Joaquim Monells Una reflexió sobre les alternatives plantejades David Pérez Maynar al centralisme espanyol i la seva significació Lluís Maria de Puig política diversa. Joan Prats i Català

Una reflexió sobre les alternatives plantejades al centralisme espanyol i la seva significació política diversa

Joan Prats i Català

L'èxit històric del centralisme a Espanya no representa ni de bon tros el seu caràcter indiscutible. Al contrari, el projecte constitucional dominant de l'Estat unitari centralista quasi mai no ha gaudit de suficient legitimitat social; per això li ha calgut imposar-se, normalment per mètodes autoritaris, i sempre ha estat contestat pels projectes alternatius foralistes, federalistes i nacionalistes.

Abans d'exposar breument la significació política diversa d'aquests moviments, cal fer una observació sobre la «descentralització administrativa». Les forces polítiques anticentralistes a Espanya mai no han tingut com a objectiu la simple descentralització administrativa, sinó l'establiment d'un sistema d'autogovern territorial dins un projecte constitucional diferent de l'Estat unitari centralitzat o administrativament descentralitzat. Hi ha treballs suficients que proven clarament que les doctrines, projectes o fins i tot textos legals, sempre ràpidament frustrats, que fan referència a l'establiment de regions administratives, enfortiment de les Diputacions provincials, creació de Mancomunitats provincials, regeneracionisme dels municipis o règims administratius especials de les regions, han estat formulats des del pensament o la política de l'Estat central com a resposta eventual a l'avançada del federalisme o dels nacionalismes. Aquests —llevat del cas dialogant que va representar la Mancomunitat de Catalunya, també ràpidament frustrada—, en els casos comptats en què van aconseguir de participar en el procés constituent, van exigir i imposar formes d'organització política que representaven la ruptura de l'estructura centralista i a vegades la superació de la mera descentralització administrativa.

Durant el segle xix, el carlisme es va resistir sempre políticament, amb les armes algunes vegades i doctrinalment a través del foralisme, al projecte polític dominant unitari i centralista. M'abstindré de fer la valoració d'aquest moviment històric, molt complexa i encara discutida; pel que fa al cas només cal assenyalar que ha deixat una empremta en la configuració de l'Espanya actual. El foralisme no solament es va imposar excepcionant a les províncies basques i Navarra del règim provincial uniforme o comú a través de la confirmació dels furs i les lleis paccionades sinó que ha influït decisivament en el partit nacionalista basc i en la conflictiva configuració interna del País Basc com a Comunitat Autònoma; ha permès, a més, la configuració actual de Navarra com a Comunitat Autònoma foral, fet que ha representat una forma

d'exercici del dret a l'autonomia plenament singular, i, finalment, ha pres forma a la primera disposició addicional de la Constitució espanyola de 1978 que declara que «la Constitució empara i respecta els drets històrics dels territoris forals. L'actualització general de dit règim formal es durà a terme, si s'escau, en el marc de la Constitució i els Estatuts d'Autonomia».

El segon gran moviment anticentralista de la història espanyola contemporània ha estat el federalisme. Sense perjudici de reconèixer la presència d'idees federalistes des de molt abans, el cert és que el moviment federal es presenta com una força política organitzada portadora d'un projecte constitucional en el context de la revolució anticentralista i democràtica de 1868. Cal assenyalar que les idees federalistes mai no van ser patrimoni exclusiu dels partits que s'autoanomenaven federals. La seva influència va ser clara en tots els partits democràtics espanyols i d'una manera molt especial en el partit socialista obrer espanyol.

El gran inconvenient político-pràctic del federalisme procedeix de la seva pretensió d'imposar, en les dures condicions de la vida espanyola queja hem esmentat, un model constitucional, sincrònicament i a tot el territori espanyol, que només era veritablement desitjat i adequat per algunes regions. Atès l'estat general d'invertebració del país, les estructures i les idees federalistes —enteses principalment segons l'ideari basista de Pi i Margall— no van fer sinó estimular les forces centrífugues que van portar l'Estat a una eclosió del cantonalisme que va desacreditar i va fer témer durant molt de temps el replantejament de les fórmules federalistes. Des d'aleshores, la dreta espanyola i l'exèrcit van passar a considerar el federalisme com una fórmula de desintegració d'Espanya, i a combatre'l en aquest sentit.

Però tant els socialistes com els nacionalistes catalans i bascos van aprendre unes altres i bones lliçons. Els primers, encara que mantenint la seva simpatia per la idea federal i fins i tot proclamant el federalisme com a forma última d'organització de l'Estat, van entendre que no era possible passar del centralisme al federalisme en un salt de canvi constitucional, sinó que, al contrari, per arribar eventualment a un règim federal calia una fase intermèdia, potser llarga, en la qual s'anessin afirmant en la seva autonomia les regions que hi volguessin accedir. Però només si el règim d'autonomies es generalitzava i completava, és a dir, al final del procés; solament aleshores seria convenient de plantejar-se la forma federal de l'Estat. De fet, aquest raonament va significar aleshores i també significa ara el manteniment ideològic del federalisme i el condicionament, a la vegada, de la seva implantació pràctica a la realització plena de les autonomies polítiques a tot el territori espanyol.

El fracàs del federalisme va ser també una altra de les claus determinants dels partits nacionalistes futurs. A Catalunya, especialment, es va veure que no era massa prometedor el treball polític dins els partits espanyols tot esperant una transformació federal del centralisme. I des d'aleshores va anar creixent l'opinió d'organitzar moviments i forces polítiques exclusivament catala-

nés —regionalistes primer i nacionalistes després— que no aspiraven prioritàriament a transformar l'Estat a mida de Catalunya, sinó a aconseguir una autonomia política singular, un Estatut, on s'establirien paccionadament les relacions entre la nacionalitat catalana i l'Estat espanyol. Això mai no va significar que el nacionalisme català es desentengués dels problemes generals d'Espanya (el cas sempre ha estat ben diferent); al contrari, el nacionalisme català sempre ha estat intervencionista o bel·ligerant. Però va representar l'acceptació, com a principi organitzatiu de l'Estat, del desenvolupament desigual de les autonomies, si més no des d'una perspectiva sincrònica.

Resulta, doncs, que la lliçó que els socialistes i els nacionalistes obtenen de l'experiència federal, els porta a acordar-se per dur a terme una estratègia basada en la reconstrucció progressiva de l'Estat, a través de les autonomies polítiques, plasmada per primera vegada a la Constitució republicana de 1931, inspiració principal de la Constitució de 1978, a la qual, per consegüent, farem referència tot seguit. Però, d'una altra banda, la diversitat d'interessos socials que aquestes forces representen, i la legitimitat i el projecte polític ben diferent del qual són portadors (estatal en un cas i regional en l'altre), els farà viure en una tensió política permanent, tan clara ara com ho fou a l'època de la segona República. Els socialistes són abans que res portadors d'un projecte d'Estat, del qual l'autonomia és un aspecte important, però parcial. En canvi, per als nacionalistes, l'autonomia és la seva raó d'existir. Si hi afegim les mentalitats i interessos socials diferents que representen els uns i els altres —modernitat progressista de base obrera i popular, en un cas, enfront una modernitat conservadora de base interclassista, en l'altre— i el fet que els nacionalistes tenen en els socialistes el seu veritable i quasi únic rival polític a la respectiva nacionalitat, podrem comprendre fàcilment el perquè, tan abans com ara, si bé estan condemnats a entendre's per lluitar per la democràcia, això es produeix amb una tensió política inevitable, que continuarà durant tot el procés constitucional. La tensió es traduirà en l'acusació als'socialistes de centralistes o semicentralistes i la seva rèplica als nacionalistes d'insolidaris i d'estar partidàriament interessats en una estratègia de reivindicació i tensió permanent que pot posar en perill l'estabilitat del sistema democràtic. De fet, aquesta estabilitat ha depenguí i depèn en part de si el conflicte quasi inevitable a què ens acabem de referir es mou sempre dins els límits constitucionals.

La Constitució republicana de 1931 va representar la primera plasmació històrica d'aquest procés. Pel que fa al cas podem resumir-ne el contingut en els següents punts: — Rebuig de la solució federal i establiment d'una via constitucional que permeti aconseguir l'autonomia política a les regions que la desitgin i en el grau que la desitgin. Referent a això el següent paràgraf, força citat, del preàmbul de l'avantprojecte de Constitució no pot ser més significatiu:

«Les províncies han adquirit, en el decurs d'un segle, una personalitat i un relleu que ningú no pot desconèixer; i a la majoria del territori nacional ningú

no es queixa d'aquesta organització, ni se'n reclama cap altra. Hauria estat arbitrari, doncs, fer sobre el paper una República federal que pel que sembla la majoria del poble a qui s'ha d'imposar no desitja. Però també amb la mateixa claredat han sorgit o apunten anhels d'una personalitat autònoma a d'altres regions espanyoles, i en termes tan vius, amb raons tan fortes i amb tant d'apassionament que tancar el camí a la seva expansió seria, a més d'una negació injusta del sentit de la llibertat, un insigne desencert polític. Heus aquí les raons per les quals la Comissió ha preferit, en lloc d'inventar un federalisme uniforme i teòric, facilitar la formació d'entitats que, per aconseguir més o menys autonomia, haurien de sorgir del seu propi desig.» — Per conseqüent, la Constitució no imposa l'autonomia sinó que es limita a configurar-la com un dret dels territoris que la desitgen, preveient els mecanismes que caldria utilitzar, si s'escaigués, mecanismes que culminen amb l'aprovació de l'Estatut corresponent. Per això, la Constitució de 1931 ordenava la construcció de les autonomies regionals segons allò que els autors després han convingut d'anomenar «el principi dispositiu». La constitució, en efecte, no dividia Espanya en regions, sinó que es limitava a reconèixer el dret a constituir-se en regió autònoma a una o algunes províncies limítrofes amb característiques històriques, culturals i econòmiques comunes, sempre que així ho decidissin. L'exercici d'aquest dret passava per l'elaboració d'un Estatut («que serà la llei bàsica de l'organització político-administrativa de la regió autònoma i l'Estat espanyol la reconeixerà i empararà com a part integrant del seu ordenament jurídic»), que havia de proposar la majoria d'Ajuntaments de la regió o almenys els ajuntaments que comprenguessin les dues terceres parts del seu cens electoral, que havien d'acceptar en plebiscit les dues terceres parts dels electors de la regió i, finalment, havia d'aprovar el Parlament espanyol, l'únic titular constitucional de la sobirania.

El lector s'haurà adonat a l'instant que aquest sistema representava que, temporalment o definitivament, l'Estat de la segona República estaria format per uns territoris organitzats en regions autònomes i uns altres en municipis i províncies en règim de simple descentralització administrativa. Com que el procés constitucional va quedar truncat violentament el 1936 en esclatar la guerra civil, i en aquell moment només Catalunya i el País Basc s'havien constituït en regions autònomes, és impossible de saber què hauria passat, si bé els indicis sembla que assenyalen cap a una generalització progressiva del procés.

El fet és, però, que la utilització del principi dispositiu ja va ser criticat seriosament aleshores ni més ni menys, entre d'altres, que per Ortega y Gasset en defensar una esmena a la totalitat del projecte constitucional, en la qual proposava l'extensió del règim autonòmic a tot el territori perquè «si la Constitució crea sens dubte l'organització d'Espanya en regions, ja no serà l'Espanya una, la que es trobarà davant de dues o tres regions indòcils, sinó que seran les regions entre si les que s'enfrontaran, i d'aquesta manera es podrà cenyir majestuós sobre les seves diferències el Poder nacional, integral, estatal i sobirà

únic». Malgrat l'esplendor del text, la decisió dels constituents que, al meu entendre, coneixien millor la història política recent i la raó de ser de les autonomies, no va variar gens ni mica.

També hi va haver, com ara, un cert debat al voltant de la forma de l'Estat de la Constitució de 1931, i es va acordar d'anomenar-lo «Estat integral de tendència federativa» o «Estat integral» a seques, i al qual es va caracteritzar poc significativament com «un tipus intermedi d'Estat entre l'unitari i el federal caracteritzat per l'autonomia regional». L'escassa força significativa d'aquestes caracteritzacions procedeix de la irreductibilitat de la Constitució espanyola de 1931, fruit del nostre procés històric singular, a les categories del dret públic comparat. En particular, el rebuig del federalisme pels constituents no va significar la no inclusió a la Constitució d'algunes de les tècniques d'ordenació de poders propis dels Estats federals, encara que d'altres de més típiques sí que van ser expressament excloses. Així, a la Constitució de 1931, no hi ha pacte federal, ni col·laboració en la sobirania, ni indicació dels Estats federals, ni segona Cámara legislativa territorial, ni atribució de les competències residuals a les regions autònomes...

Però la inspiració o tendència federal és evident a moltes de les tècniques utilitzades per a l'ordenació de les competències respectives de l'Estat i de les regions autònomes. Aquestes tècniques són les següents: a) establiment d'una llista de matèries la legislació i execució de les quals és competència exclusiva de l'Estat; b) establiment d'una segona llista de matèries la llegislació de les quals correspon a l'Estat i la seva execució «podrà correspondre a les regions autònomes segons la seva capacitat política, i segons el parer de les Corts» ; la legislació exclusiva i l'execució directa de les matèries no incloses a les llistes anteriors es poden assumir com a competències exclusives de les regions autònomes si així ho disposen els seus Estatuts; d) la competència sobre les matèries residuals, és a dir, les que la Constitució no atribueix expressament a l'Estat, i els Estatuts no reconeixen explícitament a la regió autònoma, corresponen constitucionalment a l'Estat, però només en principi, ja que aquest pot, a través d'una llei, «distribuir o transmetre les facultats»; e) reconeixement a l'Estat de la possibilitat d'elaborar lleis d'harmonització; f) clàusula on es preveu que prevalgui el dret estatal sobre el de les regions autònomes en tot allò que hom no hagi atribuït a la competència exclusiva d'aquestes (articles 14 a 21).

El lector ens perdonarà si aturem aquí l'exposició de la Constitució de 1931, reflex del procés històric que hem descrit abans i un precedent clar i directe de la Constitució de 1978. Només voldríem, per acabar, insistir en un raonament que ens sembla essencial per comprendre tant la Constitució de la Segona República com la de l'actual Monarquia parlamentària: el constituent es nega a substituir l'Estat centralista per un altre model d'Estat dissenyat plenament i perfectament en la Constitució, i que no podria ser cap altre que el federal; aquest comportament dels constituents, i el principi dispositiu del

dret a l'autonomia en què es tradueix, no és un caprici, per més que desconcerti els inspublicistes, quasi sempre més propensos a buscar teories jurídicoformals que raons històrico-polítiques: al contrari, és l'únic comportament responsable i coherent amb l'experiència històrica i la realitat viscuda pels constituents de 1931. El paràgraf del preàmbul de l'avantprojecte, esmentat abans, no pot ser més significatiu: la majoria del territori espanyol es conformava en principi amb la seva simple divisió en municipis i províncies, encara que, això sí, en règim de descentralització administrativa: l'autonomia només era una exigència ineludible a Catalunya i el País Basc, i en gestació en altres regions; però els constituents tampoc no podien construir un Estat reconeixent l'autonomia només a aquestes dues regions i limitant la resta del territori a la simple descentralització administrativa; això hauria significat matar els gèrmens autonòmics més o menys desenvolupats de les altres regions i establir una divisió necessària de règims político-administratius territorials que generaria uns conflictes fruit del greuge comparatiu. Per això els constituents van optar, prudentment, per deixar la qüestió oberta i anar-la tancant a mesura que concedien l'autonomia on es plantejava ineludiblement, i esperant que les altres regions aclarissin la seva voluntat autonòmica, és a dir, si volien autonomia i en quin grau, sempre segons el judici de Les Corts i el parlament («en la mesura de la seva capacitat política, a judici del Parlament», diu l'article 15 de la Constitució). Alguns inspublicistes, acostumats a pensar a la manera uniformista, van criticar i encara critiquen aquesta solució perquè consideren que deixa permanentment obert el procés constituent, que fa difícil el Govern de l'Estat davant la diferència del règim político-administratiu del territori i perquè genera un conflicte o un greuge comparatiu. Sens dubte són raons que cal considerar; però el desenvolupament desigual de la consciència autonòmica a Espanya creiem que no permet solucions uniformistes fàcils que sempre acaben produint insatisfacció en les regions que veritablement desitgen l'autonomia i excessos en les que no és sentida més que com una expectativa de la classe política regional. Per això creiem que, tant ara com abans, era més prudent deixar oberta la qüestió i anar-la tancant progressivament a mesura que s'anés plantejant. Ens sembla que aquesta ha estat, en definitiva, la raó de ser d'una fórmula, que no essent coneguda prèviament en el Dret comparat, es va acabar anomenant, a Espanya, l'Estat integral.

Joan Prats i Català Professor universitari Conseller d'Estat