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Mehrwegquoten in Diskussion
Kommentar Zum AbFAllWiRTschAFTsGeseTZ (AWG) lieGT eine noVelle miT einem KReislAuFWiRTschAFTsPAKeT VoR. inhAlT deR noVelle sind die umseTZunG deR ändeRunGen deR AbFAllRichTlinie in deR FAssunG des KReislAuFWiRTschAFTsPAKeTs 2018 (eu 2018/851), die umseTZunG deR einWeGKunsTsToFF-RichTlinie (eu 2019/904) und mAssnAhmen ZuR umseTZunG des ReGieRunGsPRoGRAmms. besondeRs inTensiV disKuTieRT WiRd § 14b Zu mehRWeGquoTen. ein übeRblicK Zu PosiTion und ARGumenTen des FAchVeRbAndes deR lebensmiTTelindusTRie.
Die österreichische Getränkeindustrie begrüßt, unterstützt und fördert eine Intensivierung der Kreislaufwirtschaft. Es ist jedoch zu kurz gegriffen, wenn nachhaltiges und kreislauffähiges Wirtschaften nur anhand einer Unterscheidung zwischen Einweg und Mehrweg gemessen wird. Nachhaltigkeit und ökologischer Fußabdruck eines Produkts erfordern eine komplexe Bewertung, die seriös nur auf der konkreten Produktebene erfolgen kann und sich nicht in solch plakative Kategorien wie Einweg und Mehrweg zwingen lässt. Eine generelle Bevorzugung von Mehrweg (wie sie im Entwurf mehrfach zu finden ist) verletzt aus dieser Sicht das Sachlichkeitsgebot (an das der Gesetzgeber gebunden ist), zumal keine faktenbasierte Grundlage für diese Bevorzugung erkennbar ist. Es gibt eine Vielzahl von Studien, die belegen, dass eine Bewertung nur auf der Ebene des konkreten Produkts inkl. der Transportwege stichhaltig ist. Die Verfassungskonformität von unfundierten Differenzierungen zur Begünstigung von Mehrweg ist somit nicht gegeben. Auch sollte sich das Verwaltungshandeln heutzutage vermehrt an einer Erleichterung der bürokratischen Auflagen und einer Verfahrensbeschleunigung orientieren. Eine solche orientierung ist in der vorliegenden Novelle leider nicht zu erkennen. Bestimmungen wie etwa der Bahntransport von Abfällen (§ 15) oder die Bestellung eines Bevollmächtigten für die Erfüllung von Verpflichtungen nach dem AWG (§ 12b) sind komplex, schwer lesbar und damit weder praktikabel noch vollziehbar. In dieselbe Kategorie fällt auch das Überbürden von Aufgaben des Staats auf private Wirtschaftsbetriebe. So ist die Förderung ökosozialer Betriebe – wobei eine Definition dazu fehlt – (siehe § 29 Abs 4 Z 5, § 36 Z 7) zwar möglicherweise ein unterstützenswertes Ansinnen, jedoch ist es völlig unsachgemäß, bestimmten Unternehmen durch zusätzliche finanzielle Beiträge die Förderung solcher Betriebe aufzuzwingen. Dies hat – wenn schon – der Staat durch bestimmte Fördertöpfe oder eingehobene Steuerleistungen vorzunehmen. Selbstverständlich ist es geboten, die erforderliche Umsetzung europäischen Rechts durchzuführen. Es ist jedoch dabei generell darauf zu achten, eine Übererfüllung (GoldPlating) zu vermeiden. Diesen Grundsatz lässt der Novellenentwurf streckenweise außer Acht.
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§ 14b Rahmenbedingungen und konkrete Ziele für den Ausbau von Mehrwegsystemen für Getränkeverpackungen
Gesetzliche Mehrwegquoten bedeuten einen Markteingriff. Es bleibt unklar, warum eine ökologische Notwendigkeit und Dringlichkeit diesen rechtfertigen soll. Denn Mehrwegquoten in den Rang eines eigenen Umweltziels zu befördern, verkennt die ökologische Realität un
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terschiedlicher Getränkeverpackungen und das Marktverhalten der Konsumenten. Eine differenzierte Betrachtung der ökologischen Leistungsfähigkeit unterschiedlicher Verpackungen für Getränke sollte Grundlage eines derart gestalteten Markteingriffs sein. Bei der Vorgabe für Mehrwegquoten in Prozent der insgesamt angebotenen Artikel des Sortiments einer Lebensmittelfiliale verkennt der Entwurf das unterschiedliche Konsumverhalten der Käufergruppen in Bezug auf Einweg/ MehrwegVerpackungen für bestimmte Getränkeinhalte. Studien und Ökobilanzen belegen, dass Mehrweggetränkeverpackungen ökologisch nur auf regionaler Ebene vorteilhaft sein können, wohingegen bei längeren Transportdistanzen moderne Einweggebinde mit entsprechenden Recyclingquoten zweifelsfrei ökologisch im Vorteil sind. Zudem haben Innovationen bei Einweggebinden (z. B. Gewichtsreduktion und vermehrter Einsatz nachwachsender Rohstoffe bis zu 100% wie bei Ge
tränkeverbundkartons) den ökologischen Fußabdruck der Einweggebinde deutlich reduziert. Auch werden steigende Sammel und Recyclingquoten durch einsetzende EUVorgaben in den nächsten Jahren diese Ökobilanzen der EinwegGebinde nochmals deutlich verbessern. Keinesfalls unerwähnt dürfen auch die aktuellen Anforderungen des Konsumenten an ausreichenden Produktschutz und entsprechende Produkthaltbarkeiten bleiben, eben um die im Kreislaufpaket vorgesehene Lebensmittelverschwendung und den Produktverderb zu minimieren. Andererseits beeinflusst das Marktverhalten der Konsumenten auch die Angebotsvielfalt der Abfüller und des LebensmittelEinzelhandels. In den letzten beiden Jahren konnte dokumentiert werden, dass steigende Nachfrage nach Mehrweggebinden immer eine rasche Steigerung des Angebots bewirkt. Ein marktpolitischer Eingriff mit verpflichtenden Mehrwegquoten oder Mehrwegangeboten beeinflusst jedoch dieses Marktgleichgewicht und kann auch aufgrund von unterschiedlicher Nachfragerate, beispielhaft durch ansteigenden Verderb, ökologisch kontraproduktiv sein. Anstelle gesetzlich vorgesehener Mehrwegquoten könnten weitere gemeinsame Anstrengungen von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft darauf abzielen, die Nachfrage nach Mehrweggebinden zu fördern. Dass solche Anstrengungen Erfolg haben, zeigt die Nachhaltigkeitsagenda der Getränkewirtschaft. In deren Rahmen gesetzte Maßnahmen haben in den letzten Jahren nachweislich zur Stabilisierung der Mehrwegquote geführt (2019: rd. 20%; zum Vergleich das politische Ziel lt. Erläuterungen zum AWG Entwurf: 25% in 2025). Die Weiterführung eines geeigneten Monitorings unter Einbeziehung von Sozialpartnern und Stakeholdern – vergleichbar mit den Berechnungen der Nachhaltigkeitsagenda –, ist sicher geeignet, beurteilen zu können, ob freiwillige Mehrwegmaßnahmen der Getränkewirtschaft dieses politische Ziel 25% MehrwegQuote bis 2025 erreichen lassen.
Wettbewerbs-, verfassungs- und unionsrechtliche Bedenken zu § 14b
Rechts und Planungssicherheit sind unabdingbare Vorrausetzungen für eine erfolgreiche Kreislaufwirtschaft. Es gilt jedenfalls zu prüfen, ob die Maßnahme einer gesetzlichen Mehrwegquote zweifelsfrei den wettbewerbs, verfassungs und unionsrechtlichen Rahmenbedingungen entspricht. Es wird dabei auf mögliche Eingriffe in verfassungsrechtlich zugesicherte Freiheiten wie Erwerbsfreiheit und unionsrechtliche Grundfreiheiten wie freier Warenverkehr und Importhindernisse hingewiesen. Für die Zielerreichung „Steigerung des Mehrweganteils bei Getränken“ reichen möglicherweise jene zieladäquaten Maßnahmen aus, die keine übergeordneten Freiheiten behindern oder mangels ökologischer Grundlage und Rechtfertigung inadäquat und/oder überschießend sind. Das Mehrweggebot für alkoholfreie Erfrischungsgetränke im vorliegenden § 14b Abs 1 lit d) verstößt jedoch klar gegen Unionsrecht. Es ist unvereinbar mit dem Recht des freien Warenverkehrs in Art 34 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Es diskriminiert ausländische Getränkehersteller, die wegen des höheren finanziellen und organisatorischen Aufwands für Mehrweggebinde (z. B. wegen der Transportkosten) häufiger auf Einweggebinde zurückgreifen als heimische Hersteller. Durch den Einfluss auf die Wahl der Verpackungsform der Hersteller ist ein besonders schwerer Eingriff gegeben. Die Regelung lässt sich auch nicht mit umweltpolitischen Zielen rechtfertigen, weil sie zur Sicherung dieser Ziele weder geeignet noch erforderlich ist. Es ist zum einen nicht nachgewiesen, dass Mehrweggebinde immer die ökologisch günstigste Variante sind und zum anderen „funktioniert“ die vorgeschlagene Mehrwegquote nicht ohne eine Rücknahmeverpflichtung. Zuletzt gibt es dem Umweltschutz ebenso Rechnung tragende Maßnahmen, die die Wahl zwischen ökologisch gleichwertigen Einweg und Mehrweggebinden nicht einschränken. Es ist also damit zu rechnen, dass die Europäische Kommission diesen Verstoß rügen wird. Sie hat in ihrer Mitteilung „Getränkeverpackungen, Pfandsysteme und freier Warenverkehr“ (ABl 2009, Nr C 107/1) darauf hingewiesen, dass nationale Bewirtschaftungssysteme für Getränkeverpackungen „den Binnenmarkt fragmentieren“ können, weil sie die Anbieter zwingen, „die Verpackungen an die Anforderungen des jeweiligen Mitgliedstaats anzupassen“. Sie wird
daher diese Systeme „streng überwachen“ und „verpflichtet sich, auf jegliche Maßnahme zu reagieren, die die Funktionsweise des Binnenmarktes stören könnte“ (ABl 2009, Nr C 107/2f). Ebenso wird mit der genannten Bestimmung in die Grundrechte auf Eigentums und Erwerbsfreiheit der betroffenen Letztvertreiber eingegriffen. Diese Grundrechtseingriffe sind nicht gerechtfertigt und deshalb auch verfassungswidrig. Die vorgesehenen Mehrwegquoten sind nicht zur Förderung von Umweltschutzanliegen geeignet. Mehrweggebinde können nur dann ökologisch günstiger als andere Verpackungen sein, wenn bestimmte Voraussetzungen (geringe Transportwege, Erreichen bestimmter Umlaufzahlen etc.) erfüllt sind. Da aber nicht vorgesehen ist, dass die angebotenen Mehrweggebinde diese Anforderungen auch tatsächlich einhalten müssen, ist nicht sichergestellt, dass durch die Verpflichtung zur Erfüllung von Mehrwegquoten tatsächlich Umweltschutzanliegen gefördert werden. Zudem sind andere Maßnahmen denkbar, die einerseits weniger stark in die Eigentums und Erwerbsfreiheit der Letztvertreiber eingreifen, andererseits aber gleichermaßen (oder sogar noch mehr) der Verwirklichung von Umweltschutzanliegen dienen können. Dazu zählen etwa Förderung von RecyclingVerpackungen, Kampagnen zur Steuerung des Konsumentenverhaltens etc. Schließlich sind die durch die Regelung (allenfalls) erzielten, positiven Auswirkungen auf den Umweltschutz nicht nachweislich so stark, dass sie die intensiven Eingriffe in die Grundrechte der Letztvertreiber rechtfertigen könnten. Aus all diesen Gründen sind die Grundrechtseingriffe unverhältnismäßig und die vorgeschlagenen Regelungen daher höchstwahrscheinlich verfassungswidrig. Das auch deshalb, weil die verpflichteten Letztvertreiber (wie der Lebensmitteleinzelhandel) keinen unmittelbaren Einfluss darauf nehmen können, ob bzw. in welcher Qualität und Menge bestimmte Getränke von Getränkeherstellern in MehrwegGetränkeverpackungen angeboten werden. Ihre Verpflichtung zum Anbieten von bestimmten Quoten an Getränken in MehrwegVerpackungen besteht aber unabhängig von der tatsächlichen Verfügbarkeit solcher Produkte. Weiters sind die vorgeschlagenen Regelungen in vielfacher Hinsicht gleichheitswidrig, da sie Unterscheidungen enthalten, die sachlich nicht begründbar sind wie z. B. die Zuordnung der einzelnen Getränke zu den jeweiligen Getränkekategorien. Schließlich ergibt sich eine weitere Verfassungswidrigkeit der vorgeschlagenen Regelungen daraus, dass die Nichteinhaltung der vorgeschlagenen Mehrwegquote mit Verwaltungsstrafe belegt ist. Allerdings sind die vorgeschlagenen Regelungen in vielfacher Hinsicht unklar: welche Getränke welchen Kategorien zuzuordnen sind bzw. ob sie überhaupt von einer Kategorie erfasst sind ebenso wie der Begriff des „Artikels“ selbst. Eine Bestrafung ist aber verfassungsrechtlich nur dann zulässig, wenn der Gesetzgeber klar zum Ausdruck bringt, welches Verhalten zulässigerweise gesetzt werden muss. Dies ist infolge der Unklarheit der vorgeschlagenen Bestimmungen nicht gegeben. Aus verfassungsrechtlichen Gründen und grundsätzlichen Überlegungen abgelehnt werden die Verordnungsermächtigungen in § 14 a. Bei den vorgesehenen Ermächtigungen, mit denen der Verordnungsgeber ausgestattet wird, handelt es sich um massive Eingriffsmöglichkeiten in den Wettbewerb, mit denen potenzielle Marktverwerfungen einhergehen können. Sie legen weitreichende Entscheidungen in die Hand der jeweils amtierenden Exekutivgewalt, sind unbestimmt und damit zu weitreichend, um dem Legalitätsgebot zu entsprechen. Grundsätzliche Entscheidungen in der Abfallwirtschaft müssen weiterhin der parlamentarischen Diskussion und Entscheidung unterliegen.
Die österreichische Getränkewirtschaft bekennt sich zum Ausbau und zur Förderung des Mehrwegportfolios und stellt ihre Expertise und Leistungsfähigkeit in den Dienst einer Erhöhung des Mehrweganteils im österreichischen Markt. Essentiell dabei ist, dass es den Getränkeherstellern „leicht“ gemacht wird, d.h. administrativer, finanzieller und organisatorischer Aufwand so gering wie möglich gehalten oder noch besser ganz vermieden wird. Mehrwegsysteme sind und werden in Zukunft einen integrativen Bestandteil des Verpackungsmix bilden. Für Getränkehersteller ist der Einsatz von Mehrweggebinden seit jeher Bestandteil des Verpackungsmix. Ein Beispiel sind etwa Glasmehrwegflaschen in der Gastronomie. Auch für den Lebensmitteleinzelhandel wurden und werden immer wieder neue Angebote geschaffen, die von Konsumentinnen und Konsumenten gut angenommen werden. Die Getränkehersteller stimmen den Verpackungsmix auf die sich laufend weiterentwickelnden Trinkgepflogenheiten ab (unterwegs, in der Gastronomie, zuhause etc.). Die Getränkehersteller sehen daher den Schlüssel im Umgang mit allen Getränkeverpackungen darin, den Rückgabekreislauf auf Konsumentenseite für alle Verpackungen – Einweg wie Mehrweg – auf hohem Niveau zu schließen, um diese für die Hersteller zur Wiederverwendung zugänglich zu machen. Eine Steigerung des Mehrweganteils kann nur mit einer gemeinsamen Anstrengung aller Marktteilnehmer und mit dem Fokus auf Bedürfnisse und Nachfrageverhalten der Konsumentinnen und Konsumenten erfolgreich umgesetzt werden. Hier sind auch die besonderen Anforderungen am Tourismusstandort Österreich sowie im Exportbereich einzubeziehen. Es werden daher die Anhebung des Mehrweganteils aus ökologischen, gesamtwirtschaftlichen, praktischen und förderungsrechtlichen Gründen auf den Gesamtmarkt bezogen: inklusive aller Vertriebskanäle, das gesamte Getränkespektrum direkt als Mehrweg oder umgerechnet als Äquivalent und absatzseitig. Unter Voraussetzung der Erfüllung der angeführten Forderungen und Rahmenbedingungen ist es aus der Sicht der österreichischen Getränkehersteller realistisch, dass der volumensmäßige Mehrweganteil bis zum Jahr 2030 um 25% gesteigert werden kann. Als Vergleichsgrundlage gilt der Mehrweganteil lt. ARGE Nachhaltigkeitsagenda
aus 2019 in Höhe von 24,5% (mit Fass, Container, Milch und Soda). Grundlage dafür bildet das von der ARGE Nachhaltigkeitsagenda seit Jahren verfolgte Konzept, das klare Definitionen und Kriterien für Messbarkeit und damit Vergleichsmöglichkeiten über einen längerfristigen Zeitraum bietet. Gleichzeitig wurde in der Diskussion um Getränkeverpackungen das Segment der verpackungsreduzierten Getränke bisher außer Acht gelassen. Mit Sirupen, Konzentraten und Trinkwassersprudlerlösungen stellt die Getränkeindustrie bereits heute mit einem Fertiggetränkevolumen von mehreren 100 Mio. Litern signifikante Mengen an verpackungsreduzierten Produkten am Markt zur Verfügung. Im Sinne einer zukunftsgerichteten Gesetzgebung gilt es, diese Lösungen mit einzubeziehen und in der Abbildung von Mehrwegquoten zu berücksichtigen, um Marktinnovationen und einem sich entwickelnden Konsumentenverhalten auf lange Sicht Raum zu lassen. Das Segment der verpackungsreduzierten Getränke soll deshalb hinkünftig von der ARGE Nachhaltigkeitsagenda mit Blick auf den Gesamtmarkt evaluiert werden. Nur diese Gesamtbetrachtungsweise des Getränkemarkts kann messbaren Aufschluss über einen ausbalancierten, ökologisch und ökonomisch sinnvollen Verpackungsmix geben. Um das gemeinsame Ziel einer Mehrwegsteigerung, ausgedrückt als Erhöhung des Volumens an Getränken, die in Mehrweggebinden am Markt insgesamt bereitgestellt und auch angenommen werden, zu erreichen, sind umfangreiche Vorkehrungen zu treffen. Damit verbunden sind ressourcenintensive Bemühungen aller am Prozess Beteiligten (Lebensmittelhandel, Industrie, Zulieferindustrie).
Ausgehend vom Ziel, ökologisch sinnvolle Mehrwegangebote im österreichischen Markt insgesamt zu steigern, fordern die Getränkehersteller, folgenden 10Punkteplan umzusetzen: 1. Betrachtung des Gesamtmarkts, also neben Lebensmittelhandel und Gastronomie auch die Berücksichtigung möglichst aller Möglichkeiten der
Getränkebedarfsdeckung wie z. B.
Drogeriefachhandel, Elektro, Bau,
Gartenmärkte, Tankstellen. 2. Betrachtung des Gesamtmarkts an
Getränken, also keine Segmentierung in Bier und Biermischgetränke,
Mineralwasser, Tafelwasser, Soda,
Milch, Fruchtsaft, Gemüsesaft, Nektar und alkoholfreie Erfrischungsgetränke. 3. Betrachtung des Gesamtmarkts unter Berücksichtigung von verpackungsreduzierten Getränken, weil der Gesetzesentwurf nicht den aktuellen Gesamtmarkt und seine zukunftsgerichtete Entwicklung widerspiegelt. Verpackungsreduzierte
Getränke wie Sirupe und Trinkwassersprudlersysteme sowie Container/
Konzentrate in der Gastronomie sollen dem Gesamtmarkt zugerechnet werden. Zuwächse im Volumen von
Fertiggetränken durch verpackungsreduzierte Getränke sollen im Mehrweganstieg berücksichtigt werden. 4. Betrachtung der Verpackungen nach ihrer tatsächlichen Kreislauffähigkeit (ökologische Eignung): Alle Verpackungen sollen unter den Gesichtspunkten einer wirklichen circular economy gesehen werden – es geht um einen ökologisch sinnvollen und marktgerechten Ausbau sowohl von
Mehrweg als auch von Recycling und Einweggebinden. Beide Systeme sollten sich bestmöglich ergänzen, um ganzheitlich positive ökologische
Effekte zu erzielen – gemeinsam getragen von allen Stakeholdern. 5. Verzicht auf verbindliche Mehrwegquoten: Anstelle starrer angebotsseitiger Quoten fordern wir die kontinuierliche Steigerung des volumensseitigen Mehrweganteils, bezogen auf den Gesamtmarkt. 6. Verzicht auf Sanktionen bei Nichterreichen von in Quoten ausgedrückten Zielvorgaben: Da im vorgeschlagenen Konzept mehrere
Bestimmungen im Zusammenhang mit der Messung des Mehrweganteils unklar sind, soll das Monitoring durch die bewährte Erfassung des absatzseitigen Mehrweganteils über den Gesamtmarkt erfolgen. Im
Rahmen der ARGE Nachhaltigkeitsagenda der österreichischen Wirtschaft für Getränkeverpackungen wird das seit Jahren praktiziert. 7. Genaue Betrachtung der Kostenstruktur beim Betrieb von Mehrwegsystemen und Deckelung der
Kosten: Der Betrieb von Mehrwegsystemen zieht eine Reihe von
Kosten nach sich wie Manipulationsaufwand am Verkaufspunkt und
Programmierungs/Installationsaufwand zur Initialisierung und
Aktualisierung der Rückgabeautomaten. In der Praxis scheitert die
Erweiterung des Mehrwegangebots regelmäßig an den exorbitant hohen
Kosten für die Aktivierung/Implementierung/Manipulation von
Mehrweggebinden. Insbesondere müssen daher die finanziellen Barrieren, die sich der Inverkehrbringung von Mehrweggebinden in der
Praxis in Österreich entgegenstellen, so niedrig wie möglich gehalten werden. Als Referenzkosten für
Programmierungs/Installationsaufwand zur Initialisierung und Aktualisierung der Rückgabeautomaten können z. B. Kosten aus Deutschland herangezogen werden. 8. Finanzielle Unterstützung der Getränkehersteller: Die Schaffung neuer sowie die Modernisierung und Erweiterung bestehender Produktionskapazitäten für Mehrweggebinde stellt eine enorme finanzielle und organisatorische Herausforderung dar. Auch entsprechende Vorlaufzeiten sind notwendig, um die Zulieferindustrie hochzufahren (z. B. für Mehrweggebinde, Kisten, Logistiksysteme). ohne Investitionen in der Getränkeindustrie wird die allseits intendierte Mehrwegsteigerung daher nicht stattfinden können. Dabei ist es vor allem für kleine und mittlere Betriebe ein Hemmnis, das Mehrwegangebot überhaupt bereitzustellen oder zu erweitern. Daher müssen die im
Regierungsprogramm für die Kreislaufwirtschaft bereitgehaltenen sowie die im EUAufbau und Resilienzplan angesprochenen Mittel vorrangig für
Investitionsprojekte für die Getränkewirtschaft eingesetzt werden. 9. Kein Zwang zu einer einheitlichen
PoolFlasche. 10. objektive Überprüfung des Fortschritts: Die Fortschritte zur Steigerung des Mehrweganteils sollen durch regelmäßiges (z. B. jährliches)
Monitoring der ARGE Nachhaltigkeitsagenda gemessen werden.
