Reflexiones sobre la gestión del agua en América Latina y el Caribe
4. El papel del Estado y la regulación de los servicios de utilidad pública vinculados al agua Los países de la región han privatizado un número significativo de empresas de agua potable y saneamiento. El proceso de privatización ha obedecido a una serie de motivos financieros y filosóficos, y se ha venido implementado desde mediados de los años ochenta, con ritmos, cobertura y profundidad diversa según los países16.Hay consenso en que, por las características monopólicas de los servicios de agua potable y saneamiento, su relevancia económica, social y ambiental, y la disparidad entre usuarios y prestadores, la prestación de los mismos debe ser regulada por el Estado. En consecuencia, y reconociendo que la institucionalización de la función de regulación es conveniente aun en aquellos casos en que se decida mantener la provisión pública de los servicios (CEPAL, 2000), muchos de los países de la región han actualizado los marcos regulatorios del sector y han creado organismos reguladores17. En el período posterior a las privatizaciones surgen, sin embargo, algunas inquietudes: marcos regulatorios determinados por sectores de interés predominante, la insatisfacción con los mecanismos de protección de los usuarios, las limitaciones de los enfoques economicistas-teóricos, el control de los precisos de transferencia en transacciones con empresas asociadas, y las fallas técnicas en algunos sectores. Así, aparecen, como temas de preocupación general, la vulnerabilidad de los reguladores a la captura, la ambigüedad en cuanto a su independencia, la no aplicación del concepto de retornos e ingresos razonables, la monopolización de infraestructura esencial, el control de acceso a algunos recursos para ejercer un poder de mercado en los mercados de productos y servicios relacionados, y otros tópicos, como falta de información y contabilidades que permitan un seguimiento y monitoreo de las empresas prestadoras. También se han presentado problemas de oportunismo contractual18, postergación de inversiones y desconocimiento de intereses ambientales. Fundamentalmente, la preocupación con la seguridad de ingresos empresarios ha llevado a conferir garantías y estabilidades que eventualmente pueden restar incentivos a la eficiencia de las empresas y además privilegiar sus retornos al punto de desvincularlas del desempeño del resto de la economía, y convertirlas en un vector de regresión; todo esto, dentro de marcos legales y contractuales rígidos. Las diferencias entre los enfoques rígidos, con prescripción de ganancias especificadas de la región, y el enfoque pragmático, empírico, basado en la razonabilidad y el balance del sistema 16
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En la primera mitad de los años noventa, existió mucho entusiasmo por privatizar las empresas de agua potable y saneamiento y muchos gobiernos adoptaron planes ambiciosos al respecto. Sin embargo, hasta ahora, solamente dos países, Argentina y Chile, han logrado transferir al sector privado la prestación de los servicios a la mayoría de la población urbana. En Argentina, la mayoría de las privatizaciones han sido no sustentables, al menos en su forma original. Varios concesionarios han abandonado el país, y otros están demandando a Argentina en tribunales arbitrales internacionales, pues los diseños originales de los contratos y los modelos regulatorios adoptados no se ajustan a las condiciones generales de la evolución de la economía nacional. En Chile, el proceso ha sido más exitoso, por lo que ha continuado hasta abarcar a todas las empresas del sector. En muchos otros países, hay casos aislados de participación privada, aunque en general constituyen más la excepción que la regla general. Según Estache y Goicoechea (2005), alguna forma de la participación privada en la prestación de los servicios se da en un 40% de los países de la región. Estos casos se limitan principalmente a: (i) algunas ciudades (como en Bolivia, Brasil, Colombia y México); (ii) zonas turísticas (como en Cuba, México y Uruguay); (iii) contratos “construcción, explotación y transferencia” (BOT), especialmente el tratamiento de aguas servidas (como en México), la producción de agua potable y la desalinización de agua de mar (varias islas del Caribe); y (iv) pequeños sistemas de agua potable (“aguateros” en Paraguay). En varios otros países, la participación privada es incipiente o inexistente. En América Latina y el Caribe, la participación del sector privado en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento ha sido estimada entre un 8% (OMS/UNICEF, 2000) y un 15% de su población urbana total (Foster, 2001). Dichas entidades han sido creadas en un 50% de los países de la región (Estache y Goicoechea, 2005). Además, con el propósito de fomentar la cooperación y coordinación de esfuerzos en la promoción del desarrollo del sector, se ha creado la Asociación de Entes Reguladores de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA). Por ejemplo, se ha sugerido que la oferta ganadora de la concesión de los servicios de agua potable y saneamiento en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, fue muy audaz y se realizó con la expectativa de renegociar las tarifas en el futuro: “las propias fuentes de la empresa nos dan una clave, cuando su propuesta … nos dice que la formulación del [Plan de Mejoras y Expansión de los Servicios], obedeciendo a las necesidades licitatorias, planteó objetivos demasiado ambiciosos. En otras palabras, prácticamente se está diciendo que se sobreofertaron metas y objetivos” (García, 1998).
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