La política de control de cambios establecidos por Bustamante y Rivero

Durante el efímero

y convulso gobierno democrático de Bustamante y Rivero (1945 – 1948), rigió un severo control de cambios, en virtud del cual los exportadores estaban obligados a entregar todas sus divisas al BCR al tipo de 6,485 soles por dólar. Con esta medida se interrumpió la tradicional política de cambio libre que, prácticamente, había predominado en las décadas anteriores y a la que se habían acostumbrado los grupos exportadores tradicionales.

consecuencias económicas de la paz (publicado ese mismo año), en el que sostuvo que un grave castigo económico a Alemania provocaría su deseo de revancha y representaría por tanto una amenaza para la paz en Europa. Infortunadamente, su vaticinio se cumplió. Al final de la Segunda Guerra Mundial representó al Reino Unido en la Conferencia de Breton Woods, donde defendió tenazmente la creación de una institución monetaria internacional que garantizara la flexibilidad de los intercambios. De los dos planes, uno británico y otro estadounidense, que sirvieron de base a la discusión, prevaleció en lo sustancial el segundo; es decir, el más tecnócrata. Los delegados de las 44 naciones representadas en la Conferencia (entre ellos el Perú) suscribieron un convenio para la fundación de un Fondo Monetario Internacional (FIM) y de un Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Con este auspicio colectivo, el Fondo quedó fundado legalmente en diciembre de 1945 y comenzó a funcionar en marzo de 1946 (año en que falleció Keynes). De acuerdo con su acta de creación, su principal finalidad es “fomentar la cooperación económica internacional en la esfera de la política monetaria”, y, en particular, “promover la estabilidad de los tipos de cambio”. A partir de entonces, los tipos de cambio lograron mantenerse constantes, pero con la ayuda de controles estrictos. ¿Cuáles son las reservas del Fondo? Su capital está integrado por oro y monedas nacionales, aportados por las naciones integrantes de la institución; estas pueden obtener préstamos de divisas a corto plazo, para hacer frente a desequilibrios transitorios de sus balanzas de pago. En cuanto al BIRF, acordada su creación y redactados sus estatutos en la mencionada conferencia, quedó fundado legalmente el 27 de diciembre de 1945 (firmaron sus estatutos 28 naciones) e inició sus actividades en junio del año siguiente. Su principal función es conceder a las naciones que son integrantes del mismo (sobre todo aquellas en vías de desarrollo), préstamos a largo plazo (15-20 años) para la reconstrucción de lo devastado por la guerra, y también para fomentar el desarrollo económico de los países atrasados y el comercio internacional. Según dato que consigna Augusto Álvarez Rodrich (2004), el primer crédito concedido por el BIRF al Perú data de 1952 y consistió en dos y medio millones de dólares para modernizar el puerto del Callao. Sobre la participación del Perú en la mencionada Conferencia de Breton Woods, es pertinente señalar que nuestra delegación estuvo presidida por Pedro Beltrán Espantoso, entonces embajador en Estados Unidos. Los indicados acuerdos creando ambos organismos fueron aprobados por el Congreso de la República mediante la Resolución Legislativa 10343 del 2 de enero de 1946. A raíz de su incorporación a las dos nuevas entidades –apunta Bardella– el Perú tuvo que efectuar un aporte de 25 millones de dólares en el capital de 8.800 millones de dólares con que se constituyó el FMI. Ese aporte se cubrió por unos tres millones de dólares en oro y el saldo con moneda nacional depositada en el BCR por cuenta del Fondo Monetario, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 10640 del 24 de agosto de 1946, que también autorizó al Instituto Emisor a suscribir las acciones del Perú con el BIRF. Con ello, el Perú daba cumplimiento a los acuerdos pactados en plena guerra.

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LA PoLÍTiCA dE CoNTroL dE CAMBios EsTABLECidA Por BusTAMANTE y riVEro.- Una de las medidas más

sagaces (e ingrata también para más de un sector del poder económico nacional) que se llevó a cabo en el breve y

Rómulo Ferrero

Rebagliati (1907- 1975), renombrado economista limeño, fue ministro de Hacienda y Comercio del régimen de Bustamante y Rivero. Sin embargo, permaneció poco tiempo en el cargo. En la imagen se le observa juramentando solemnemente en el salón Dorado de Palacio de Gobierno.

borrascoso gobierno de Bustamante y Rivero fue, indudablemente, aquella vinculada al control estricto de cambios. Durante este período (1945-1948), en efecto, rigió el control de cambios, en virtud del cual –señala Rómulo Ferrero (1962)– los exportadores estaban obligados a entregar todas las divisas al BCR al tipo de 6,485 soles por dólar. Las importaciones debían efectuarse obteniendo una licencia, así como las divisas necesarias; el control era administrado por una dependencia del Ministerio de Hacienda: La Superintendencia del Comercio Exterior. Sin embargo –observa el mismo autor– aunque la mayor parte de las transacciones se efectuaba de manera formal (control de divisa), existía un diminuto mercado libre para los giros y en donde la baja cotización de nuestra moneda iba marcando el ritmo de su depreciación. En este mercado informal, la moneda estadounidense pasó de 8,00 soles promedio en el año 1946, a 12,54 soles promedio en el año 1947 y 14,95 soles en el año 1948. Es conveniente señalar que la caída brusca se produjo a partir del segundo semestre del año 1946. Por otro lado, el trienio 1945-1948 fue considerado por los analistas como un lapso de ocasiones perdidas para los sectores de la agricultura, la minería, y aunque en menor medida, la industria, así como lo fue también para los habitantes del país cuyo nivel de vida se mantuvo estancado. Esta pérdida de oportunidades, unida a la enorme expectativa creada en los crecientes sectores sociales urbanos, exacerbó –repetimos– la actitud de los partidos políticos como el APRA y el Partido Comunista, y de distintas facciones económicas como los exportadores. Con la medida señalada, Bustamante y Rivero interrumpió en el país, la tradicional política de cambio libre que, prácticamente, había predominado en las décadas anteriores y a la que se habían acostumbrado los grupos exportadores tradicionales. Por lo tanto, frente a la medida gubernamental la reacción de estos fue tenaz, y abiertamente contraria y, con toda certeza, impulsadora de la caída posterior del régimen constitucional. La situación económica se volvió precaria por la reducción de la producción nacional, la fuerte escasez de divisas, los serios problemas de abastecimiento que esto conllevó y el expresado control de cambios. En consecuencia –señala Rosemary Thorp (1995)– el desgobierno y el caos político, económico y social condujeron a una situación descrita ”como un callejón sin salida constitucional”. El Congreso fue suspendido en 1948 y el golpe militar de derecha, en octubre de dicho año, fue saludado en muchos sectores con un sentimiento de alivio. Mientras estas contradicciones eran evidentes, los inversionistas extranjeros, atentos a los ricos recursos del país, fueron descritos por el Wall Street Journal como “perros de caza olfateando su presa” (citado por West Coast Leader, 27 de junio de 1947). Pero lo curioso es que la mayoría de los países sudamericanos también adoptaron estrictos controles de cambios, controles que –bien sabemos– no lograron evitar un proceso de inflación mucho más fuerte (ya que en realidad ella era la raíz de los males), ni tampoco una devaluación de gran magnitud, como la que sobrevino después. Desde una perspectiva estrictamente de justicia histórica, debe mencionarse que en la etapa agónica del régimen, Bustamante

y Rivero (presionado tal vez por las fuerzas poderosas de sus oligarcas opositores o por la vorágine política que lo envolvió) decidió tardíamente flexibilizar el control de cambios. El 6 de setiembre de 1948 (a escasos 50 días de su caída) el ministro de Hacienda y Comercio, Rómulo Ferrero Rebagliati, promulgó un decreto por el que se otorgó a los exportadores la facultad de vender, en el mercado libre, certificados de moneda extranjera por un monto igual al 35% del valor de las exportaciones, después de deducir los derechos (29% del valor total, sobre el conjunto de las exportaciones de ese año). Al mismo tiempo, se dispuso que alrededor de la mitad (en valor) de las mercaderías importadas en 1947 deberían importarse en adelante con esos certificados, y el resto, constituido por alimentos, medicinas, máquinas y materas primas esenciales, al tipo oficial de 6,50 soles por dólar. Al convertirse los certificados en divisas para pagar la primera clase de importaciones, había que pagar un recargo de 43,5% soles por dólar, cuyo producto destinaba a amortizar al BCR la deuda del Gobierno por pérdidas en subsidios a los alimentos. Dicho recargo subía a 10,00 soles cuando se trataba de importaciones consideradas suntuarias, cuya lista se había restringido. Junto con dicho decreto –agrega el mismo Ferrero– se explidió otro facultando a la Superintendencia de Bancos a elevar los encajes mínimos que debían mantener los bancos del sistema respecto de sus depósitos con el objeto de limitar la expansión de estos y del crédito bancario que había contribuido a la inflación. Con estas medidas se dio un paso decisivo para eliminar el control de cambios y combatir la galopante inflación. Los exportadores podían vender libremente un 35% de sus divisas, aumentando así sus ingresos en soles, los importadores podían adquirir en el mercado libre certificados para

Antiguo local del

Banco Central de Reserva ubicado en el centro de la capital limeña. Durante este período, el Instituto Emisor concedió diversos y cuantiosos préstamos al Gobierno Central, orientados al pago de la deuda y al incremento de las obras públicas.

importar mercaderías no sujetas al cambio oficial; el BCR recibió 30 millones de soles para amortizar la deuda del gobierno en solo tres meses que duró el sistema; se contuvo la expansión circulante y del crédito; y se inició el camino de transición a un régimen de libertad de cambios y de importaciones, en forma gradual para suavizar el brusco cambio del tipo oficial de 6,50 soles al tipo libre de alrededor de 15,00 soles. Con esta breve reseña histórica queda desvirtuada, pues, aquella versión tan difundida de conceder al Ochenio el inicio de la desactivación total del control de cambios. Producido el golpe militar del general Odría en octubre, se acentuó el afán de revertir la política general del derrocado mandatario y, en particular, del control cambiario. En diciembre de 1948, un decreto elevó el porcentaje de certificados otorgados a los exportadores al 55% del valor total (en lugar del 35% anterior, deducidos los derechos respectivos, es decir, el 29% mencionado); se reservó el 45% restante para importaciones de alimentos, medicinas y gastos del Gobierno Central; se promulgó una importante lista de mercaderías cuya importación era prohibida; se suprimió el requisito de licencia para importar; y se anuló, también, el recargo de 3,05 soles cobrado en el régimen anterior. Indudablemente, este segundo paso se acercó mucho a la meta perseguida, pero en la práctica –dice Bardella– resultó que el porcentaje de certificados era bajo para las importaciones que debía satisfacer, mientras el porcentaje de divisa al tipo oficial era excesivo. Por esta razón, la cotización del dólar libre subió mucho, mientras que hubo acumulación de divisas al tipo oficial en las arcas del BCR, lo que significó un aumento del circulante y del crédito bancario, reforzando así la presión sobre el tipo de cambio libre. Este tipo, que era de 15,00 soles en el año 1948, subió a 18,00 soles en marzo de 1949 y llegó a pasar de 20,00 soles en julio del mismo año (alcanzando hasta 22,00 soles) pero en ese momento se elevaron los encajes mínimos de los bancos, se interrumpió el crecimiento del circulante y la subida se detuvo, bajando después del el cambio. En agosto de 1949, se dio un nuevo paso, a saber: dejar a los exportadores la libre disposición, como certificados del 100% de las divisas denominadas “excedentes” (libras esterlinas y pesos argentinos), así como las provenientes de la exportación de minerales, permitiendo también que se importaran con ellas las mercaderías de la lista de prohibiciones. Con estas medidas, bajó el tipo de cambio, y en noviembre se dio el paso final de extender a toda clase de divisas, incluso dólares, el mismo régimen de 100% de certificados de libre negociación, si bien no se podía importar con esas monedas las mercaderías prohibidas. Al concluir el año 1949, el dólar se cotizaba ya en 16,00 soles, con un notable mejoramiento respecto de los siete primeros meses del año, que fueron –como acabamos de ver– de continua subida. Con el régimen establecido en noviembre de 1949 quedó