Ramón Aguirre Díaz

a menudo quedan fuera de la planeación y hacen inviable su ejecución. De nada sirve tener programas de inversión y necesidades detectadas si no se va a tener una estrategia para poder financiarlas y para construir las obras en tiempo y forma. La planeación forzosamente debe ir aparejada a los mecanismos de financiamiento que permitan hacerla factible.

RAMÓN AGUIRRE DÍAZ Ingeniero civil con más de 40 años en el sector agua y saneamiento. Fue director general del Sistema de Aguas de la Ciudad de México. Fue presidente del Consejo Directivo de la ANEAS y actualmente preside su Consejo Consultivo. Es consultor del Banco Mundial en el desarrollo de diversos proyectos hidráulicos.

Comienzo comentando sobre la situación del sector agua potable y saneamiento. Debemos tener claro que las principales ciudades del país se están abasteciendo a través de pozos. Desafortunadamente tenemos en la gran mayoría de ellos un problema de sobreexplotación de los acuíferos; los 105 más importantes donde están las principales ciudades del país se encuentran sobreexplotados; tenemos también un problema serio en materia de administración del agua, porque la mayor parte de las cuencas están sobreconcesionadas. No es sencillo revertir esa sobreexplotación, porque la gente que está extrayendo el agua de los pozos en estos acuíferos tienen concesiones otorgadas; éste es un problema en materia de administración del agua para el que tenemos que encontrar soluciones.

Otro problema es que los organismos operadores se encuentran descapitalizados, con bajas eficiencias y muchos cooptados por las grillas político-partidistas. Es realmente complicado, porque, como lo vamos a ver más adelante, dadas las reducciones que se están dando en los subsidios al subsector agua potable y saneamiento, los organismos operadores no tienen capacidad de generar recursos propios; el gran reto que tiene el subsector es precisamente –cómo generar financiamiento que permita cumplir con los objetivos.

Las inversiones en infraestructura están en sus cifras históricas más bajas; la infraestructura ha rebasado su vida útil en la gran mayoría de los casos. Esta infraestructura que da servicio a las principales ciudades fue construida entre 1960 y 1990; estamos hablando de infraestructura que tiene de 40 a 60 años, que ya cumplió con su vida útil, y no estamos haciendo lo necesario para reponerla, rehabilitarla, asegurar que nos va a seguir dando servicio en el futuro. El reto es enorme.

Los conflictos de trasvase de agua son una realidad; cada vez es más complicado llevar el agua que requieren ciudades desde fuentes externas, lejanas.

A estas problemáticas hay que sumar los efectos del cambio climático, que genera sequías e inundaciones. ¿Cuánto deberíamos invertir para resolver todos estos problemas que acabamos de describir? Las recomendaciones de los órganos internacionales indican que México debería estar invirtiendo del orden del 0.3% del PIB para poder, de manera sostenida, ir construyendo y haciendo lo necesario para resolver la problemática del país.

Esta cifra parece hasta pequeña para un tema tan importante como el agua potable, el drenaje y el saneamiento de los habitantes de las ciudades de nuestro país. El 0.3% debería obtenerse de manera fácil, dada la prioridad que tiene el sector, pero la realidad es otra (véase figura 1). A partir de 2012 –que fue el año en que se tuvo cerca del 0.22 %– comenzó a disminuir, y actualmente andamos en 0.03%; es realmente preocupante lo poco que se está destinando a atender los temas del sector.

Mientras se requiere invertir cerca de 80 mil millones de pesos, los recursos que se tienen no alcanzan a los 5 o 6 mil mi-

Millones de pesos Figura 1. Inversiones respecto a requerimientos del sector.

9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 39846.18 2000 1000 22062.40 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

43650.04 28596.80 46880.72 34287.90 48354.09 29423.40 51776.89 25168.00 54725.94 27873.80 57365.40 30104.30 68156.42 13095.26 69655.87 14417.41 71397.26 13800.00 78762.30 6938.00

Monto de acuerdo con el porcentaje recomendado de inversión en el subsector agua (0.3% del PIB). Inversión total en todos los programas del sector.

llones, lo que implica menos del 10% de lo que se debería estar invirtiendo, a pesar que el 0.3% es una cifra alcanzable y necesaria para la prioridad del tema del agua.

Estamos comprando un problema mayor. Es un tema de aritmética simple, porque si deberíamos invertir 10 e invertimos 1, a la larga esto va a reventar: no hay otra posibilidad.

Los subsidios que se dan al sector, y particularmente al subsector agua potable y saneamiento, disminuyeron a partir de 2017. Comenzamos a ver que las políticas actuales difícilmente se van a revertir, por lo menos durante los siguientes 10 años; lo único que nos resta para poder resolver el problema es algo que sucede en muchas partes del mundo: la autosuficiencia de los organismos operadores. Necesitamos que éstos generen los recursos a través del cobro de sus servicios para que les sea posible resolver este problema.

No debe ser una situación muy complicada. Con base en la información que genera la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento (ANEAS), tenemos que el sector que comercializa agua purificada embotellada está generando ingresos de 60 mil millones de pesos al año. Si ya la gente está destinando estos recursos para atender su problemática de abastecimiento…

Ante los desafíos, ¿qué deberíamos estar resolviendo? Primero, que el agua se pueda tomar de la llave, pero para eso necesitamos tener buena calidad del servicio, que no se está alcanzando a dar.

El servicio continuo 24 horas debería ser un segundo objetivo; es indispensable, porque en la medida en que hacemos tandeos y tenemos fugas en las tuberías, en el momento en que retiramos el agua de las tuberías para hacer los tandeos se contamina el agua y no tenemos seguridad, a pesar de la cloración que estemos dando al agua de calidad potable.

Después, la recolección y el tratamiento de las aguas residuales como una obligación, por la contaminación de nuestras cuencas y nuestros ríos.

Ahora, ¿cómo está las situación? En la figura 2 aparecen los resultados de una encuesta que hizo el Inegi en 2015. Vemos, por ejemplo, que de las formas de abastecimiento existentes, la mayor parte es a través de tuberías, pero un servicio de 24 horas solamente lo tiene el 14% de los usuarios.

Tandeo diario (es decir, se da agua durante unas horas al día, no un servicio de 24 horas) lo tiene el 34% de la población, y tandeo franco (contar con una, dos, tres veces por

Forma de abastecimiento de agua

84% 1% 2% 7% 3% Tubería Tubería y pipa Figura 2. Formas de abastecimiento de agua y continuidad en el servicio, 2015. semana, o una vez a la quincena) lo tiene el 52% de la población. Hay mucho qué resolver y pocos recursos. El almacenamiento se vuelve una obligación cuando hay un tandeo tan fuerte, cuando el suministro es tan discontinuo; en promedio, por vivienda se tienen dos cisternas, tinacos o garrafones. Por otra parte, la encuesta que hizo el Inegi indica que el 78% de la población está consumiendo agua embotellada; que ingresos de las empresas que comercializa agua embotellada, como ya comentamos, de 60 mil millones al año. Existen problemas de descarga en los drenajes; muchos drenajes están descargando a cauces –ríos, cuencas, grietas–, no tienen servicio de drenaje formal. El tratamiento que estamos dando al agua es del 62%, pero habría que ver si ese tratamiento es realmente de la calidad que se requiere. Hay una discusión sobre la necesidad de una norma más rigurosa, lo que nos llevaría a la conclusión de que el agua que estamos tratando con efectividad tal vez ande por el 30% de las descargas totales. Habría que sumar la gran problemática del cambio climático y tener claro que nosotros estamos en un país a la misma latitud de los grandes desiertos del planeta, por lo que el cambio climático nos puede afectar de manera severa. Otro asunto serio se deriva de la falta de inversiones: con servicios que no son los mejores, dejando de invertir, lo que sigue es el colapso del sistema en distintas regiones del país en el mediano plazo. Por otro lado está el problema de la generación de recursos por parte de los organismos operadores. Con datos de la ANEAS, los organismos operadores tienen un costo de producción del orden de 19 pesos, y las tarifas que cobran son de 14 pesos, pero dada la baja eficiencia, el cobro real es del orden de los 4.32 pesos por metro cúbico, contra costos que andan cercanos a los 19 pesos de producción. La eficiencia de los organismos operadores es gran parte del problema.

Sólo pipa

Pozo “artesiano” Ríos o cuerpos de agua

Continuidad en el servicio

14% 34% 52%

Agua 24 h

Agua diaria con tandeo Tandeo franco

Tienen una eficiencia física promedio del 50% y una eficiencia comercial del 60%, lo que resulta en una eficiencia global del 30%. Si ponemos estándares razonables, digamos una eficiencia física del 75% y una eficiencia comercial del 90%, totalmente alcanzables, hablaríamos de una eficiencia global del 67% y duplicaríamos la eficiencia actual.

Ahora, ¿cómo vemos nosotros el asunto? Necesitamos que haya una solución integral, que los organismos operadores estén trabajando de manera eficiente, que cada parte del organismo cumpla adecuadamente con su cometido. Por supuesto, está el tema de la planeación –es uno de los puntos centrales del foro–: dados los pocos recursos de que se dispone, necesitamos ser muy precisos respecto de dónde debemos invertir.

Los organismos operadores tienen la obligación de contar con planes hídricos de mediano y largo plazo que permitan detectar dónde se requiere canalizar los limitados recursos.

Tenemos que poner sobre la mesa dos conceptos básicos: hablamos de que es un tema integral –la cadena tiene la fuerza de su eslabón más débil–, entonces en este esquema de integralidad del trabajo de un organismo operador, cualquier área que falle genera un problema.

Una vez que partimos de que todo debe tener una alta eficiencia, algo que me costó entender, pero que finalmente concluí, es que el área más importante de los organismos operadores es la comercial. La eficiencia comercial es la que jala a todo lo demás, porque es la que genera los recursos.

Y en relación con el aspecto del financiamiento está el derecho humano al agua. Aquí lo que debemos tener claro es que, si bien es cierto que necesitamos lograr que sea el agua suficiente, salubre, aceptable, asequible para todos los usos personales y domésticos, el derecho humano al agua no implica la gratuidad.

El derecho humano al agua considera aspectos como la disponibilidad: que se tenga agua suficiente; la calidad, que no está a discusión: debe cumplir con la norma, y después la accesibilidad. El derecho humano al agua no implica tener el agua en tu casa. El que te llegue el agua a tu casa es un servicio que debes pagar.

El tema de la accesibilidad económica es que las tarifas –algo que debe cuidarse mucho– sean accesibles para todos los bolsillos. El tema es: ¿cuánto es lo accesible para todos los bolsillos? El criterio internacionalmente aceptado es que el 3% de los ingresos familiares se destinen al pago del servicio de agua.

Si consideramos que ése es un parámetro aceptable, vemos que en la mayor parte de los casos se trataría de tarifas superiores a las que tenemos en México. ¿Qué es lo que sucede?, que tenemos un modelo de gestión en el que las tarifas son aprobadas por los diputados. En alguna ocasión, una diputada me dijo: “¿cómo se les ocurre que nosotros autoricemos las tarifas, si nosotros nos la pasamos pidiendo el voto, y obviamente no vamos a aceptar que se suban las tarifas?”

Así, esto nos ha llevado a que prácticamente en todo el país las tarifas no alcancen siquiera para lograr la operación eficiente de los sistemas, ya no se diga para poder invertir. Esto es parte de los problemas que tenemos que resolver.

Habría que voltear a ver otros esquemas de financiamiento; hablar de obra pública financiada, inversión mixta, asociaciones público-privadas que sean un complemento, una parte de las herramientas financieras. Una gran ventaja cuando se contrata un proyecto de asociación público-privada es que el pago es contra resultados; en este caso, una gran diferencia es que no contrato la construcción de una planta potabilizadora, sino que compro el agua potabilizada, y eso me asegura que voy a tener lo que quiero.

En la ANEAS proponemos un cambio en el modelo de gestión; queremos que haya una mayor participación de los gobiernos de los estados en la toma de decisiones y en la canalización de soluciones para el sector agua potable y saneamiento.

El artículo 115 constitucional plantea un problema serio; políticamente sería muy difícil revertir lo considerado en ese artículo y quitarle la potestad y la responsabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento a los municipios, pero en uno de los apartados del propio artículo está considerada la posibilidad de que haya una participación de los gobiernos de los estados, en una concurrencia.

Nosotros proponemos que se generen en escala estatal órganos reguladores que supervisen el funcionamiento de los organismos; que el enfoque técnico sea el que predomine en la toma de decisiones, y que incluso las tarifas sean dictaminadas por esos organismos reguladores y no por legisladores; que las juntas de gobierno o los consejos de admi-

Cisterna 10%

Almacenamiento (2 en promedio / vivienda)

Pileta 15% Tinaco 35%

Garrafones 20%

Tambos 20%

Figura 3. Tipos de almacenamiento de agua en las viviendas.