Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
de agua han ido a cortes y juzgados superiores, cuyos desempeños han sido bastante erráticos, justamente por falta de conocimientos técnicos (Bauer, 1995)11. Briscoe (1996) sugiere que la jurisdicción administrativa en Chile tenga mayores poderes —a semejanza de la provincia de Mendoza, Argentina— para decidir administrativamente conflictos entre particulares12. La reforma del Código de Aguas de Chile, también significó una revisión realista de las iniciativas que, en teoría y de acuerdo a la legislación de 1981 debían tomar los particulares en defensa de sus intereses, pero que en la práctica se comprobó que estaban incapacitados de asumir, por las restringidas posibilidades de información y de estudio de materias complejas que tienen en la mayoría de los casos (Peña, 2005)13.
3. Racionalidad económica y demanda social En la región, es habitual que exista una fuerte tensión entre las expectativas de la población en orden a mejorar su calidad de vida y las restricciones económicas. Esta tensión repercute en el proceso de toma de decisiones y deriva en controversias en torno a la aplicación de determinados criterios económicos, y, en ocasiones, en graves dificultades para la gobernabilidad efectiva del sector y la preservación de la paz social. Estas tensiones están claramente ilustradas en el caso de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, en el desarrollo de las actividades de riego y en el tratamiento de la asignación de recursos hídricos en condiciones de escasez.
a) Agua potable y saneamiento
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En esta materia existe, en muchos de los países de la región, un problema crítico, que se refleja en el desfinanciamiento crónico de los servicios, las bajas coberturas en los sectores pobres y el encarecimiento de la provisión. En estos casos, las tarifas están contenidas por la escasa capacidad de pago, lo que incide en una gestión ineficiente. Por otra parte, cuando hay subsidios, los mismos están orientados a la oferta, produciéndose subsidios cruzados, con sus negativas consecuencias respecto a la eficiencia, equidad y competencia (véase el recuadro I.1). Los elementos señalados configuran un verdadero círculo vicioso que empuja a una baja calidad y cantidad del servicio. Algunos países, como Chile, han implementado con éxito sistemas de subsidios directos a la demanda focalizados en los sectores de bajos ingresos. Sin embargo, en muchos otros países, 11
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Las “características de las acciones judiciales y la falta de preparación especializada de muchos jueces, transforma los juicios en un evento extremadamente impredecible, lento y de alto costo, contribuyendo todo ello a que los interesados eviten en lo posible recurrir a dicha instancia, en especial aquellos de menor poder económico” (Peña, 2004). La reforma del Código de Aguas de Chile ha fortalecido la institucionalidad de la administración pública del agua. Entre otras cosas, se establece que la DGA tiene la obligación de considerar los aspectos ambientales en el proceso de constitución de los nuevos derechos y, en especial, de determinar caudales ecológicos y resguardar la gestión sustentable de los acuíferos (Peña, 2005). A este ultimo respecto, la reforma convalida el sentido del fallo sobre aguas subterráneas de la Corte Suprema de Chile, donde se reconoce el derecho y deber que la administración tiene en imponer adecuados controles a la sobreexplotación de los acuíferos. De igual forma, ese es el sentido de las nuevas atribuciones de la administración que permiten impedir directamente la construcción de obras sin autorización en los cauces, incorporar restricciones en la explotación de los acuíferos para garantizar su sustentabilidad y generar bases de datos con los derechos de agua, para facilitar la generación de un activo mercado de aguas. Adicionalmente, el cuerpo legal aprobado entregó nuevas atribuciones al Estado ante eventos críticos como las sequías. En Chile, en cuanto a la gestión de las aguas subterráneas, el Código de Aguas de 1981 contemplaba que la DGA podría adoptar medidas de protección sólo a petición de los afectados. De acuerdo con Brown (2005), en “la práctica, ninguna de estas normas del Código de Aguas ha sido usada, porque no ha habido iniciativas de los usuarios para solicitarlo a la DGA … y esta institución no está facultada legalmente para tomar la iniciativa al respecto, aún cuando hay varias situaciones de acuíferos … que han ido manifestando en las últimas décadas, que hubieran ameritado la aplicación de acciones de este tipo. Parecería ser muy difícil que un usuario (o usuarios) de un acuífero persista en una petición de este tipo, que en definitiva le va a significar a él mismo alguna restricción en el ejercicio de sus derechos; parece mejor solución para él profundizar su pozo y seguir explotando su caudal completo aunque esto signifique un mayor costo para él … Así también la acción de una institución del Estado como la DGA se mantiene alejada de la gestión del agua subterránea en un acuífero. Así también se evita que la DGA exija a los usuarios de agua subterránea la instalación de sistemas de medición periódica de la situación de aguas subterráneas y de los caudales explotados, y exija la información al respecto”.
