Josep Lluís Sureda de l'Estat autonòmic. Antoni Castells

Catalunya i l'Estat espanyol en la perspectiva de l'Estat autonòmic

Antoni Castells

L'ESPERANÇA DEL PROJECTE CONSTITUCIONAL

Històricament, les relacions de Catalunya amb Espanya són l'expressió d'un doble fracàs. Són l'expressió del fracàs de l'Estat espanyol, que no s'ha mostrat capaç de construir un model centralista (tipus francès) ofegant, però també integrant, les nacions històriques, ni tampoc d'oferir un projecte comú de convivència que respectés l'autogovern polític de les realitats nacionals originàries. Però són, també, l'expressió del fracàs de Catalunya per a construir un Estat propi i, en el cas límit, separar-se d'Espanya, o bé per a trobar un lloc capdavanter —en el terreny polític— dins de l'Estat espanyol.

Des d'aquesta perspectiva, la Constitució de 1978 apareix com una esperança de posar fi —o de canalitzar d'una forma definitiva— al contenciós històric de la integració a Espanya d'alguns dels territoris de l'Estat i, molt particularment, de Catalunya i Euskadi.

La Constitució de 1978 és fruit del consens, o el pacte, entre les diferents forces reals en presència en l'Espanya de la transició. És el reflex de la relació de forces existent en un moment històricament determinat, en el qual un conjunt de factors permeteren que es tingués la sensació que es podia posar fi, efectivament, al contenciós històric:

En primer lloc, el paper capdavanter desenvolupat per Catalunya en la lluita contra el franquisme i durant la transició. Les forces polítiques catalanes van ser presents, i destacadament, en les instàncies de coordinació i representació de l'oposició de tot l'Estat, que assumiren la reivindicació autonómica, i després van participar activament en la redacció de la Constitució.

A més, i això és especialment important, a Catalunya la iniciativa per la reivindicació autonòmica va correspondre a l'esquerra i sota el seu impuls fou assumida unitàriament per altres forces polítiques en instàncies com l'Assemblea d'Intel·lectuals o l'Assemblea de Catalunya. La participació activa de l'esquerra catalana en el procés va ser cabdal perquè —explícitament o implícitament— va conferir el projecte d'articulació de Catalunya amb Espanya una voluntat positiva, no particularista, d'integració i va evitar recels i malfiances per l'altra part.

En segon lloc, la sinceritat federalista de les formulacions de l'esquerra espanyola. Particularment, en el cas del PSOE, encara que la tradició socialista d'abans de la guerra civil no era precisament autonomista —i aquesta ha estat

una de les causes de la dificultat històrica d'articulació del socialisme català amb l'espanyol—, els anys de clandestinitat, la joventut dels nous equips dirigents del PSOE, la manca de compromisos concrets de govern, la influència de corrents de pensament federalistes i la incidència molt activa del socialisme català —fruit del mateix procés d'unitat— feien que hi hagués una clara receptivitat davant d'aquesta qüestió.

En tercer lloc, la mala consciència i el reformisme de les forces polítiques representants de la dreta espanyola. En contra dels temors de molta gent, els sectors conservadors de la societat espanyola no van atorgar principalment la seva representació durant la transició a les forces polítiques més reaccionàries i vinculades al franquisme, sinó a d'altres compromeses en la reforma democràtica de l'Estat. Aquests partits —és a dir, UCD— necessitaven fer oblidar els seus compromisos anteriors i oferir una nova imatge i, sense defensar entusiàsticament un projecte autonomista, van contribuir a que aquesta opció quedés, com a mínim, oberta.

Tots aquests elements, contribuiren a que el projecte resultant oferís aspectes indubtablement positius. Dins d'una certa indefinido, a partir de la Constitució podia impulsar-se un projecte polític que podríem definir com federalista-obert o federalista-autèntic, que permetria resoldre, probablement, els problemes seculars d'articulació de Catalunya amb l'Estat espanyol.

LA REALITAT DE L'ESTAT DE LES AUTONOMIES

El projecte constitucional apareixia doncs, en el seu moment, com una ferma esperança per a posar fi a aquests problemes. Aquest fet sembla indiscutible, com ho és, probablement, que la Constitució de 1978 continua essent, avui, el principal actiu de tots aquells que defensen un projecte de model d'Estat que respecti i garanteixi l'autogovern polític a Catalunya.

Ara bé, dit això, la valoració que podem fer de la concreció de l'Estat de les autonomies ha d'ésser necessàriament contradictòria. És cert que hem assistit, en un breu període de temps, a un important procés de reajustament del pes i les competències dels diferents nivells de govern; i que ha tingut lloc un procés de descentralització de competències d'un abast indiscutible. Però aquesta valoració ha d'expressar, també, una greu preocupació per les connotacions centralistes amb que s'està plasmant el model d'Estat autonòmic.

Tenim, per tant, per una banda un projecte constitucional que, indiscutiblement, podria ser un marc adequat per a solucionar el problema històric d'articulació de Catalunya amb l'Estat espanyol; però també una realitat política en la qual es pot advertir l'existència de diverses tendències, de vegades contradictòries entre sí, que en part contribueixen a reproduir un model d'Estat centralista.

Una sèrie de factors han contribuït a que es produís aquest divorci:

En primer lloc, la inevitable ambigüitat del model d'Estat constitucional. La Constitució no ofereix un projecte tancat de model d'Estat. És, d'una forma inevitable, el reflex del pacte entre les forces polítiques en presència i, també inevitablement, conté importants elements d'ambigüitat, sense els quals el pacte no hauria estat possible. És un marc obert en el que poden concretar-se —pel que fa a la qüestió de l'estructura territorial de l'Estat— projectes polítics molt diversos i, fins i tot, contradictoris.

Dins d'aquest marc cap, certament, un model d'Estat que canalitzi adequadament els contenciosos de les nacionalitats històriques. Però la Constitució, per si mateixa, no és el fi d'aquests contenciosos. Pot ser-ho si el projecte polític resultant va en determinada direcció. Però aquest resultat no és inevitable.

No pot realitzar-se, per tant, una interpretació mecanicista o voluntarista. No n'hi ha prou que la Constitució permeti una determinada «lectura». Cal, a més, que les forces polítiques l'assumeixin com a projecte polític i la converteixin en una realitat política.

En segon lloc, per la prioritat concedida a la finalització i generalització del procés de transferències en detriment, tal vegada, d'altres objectius. Un procés tan complex com la transformació d'un Estat centralista en un Estat autonòmic obliga a avançar en diverses direccions; però aquest avanç, per raons diverses, difícilment pot ser simultani i paral·lel en totes elles. Això provoca desajustos i problemes. En el cas espanyol, s'ha posat la prioritat en la culminació i la generalització del procés de transferències. Mentre que en aquesta direcció s'ha produït un significatiu avanç, en d'altres —com el del finançament, la relació entre institucions o la transferència real de poder polític— el progrés ha estat molt limitat.

Si es tracta de desajustos simplement temporals, el problema no té major transcendència. Però la seva persistència al llarg del temps podria arribar a esdevenir preocupant. En definitiva, un procés com el de transformació de l'Estat fa difícil que totes les peces avancin al mateix ritme. Però tampoc no poden evolucionar a ritmes marcadament diferents, perquè es corre el perill de bloquejar el conjunt del procés.

En tercer lloc, per la característica fonamental del procés de descentralització espanyol, com un procés de desagregació de l'administració central, fet que provoca resistències inercials molt fortes d'aquesta administració a ser transferida o a perdre poder. La pròpia lògica d'un procés de reforma de l'Estat en què cal reequilibrar el pes dels diferents nivells de govern comporta dificultats objectives i tensions inevitables. Potser en aquesta qüestió es va produir una certa subvaloració de les dificultats que apareixerien. No es va tenir prou present que l'estructura administrativa de l'Estat centralista heretat oferiria unes inèrcies molt fortes.

En aquest punt existeix una confrontació d'interessos real, objectiva, al marge de motivacions emocionals i, fins i tot, ideològiques. Com més poder i competències tinguin els governs autonòmics, menys en tindrà el govern cen-

traí. Aquesta confrontació és decisiva, perquè posiciona les forces polítiques de funció de la seva situació en aquest conflicte. Un socialisme governant al govern central tendirà a ésser centralista, com ho tendiria a ésser un reformisme o, no cal dir-ho, com ho serien les forces conservadores.

Una dreta conservadora governant el govern autonòmic tendirà a ésser autonomista. Com ho serien les forces d'esquerres si governessin, pressionades unes i altres per la seva posició objectiva en un conflicte d'interessos objectius.

Així, doncs, la presència del PSOE al govern central i l'apartament del PSC del govern autonòmic —apartament no volgut, d'altra banda, des de l'any 1981— han contribuït decisivament a identificar el socialisme amb actituds centralistes i a mantenir relativament al marge al PSC d'una dinàmica de confrontacions imposada per la pròpia lògica dels fets.

En quart lloc, per la desconfiança innata d'un cert discurs modernitzador i de certa visió tecnocràtica de l'Estat davant de qualsevol forma d'autèntica descentralització política. Aquest discurs ha tractat de vegades, certament, de revestir un projecte centralista amb formulacions federalistes. Però sense dificultat podrien definir-se com fédéralistes-centralistes, per contraposició al federalisme-obert o autèntic que podria considerar-se coherent amb l'esperit del pacte constitucional. Perquè en ell predominen els elements més negatius del federalisme (la uniformització dels territoris intermedis, o les facultats de coordinació del govern central) i no hi són presents alguns dels elements més positius (com la presència institucional dels governs intermedis en les institucions de l'Estat o la sobirania sobre l'administració en el territori).

Com sol ser habitual, el projecte polític federalista-centralista està pretesament legitimat per un discurs ideològic de signe renovador i modernitzador i compta amb el suport d'un grup social molt poderós —que ha esdevingut un grupo clau— com és el dels alts funcionaris de formació tecnocràtica i dels alts càrrecs polítics incorporats a l'administració de l'Estat. El discurs legitimador és un discurs de signe neo-centralista de tipus jacobí, que connecta, certament, amb les tradicions més renovadores del pensament espanyol, però és, també, indiscutiblement, recelós de tot el que significa pèrdua de pes de l'Estat —entès com govern central— en benefici d'altres nivells d'administració pública. Tendeix a identificar administració central (i cossos de funcionaris d'élite) amb modernització i progrés, i administració autonòmica amb caciquisme i retard.

Probablement, aquest projecte polític federalista-centralista ha guanyat terreny en els plantejaments de les forces polítiques espanyoles, a conseqüència del 23-F. Aquestes forces havien admès amb diferents graus d'entusiasme un acord constitucional que, implícitament, tractava de posar fí als problemes d'articulació de Catalunya amb l'Estat espanyol.

De la tradició i els plantejaments de les forces de dretes (que havien protagonitzat la transició política i, amb la reforma política, una determinada via de sortida del franquisme) podia temer-se'n una lectura centralista. Del pacte

d'unitat socialista a Catalunya i la seva tradició federalista, podia esperar-se, pel contrari, que el PSOE seria un aliat de primer rengle en un projecte autènticament federalitzant de reforma de l'Estat.

Ara bé, l'intent de cop d'Estat del 23-F va provocar unes alteracions molt significatives d'aquestes actituds. Quan es contempli amb tota la perspectiva històrica que fa falta es comprovarà possiblement que, de fet, el 23-F va conduir a un replantejament del model d'Estat per part de les principals forces polítiques espanyoles (el govern del centre dreta —més que no la UCD, ja pràcticament inexistent— i el PSOE), que es va plasmar en una revisió limitativa dels continguts autonòmics (Acords Autonòmics, LO APA, lleis posteriors). Va optar-se per fer una lectura restrictiva de la Constitució, emparantse en la seva ambigüitat. I en alguns casos (com en el de la LO APA), fins i tot van superar-se els límits de l'ambigüitat, amb plantejaments declarats posteriorment inconstitucionals. No ha de sorprendre, doncs, que pugui haver-se estès la impressió que des d'aleshores tant els governants d'UCD com els del PSOE han vingut desenvolupant, en nom del pragmatisme, una política carregada de recels i cauteles respecte a les autonomies en general i de Catalunya en particular.

Aquests canvis de plantejaments han obeït a processos diferents. En la dreta, s'han vist reforçats per la substitució d'UCD per AP, molt menys oberta des de sempre a formulacions autonomistes, com a força política majoritària. En l'esquerra, hi ha serioses raons per a pensar que actualment en els rengles del pensament socialista a Espanya —i en especial, en les formulacions sorgides des de l'administració central de l'Estat— les tendències més centralistes són poderoses i, probablement, dominants.

En cinquè lloc, per la prioritat concedida a altres objectius polítics com el de la contenció de la despesa i del dèficit públic, i la dificultat de compatibilitzar el procés autonòmic amb aquest objectiu. La implantació d'un nou nivell de govern té inevitablement efectes expansius sobre la despesa pública agregada. L'acceptació d'aquest fet sembla una condició necessària per a tractar d'evitar que els seus efectes es manifestin descontroladament. El que cal fer és programar i canalitzar adequadament els increments globals de despesa pública que s'hagin de produir. O bé periodificar-los amb el ritme apropiat per a compensar-los amb l'evolució de la despesa pública del govern central, que normalment hauria de tendir a disminuir.

El que succeix és que a Espanya el procés de transformació territorial de l'estructura de l'Estat ha tingut lloc en un moment en què també es produïa un fort procés d'expansió de la despesa pública, tant a conseqüència de la crisi econòmica —que ha originat requeriments de despesa de diferents tipus— com del baix nivell de prestació de molts serveis públics, que ha fet inevitable que durant la transició democràtica s'expressessin amb certa força opr^çü^ la població demandes insatisfetes. Tot això ha fet que apareguesamxìrversos /7 J factors de pressió a l'alça sobre la despesa pública, fet que ha accraluat les aç£^ -

tituds de cautela davant els eventuals increments que podria originar el procés autonòmic.

Aquesta qüestió suscita una reflexió final d'ordre polític. En moltes ocasions, la política autonòmica apareix com una política subsidiària, o subordinada a altres prioritats polítiques: en alguns casos la lluita contra el terrorisme, en d'altres la política de contenció de la despesa, semblen explicar opcions diverses —i contradictòries— en matèria de política autonòmica. En tots ells, la política autonòmica apareix com una política simplement instrumental sotmesa als interessos d'altres objectius polítics.

Davant aquest fet, sembla necessari definir una estratègia de política autonòmica en funció dels objectius d'aquesta política, no d'objectius espuris, o irrellevants pels problemes que es volen solucionar. Aquesta estratègia pot formular-se amb el gradualisme que calgui, i amb els ritmes precisos, tenint en compte altres prioritats i el context polític general en què s'inscriu, Però en qualsevol cas, és convenient que sigui una estratègia definida en funció dels objectius de política autonòmica i no d'altres objectius, per tal d'evitar que els resultats que s'obtenen siguin uns resultats deformats o desfigurats.

CAP A LA CONCRECIÓ D'UN MODEL D'ESTAT

En aquest context podria, tal vegada, parlar-se de concreció inadequada del model d'Estat constitucional. Això no significa que la seva materialització hagi conduït a una situació sense sortida. És cert, en canvi, que la lectura de la Constitució que faria possible canalitzar el contenciós històric amb Catalunya no és la que es correspon amb la realitat política actual. Tampoc no pot afirmar-se que la solució d'aquest contenciós sigui impossible, però els marges de maniobra són cada vegada més estrets.

En certa manera, ens trobem davant d'una cruïlla, en la que el model d'Estat resultant pot evolucionar cap a diferents alternatives.

Una primera possibilitat —un primer escenari— és que es produeixi una desvirtuado de l'esperit constitucional (del pacte polític que va representar la Constitució) per la definitiva continuació renovada (o posta al dia) del model centralista, doblat d'un discurs federalista-jacobí. Aquesta sortida suposa una revisió, probablement, de l'esperit constitucional, però no de la seva lletra. Té cabuda dins del marc constitucional i podria portar-se a terme sense haver d'esmenar necessàriament la Constitució. Pot esdevenir una realitat per la via dels fets, o per la de la reforma constitucional que algunes vegades semblen propugnar les forces polítiques de la dreta espanyola, com Alianza Popular.

Significa, en la pràctica, rebaixar el paper dels governs autonòmics al de simples governs locals, amb l'excepció del País Basc. Suposa «localitzar» l'Estat de les autonomies, convertint els governs regionals en un tipus addicional de governs locals. Es caracteritza, entre altres elements, per l'establiment

d'una relació predominant i directa del govern central amb tots els governs subcentrals, la limitació del contingut legislatiu de l'autonomia, la inexistència d'una autèntica autonomia financera i la uniformització a la baixa entre les diferents Comunitats Autònomes.

Aquesta opció no únicament es correspon amb els interessos centralistes sinó també, probablement, amb les aspiracions reals d'autogovern d'algunes de les Comunitats Autònomes de règim comú; i, en alguns casos, apareix reforçada pels plantejaments dels governs autonòmics que, lluny de desenvolupar el paper que els correspondria, mostren una temptació irrefrenable a fer de «grans ajuntaments» i establir relacions competitives amb els governs locals del seu territori, especialment en aquell tipus d'activitat que els permet contentar «clienteles» electorals concretes.

Respon, doncs, a una tendència natural de l'estat de les coses que el procés autonòmic desemboqui cap aquesta solució. Però constituiria un error pensar que el contenciós històric de Catalunya hauria desaparegut. És a dir, suposar que en iniciar-se la transició hi havia dues col·lectivitats amb «fet diferencial» (Catalunya i Euskadi) i ara només en resta una. Seria un greu error. El problema aparentment resolt apareixeria soterrat sota altres formes. La «localització» de les autonomies comporta indubtablement la radicalització d'opcions nacionalistes sota formes independentistes, en uns casos, i el descontent ciutadà i la decepció per la pobra realitat en què es concreta l'Estat de les autonomies —sensació que pot venir aguditzada per les deficiències de gestió en els serveis transferits—, en uns altres.

Són dues cares de la mateixa moneda. Com més sembli imposar-se aquesta primera opció de caire neo-centralista, més tendiran a radicalitzar-se les posicions de signe nacionalista de caràcter independentista.

Una segona possibilitat —és a dir, un segon hipotètic escenari— és la reforma de la Constitució, amb la introducció de plantejaments més autonomistes. Es tractaria d'anar a una nova redacció d'alguns preceptes de la Constitució —pel que fa al Títol VHIè.— que admetés més clarament els plantejaments o les formulacions polítiques dels actuals partits nacionalistes. Aquesta opció, sovint expressada amenaçadament pels partits nacionalistes conservadors de Catalunya, presenta alguns dubtes seriosos sobre la seva viabilitat. El primer és que aquestes forces polítiques (almenys, les hegemòniques d'entre elles) no han formulat mai, obertament, quin és el tipus d'articulació de Catalunya amb Espanya que es proposa i, més generalment, quin és el model d'Estat que admetria l'existència de nacionalismes diferenciats.

El segon, i tal vegada més greu, és que ignora, en formular-se, la realitat política espanyola. És a dir, no té en compte la relació de forces polítiques que faria falta per a impulsar una reforma constitucional en aquesta direcció. O plantejat «a sensu contrario», que a curt termini difícilment és previsible que existeixi una relació de forces més favorable que la que va fer possible l'actual text constitucional. I que, per tant, qualsevol reivindicació o proposta

en aquest sentit no és més que apostar per plantejaments aventurers, de fuga endavant, dels quals només en poden sorgir conseqüències polítiques negatives i noves frustracions. Un cop més, es reprodueix el patró de comportament que consisteix en anar a la batalla sabent que es perderà, per tal de reforçar l'espai electoral.

És una opció que amaga la incapacitat política de moure's i negociar dins de l'actual marc constitucional que admet una lectura federalista «oberta» que permetria canalitzar adequadament el contenciós històric de Catalunya amb l'Estat espanyol i satisfer les aspiracions d'autogovern polític del poble de Catalunya. És un plantejament que tracta d'ocultar les incapacitats polítiques pròpies amb reivindicacions que suposen una fuga endavant.

El tercer hipotètic escenari consisteix en la reafirmado del pacte constitucional. Aquesta opció suposa la defensa d'una lectura federalista «oberta», o federalista autèntica de la Constitució. Suposa reconèixer un grau significatiu d'autonomia política a les nacionalitats històriques, amb els atributs indispensables que això comporta: respecte per les seves competències legislatives, capacitat d'organització de l'administració local, garantia d'autonomia financera, presència en els òrgans legislatius del govern central. Aquesta alternativa pot permetre a les forces polítiques d'esquerres de Catalunya recuperar la iniciativa política recomposant, a l'altura dels temps, un pacte de desenvolupament de la Constitució.

Realitzada aquesta breu pinzellada dels tres escenaris possibles, cal admetre que en la situació actual tendeix a imposar-se una sortida més aviat del primer tipus. És a dir, tendeix a «localitzar-se» l'Estat de les autonomies. Però aquesta no és una tendència lineal. Es tracta d'un procés en què els conflictes entre els projectes confrontats apareixen d'una forma natural. És a dir, els conflictes entre un plantejament autènticament federalista i un plantejament desnaturalitzat. En el fons, probablement, perquè ambdós tenen la seva raó d'ésser. Donen resposta, cada un d'ellSj a problemes polítics diferents. El projecte federalitzant a la voluntat d'autonomia política d'alguns territoris; molt concretament, de les nacionalitats històriques. El projecte federalista-centralista a la necessitat de descentralització administrativa d'altres. Però en tractar de donar una resposta única —amb l'excepció del País Basc— a una realitat diversa s'ha tendit, probablement, a que d'entre les diferents opcions s'imposés aquella que homogeneïtzava el conjunt de territoris autonòmics a partir de les aspiracions mínimes.

En aquestes circumstàncies només un compromís explícit per aquesta opció autènticament federalista, que comporti l'afirmació d'uns certs plantejaments propis, concretats i formulats, pot possibilitar a les forces polítiques d'esquerres de Catalunya recuperar la iniciativa i la credibilitat en el terreny de la reivindicació autonomista. I permetre-les fugir dels perills d'una dinàmica de dos projectes de sortida —el del centralisme i el del nacionalisme conservador— que es potencien mútuament i ofeguen la capacitat de resposta de

l'esquerra. Com més s'afirmi l'opció centralista, més i més creixeran els plantejaments demagògics del nacionalisme conservador i més perderà terreny l'esquerra, en part, presonera de les seves indefinicions.

LA POSSIBILITAT CONSTITUCIONAL D'UNA PROPOSTA FEDERALISTA

La Constitució espanyola consagra un sistema peculiar d'organització territorial de l'Estat en el que es defineix un tipus de govern d'àmbit territorial intermig (els governs autonòmics) amb capacitat d'autogovern polític. Es tracta d'una formació de característiques diferents tant dels Estats federals com dels unitaris, en establir-se —a diferència d'aquests últims— un nivell de govern amb potestats legislatives, com són les Comunitats Autònomes.

Ara bé, encara que la Constitució espanyola no consagri un sistema federal, alguns dels elements propis d'aquests països —tal vegada els més significatius— podrien inspirar un model sorgit d'ella.

En primer lloc, els governs autonòmics (o alguns d'ells) poden tenir àmplies competències legislatives, el que constitueix, probablement, l'exponent fonamental de la capacitat d'auto-govern polític. És veritat que als països federals i sota diferents noms (poders residuals, clàusules de supremacia, poders implícits) sol estendre's la competència legislativa del govern central. Però també és veritat que això porta aparellada —i podria aplicar-se també en el cas espanyol— la presència institucional dels governs autonòmics en les institucions legislatives del nivell central.

En segon lloc, els governs autonòmics (o alguns d'ells) poden tenir àmplies competències en matèria d'administració local. És a dir, a ells els correspon organitzar la vida local en el seu territori; i el desenvolupament de l'atribució de competències i recursos als governs locals. Aquest fet va absolutament lligat a la pròpia concepció del sistema polític, que estableix la línia divisòria fonamental entre govern central i governs autonòmics.

En tercer lloc, els governs autonòmics poden gaudir d'una veritable autonomia financera. És a dir, poden disposar d'una hisenda autònoma i suficient. Això exigeix atribuir a aquests nivells de govern unes fonts autònomes d'ingressos i garantir-los llibertat per a distribuir els seus recursos entre les diferents finalitats possibles.

Naturalment, els tres elements assenyalats són tendències bàsiques, apuntades amb caràcter general i que hem volgut resumir perquè constitueixen característiques fonamentals dels sistemes federals —segurament, les més definitòries perfectament aplicables al sistema espanyol.

Tanmateix, és cert, com es deia, que la Constitució espanyola no estableix exactament un sistema federal. I que, des de la perspectiva del dret polític o constitucional, el sistema autonòmic espanyol està lluny d'aquests sistemes.

En el cas espanyol, la sobirania originària no resideix en cada un dels terri-

toris sinó en el conjunt del territori espanyol. Ara bé, acceptada aquesta qüestió de sobirania, consubstancial amb el pacte polític que és la Constitució, cal trobar la via perquè totes les condicions del pacte —també les necessàries per a solucionar el contenciós de Catalunya— siguin respectades. I en aquest sentit cal insistir que la Constitució espanyola estableix un marc de joc obert, en el qual resulten perfectament legítims projectes polítics que tractin d'impulsar una interpretació en la línia que s'ha assenyalat abans com a característica dels països federals. És a dir, admet clarament la possibilitat d'aprovar uns Estatuts d'Autonomia (certament, amb la intervenció decisiva del parlament espanyol, i en això es diferenciaria dels sistemes federals) en què es recullin àmpliament les tres característiques pròpies d'aquests sistemes que s'han considerat bàsiques.

És veritat, doncs, que l'Estat de les autonomies aprovat per la Constitució no condueix, per si mateix, a un projecte (o una lectura) federalitzant. Com és cert que algunes de les característiques dels països federals (la qüestió de la sobirania) és irreconciliable amb la Constitució. Però també és cert que defensar un projecte de model d'organització de l'Estat que contingui els elements bàsics dels països federals és, fonamentalment, una opció política conseqüent amb la Constitució. I depèn d'aquesta opció política que s'entri en una via de solució en l'articulació de Catalunya en l'Estat espanyol.

La insistència en defensar l'opció federal no és fruit d'un caprici. Fora dels Estats federals, l'existència de models que reconeixen governs d'àmbit territorial intermedi constitueix una excepció. Hi ha, això sí, sistemes unitaris amb una estructura més o menys complexa de governs locals, amb un major o menor grau de centralisme, però no governs territorials (o regionals, o estatals), amb autèntica capacitat d'autogovern polític.

L'experiència, doncs, d'allò que existeix en altres llocs només ofereix dos possibles models a seguir: el dels països federals on, malgrat tots els casos particulars, existeixen governs d'àmbit intermedi, amb unes característiques i requisits comuns en els diferents països; o bé el dels països unitaris on existeix un govern central i un conjunt de governs locals, amb tota la complexitat i riquesa tipològica que es vulgui, però sense capacitat d'autogovern polític.

Aquesta classificació constitueix, tal vegada, una simplificació de la realitat, però permet centrar políticament quines són les grans opcions avui, a Espanya, en un moment cabdal en què la gran qüestió és, sens dubte, si els governs autonòmics —o alguns d'ells— s'inclinen cap una forma de govern sub-central de tipus estatal —característica dels països federals— o cap a una forma de governs locals més.

EL CONTINGUT D'UNA PROPOSTA AUTONÒMICA PER CATALUNYA

Una proposta federalitzant de la Constitució és, doncs, factible. I aquesta proposta permetria probablemente satisfer les aspiracions d'autogovern polí-

tic del poble de Catalunya i iniciar una relació estable en el conjunt de l'Estat. Aquesta és l'aposta que poden fer les forces polítiques d'esquerres de Catalunya.

Tanmateix, i deixant al marge la qüestió prèvia de la sobirania —que és un exponent important del grau d'autogovern però no té perquè afectar el contingut material del model resultant—, cal admetre que un projecte federalitzant té una dimensió uniformitzadora que no encaixaria amb la realitat política espanyola, caracteritzada pel fet evident que en les diferents Comunitats Autònomes no hi ha un mateix grau de voluntat d'autogovern polític; ni tampoc no encaixaria, probablement, amb les prescripcions constitucionals, quan estableix clarament un doble àmbit competencial.

Cal, doncs, afrontar una situació que no aconsella la uniformització. El règim autonòmic de Catalunya —com el d'altres Comunitats Autònomes que assoleixin el màxim nivell d'autogovern— no pot ser el mateix que el de la majoria de territoris autonòmics. En molts d'ells probablement un ambiciós procés de descentralització és, momentàniament, suficient. Els governs autonòmics resultants poden tenir molts punts de coincidència amb una forma de govern local. En el cas de Catalunya —i, probablement, en alguns altres— això no és així. Existeix la necessitat de constituir un veritable autogovern polític per al qual, al nostre entendre, només es pot recórrer a l'exemple dels països federals.

És des d'aquest enfoc que caldria cercar una conciliació a la doble via constitucional. Al conflicte entre els projectes d'Estat.

A la qüestió de si cal anar cap a un projecte «localitzant» o cap a un projecte federalitzant, caldria probablement respondre que cal anar cap els dos, perquè la realitat política espanyola és diversa i no poden donar-se solucions iguals a problemes diferents. I, evidentment, el que no pot fer-se és reduir al comú denominador de voluntat d'autogovern (necessàriament limitat) el grau d'autonomia de totes les Comunitats Autònomes. Per tant, probablement resultaria aconsellable admetre en la realitat político-legislativa l'existència del doble règim autonòmic-competencial previst en la Constitució, sense que això signifiqui que les fronteres entre un i altre hagin d'ésser innamovibles en el temps.

La conciliació entre el respecte a la diversitat de la realitat política espanyola i l'impuls d'un projecte federal podria assolir-se establint l'horitzó federal a partir del sostre màxim previst en la Constitució (d'acord amb la doble clàusula residual del 149.3) per a les Comunitats autònomes que accedeixin a l'autonomia per la via de l'art. 151.

Òbviament, l'establiment d'un horitzó comú és satisfactori des d'un plantejament federalista, encara que el punt de partida mostri resultats diversos, no coincidents. Es tractaria d'establir una estructura-objectiu oberta, amb llocs buits, que s'haurien d'anar ocupant a través d'un procés gradual d'incorporació.

El fet que algunes Comunitats Autònomes tinguessin ara un tractament diferent, amb més competències i en una línia federalitzant, mentre que altres encara estiguessin en una etapa de supragoverns locals, no hauria d'ésser considerat com un privilegi. No serien Comunitats Autònomes privilegiades, sinó precursores; gràcies a les quals les altres podrien recórrer el mateix camí.

A partir de tot el que s'ha dit seria convenient de fer un esforç d'objectivació i avançar en la formulació dels continguts del que podria ésser una proposta federalitzant, o federalista, del model d'Estat en sintonia amb una lectura oberta de la Constitució. Amb l'esperit d'estimular el debat es poden avançar quatre punts mínims del que podria ésser una proposta federalista del model d'Estat constitucional:

Primer: Caldria establir un «statu quo» competencial en matèria legislativa entre governs autonòmics i govern central. Això suposaria acceptar els marges obvis d'autonomia que corresponen als primers. Però també fórmules de supremacia legislativa del govern central d'acord amb pautes de comportament habituals.

Segon: S'haurien d'establir fórmules de participació institucional dels governs autonòmics en les instàncies legislatives del goverçi central, amb dret a intervenir amb caràcter decisiu en les matèries d'incidència territorial o de la seva competència. Aquesta participació ha d'ésser exclusiva i no paritària i és la contrapartida indispensable de la supremacia legislativa del govern central.

Tercer: S'hauria de reconèixer la competència exclusiva dels governs autonòmics sobre l'administració local en el seu territori. Aquesta competència ha de suposar la facultat per a regular els tipus de governs locals i també per a decidir la distribució de competències entre el nivell de govern intermedi i els governs locals.

Quart: Caldria anar cap a l'establiment d'un model d'hisenda autonòmica que respecti l'autonomia financera dels governs autonòmics. L'autonomia financera requereix l'existència de fonts autònomes d'ingressos i també la facultat de decidir lliurement, sense afectacions prèvies, el destí dels recursos disponibles.

Aquests quatre punts constitueixen un objectiu mínim en la construcció d'un model d'Estat federalitzant. I la seva importància resideix en que fan la funció de pedra de toc, d'indicatiu de cap on s'inclina la construcció de l'Estat autonòmic. La resposta donada a cada una d'aquestes qüestions, que apareixen molt sovint en la realitat política —especialment aquests primers anys de desenvolupament de la Constitució—, ens indica si la plasmació concreta de l'Estat de les autonomies tendeix a la continuació del model d'Estat centralista o un model d'Estat realment autonòmic.

L'ESQUERRA I LA INICIATIVA DE LA QÜESTIÓ AUTONÒMICA A CATALUNYA

S'han volgut exposar uns punts concrets, perquè és precís objectivar la reivindicació. Concretar-la i a partir d'ella exigir el compliment del pacte constitucional. Cal formular les reivindicacions en termes del pacte possible. I per a pactar cal saber que es vol i quins són els mínims que s'està disposat a acceptar.

Ara bé, tan important com formular els punts mínims exigibles, és convertir-los en un objectiu polític. I aconseguir que aquest objectiu polític serveixi per a enfortir les pròpies posicions i la credibilitat política de les forces d'esquerres de Catalunya.

Per això és tan important l'acord sobre uns mínims bàsics. A partir de la iniciativa de l'esquera, cal cercar el pacte de les forces polítiques catalanes sobre aquests punts. Cal arribar a assolir, entre totes aquestes forces, un pacte institucional catalanista. O un pacte autonòmic de Catalunya necessari per tal de poder dur a terme la negociació amb el govern central des de posicions de major solidesa.

Davant la permanent lamentació del nacionalisme conservador, l'esquerra no pot ser presonera d'una contradicció fatal com és la d'acabar adoptant actituds merament seguidistes o la de voler introduir elements de reflexió i sentit comú sense un posicionament polític nítid, perquè aquesta actitud acaba conduint objectivament, per manca d'iniciatives i alternatives polítiques, a la defensa implícita de les actuacions del govern central, en molts casos en situacions indefensables.

L'esquerra ha assumit un compromís polític amb la societat catalana i indubtablement ha contribuït i està contribuint poderosament a la seva vertebrado i a la seva integració col·lectiva. Però el seu projecte polític no serà complert mentre no recuperi la credibilitat i la iniciativa en la qüestió catalanista i expressi amb la claretat que convingui els temors raonables sobre el fet que l'Estat de les autonomies, tal com s'està concretant, no resolgui el contenciós històric de Catalunya amb l'Estat espanyol.

En aquesta qüestió, el socialisme català es mou entre dos límits fonamentals que són la seva força, però que podrien convertir-se en la seva feblesa. En primer lloc, ha d'objectivar el pacte. L'ha de xifrar en objectius concrets de caràcter polític. Ha de fugir de reivindicacions genèriques i emocionals i comprometre les forces polítiques de Catalunya en la lluita per uns objectius precisos i mesurables. Ha de propiciar la possibilitat d'un «statu-quo» autonòmic a Catalunya, sense el qual tota l'escena política catalana apareix viciada. En segon lloc, ha d'afirmar les seves posicions, i negociar i dialogar permanentment des d'aquesta afirmació, amb el govern central. I, si s'escau, amb les altres forces polítiques espanyoles. Òbviament, el propi fet de la negociació suposa l'existència d'un terreny de diàleg. I, per tant, de descrispació. Però també de confrontació i d'enfrontament d'interessos. El socialisme, que manté relacions de

forta vinculació amb partits d'àmbit espanyol, pot patir especialment aquesta situació. Però també pot ser-li útil per a objectivar les relacions i l'articulació amb aquests partits.

Una proposta federalista-oberta pot presentar-se com l'únic projecte polític capaç de respondre a l'esperit del pacte constitucional, quan aquest apareixia com la superació d'un contenciós històric pendent. Els socialistes catalans poden presentar un projecte comú de convivència, supérador d'enfrontaments històrics, autènticament fidel a l'esperit de la Constitució.

Aquest projecte és un projecte per a Espanya. Des d'aquest punt de vista, sí que pot afirmar-se que des de Catalunya hem de tenir una política per a Espanya, i que només aquesta pot permetre la materialització d'un projecte espanyol de convivència; ja que el projecte centralista no és un projecte de convivència sinó de dominació i d'exclusió. Un projecte per a Espanya des de Catalunya. Un projecte per a Catalunya des d'Espanya, ja que es tracta de donar satisfacció a les aspiracions d'autogovern del poble de Catalunya a partir d'una nova concepció del conjunt de l'Estat. Són dues cares de la mateixa moneda, que hauran de resoldre's simultàniament perquè se'n pugui resoldre alguna de les dues.

Antoni Castells Professor d'Hisenda Pública de la Universitat de Barcelona

Entrevista

Entrevista a Raimon Obiols: «Tres eixos de reflexió per a una política progressista»

Enric Bastardes i Albert Musons

Raimon Obiols i Germà, Primer Secretari del Partit dels Socialistes de Catalunya, contra el tòpic, sí mereix una presentació. I no perquè no sigui prou conegut, sinó potser perquè no és conegut com es mereix.

Dels seus 46 anys, Obiols en porta 29 de polític en exercici, tot un rècord en la Catalunya contemporània. A més, aquesta llarga trajectòria l'ha feta invariablement dins del socialisme democràtic. Aquests dos detalls demostren, si més no, una fidelitat a les pròpies conviccions i una tenacitat en defensar-les, també ben poc freqüents en els polítics de la nova democràcia.

Però alhora, Obiols, sense que es pugui afirmar, per l'obra feta, que és un pensador polític, és, això sí, un polític que pensa. El pensament polític neix habitualment de dues formes o de la interrelació d'ambdues. O del treball dels professionals de les ciències socials i les seves aportacions sobre els diversos aspectes de la vida col·lectiva, o bé de l'acció política reflexionada. I Obiols ha reflexionat sempre l'acció política que ha dut a terme.

Home poc extrovertit i sense el carisma publicitari dels grans líders, les reflexions d'Obiols no han estat massa divulgades. Han servit, això sí, per a crear una cultura política dins de la seva pròpia formació orgànica. Cultura política prou autònoma i diferenciada.

Algú, des de les pròpies files del seu partit, hauria de recollir, ordenar i sistematitzar, els informes interns, els discursos i propostes programàtiques i estratègiques d'Obiols, perquè farien un cos doctrinal també infreqüent de trobar en la vida política que ens rodeja.

En les pàgines que segueixen, Raimon Obiols diu algunes de les coses que ara mateix el preocupen, ordenades en tres grans eixos: els canvis en les estratègies de l'esquerra a Europa; les relacions polítiques Catalunya/Espanya i la configuració d'una alternativa progressista a Catalunya. No és un text escrit per l'autor, sinó una conversa tal com raja. La precisió de conceptes, la fluïdesa del llenguatge o, fins i tot, la coherència estructural del discurs no es deuen ni a retocs posteriors, ni a guions previs. És la forma habitual d'expressar-se de Raimon Obiols quan es disposa a explicar el que pensa quotidianament.

—¿ Quines són les característiques essencialment noves de l'esquerra a Europa que valdria la pena remarcar a nivell polític, estratègic o a nivell organitzatiu simplement?

Malgrat que s'acostuma a dir que a Catalunya estem molt oberts a Europa, a mi em sobtà molt, ara fa cosa d'uns tres anys, l'atmosfera que es respirava en les sessions sobre la «crisi de l'esquerra» que es van celebrar a Girona. Em va sorprendre una contradicció, per a mi molt evident, entre les coses que allà es plantejaven i es discutien, i allò que em semblava obvi que s'estava produint arreu d'Europa. Eren