, beseffen dat ondanks de enorme omvang van het Groninger gasveld en de enorme capaciteit die het kon leveren, de druk toch wel zover aan het dalen was dat men voor de lange termijn, en dan praat ik over 2010-2020 […] er waarschijnlijk een tekort aan capaciteit zou zijn. Toen zijn er studies op touw gezet om na te gaan: wat zijn de verwachtingen ten aanzien van de afzet?

Wat zijn de geofysische verwachtingen ten aanzien van de productiecapaciteit die Groningen nog kan leveren? Wat zijn de verwachtingen ten aanzien van de productiecapaciteit van de kleine veldjes? Kortom, een heleboel input. […] Op die manier werd dat helemaal in beeld gebracht en werden daarmee ook investeringen van tientallen, honderden miljoenen als het ware van de horizon dichter naar voren gehaald om beter te kunnen beoordelen hoe en wat. Het is natuurlijk perfect als je daar een personele unie voor hebt.

Openbaar verhoor George Verberg, 29 juni 2022

In de voorgaande paragrafen is chronologisch de totstandkoming en werking van het gasgebouw in de periode 1963-1994 beschreven. Een rode draad, die ook in de volgende hoofdstukken naar voren komt, is de zoektocht naar de meest optimale ‘governance van het gasgebouw’; ofwel de vraag hoe besluitvorming over de Groningse gaswinning het best vorm gegeven kan worden. Themahoofdstuk II Het gasgebouw, gaat daar dieper op in. In deze paragraaf komt een specifiek punt aan de orde: de keuze om de sturingsmogelijkheden van de minister in een privaatrechtelijke overeenkomst te regelen en niet in een wet.

Zeggenschap van de minister over Groningse gaswinning in een wet?

De privaatrechtelijke Overeenkomst Staat/Gasunie (1963) is vanaf de oprichting van het gasgebouw een belangrijk twistpunt. Deze overeenkomst is een centraal element van het gasgebouw en waarborgt de invloed van de minister van Economische Zaken op het gasbeleid, onder andere op het vaststellen van de aardgasprijzen. Omdat de sturingsmogelijkheden van de minister in een privaatrechtelijke overeenkomst zijn gegoten, is het niet nodig om verdere openheid van zaken te geven richting het parlement. Dit zou wel zo zijn wanneer er sprake zou zijn van een wet in formele zin die het toezicht regelt. Op verschillende momenten in de geschiedenis van het gasgebouw wordt de legitimiteit van de overeenkomst Staat/Gasunie echter in twijfel getrokken en volgt er een pleidooi om de situatie te veranderen. In 1974, bij de invoering van de Wet Aardgasprijzen, wordt door sommige partijen gesuggereerd dat deze wet de overeenkomst van 1963 doet vervallen, maar dit is niet het geval: de Overeenkomst Staat/ Gasunie blijft van kracht, ook na 1974, en wordt in 1979 zelfs nog gewijzigd in verband met het kleineveldenbeleid.

In 1980 verschijnt een belangrijk rapport van de Commissie Concentratie Nutsbedrijven (CoCoNut). Deze commissie buigt zich vooral over de elektriciteitssector en de watervoorziening. Desondanks adviseert de commissie ook over het gasbeleid. Het advies van de commissie is om de zeggenschap van de Staat in het gasbeleid te versterken en suggereert om Gasunie te nationaliseren, of ten minste om het aandeel van Shell/Esso in Gasunie te minimaliseren.504 Verder komt CoCoNut nog met een aantal andere belangrijke aanbevelingen over de aansturing van Gasunie. De commissie adviseert:

• een wijziging van de raad van commissarissen (Gasunie) door ruimte te scheppen voor vertegenwoordigers van provinciale en gemeentelijke zijde (onder andere VEGIN);

• het goedkeuringsrecht van de minister van Economische Zaken moet wettelijk worden geregeld (in een gaswet);

• een (voorwaardelijk) aanwijzingsrecht van de minister, dat hij niet alleen achteraf het prijs- en afzetbeleid kan goedkeuren, maar ook vooraf aanwijzingen kan geven over de bestemming van het aardgas.

(Volgens de Overeenkomst Staat/Gasunie is aanwijzing door de minister via DSM Aardgas wel (indirect) mogelijk, maar dit kan door Shell/Esso worden tegengehouden door hun gezamenlijke vetorecht in het CvG. Deze blokkade door Esso/Shell is niet meer mogelijk wanneer er een wettelijk vastgelegd aanwijzingsrecht voor de minister is).