en el sudeste bonaerense El caso del partido de Lobería

Martín Sarasíbar*

Los ambientes urbanos son el soporte físico e intangible de nuestras comunidades. Su desarrollo, representa el producto de las decisiones y estrategias que se sintetizan en el territorio, esta idea, convierte a la ciudad en el principal activo social. Sin embargo, para garantizar las necesidades sociales en un ambiente óptimo para las generaciones futuras, deben dirimirse decisiones que emerjan desde principios sostenibles

Desde el conocimiento de una realidad compleja, la agenda urbano ambiental de la gestión pública debe constituirse en la herramienta clave para mediar en las diversas demandas sociales.

En este sentido, y en el devenir de estos años desde la práctica-asistencia a algunos municipios bonaerenses, fui fortaleciendo la siguiente idea: la planificación territorial está condicionada por la necesaria asociación de dos elementos claves (mayormente prescindidos): el conocimiento sobre el perfil del ambiente soporte y la consideración de las mutaciones de las estructuras organizacionales públicas

El ambiente urbano como resultado de la relación sociedad-naturaleza

Si analizamos las relaciones sociedad-naturaleza, y en tanto resultado de estas a las ciudades como objeto de estudio, las diversas configuraciones resultantes demandan formalizar miradas comunes para debatir sobre el diseño de nuevas estrategias sociales que posibiliten tanto, maximizar la calidad de vida como superar las problemáticas emergentes. En general, las ciudades occidentales constituyen un sistema complejo donde se distribuyen beneficios, pérdidas, y se exhiben balanzas dispares de poder entre quienes detentan una mejor posición económica y quienes integran los crecientes sectores más vulnerables de la sociedad. América Latina expresa un crudo escenario de esta idea, donde el rol del Estado resulta en un mediador clave, cumpliendo una función insustituible.

Cada ciudad integra una resultante y meta irrepetible: su comunidad, en pos de optimizar la calidad de vida, posee el compromiso de gestionar la oferta de recursos naturales desde una configuración política, social y normativa única

Indudablemente, esta mirada objeta la visión positivista preeminente hasta el siglo XXI, –gestora del núcleo central del nuestro corpus normativo territorial–, donde en la búsqueda de desarrollo se enmendaron costos y pasivos de dudosa admisibilidad por la naturaleza, subordinando los intereses particulares a decisiones focalizadas y coyunturales. Por esta razón, en el litoral marítimo, las dinámicas entre los tiempos ecosistémicos y los tiempos antrópicos, generalmente más cortos y bajo el dominio de una racionalidad netamente económico-cortoplacista, resultan así en acciones predatorias del espacio costero (Diaz Seijas, 2022).

Desde la segunda guerra mundial, en especial a partir de los 70-80, la sociedad occidental1 revisa su esencia y transita tiempos de profundos cambios, cuestionando la visión antropocéntrica de la naturaleza, aunque no tanto por valorización a esta sino por la confirmación de un emergente común: el riesgo de su propia existencia. Sin embargo, este proceso discurre con otros cambios que contribuirán a movilizar algunos de los cimientos que le fueron propios, cito solo dos: la pérdida adecuada de una perspectiva ética y humana, y la progresiva debilidad de lo común en cada comunidad2. En efecto, en virtud de la distancia a estas miradas se sintetizarán las verdaderas tensiones que coexistirán, en general, en los escenarios locales que referiré.

1 Como perspectiva sociológica o filosófica, lo cito como una generalidad originaria de los países centrales que, posteriormente, se ve transculturado en américa latina y otras regiones.

El sudeste bonaerense es el escenario de localización de algunas de las ciudades con mayor crecimiento territorial del país y, asimismo, representa la oferta espacial de dos de las actividades económicas más dinámicas de la economía provincial, las infraestructuras y servicios asociados al complejo agroexportador y al producto turístico sol y playas. En competencia por el mismo territorio, la sostenibilidad del soporte natural se ve críticamente amenazada por la presencia de múltiples conflictos. La anárquica política de suelos y planificación del desarrollo urbano, margina el acceso al suelo servido, sobreexplota los recursos naturales, transfiere externalidades, estimula ciudades contaminadas, agrava los procesos erosivos rurales-litorales y provoca la pérdida de biodiversidad nativa, entre otras problemáticas.

1 Arenas Verdes

Asimismo, existe consenso respecto de las consecuencias que surgieron del proceso de incorporación de nuevas competencias en los municipios bonaerenses desde los 90, la redefinición de sus roles y del cambio en las estrategias de intervención que comenzaron a coexistir entre los tres estamentos públicos.

A la hora de sumar estas nuevas competencias, se menciona el papel del municipio como agente de promoción económica; el cuidado del ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental. Pero las dos nuevas competencias que fueron adquiriendo gravitación creciente –anteriormente prestados por la administración provincial– son la seguridad y la salud.

La fragilidad de este proceso de descentralización derivó además en la omisión de la descentralización tributaria. La autonomía restringida, la escala jurisdiccional, la ausencia de articulación regional, la falta de financiamiento y la debilitación progresiva de las estructuras organizacionales condicionan crecientemente a las gobernanzas municipales y en especial, el financiamiento del desarrollo urbano

Este escenario motiva a indagar en estrategias adecuadas a los cambios y escenarios que se presenten, ya no con recetas comunes sino con dispositivos ajustados a las realidades locales, facilitadores para la gestión del territorio a través de instrumentos pertinentes y asequibles de utilizar.

Dada la creciente gravitación de esta realidad, y para la consideración del diseño de estos dispositivos, necesitamos previamente debatir la asociación de tres dimensiones claves: la crisis ambiental, la consoli- dación de la pobreza urbana y la debilidad de los gobiernos locales para gestionar su territorio

La planificación del territorio debe articular como soporte de estrategias para la promoción de un desarrollo urbano equilibrado y equitativo con el uso sostenible de los recursos naturales; desde esta idea, comprender la operatividad de los modelos de gestión públicos permitirá identificar su rol, pero fundamentalmente, entender la gravitación de este rol en la gestión de sus ambientes.

La planificación territorial en el escenario local

Desde la declaración de Río en 1992 –en especial, del enunciado de los ODS3 donde se reconoció que el mayor desafío del mundo actual es la erradicación de la pobreza, afirmando que sin lograrla no puede haber desarrollo sostenible–; los estados participantes concertaron que el uso de los recursos naturales debe ser asegurado para las generaciones futuras

La crisis ambiental es interpretada como la crisis de la contemporaneidad. Sitúa la mirada sobre los fines, en lugar de los medios, motivando una concepción distinta de desarrollo, desde principios éticos. Nuestros hábitats poseen crecientes y profundas desigualdades, y nuestro país es un caso singular. En Argentina hay pobreza porque hay desigualdad. Por ello, el factor relevante para explicar el lento

3 ODS: Objetivos para el desarrollo sostenible. Agenda 2030. ONU. 2016. https:// www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/ crecimiento de la región es el patrón tan desigual de distribución de sus activos productivos4

En las últimas cinco décadas, las políticas territoriales implementadas en Argentina, en particular en la provincia de Buenos Aires, revelaron los límites y tensiones del modelo de planificación física determinado por la normativa vigente5. Como consecuencia, desde las lógicas de producción del desarrollo urbano en nuestro país y su efecto en los ambientes donde se localizan, podemos enumerar como significativo: (1) La debilidad del Estado como actor clave y promotor de políticas extra coyunturales; (2) La ausencia de políticas públicas a mediano y largo plazo; (3) La temprana conciencia de las problemáticas ambientales en la mayoría de los hábitates nacionales, y (4) La ausencia de un sistema regulatorio superador y actualizado, factible de ser operado por los estados locales y constituido en un mismo sistema normativo: integrando la sustentabilidad ambiental, social, cultural, política y económico-productiva.

Buenos Aires, es el único distrito en el territorio nacional que posee en vigencia después de 45 años una misma herramienta normativa de uso y gestión del suelo, el decreto ley 8912/77. Evidenciando su carácter generalista, para el ambiente costero-marítimo bonaerense, solo establece tres medidas específicas6

4 Alarcón, D. (2000). Crecimiento con Igualdad. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, Washington DC.

5 Cinco de las principales normativas vigentes fueron instituidas en gobiernos castrenses: decreto ley nºs 6769/58 (ley orgánica de las municipalidades), 7647/70 (procedimiento administrativo), 8912/77 (ordenamiento territorial), 9533/80 (régimen de los inmuebles de dominio municipal y provincial), y la ordenanza general nº 267/80 (procedimiento administrativo).

6 1-art. 23. Desconoce la función vincular de la cadena de médanos para la sostenibilidad litoral. Condiciona su ocupación y uso si antes se los fija (foresta).

Al año 2019, el CAPBA IX relevó y diagnosticó el escenario regional bonaerense7, donde se identificaron más de 700 normas territoriales concurrentes destacándose la ley 11459/94 (Industria), la ley 11723/95 (Medio Ambiente), la ley 12257/99 (Código de Aguas), el decreto 968/97 (Código de minería) y la ley 14449/13 (Hábitat), todas complementarias en diferentes aspectos regulatorios al decreto ley 8912/77. Se constató la existencia de diversificación normativa como producto de los déficits generados por el sistema normativo vigente y se relevó la crítica disponibilidad de recursos humanos y técnicos en la mayoría de los municipios.

En general, el diseño de la nueva legislación territorial-ambiental se fue constituyendo desde tres aspectos asociados: validación técnica (desde un proceso de planificación general y no particular); validación jurídica (determinando el marco de las nuevas competencias que fueron correspondiendo de ley), y; validación social (desde la preeminencia de la función social del ambiente).

2-art. 52. Promueve ampliar el fraccionamiento sobre el litoral, de loteos mayores de 400 mts2, sin reconocer que el 90% de los loteos existentes (aprobados) son menores. De San Clemente del Tuyú a Necochea, en el año 1977 estaba comprometido el fraccionamiento de casi el 70% del litoral. Y 3-art. 58. Desconoce la caracterización diferenciada de la geomorfología y antropización existente, delimitando un valor fijo de restricción desde la intermareal litoral. Esta medida solo se implementa si se crea o amplia núcleos urbanos.

7 Instituto de Estudios Urbanos 9 –IEU9–, (2008-2012). Proyecto Región, Territorio y Normativa, CAPBA 9. Mar del Plata. Sarasíbar M. (2019), Proyecto Desarrollo Urbano Costero, Informe Final. Revista Info Capba IX, CAPBA IX, ISSN 2346-9595. Mar del Plata.

El entorno que da marco a la determinación de la normativa –en especial de la aplicabilidad en sus competencias locales–, subyacen y prevalecen diferentes aspectos que requieren ser contemplados desde la complejidad del escenario. Por ello, al momento de reflexionar sobre las propuestas técnico-disciplinares que se presenten en los municipios de la región, considero clave integrar los siguientes aspectos:

> Consolidar la gobernanza municipal, implementando acciones y medidas que fortalezcan un modelo de gestión eficiente, innovador y responsable con políticas públicas impulsadas desde y para la comunidad.

> Fortalecer la capacidad de gestión del municipio, constituyendo recursos operativos (humanos y técnicos) para que el municipio pueda actuar con mayor efectividad en el cumplimiento de sus competencias y las metas acordadas con la comunidad.

> Supeditar bajo metas sostenibles el diseño de los nuevos instrumentos de gestión territoriales, acordes al perfil ambiental de los biomas que coexisten en cada jurisdicción.

> Fortalecer las cuentas públicas a través de nuevos instrumentos de gestión para el financiamiento del desarrollo urbano. Los diferentes procedimientos administrativos y operativos –públicos y privados– que median los alcances del marco normativo urbano ambiental, lo hacen a través de dispositivos específicos: planes de gestión ambiental, planes de adecuación, medidas de alcance precautorio, medidas de actuación preventivas y correctivas, entre otros. Estos dispositivos, exigibles en su mayoría como condición habilitatoria8, tanto por el cumplimiento de sus compromisos como por la misma instrucción administrativa que lo requiere, fundamentan su aplicabilidad desde el principio de responsabilidad social compartida (responsabilidad civil, ley 25675 –LGA–). En este sentido, es relevante destacar que en el carácter generalista de la legislación ambiental subyacen los principios de prevalencia del bien común sobre el interés particular y el de precaución, ideas que respaldan la adopción de permanentes medidas protectoras ante los riesgos a la salud pública, del ordenamiento territorial o del medio ambiente.

8 Es importante entender el carácter de condicionalidad que otorga el cumplimiento de los alcances normativos urbano ambientales para las habilitaciones municipales de la mayoría de las actividades económicas.

Los instrumentos de gestión territoriales deben formularse desde una visión integral: el enfoque estratégico, el proyectual sectorizado, y los soportes de codificación: urbanísticos, ambientales y tributarios, contemplando la accesibilidad universal a suelo servido. Para ello, es importante abordar la articulación de los procesos de desarrollo urbano con las políticas territoriales de cada municipio en un contexto regional, para entender cómo se financia el modelo consensuado, cómo se generan los costos y dónde se transfieren los beneficios de manera equitativa; en síntesis, cómo orientar el desarrollo bajo metas sostenibles.

En síntesis, para motivar la discusión de las problemáticas relacionadas al hábitat asociado a la planificación territorial, lo interpreto sujeto: a las condiciones extra locales en materia social, política y económica, en especial, al conjunto de decisiones y disposiciones jurídico-legales vigentes; a la disposición de cada comunidad para entender cómo operar en el territorio en el que habita en aras de la sostenibilidad de su ambiente, y; a las condiciones de gobernanza local que cada comunidad dispone para mediar entre el contexto regional, la sostenibilidad de su ambiente y la trazabilidad de las demandas futuras.

El caso del partido de Lobería

Desde el año 2003 he tenido la oportunidad de asistir a las distintas autoridades del partido de Lobería, único municipio que posee urbanizaciones en los tres ambientes presentes en el sudeste bonaerense: el serrano, la llanura y el cordón dunícola costero. Lobería hereda una de las primeras identificaciones semánticas que las autoridades provinciales otorgaron a nuestra región. La Lobería grande, denominación originaria de gran parte del sudeste bonaerense, fue creada por orden del coronel Narciso Del Valle y, al igual que gran parte de las ciudades pampeanas, vieron vincular su desarrollo a las decisiones que modelaron las políticas destinadas a expandir la producción agrícola ganadera.

Su cercanía al hinterland de Puerto Quequén y la estrecha relación al circuito mar y sierras condicionan a la principal actividad económica del municipio: los servicios al complejo agroexportador, y asocia otra incipiente: las actividades del turismo sol y playas.

La dinámica socio económica fue creciente hasta mediados del siglo XX, coincidente con los inicios de consolidación en la estructura urbana regional de Necochea-Quequén, Mar del Plata y el nodo de ciudades del centro provincial Olavarría, Azul y Tandil.

Si bien la incidencia del marco normativo territorial en el desarrollo local, debe analizarse desde una visión holística que incorpore los riesgos y oportunidades que comprometen al territorio9, el desarrollo local está estrechamente articulado a la asociatividad de causas exógenas y endógenas, fundamentalmente relacionadas a las decisiones de carácter público que se dirimen en el orden provincial y nacional. Esta idea no exime a los municipios de sus competencias, pero pondera las limitaciones de sus acciones.

La centenaria matriz productiva otorga en general resultados positivos para el complejo agroexportador, jerarquizando a los centros urbanos de rango intermedio pampeanos, sin embargo, este escenario condiciona a la mayoría de las poblaciones de la región, restringiendo sus expectativas de desarrollo a la funcionalidad de este. Desde la sanción del decreto Ley 8912/77 el partido de Lobería posee disparidad normativa para sus localidades (San Manuel, Tamangueyú, Arenas Verdes, Lic. Matienzo y Pieres); sólo su cabecera se inscribe en la segunda etapa establecida por el art. 75 de la citada norma, y Bahía de los Moros, posee un flamante plan particularizado sujeto a las regulaciones ambientales costeras que establece el decreto 3202/06, constituyendo el caso más representativo del modelo de urbanización costera que promueve la legislación provincial vigente10 Como ciudad de rango menor-intermedio, Lobería presenta condicionantes externas compartidas con un amplio conjunto de ciudades pampeanas con tendencia a la pérdida de población y limitaciones al incremento de su actividad económica. Inscripta en el sudeste bonaerense, su economía ha sufrido importantes mutaciones producto de la adaptación a las demandas del mercado global y de los avances tecnológicos.

Dos fenómenos concurrentes explicarían esta realidad. El desmantelamiento en la década del 90 del sistema ferroviario de pasajeros, modelo fundacional de las localidades de la región, el cual afectó seriamente su conectividad productiva originaria; y el patrón compensatorio-organizacional de la nueva ruralidad. El hecho de que los excedentes de la renta agrícola no reviertan el perfil del desarrollo urbano de estas localidades (aunque varias de estas posean el nivel más elevado de IDH del país), sumado al modelo de gestión pública descripto –de descentralización de competencias–y a los efectos de la distribución presupuestaria derivada de la estructura de la coparticipación de los presupuestos nacional y provincial, sitúa a los gobiernos locales en conflicto financiero recurrente. Desde la comprensión de este escenario es necesario reflexionar acerca del papel que les concierne a los gobiernos locales, así como al alcance de la planificación y la normativa de ordenamiento territorial. Es elocuente que el desarrollo local y su modelo de gestión en el contexto mencionado, no pueden sintetizarse solo desde el diseño normativo, sino de la ineludible asociación de políticas públicas de los tres estamentos.

Los modelos de gestión municipales, en tanto aparatos organizacionales, necesariamente deben vincular tres componentes: las tecnologías de gestión, el liderazgo para satisfacer los objetivos previstos y la cultura organizacional implicada11. Como en el presente caso, los procesos de reforma del estado, tanto de descentralización como de agrupamiento de competencias desconocieron, y en efecto debilita- ron, las culturas organizacionales existentes en las mayorías de los gobiernos locales bonaerenses.

3 Lobería

La planificación del territorio en el partido de Lobería

En la actualidad la municipalidad solo cuenta como herramientas de ordenamiento territorial y urbano, la delimitación de áreas desde la ordenanza 57/79 para las localidades del interior, para la ciudad de Lobería la ordenanza de usos del suelo 118/89 (y modificatorias), y la ordenanza 1673/11 para Bahía de los Moros. Con excepción de esta última, la legislación vigente posee disociado gran parte del marco regulatorio en materia socio ambiental vigente dada su determinación posterior, y requiere de la necesaria revisión de sus alcances: actualizar la zonificación, re agrupar los cuadros de usos, asociar los alcances de la ley de hábitat, articular con medidas fiscales e impositivas, definir instrumentos para la priorización de áreas de intervención social, identificar y preservar los bienes patrimoniales (culturales y ambientales), o constituir los espacios de participación y articulación permanente para actualizar los instrumentos de gestión, entre otros12 Con el objetivo de legitimar la función social y ambiental del territorio, principios presentes en la legislación vigente, y desde la asocia- ción de dos dimensiones como contexto a la gestión de las políticas públicas municipales: las que otorgarán un marco ético para garantizar los derechos constitucionales y aquellas que otorgarán un marco sostenible, promoviendo decisiones estratégicas, extra coyunturales y con metas donde prevalezca el interés general sobre el de los particulares; desde el mes de octubre se comenzó a diseñar el nuevo Código de Ordenamiento Urbano Ambiental del partido de Lobería (COUA)13 La idea de establecer un sistema de instrumentos de gestión deviene de la necesidad de integrar y vincular los diferentes dispositivos de alcance territorial con las prescripciones ambientales, tributarias o de fiscales administrativas necesarias para regular las decisiones que deben abordarse en la jurisdicción municipal. Asimismo, se aspira a optimizar la aplicabilidad de estos instrumentos desde el uso de medios factibles de ser interpretados, permitiendo un mayor entendimiento y practicidad de uso.

La existencia de urbanizaciones en tres biomas bien definidos, serrano, pampeano y costero marítimo, requiere de una caracterización particularizada, no solo en función de sus escalas e impactos, sino necesaria para determinar las medidas regulatorias que permitan cumplimentar con las metas sostenibles que se decidan. Desde lo procedimental, la determinación de la agenda y perfil ambiental de cada bioma serán claves. El objetivo es asociarlo en un instrumento de gestión único, que sistematice sobre el territorio la visión particularizada de las diferentes componentes que se regulan, y dejar explícitas las reglas de juego que permitirán respaldar el modelo de política territorial y planificación ambiental que se promoverá para el distrito en los años venideros. Para el proceso de elaboración del diseño normativo se contempló la articulación de los siguientes cuatro condicionantes concurrentes: (1) Constituir un equipo técnico municipa, (2) Constituir la agenda de problemáticas socio ambientales del distrito, (3) Considerar las prescripciones normativas vigentes, municipales y provinciales y (4) Implementar un plan de trabajo donde se integren y agrupen los componentes normativos según el perifl ambiental y las herramientas de gestión asociadas. Para la determinación de estas herramientas es importante mencionar que la definición de los perfiles ambientales (soporte natural e infraestructuras de servicios), en tanto línea de base, permitirá caracterizar herramientas y estrategias comunes, por lo tanto, las propuestas a desarrollar tendrán a la integridad del ambiente como unidad a regular y no la simplificación programática que establece la zonificación como dispositivo de planificación14

13 En alcance del decreto 1959/22 se aprueba la propuesta de actualización de la normativa de ordenamiento territorial vigente y la constitución de un equipo técnico local, integrado por agentes municipales.

4 Zonificación

En este sentido, de las diversas herramientas a desarrollar15, hay tres que serán significativas: la flexibilidad de los cuadros de usos y actividades, la autodeterminación de las valuaciones fiscales (en tanto base imponible para el cálculo presupuestario de cada municipio), y el procedimiento de actualización del sistema normativo.

5 Gráfico coneptual

Desde la consolidación del sistema democrático, el debate sobre políticas públicas comenzó a recuperar espacio desde una perspectiva basada en los derechos de los ciudadanos. En este nuevo contexto, el territorio se sitúa como objeto requerido para alcanzar esa integralidad, idea que resume la preocupación de los gobiernos en un doble sentido, por un lado, cuestiona las limitaciones de las políticas sectoriales y focalizadas del habitar, y por otro, pone en valor la singularidad de los problemas y las soluciones del habitat.

Si la planificación territorial es el dispositivo político mediante el cual se piensa e interviene con una visión de conjunto de la ciudad o región, la persistencia de la desigualdad social y la fragmentación urbana cuestiona a quienes trabajamos en estos temas. Analizar y revisar cuáles son los procesos urbanos que definen esa visión de conjunto, cuáles son los valores que legitiman el debate de ideas y entre quienes se procesan los acuerdos políticos y los planes y proyectos territoriales, es de vital relevancia.

14 Si bien hay varios antecedentes críticos sobre la zonificación como herramienta de planificación, Koolhaas lo sintetiza con su habitual agudeza en Koolhaas R. (2021). Estudios sobre (lo que en su momento se llamó) la ciudad. GG.

15 Sarasíbar, M. (2022). Presentación propuesta COUA Lobería. Municipalidad de Lobería. Entre otras: ampliar el objeto territorial regulatorio en 4 (cuatro) áreas: urbana, periurbana, rural y de reserva / protección ambiental; determinar el procedimientos para modificar el sistema normativo de manera sincrónica con la autoridad de aplicación provincial; reglamentar los hechos imponibles; ponderar las propuestas de mejora al ambiente (productos urbanísticos); determinar los sectores especiales de desarrollo, las aportaciones urbanísticas y convenios urbanísticos; contemplar la figura de las asociaciones público/privadas; especificar los alcances de las compensaciones urbanísticas, certificados de derecho potencial a construir, zonificación inclusiva, venta de derechos sobre edificios y participación en plusvalías-bonificaciones por zonificación.