Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
histórica (1990-2008) de 2,8 mil millones al año (BID, 2010). Es necesario un trabajo de abogacía para elevar el nivel de conciencia en la sociedad y el mundo político para asegurar una efectiva priorización del sector tanto en la formulación de políticas como en asignaciones presupuestarias. Con todo, la mayoría de los países de la región han desarrollado reformas sectoriales importantes, empezando por la creación de marcos normativos. Si bien este paso resulta necesario, no es suficiente para dar solución a los problemas que se enfrentarán en la etapa de implementación. Y es en esta última parte donde usualmente se observan las mayores fallas en las prioridades públicas. De aquí que resulte esencial que el esfuerzo no se centre solamente en los aspectos normativos —que definirán el marco de acción—, sino que se continúe con la planificación y, sobre todo, la implementación de la misma en el largo plazo, como una política de Estado. Con el propósito de mantener el empeño, no se debe olvidar que el contexto institucional estable y la calidad del aparato estatal ayudarán en este proceso asegurando la capacidad de implementar las políticas públicas complejas (regulación, subsidios, etc.) que se requieren para reducir los costos y fomentar la eficiencia.
Eficiencia en prestadores de servicios38 1. Eficiencia y reformas sectoriales
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Los prestadores públicos han vivido importantes procesos de transformación a lo largo de los años. En esta ola de reformas se pueden observar tres abordajes que no resultan excluyentes sino complementarios. El primero (entre los años cincuenta y setenta) detectó un déficit en la capacidad física y humana de las empresas. Por ese motivo se intentó potenciar las capacidades internas de los prestadores a través de programas de asistencia tecnológica, modernización de equipos y programas de capacitación. El segundo (durante los años setenta y ochenta) se focalizó en los incentivos, partiendo de la premisa de que la raíz de los problemas se ubicaba en la falta de objetivos y metas claros a fin de establecer la responsabilidad de los administradores y en la inexistencia de autonomía y facultades suficientes para alcanzarlos. El tercer abordaje (que se aplicó sólo de manera esporádica) consideró que no había suficiente apoyo político de los grupos interesados en promover la eficiencia en los prestadores estatales. Consecuentemente, lo que se necesitaba era movilizar y dotar de cierta dosis de poder a esos grupos de manera que pudieran presionar para que se cumplieran con las obligaciones comerciales de la empresa, aún cuando el Estado continuara siendo su propietario. Durante la década de los noventa pasa a observarse un marcado proceso de incorporación de capital y gestión privados —especialmente extranjeros— en la industria (véase el recuadro II.7). Los cambios no fueron armónicos en todos los países y en varios casos se produjeron conflictos que suscitaron la salida de operadores privados internacionales (Ducci, 2007), la reestatización de algunas entidades previamente controladas por aquellos y una vuelta al modelo público de prestación. Ello no impidió, sin embargo, que en algunos casos el sector privado mantuviera una importante presencia en colaboración con el público. Un legado decisivo de esos procesos de privatización fue la introducción de la regulación económica como una actividad independiente de la prestación. El valor de la eficiencia ha ido adquiriendo mayor preeminencia dentro de la agenda pública, y se ha extendido a las entidades prestadoras de servicios. En particular, lo que se persigue al exigir eficiencia a un operador —público, privado o mixto— es que su servicio se provea al mínimo costo, dado un nivel de calidad39, con determinadas metas de cobertura —por ejemplo, cobertura 38 39
Este texto se basa principalmente en Bohoslavsky (2011) y Ferro, Lentini y Romero (2011); referencias complementarias son Alfaro (2009), Ferro y Lentini (2010), y Vergès (2010a) y (2010b). En sentido amplio, incluyendo no sólo los clásicos parámetros de calidad del agua potable (microbiológica, etc.), continuidad, presión, gestión comercial y de reclamos, entre otras, sino además la sustentabilidad ambiental (uso de energía, protección de fuentes de agua, no contaminación de cuerpos de agua, etc.), y metas de cobertura.
