Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
e intensifican las disputas y controversias y, consecuentemente, demoran las soluciones. No es lo mismo, por ejemplo, que una comunidad se oponga directamente al emplazamiento de un proyecto, a que ella requiera mayores controles ambientales, participación en las decisiones o en los beneficios económicos del mismo. En la primera hipótesis se trata de un juego de suma cero, mientras que en las demás situaciones hay posibles matices. Igualmente, no es indiferente que el reclamo se inscriba en pretensiones de cambio global o en coyunturas locales, pues la posibilidad de incidencia en la realidad varía dramáticamente. Todas estas alternativas deben ser aclaradas. El punto de partida debe ser facilitar el diagnóstico del escenario y, sobre todo, promover el sinceramiento de las posiciones y los intereses en juego, que es el primer paso para poder avanzar. Más aún, es probable que, de materializarse, ese sinceramiento contribuya por sí mismo a lograr acuerdos de un modo significativo. Con esa finalidad, el marco teórico de los CpA asienta el tratamiento del universo de casos en tres dispositivos: i) el concepto y tipología de los conflictos, elaborados con base en la observación de las principales tendencias y eventos recurrentes; ii) los paradigmas en los que se desenvuelven los participantes y enmarcan sus demandas; y iii) los elementos, cuya presencia es esencial para la calificación del CpA y que se descomponen en objeto, sujetos y forma.
2. Concepto y tipología de los conflictos por el agua El agua, aun más que otros recursos naturales, presenta una serie de características (Solanes y Jouravlev, 2005) que —en caso de un abordaje inadecuado— pueden promover la conflictividad. La tipología de conflictos atiende, inicialmente, a estos rasgos del recurso.
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La primera de ellas se vincula con la movilidad inherente al ciclo hidrológico, que no atiende a límites políticos, administrativos ni jurídicos, y con ello dificulta la determinación y aplicación de derechos sobre el agua, generando incertidumbre37. La segunda reside en la diversidad de usos del agua, que puede dar lugar —en especial en los usos consuntivos— a rivalidad en los aprovechamientos. Un tercer rasgo del agua que puede propiciar el surgimiento de CpA —sobre todo, en caso de una deficiente gestión— es la interdependencia general de los usuarios: los usos y usuarios situados aguas abajo dependen de manera crítica de la cantidad, calidad y tiempo de los sobrantes, caudales de retorno o pérdidas de los usos y usuarios localizados aguas arriba, que por esta razón, detentan una ubicación privilegiada. Esa diferencia de posiciones se traduce en la naturaleza unidireccional y asimétrica de las interrelaciones e interdependencias entre los usos y usuarios de agua en un sistema hídrico integrado (Dourojeanni, Jouravlev y Chávez, 2002). En la medida en que, debido a su ubicación privilegiada en la cuenca, los comportamientos de los usuarios de aguas arriba condicionan la situación de los de aguas abajo, pero no viceversa, existe un desequilibrio de fuerzas que dificulta alcanzar un aprovechamiento óptimo y sustentable a través del proceso de la negociación. Ello genera un escenario fértil para el surgimiento de los CpA, poniendo de manifiesto la importancia de la intervención regulatoria del Estado para su prevención y solución. De aquí que se entiende que “la gestión del agua es una gestión de conflictos” (CEPAL, 1992). En términos generales, un conflicto es una clase de relación social cuyos participantes persiguen objetivos incompatibles entre sí. En el caso del agua, esas pretensiones discordantes se vinculan con su aprovechamiento real o potencial. El choque intersubjetivo de intereses inherente a los CpA se traduce en la coexistencia de una pretensión sobre los atributos o dimensiones del recurso y una resistencia que se le opone por existir similares aspiraciones. Estas posturas encontradas se vinculan en la mayoría de los casos con 37
Los derechos privados sobre recursos comunes tienden a ser más limitados, correlativos, contingentes y atenuados, en comparación con los que se aplican a la tierra, en virtud del carácter estático de la segunda (Cole y Ostrom, 2010).
